11.3.2017   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

L 66/15

(1)

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF (1) fastsætter fælles standarder og procedurer, som skal anvendes i medlemsstaterne ved tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold.

(2)

Schengenevalueringsmekanismen (2) og de oplysninger, der indsamles gennem Det Europæiske Migrationsnetværk (3), har gjort det muligt at foretage en omfattende vurdering af, hvordan medlemsstaterne gennemfører Unionens politik for tilbagesendelse.

(3)

Evalueringerne tyder på, at medlemsstaternes skønsbeføjelser i medfør af direktiv 2008/115/EF har ført til en inkonsekvent gennemførelse i medlemsstaternes nationale lovgivninger med deraf følgende negative konsekvenser for effektiviteten i Unionens tilbagesendelsespolitik.

(4)

Siden direktiv 2008/115/EF trådte i kraft og i lyset af det stigende migrationspres på medlemsstaterne, er de udfordringer, som EU's tilbagesendelsespolitik skal indrettes efter, vokset, og der er blevet sat fokus på denne side af Unionens samlede migrationspolitik. I konklusionerne fra mødet den 20.-21. oktober 2016 (4) opfordrede Det Europæiske Råd til en styrkelse af de nationale administrative processer for tilbagesendelser.

(5)

I Maltaerklæringen (5) af 3. februar 2017 fremhævede Det Europæiske Råd behovet for en revision af EU's tilbagesendelsespolitik baseret på en objektiv analyse af den måde, som de retlige, operationelle, finansielle og praktiske redskaber, der er adgang til på EU-plan og nationalt plan, anvendes på. Det glædede sig over, at Kommissionen har til hensigt snarest at forelægge en ajourført handlingsplan om tilbagesendelse og yde vejledning vedrørende flere operationelle tilbagesendelser fra EU's medlemsstaternes side og effektiv tilbagetagelse baseret på gældende ret.

(6)

I betragtning af den aktuelle stigning i antallet af tredjelandsstatsborgere, der rejser ulovligt ind i og opholder sig ulovligt i medlemsstaterne, og med det formål at sikre, at der er tilstrækkelig kapacitet til at beskytte personer i nød, er det nødvendigt at gøre fuld anvendelse af den fleksibilitet, som direktiv 2008/115/EF tilbyder. En mere effektiv implementering af det direktiv vil svække mulighederne for at misbruge procedurer og fjerne ineffektivitet og samtidig sikre beskyttelsen af grundlæggende rettigheder som fastsat i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.

(7)

Denne henstilling giver vejledning i, hvordan bestemmelserne i direktiv 2008/115/EF bør udnyttes til at tilvejebringe mere effektive tilbagesendelsesprocedurer, og medlemsstaterne opfordres til at træffe de nødvendige foranstaltninger til at fjerne retlige og praktiske hindringer for tilbagesendelse.

(8)

En effektiv EU-politik for tilbagesendelse kræver effektive og forholdsmæssige foranstaltninger til pågribelse og identifikation af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, en hurtig behandling af deres sager og tilstrækkelig kapacitet til at sikre deres tilstedeværelse med henblik på tilbagesendelse.

(9)

Tilrettelæggelse af tilbagesendelser kræver en strømlinet og velintegreret samling af tværfaglige kompetencer på nationalt plan. Desuden kræves der procedurer og instrumenter, der giver de kompetente myndigheder hurtig adgang til information, og samarbejde mellem alle de aktører, der deltager i de forskellige procedurer.

(10)

Der er brug for tværfagligt uddannede og kompetente medarbejdere med alle relevante kompetencer til at sikre, at de nationale myndigheder er i stand til at reagere på de behov, der melder sig, især under omstændigheder, hvor medlemsstaterne står over en betydelig byrde i forbindelse med overholdelsen af forpligtelsen til at tilbagesende tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold. Ved tilrettelæggelsen af denne integrerede og koordinerede tilgang bør medlemsstaterne gøre fuld brug af Unionens finansielle instrumenter, programmer og projekter på tilbagesendelsesområdet, særlig Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden. I denne sammenhæng bør medlemsstaterne også tage hensyn til det migrationspres, som håndteres af de kompetente myndigheder.

(11)

I overensstemmelse med artikel 6, stk. 1, i direktiv 2008/115/EF bør medlemsstaterne systematisk træffe afgørelse om tilbagesendelse vedrørende enhver tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på deres område. Medlemsstaternes lovgivning og praksis udmønter ikke denne forpligtelse i fuldt omfang under alle omstændigheder, og det undergraver effektiviteten i Unionens tilbagesendelsessystem. Eksempelvis træffer visse medlemsstater ikke afgørelse om tilbagesendelse i forlængelse af et afslag på en asylansøgning eller en opholdstilladelse, eller de træffer ikke sådanne afgørelser vedrørende tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, der ikke er i besiddelse af et gyldigt identitetsbevis eller rejsedokument.

(12)

Afhængigt af den institutionelle struktur i medlemsstaterne og især, når processen behandles af forskellige myndigheder, følges en afgørelse om tilbagesendelse ikke nødvendigvis eller øjeblikkeligt op af en anmodning til myndighederne i tredjelande om at kontrollere identiteten af en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold og udstede et gyldigt rejsedokument.

(13)

I henhold til artikel 13 i Schengengrænsekodeksen (6) skal en person, som har passeret en grænse ulovligt, og som ikke har ret til at opholde sig på den pågældende medlemsstats område, pågribes og gøres til genstand for procedurer under overholdelse af direktiv 2008/115/EF.

(14)

I henhold til direktiv 2008/115/EF skal der tages hensyn til de pågældende tredjelandsstatsborgeres helbredstilstand ved gennemførelsen af direktivet, og de skal sikres akut lægebehandling og absolut nødvendig behandling af sygdom i perioder frem til tilbagesendelsen. Det er imidlertid vigtigt at sikre, at afgørelser om tilbagesendelse håndhæves, og at der træffes foranstaltninger, der kan forhindre adfærd, som har til formål at lægge hindringer i vejen for eller forhindre tilbagesendelse, f.eks. falske nye lægeerklæringer. Det er også nødvendigt at træffe foranstaltninger, der effektivt kan tackle problemet med asylansøgninger, der udelukkende tjener til at forsinke eller forpurre håndhævelsen af tilbagesendelsesafgørelser.

(15)

Direktiv 2008/115/EF forpligter en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold til at forlade Unionen, men samtidig må tilbagesendelsesafgørelser kun håndhæves af de udstedende medlemsstater. En tilbagesendelsesproces kan lanceres af enhver medlemsstat, der pågriber den pågældende tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold. Gensidig anerkendelse af tilbagesendelsesafgørelser, jf. Rådets direktiv 2001/40/EF (7) og Rådets direktiv 2004/191/EF (8), ville fremskynde tilbagesendelsesprocessen og afværge ikkeautoriserede sekundære bevægelser i Unionen.

(16)

Frihedsberøvelse kan være et vigtigt element i forbedringen af Unionens tilbagesendelsessystem, der kun bør gøres brug af, hvis andre tilstrækkelige og mindre indgribende foranstaltninger ikke kan anvendes effektivt, jf. artikel 15, stk. 1, i direktiv 2008/115/EF. Især kan frihedsberøvelse, når det er nødvendigt for at sikre, at tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold ikke forsvinder, muliggøre en vellykket forberedelse og tilrettelæggelse af tilbagesendelsesoperationer.

(17)

Den maksimale periode for en frihedsberøvelse, der i dag anvendes af adskillige medlemsstater, er betydeligt kortere end den, der er tilladt i henhold til direktiv 2008/115/EF, og som er nødvendig for en vellykket afslutning af tilbagesendelsesproceduren. Disse korte frihedsberøvelser er til hinder for effektive tilbagesendelser.

(18)

Fristen for prøvelse af afgørelser om tilbagesendelse varierer betydeligt medlemsstaterne imellem, nemlig fra nogle få dage til en måned eller mere. I overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder bør fristen være tilstrækkelig lang til at sikre adgang til et effektivt retsmiddel, men der skal samtidig tages hensyn til, at lange frister kan være skadelige for tilbagesendelsesprocedurer.

(19)

Tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold bør have ret til at blive hørt af de kompetente myndigheder, før der træffes afgørelse om en individuel foranstaltning, der vil kunne påvirke vedkommende.

(20)

I henhold til direktiv 2008/115/EF bør der fastsættes opsættende virkning for et retsmiddel, der er bragt i anvendelse til prøvelse af en afgørelse, når der er risiko for, at den pågældende tredjelandsstatsborger kan blive udsat for en reel risiko for mishandling i tilfælde af tilbagesendelse, og dét i strid med artikel 19, stk. 2, og artikel 47 som fortolket af EU-Domstolen (9).

(21)

Mange medlemsstater foretager gentagne vurderinger af risikoen for refoulement i alle de forskellige faser af asyl- og tilbagesendelsesprocedurerne, hvilket kan medføre unødvendige forsinkelser i tilbagesendelsen af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold.

(22)

Tilbagesendelse af en uledsaget mindreårig til oprindelsestredjelandet og genforening med familie kan være til barnets bedste. Forbuddet mod udstedelse af tilbagesendelsesafgørelser vedrørende uledsagede mindreårige, som findes i mange medlemsstaters nationale lovgivning, giver ikke fuld virkning til medlemsstaternes forpligtelse til at tage behørigt hensyn til barnets tarv og til at være opmærksomme på omstændighederne i hver enkelt sag. Sådanne forbud kan få utilsigtede konsekvenser for den ulovlige indvandring, idet de kan friste uledsagede mindreårige til at begive sig ud på farlige rejser for at nå Unionen.

(23)

Afgørelser om uledsagede mindreåriges retlige status og tilbagesendelse bør altid bygge på tværfaglige og robuste vurderinger af deres bedste interesse, herunder opsporing af familie og vurdering af hjem. Sådanne vurderinger bør være behørigt dokumenterede.

(24)

I overensstemmelse med artikel 17 i direktiv 2008/115/EF, hvori er beskrevet de forhold, hvorunder medlemsstaterne kan benytte frihedsberøvelse i forhold til uledsagede mindreårige og familier med mindreårige børn i det kortest mulige passende tidsrum, bør medlemsstaterne sikre, at der findes alternativer til frihedsberøvelse af børn. Såfremt der ikke findes alternativer, giver et absolut forbud mod frihedsberøvelse i sådanne tilfælde måske ikke fuld virkning til forpligtelsen til at træffe alle nødvendige foranstaltninger til at sikre tilbagesendelse, hvilket kan føre til annullering af tilbagesendelsesoperationer som følge af risikoen for, at de pågældende forsvinder.

(25)

I afventning af vedtagelsen af forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om anvendelse af Schengeninformationssystemet til tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (10) bør medlemsstaterne gøre fuld brug af muligheden for optagelse af en indberetning, jf. artikel 24, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1987/2006 (11).

(26)

Denne henstilling bør rettes til alle medlemsstater, der er bundet af direktiv 2008/115/EF.

(27)

Medlemsstaterne bør give de af deres nationale myndigheder, der er ansvarlige for opgaver vedrørende tilbagesendelse, instruks om at følge denne henstilling, når de udfører deres opgaver.

(28)

Denne henstilling overholder de grundlæggende rettigheder og de principper, der anerkendes i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Denne henstilling sikrer navnlig fuld respekt for den menneskelige værdighed og anvendelsen af artikel 1, 4, 14, 18, 19, 24 og 47 i chartret og skal gennemføres i overensstemmelse hermed —

1.

For at adressere de proceduremæssige, tekniske og operationelle hindringer for mere effektive tilbagesendelser bør medlemsstaterne senest den 1. juni 2017 styrke deres kapacitet til at tilbagesende tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold ved at sikre en integreret og koordineret tilgang.

2.

En sådan integreret og koordineret tilgang på tilbagesendelsesområdet bør tjene følgende formål:

3.

Den integrerede og samordnede tilgang på tilbagesendelsesområdet bør især sikre at følgende opgaver udføres:

4.

Medlemsstaterne bør sikre, at de enheder eller organer, der har til opgave at sikre den integrerede og samordnede tilgang, tildeles de nødvendige personaleressourcer, finansielle og materielle ressourcer.

5.

For at sikre, at der systematisk udstedes afgørelser om tilbagesendelse til tredjelandsstatsborgere, der enten ikke har eller ikke længere har ret til ophold Den Europæiske Union, bør medlemsstaterne gøre følgende:

6.

Medlemsstaterne bør sikre, at afgørelser om tilbagesendelse er af ubegrænset varighed, således at de kan håndhæves når som helst uden behov for at indlede nye tilbagesendelsesprocedurer efter en vis tid. Dette bør ikke berøre forpligtelsen til at tage hensyn til eventuelle ændringer i de berørte tredjelandsstatsborgeres situation, herunder risikoen for refoulement.

7.

Medlemsstaterne bør i afgørelser om tilbagesendelse systematisk indsætte oplysninger om, at tredjelandsstatsborgere skal forlade medlemsstatens område og rejse til et tredjeland for at modvirke og forhindre uautoriserede sekundære bevægelser.

8.

Medlemsstaterne bør udnytte undtagelsesbestemmelsen i artikel 2, stk. 2, litra a), i direktiv 2008/115/EF, når dette kan føre til mere effektive procedurer, særlig i tilfælde af et betydeligt migrationspres.

9.

For at sikre en hurtig tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold bør medlemsstaterne:

10.

For effektivt at sikre tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold bør medlemsstaterne:

11.

For så vidt angår tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, der forsætligt obstruerer tilbagesendelsesprocedurer, bør medlemsstaterne anvende sanktioner i overensstemmelse med national ret. Disse sanktioner bør være effektive, proportionale og afskrækkende og bør ikke hindre opfyldelse af formålet med direktiv 2008/115/EF.

12.

Medlemsstaterne bør:

13.

For at sikre respekt for barnets rettigheder og under fuld hensyntagen til barnets tarv og til familieliv i henhold til artikel 5 i direktiv 2008/115/EF bør medlemsstaterne:

14.

Med hensyn til de grundlæggende rettigheder og betingelser, som er fastsat i direktiv 2008/115/EF, bør medlemsstaterne ikke i deres nationale lovgivning udelukke muligheden for at frihedsberøve mindreårige, hvis dette er absolut nødvendigt for at sikre gennemførelsen af en endelig afgørelse om tilbagesendelse, og hvis medlemsstaterne ikke kan garantere, at mindre indgribende foranstaltninger end frihedsberøvelse kan anvendes virkningsfuldt til at sikre en effektiv tilbagesendelse.

15.

Hver af følgende objektive omstændigheder bør udgøre en simpel formodning om, at der er risiko for, at den pågældende forsvinder:

16.

Medlemsstaterne bør sørge for, at der tages behørigt hensyn til følgende kriterier som tegn på, at en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold risikerer at forsvinde:

17.

Medlemsstaterne bør kun bevilge frivillig udrejse efter anmodning fra den berørte tredjelandsstatsborger og samtidig sikre, at tredjelandsstatsborgeren er velinformeret om muligheden for at indgive en sådan ansøgning.

18.

Medlemsstaterne bør i afgørelsen om tilbagesendelse angive den kortest mulige frist for frivillig udrejse, der er nødvendig for at tilrettelægge og gå videre med tilbagesendelsen, idet der tages hensyn til omstændighederne i det enkelte tilfælde.

19.

Ved fastsættelse af varigheden af fristen for frivillig udrejse bør medlemsstaterne bedømme omstændighederne i de enkelte tilfælde, særlig udsigterne til tilbagesendelse og viljen hos tredjelandsstatsborgeren med ulovligt ophold til at samarbejde med de kompetente myndigheder med henblik på tilbagesendelse.

20.

En frist på over syv dage bør kun bevilges, når tredjelandsstatsborgeren med ulovligt ophold samarbejder aktivt omkring tilbagesendelsen.

21.

Der bør ikke bevilges en frist for frivillig udrejse i de tilfælde, der er omhandlet i artikel 7, stk. 4, i direktiv 2008/115/EF, særlig ikke, når der er risiko for, at tredjelandsstatsborgeren med ulovligt ophold forsvinder, jf. punkt 15 og 16 i denne henstilling, og i tilfælde af tidligere domme for alvorlige strafbare handlinger i andre medlemsstater.

22.

Medlemsstaternes programmer for bistand til frivillig tilbagesendelse bør være operationelle senest den 1. juni 2017 og bør ligge på linje med de fælles standarder for støttet frivillig tilbagevenden og reintegration som udviklet af Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne og godkendt af Rådet (14).

23.

Medlemsstaterne bør tage skridt til at forbedre deres udbredelse af information om frivillig tilbagevenden og støttet frivillig tilbagevenden til tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold i samarbejde med nationale uddannelsesinstitutioner, sociale tjenester og sundhedstjenester.

24.

Med det formål at udnytte indrejseforbud fuldt ud bør medlemsstaterne: