19.11.2013   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

L 309/27

(1)

I februar 2005 modtog Kommissionen en klage fra Blue1 Oy (»Blue1«), et finsk luftfartsselskab, der indgår i SAS Group. Blue1 påstod bl.a., at Ryanair Ltd. (»Ryanair«) modtog støtte, da de lufthavnsafgifter, selskabet skulle betale i Tampere-Pirkkala lufthavn (»TMP lufthavn« eller »lufthavnen«), lå under gennemsnittet.

(2)

Kommissionen anmodede Finland om at fremsende yderligere oplysninger vedrørende klagen ved skrivelse af 2. marts 2005 og 23. maj 2006. Finland svarede ved skrivelse af 27. april 2005 og 27. juli 2006.

(3)

Ved skrivelse af 10. juli 2007 meddelte Kommissionen Finland, at den havde besluttet at indlede den procedure, der er fastsat i artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) (2) (»beslutningen om at indlede proceduren«), over for aftalen mellem Airpro Oy og Ryanair samt Finavias og Airpro Oys gennemførelse af lavprisstrategien i TMP lufthavn. Finland fremsatte sine bemærkninger til beslutningen om at indlede proceduren den 28. november 2007.

(4)

Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende  (3). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at sende deres bemærkninger til de pågældende foranstaltninger senest en måned efter datoen for offentliggørelsen.

(5)

Kommissionen modtog bemærkninger fra fire interesserede parter (Ryanair, SAS Group, Air France og Sammenslutningen af Europæiske Luftfartsselskaber (AEA)). Kommissionen videresendte bemærkningerne til Finland ved skrivelse af 13. februar 2008. Finland fremsatte sine bemærkninger den 15. april 2008.

(6)

Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger ved skrivelse af 25. juni 2010. Finland svarede ved skrivelse af 1. juli 2010. Ved skrivelse af 5. april 2011 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger om finansieringen af lufthavnen. Finland svarede ved skrivelse af 5. maj 2011. Finlands svar var imidlertid ufuldstændigt. Kommissionen fremsendte derfor en rykkerskrivelse i henhold til artikel 10, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (4). Finland svarede ved skrivelse af 15. juni 2011.

(7)

TMP lufthavn er beliggende i Pirkkala, 13 km sydvest for byen Tampere i det sydlige Finland. Det er den tredjestørste lufthavn i Finland (målt i antal passagerer, jf. tabel i betragtning 10). Ud over varetagelsen af den civile luftfart er lufthavnen også base for det finske flyvevåben.

(8)

TMP lufthavn har to passagerterminaler til ruteflyvning:

(9)

TMP lufthavn, bortset fra T2, ejes og drives af Finavia Oyj (5) (»Finavia«). T2 udlejes af Finavia til datterselskabet Airpro Oy (6) (»Airpro«). Airpro driver terminalen og leverer groundhandlingydelser i terminalen. Airpro indgik desuden en aftale med Ryanair […] (7) den 3. april 2003.

(10)

Passagertrafikken i lufthavnen steg fra 304 025 passagerer i 2003 til 617 397 passagerer i 2010 som følge af udviklingen i passagertallet i T2. I 2010 var Ryanairs andel af passagerer i TMP lufthavn ca. […]. Nedenstående tabel viser udviklingen i antallet af passagerer i TMP lufthavn fra 2003 til 2010:

(11)

Følgende spørgsmål blev rejst i beslutningen om at indlede proceduren:

(12)

Med hensyn til det første spørgsmål udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt Finavia handlede ud fra et langsigtet rentabilitetssynspunkt, da selskabet besluttede at omdanne fragthangaren til en lavpristerminal. Kommissionen var desuden i tvivl om, hvorvidt Finavias investeringer i omdannelsen af denne tidligere fragthangar til en lavpristerminal også kunne betragtes som en selektiv fordel for Airpro, som selskabet ikke ville have opnået under normale markedsøkonomiske vilkår.

(13)

Med hensyn til det andet spørgsmål skulle Kommissionen undersøge, om Airpro i dette tilfælde handlede ud fra et langsigtet rentabilitetssynspunkt, og om den fordel, Ryanair angiveligt har, er en fordel, som selskabet ikke ville have opnået under normale markedsøkonomiske vilkår. Kommissionen udtrykte navnlig tvivl om, hvorvidt den »alt inkluderet«-afgift, som Ryanair betalte, var baseret på omkostningerne ved de tjenester, som Airpro ydede luftfartsselskabet. Finland oplyste desuden ikke Kommissionen om betingelserne i aftalen med Ryanair eller om forretningsplanen med analysen af aftalens rentabilitet for Airpro. Kommissionen udtrykte derfor i sin beslutning om at indlede proceduren tvivl om, hvorvidt Airpro havde handlet ud fra et langsigtet rentabilitetssynspunkt. Det kunne således ikke udelukkes, at indgåelsen af aftalen gav Ryanair en fordel, som selskabet ikke ville have opnået under normale markedsøkonomiske vilkår.

(14)

Kommissionen udtrykte tvivl om, hvorvidt betingelserne vedrørende forenelighed i henhold til EF-retningslinjerne om finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftfartsselskaber, som opererer fra regionale lufthavne (8) (»retningslinjerne for luftfart fra 2005«) var opfyldt i nærværende sag, og om statsstøtteforanstaltningerne kunne anses for at være forenelige med det indre marked, jf. artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.

(15)

Finland indledte sine bemærkninger med at redegøre for baggrunden for Finavias og Airpros lavprisstrategi i TMP lufthavn. Finland forklarede, at T2 blev bygget i 1979 til midlertidig anvendelse som lufthavnsbygning. I 1995 blev bygningen omdannet til en fragthangar til fragtoperationer og blev anvendt af DHL. I 2002 opsagde DHL lejeaftalen, og terminalen blev ledig.

(16)

Finland anførte, at da det ikke var muligt for Finavia at tiltrække en ny fragtoperatør til Tampere eller at udleje hangaren, blev det besluttet at omdanne hangaren til en lavpristerminal med basale groundhandlingydelser. De oprindelige omkostninger ved bygning af T2 var på daværende tidspunkt allerede afskrevet, og renoveringen af terminalen krævede kun mindre renoveringsarbejder (9). I følgende tabel anføres de enkelte investeringsomkostninger i forbindelse med renoveringen af T2, der beløber sig til 760 612 EUR.

(17)

På baggrund af ovennævnte beregning påpegede Finland, at selv om det var lykkedes Finavia at finde en anden forpagter, der kunne anvende T2 som fragthangar, ville det have været nødvendigt at udføre en række bygge- og anlægsarbejder for ca. 100 000 EUR. Det var desuden altid muligt at bruge transportbåndene i Finavias andre lufthavne.

(18)

Finland påpegede endvidere, at det var Finavias hensigt at give alle luftfartsselskaber, der var villige til at acceptere den lavere servicekvalitet, adgang til den nye lavpristerminal. I følgende tabel sammenlignes serviceniveauet og servicefaciliteterne i T1 og T2 i TMP lufthavn.

(19)

Finland anførte, at da T2 kun kunne levere groundhandlingydelser til ét afgående fly i timen, var terminalen kun egnet for luftfartsselskaber, der tilbyder direkte flyvninger med store fly. For at optimere anvendelsen af personalet krævede terminaloperatøren, at luftfartsselskaberne indgik langsigtede aftaler, herunder om fartplaner, og i modsætning til i T1 var det f.eks. ikke altid muligt at få afgange på de tidspunkter, som luftfartsselskaberne ønskede. Ifølge Finland gjorde optimeringen af personaleomkostningerne og serviceniveauet det muligt at opnå omkostningsbesparelser på ca. […] sammenholdt med T1.

(20)

Finland fremførte, at man inden påbegyndelsen af renoveringen af T2 og vedtagelsen af en lavprisstrategi havde drøftet spørgsmålet flere gange på Finavias bestyrelsesmøder. Der blev i denne forbindelse ligeledes udarbejdet en forretningsplan. I følgende tabel sammenfattes forretningsplanen (det værst tænkelige scenario) for renoveringen af T2 og gennemførelsen af en lavprisstrategi: […]

(21)

Finland påpegede, at den på forhånd udarbejdede forretningsplan var baseret på forsigtige skøn, hvilket havde resulteret i en undervurdering af de forventede indtægter og en overvurdering af de forventede omkostninger i de sidste tre år af den pågældende periode. I de øvrige scenarier blev det forudsat, at lavprisstrategien var endnu mere rentabel. De »alt inkluderet«-afgifter, der blev betalt af de luftfartsselskaber, som anvender T2, varierede i de forskellige scenarier mellem […] pr. flyekspedition (turnaround). Da beslutningen om lavprisstrategien blev truffet af Finavias bestyrelse på grundlag af beregninger og undersøgelser, kunne den ikke tilregnes staten. Foranstaltningerne var ikke foranlediget af krav eller ordrer fra myndigheder, og myndighederne var heller ikke inddraget i vedtagelsen af foranstaltningerne.

(22)

Finland anførte, at Finavia og Airpro opererede i overensstemmelse med forretningsprincipper og finansierede deres aktiviteter gennem serviceafgifter og indtægter fra kunder og andre forretningsaktiviteter. Det blev understreget, at hverken Finavia eller Airpro modtog statsstøttemidler, idet de var overskudsgivende og indbetalte en del af deres overskud til staten i overensstemmelse med pålagte indtjeningskrav.

(23)

Finland anførte, at det var det finske ministerium for transport og kommunikation, der fastlagde Finavias resultatmål. Disse resultatmål blev imidlertid fastlagt for hele koncernen, og Finavia traf selv individuelle forretningsbeslutninger. I de seneste år (2003-2005) var Finavias indtjeningskrav fastsat til ca. 4 % af den investerede kapital. Finavias resultater sammenfattes i følgende tabel:

Økonomiske nøgletal for Finavia i mio. EUR (faktiske tal)

(24)

Finland oplyste, at Finavia ikke udarbejdede lufthavnsspecifikke regnskaber, da alle lufthavnene indgik i den samme juridiske enhed. Siden 2000 har Finland dog ikke desto mindre indsamlet lufthavnsspecifikke oplysninger baseret på sine egne beregninger (faktiske data). Disse oplysninger var baseret på udviklingen i lufthavnenes trafikvolumen og de hermed forbundne indtægter og på lufthavnenes ressourceomkostninger, dvs. omkostninger til personale, kontraherede tjenester og afskrivning af anlægsaktiver. Finavias overordnede resultater i TMP lufthavn (omfatter ikke Airpros tjenester) sammenfattes i følgende tabel: […]

(25)

Ud over kommercielle aktiviteter inkluderede Finavias finansielle resultater i TMP lufthavn ligeledes aktiviteter, der falder ind under det offentliges politikker, såsom flyvekontrol og anvendelse af start- og landingsbanen i TMP lufthavn til militære formål. Finland forklarede, at der skulle være adgang til start- og landingsbanen i TMP lufthavn til militære formål 24 timer i døgnet 365 dage om året. Landingsbanen blev rent faktisk anvendt til militære formål (mindst 30 % af de faktiske flybevægelser om året). Omkostningerne ved flyvekontrol udgjorde ca. […]. I ovennævnte tal er indregnet den leje, som Airpro betaler til Finavia for anvendelsen af T2, og landingsafgifterne samt andre lufthavnsafgifter for de tjenester, der leveres til luftfartsselskaber, som anvender T2.

(26)

Med hensyn til Airpro anførte Finland endvidere, at det var et aktieselskab, der var retligt adskilt fra Finavia. I følgende tabel sammenfattes de faktiske finansielle resultater af Airpros aktiviteter i TMP lufthavn: […]

(27)

Airpros finansielle resultater i TMP lufthavn omfattede omkostninger såsom leje af T2 i TMP lufthavn, Airpros egne omkostninger til personale og udstyr og omkostningerne til tjenester ydet af Finavia. Regnskaberne omfattede indtægter såsom den »alt-inkluderet«-afgift, der blev betalt af Ryanair, parkeringsafgifter og andre kommercielle indtægter.

(28)

Finland anførte derfor, at Finavia og Airpro handlede som markedsøkonomiske investorer, da de besluttede at gennemføre lavprisstrategien og omdanne fragthangaren til en lavpristerminal.

(29)

Finland anførte endvidere, at selv om finansieringen af renoveringen af T2 blev anset for at være statsstøtte, ville den være forenelig i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, da den var i overensstemmelse med betingelserne vedrørende forenelighed i retningslinjerne for luftfart fra 2005.

(30)

Finland anførte endvidere, at foranstaltningerne kunne anses for at opfylde mål af almen interesse, ikke kun på grund af lufthavnsdriftens almene interesse, men også på grund af diversificeringen af trafikforbindelser i regionen, der imødegår borgernes og samfundets behov. Ifølge Finland stod ændringerne af T2 derfor i forhold til målet og det opnåede resultat.

(31)

Finland anførte endvidere, at lufthavnsaktiviteterne havde særlige karakteristika, som der skulle tages hensyn til. TMP lufthavn bidrog f.eks. til at forbedre mobiliteten i mere overbelastede lufthavne i overensstemmelse med EU's mål. Driften af TMP lufthavn bidrog til en regionalt afbalanceret udvikling i et tyndt befolket land som Finland. Det var i denne forbindelse vigtigt at sikre trafikforbindelser fra de fjernere egne i Finland til Europa, da andre transportformer ikke var et levedygtigt alternativ. Udgifterne til bygning af terminalen stod i forhold til målet og var nødvendige. Som det fremgår af forretningsplanen og de faktiske tal, var der på mellemlang sigt tilfredsstillende udsigter med hensyn til anvendelsen af infrastrukturen. Alle luftfartsselskaber havde adgang til T2 på en rimelig og ikkediskriminerende måde. Indtil videre var det imidlertid kun Ryanair, der havde vist interesse herfor.

(32)

Ifølge Finland påvirkedes den pågældende infrastruktur ikke i et sådant omfang, at det strider mod Unionens interesser. TMP lufthavn er lille, og foranstaltningernes indvirkning på EU-plan var derfor ikke væsentlig. Fordelene ved foranstaltningerne for regionen opvejede desuden en eventuel negativ indvirkning på EU-plan.

(33)

Finland oplyste, at Finavia indgik en lejeaftale med Airpro den 23. februar 2003 vedrørende T2 for perioden 1. april 2003-31. marts 2013 (også benævnt »lejeaftalen«). Selv om Finavia oprindelig afholdt renoveringsomkostningerne, ville Airpro kompensere Finavia for disse omkostninger i form af leje. Finland tilvejebragte ligeledes en kopi af lejeaftalen.

(34)

I henhold til lejeaftalen betaler Airpro en månedlig leje på […] plus […] i moms for anvendelse af faciliteterne. Lejen, inklusive moms, udgør således i alt […] pr. måned. I henhold til aftalen skal der ud over grundlejen også kompenseres for omkostningerne ved omdannelsen af fragthangaren til en lavpristerminal, herunder renter.

(35)

Finland oplyste, at renoveringen af T2 stadig var i gang på tidspunktet for lejeaftalens indgåelse, og det var nødvendigt at anslå terminalens renoveringsomkostninger for at fastsætte lejen. Omkostningerne blev anslået til 700 000 EUR, og den månedlige indvirkning på lejen blev anslået til ca. […]. Ud over de anslåede renoveringsomkostninger anslog Finavia omkostningerne til de yderligere arbejder og foranstaltninger efter ibrugtagningen af T2 til ca. […], og den månedlige indvirkning på lejen blev anslået til […]. På baggrund af ovenstående beregninger kompenserede Airpro Finavia for omkostningerne ved renoveringen af T2 gennem en månedlig leje på […].

(36)

Finland gjorde gældende, at den månedlige leje betalt af Airpro ikke lå under markedsprisen. Den leje, der blev betalt af Airpro, var rent faktisk højere end den leje, der blev betalt af den tidligere forpagter DHL. DHL betalte en månedlig leje på […] eksklusive moms for anvendelse af faciliteterne, hvilket svarede til ca. […] (10). Momsen udgjorde […], og den samlede månedlige leje inklusive moms udgjorde således […], hvilket svarede til ca. […].

(37)

Finland bemærkede endvidere, at hvis lavprisstrategien ikke var blevet gennemført, og hvis fragthangaren ikke var blevet omdannet til en lavpristerminal, havde T2 måske fortsat stået tom, hvilket ville have belastet TMP lufthavnens økonomi.

(38)

Med hensyn til Airpros gennemførelse af lavprisstrategien anførte Finland, at der var blevet indledt drøftelser med en række luftfartsselskaber på et tidligere tidspunkt. Der havde f.eks. været længerevarende drøftelser med Ryanair gennem nogle år, inden det blev besluttet at gennemføre en lavprisstrategi i TMP lufthavn.

(39)

Ifølge Finland var det brev, som Airpro havde sendt til en række luftfartsselskaber med en opfordring til at overveje at indlede aktiviteter i lavpristerminalen, kun et enkelt led i markedsstrategien for T2. T2 i TMP lufthavn blev markedsført aktivt på handelsmessen »Routes trade fair« (11) gennem flere år, første gang i 2002. Det blev antaget, at andre luftfartsselskaber ud over Ryanair også ville være interesseret i at indlede aktiviteter i denne terminal.

(40)

Finland har tilvejebragt en kopi af salgsbrevet. I brevet anføres de afgifter, der skal betales i T2, f.eks. afgiften for groundhandling og terminalanvendelse, hvis størrelse afhænger af den pågældende flytype. Ud over de afgifter, der skal betales i T2, skal luftfartsselskaberne betale de normale landings-, TNC- og sikkerhedsafgifter.

(41)

Finland har tilvejebragt en kopi af aftalen med en gyldighedsperiode på […] indgået mellem Airpro og Ryanair den 3. februar 2003 (»aftalen«). Aftalen indeholder de driftsmæssige og økonomiske betingelser for Ryanairs etablering og drift af kommercielle flyvninger til og fra T2 i TMP lufthavn. Aftalen trådte i kraft dagen efter aftalens indgåelse (dvs. den 4. april 2003) og udløber den […].

(42)

Ryanair betaler for TMP lufthavnens tjenester et enkelt gebyr pr. fly (afgang og ankomst), dvs. en »alt inkluderet«-afgift pr. fly af typen B737-800 eller anden variant af fly af typen B-737 med en maksimal MTOW (12) på 67 000 kg fra den 4. april 2003. Afgiften omfatter start- og landingsafgiften, afmærkningsafgifter, støj- og natafgifter, TNC-afgiften, afgifter for handling på forplads og for handling af passagerer, herunder sikkerhedsafgifter, og passagerafgiften.

(43)

Som sammenfattet i følgende tabeller afhænger »alt-inkluderet«-afgiften af Ryanairs daglige flyvninger i lufthavnen og af aftaleåret: […]

(44)

I aftalen forpligter Ryanair sig til at indlede aktiviteter i TMP lufthavn med […] daglige flyekspeditioner. Ryanair indvilliger endvidere i at meddele enhver nedgang i antallet af daglige flyekspeditioner i lufthavnen med en frist på […].

(45)

[…]

(46)

I henhold til aftalen forventede Ryanair at nå op på ca. […] afrejsende passagerer i TMP lufthavn i de første 12 måneder og ca. […] afrejsende passagerer i de følgende 12 måneder.

(47)

I henhold til aftalen har T2 i TMP lufthavn en maksimal kapacitet på én flyekspedition pr. time mellem kl. 7.00 og kl. 24.00. Ryanair og Airpro aftaler fartplanerne på forhånd.

(48)

Airpro skal etablere en servicedesk for passagerer i et centralt område i lufthavnens hovedterminal (T1) og skal tilvejebringe pladsreservationsfaciliteter for Ryanairs passagerer. I henhold til aftalen skal Ryanair betale provision til Airpro på […] for alle Ryanairs flyvninger (eksklusive skatter, gebyrer og andre afgifter), som sælges med debet-/kreditkort af Airpro.

(49)

Aftalen indeholder ligeledes ordninger vedrørende den påkrævede vedligeholdelse af start- og landingsbanen i TMP lufthavn i sommeren 2003, hvor lufthavnen vil være lukket for al trafik. I denne periode vil trafikken i TMP lufthavn blive omdirigeret til Pori lufthavn, og Airpro vil arrangere bustransport for Ryanairs passagerer.

(50)

Ifølge Finland var aftalen mellem Airpro og Ryanair baseret på handelsmæssige vilkår og omfattede ikke statsstøtte. Andre luftfartsselskaber havde også mulighed for at nå til enighed med Airpro om lignende aftalebetingelser som Ryanair. I salgsbrochuren The Case for Tampere-Pirkkala Airport, der blev udarbejdet i forbindelse med handelsmessen i 2004, blev det f.eks. understreget, at T2 var åben for alle operatører, da terminalen på daværende tidspunkt stadig havde ledig kapacitet til to yderligere luftfartsselskaber.

(51)

Finland mente endvidere, at de afgifter, som Ryanair betalte i TMP lufthavn, var omkostningsbaserede og overskudsgivende for Airpros og Finavias aktiviteter i TMP lufthavn. Airpro opkrævede afgifter hos Ryanair for sine tjenester og for Finavias tjenester. Airpro udbetalte efterfølgende de afgifter, der blev opkrævet for Ryanairs aktiviteter i lufthavnen i henhold til Finavias luftfartsinformationspublikation – Aeronautical Information Publication (»AIP«) (13), til Finavia. Eventuelle afgiftsforskelle var begrundet i de pågældende tjenesters art og omfang.

(52)

Finland anførte, at alle luftfartsselskaber, der anvendte TMP lufthavn, betalte de samme afgifter for tjenester af samme kvalitet. Passagerafgiften opkrævet for tjenester i T2 afhang f.eks. af kvaliteten af de tjenester, der blev ydet i terminalen. Hverken Finavia eller Airpro var involveret i opkrævningen af den serviceafgift, der fremgik af Ryanairs flybillet, og som Ryanair opkrævede hos sine passagerer. I modsætning til Blue1s påstand, var Ryanair ikke undtaget for at betale passagerafgiften. Den omstændighed, at Airpros aktiviteter i T2 var rentable, beviste, at Ryanair skulle betale for Airpros tjenester.

(53)

Finavia opkrævede følgende afgifter hos Ryanair gennem Airpro i TMP lufthavn, der beløb sig til […] i alt:

(54)

Med hensyn til afgifter for luftfartstjenester anførte Finland, at de afhang af flyets vægt, flyvningens længde og indholdet af de benyttede tjenester. Finavias overskud omfattede ligeledes en årlig ruteafgift (15), der udgjorde ca. […] i 2006, og som ville stige i takt med Ryanairs voksende antal flyvninger.

(55)

Finland anførte desuden, at driftsoverskuddet fra Ryanairs aktiviteter i TMP lufthavn beløb sig til i alt […] i 2005. Endelig anførte Finland, at Ryanair i henhold til aftalen også havde forpligtet sig til at øge antallet af flyvninger og opfylde passagermålene i aftalen.

(56)

Kommissionen har modtaget bemærkninger fra fire interesserede parter.

(57)

Ryanair indledte sine bemærkninger af 16. november 2007 med at anføre, at indledningen af en formel undersøgelsesprocedure efter selskabets opfattelse var urimelig og unødvendig. Selskabet anførte endvidere, at det beklagede, at Kommissionen ikke gav Ryanair mulighed for at blive inddraget i den foreløbige undersøgelse.

(58)

Med hensyn til sagens genstand mente Ryanair, at Kommissionen skulle have taget udgangspunkt i standardhandelsaftaler og besluttet, at aftalen overholdt det markedsøkonomiske investorprincip og dermed ikke omfattede statsstøtte. Da både Finavia og Airpro efter Ryanairs opfattelse drog fordel af selskabets tilstedeværelse i TMP lufthavn, handlede de begge som markedsoperatører, og finansieringen af T2 omfattede ikke støtte.

(59)

Med hensyn til etableringen af lavpristerminalen i TMP lufthavn forklarede Ryanair, at der var blevet igangsat en række projekter med henblik på at differentiere lufthavnstjenesterne i EU for at imødegå lavprisselskabernes og deres passagerers behov. Som følge af lufthavnenes differentierede serviceniveau blev der opkrævet differentierede afgifter hos luftfartsselskaberne. TMP lufthavn var en af de første lufthavne, der anvendte modellen med differentierede serviceniveauer i samme lufthavn. Ryanair bekræftede, at lufthavnsoperatøren Finavia havde besluttet at etablere T2 på grundlag af en sund forretningsplan, som var blevet hurtigt gennemført og havde øget Finavias indtjening. Ryanair mente derfor, at etableringen af lavpristerminalen ikke indeholdt nogen elementer af statsstøtte til Finavias aktiviteter i TMP lufthavn.

(60)

Med hensyn til forvaltningen af T2 anførte Ryanair, at konkurrence mellem terminaler i samme lufthavn øgede effektiviteten og reducerede omkostningerne. Efter Ryanairs opfattelse øgede de højere effektivitetsstandarder i T2 effektiviteten i T1 til gavn for alle luftfartsselskaber, der anvender lufthavnen. Ryanair havde det indtryk, at Airpro lejede terminalen på handelsmæssige vilkår. Finavia drog endvidere fordel af en forøgelse af trafikken i lufthavnen og de stigende indtægter fra landings- og flyvekontrolafgifter. Efter Ryanairs opfattelse var der således ingen elementer af statsstøtte i handelsaftalerne mellem Finavia og Airpro om forvaltningen af T2.

(61)

Med hensyn til aftalen mellem Ryanair og Airpro anførte Ryanair indledningsvis, at selskabets forretningsmodel var baseret på stigende effektivitet, som passagererne drog fordel af i form af lavere billetpriser. Den »alt inkluderet«-afgift, som blev betalt i TMP lufthavn, inkluderede alle de afgifter, der skal betales af luftfartsselskaber i lufthavnen. De differentierede afgifter, der blev opkrævet for benyttelse af T2, var begrundet i det tilbudte serviceniveau. Med hensyn til rabatten på lufthavnsafgifterne knyttet til stigningen i antallet af flyvninger gjorde Ryanair gældende, at dette var normal handelspraksis inden for alle erhverv. De fleste betingelser i aftalen mellem Ryanair og Airpro i T2 var generelt gældende for alle luftfartsselskaber, der var villige til at flyve fra T2. Ryanair mente således ikke, at selskabets aftale med Airpro var selektiv. Ryanair anførte endvidere, at både Finavia og Airpro drog fordel af selskabets tilstedeværelse i TMP lufthavn.

(62)

SAS Group fremsatte sine bemærkninger ved brev af 16. november 2007. SAS Group understregede, at der i bemærkningerne var fokus på forbindelsen mellem Finavia og Airpro, omkostningerne ved omdannelsen af T2 og særbehandlingen af Ryanair i TMP lufthavn.

(63)

Med hensyn til forbindelsen mellem Finavia og Airpro anførte SAS Group, at TMP lufthavnens administrerende direktør var medlem af Airpros bestyrelse, da Finavia besluttede at udleje T2 til Airpro. Den tætte forbindelse mellem Finavia og Airpro fremgik desuden tydeligt af publikationen Tampere-Pirkkala Airport Finland’s Future-Ready Airport.

(64)

SAS Group gjorde gældende, at Finavia krydssubsidierede T2 med indtægter fra T1. SAS Group var navnlig af den opfattelse, at der ikke blev betalt passagerafgifter i T2. Airpro forvaltede desuden parkeringspladsen uden for T2 og beholdt parkeringsindtægterne. Parkeringsafgifterne på parkeringspladsen ved siden af T2 var dobbelt så høje som afgifterne ved T1.

(65)

Med hensyn til omkostningerne for tjenesterne i T2 anførte SAS Group, at Finland ikke havde givet den adgang til disse oplysninger. SAS Group havde ikke fået oplyst, hvorvidt T2 eller TMP lufthavn var rentable, eller hvorvidt Airpro betalte for den infrastruktur, som Finavia stillede til rådighed. Finavia havde f.eks. indkøbt sikkerhedsscreeningsudstyr til T2. SAS Group anførte, at prisniveauet i T2 ifølge Finland og Airpro hang sammen med serviceniveauet. SAS Group påpegede, at serviceniveauet normalt var baseret på det groundhandlingkoncept, som var blevet aftalt mellem luftfartsselskabet og groundhandlingselskabet, og ikke på de tilgængelige områder eller faciliteter.

(66)

SAS Group anførte endvidere, at ordningerne vedrørende T2 i TMP lufthavn favoriserede en enkelt forretningsmodel og var klart i strid med artikel 107, stk. 1, i TEUF.

(67)

Air France fremsatte sine bemærkninger ved skrivelse af 16. november 2007. Air France redegjorde indledningsvis for selskabets handelsmæssige situation i Finland. Air France havde ikke flyvninger til og fra TMP lufthavn i Finland. Air France havde imidlertid fem daglige flyvninger mellem Charles de Gaulle lufthavn i Paris og Helsinki lufthavn (beliggende ca. 180 km fra TMP lufthavn) gennem en ordning med fælles rutenummer med Finnair.

(68)

Air France anførte, at selskabet bifaldt retningslinjerne for luftfart fra 2005 og Kommissionens foreløbige vurdering af den finansielle ordning i TMP lufthavn. Air France var navnlig af den opfattelse, at det forhold, at Ryanair var undtaget for at betale passagerafgiften, gav Ryanair fordele og helt klart var udtryk for forskelsbehandling, og at fritagelsen således ikke kunne anses for at være forenelig med det indre marked.

(69)

Sammenslutningen af Europæiske Luftfartsselskaber (»AEA«) fremsatte sine bemærkninger ved skrivelse af 16. november 2007. AEA's bemærkninger var helt på linje med bemærkningerne fra SAS Group og Air France

(70)

Finland har modtaget bemærkninger fra fire interesserede parter.

(71)

Med hensyn til Ryanairs bemærkninger anførte Finland, at luftfartsselskabet både havde kommenteret den generelle udvikling på luftfartsmarkedet i Europa og udviklingen i TMP lufthavn. Finland henviste i denne forbindelse til sine tidligere bemærkninger fremsat efter indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure.

(72)

Finland anførte, at SAS Groups bemærkninger rejste nye spørgsmål, som skulle afklares. Finland anførte, at Airpro som tidligere påpeget var en juridisk selvstændig enhed og ikke modtog nogen støtte fra ejeren Finavia.

(73)

Finland anførte, at TMP lufthavnens administrerende direktør ikke var medlem af Airpros bestyrelse, da lejeaftalen blev indgået. TMP lufthavnens administrerende direktør var kun medlem af Airpros bestyrelse fra maj 2003 til april 2007. Med hensyn til salgsbrevet vedrørende TMP lufthavn og lufthavnens lavprisstrategi fremførte Finland, at sådanne markedsføringstiltag ikke kunne være afgørende for de juridiske og økonomiske forbindelser mellem de pågældende selskaber. SAS Group, som opererede fra T1 i TMP lufthavn, blev ikke nævnt i publikationen, da formålet med publikationen var at markedsføre TMP lufthavnens lavprisstrategi.

(74)

Med hensyn til SAS Groups påstande om en eventuel krydssubsidiering mellem T2 og T1 i TMP lufthavn anførte Finland, at Finland allerede havde dokumenteret, at Airpros aktiviteter i TMP lufthavn var rentable, og at Airpro ikke modtog støtte fra Finavia.

(75)

Med hensyn til de forskellige infrastrukturelle tilpasninger i forbindelse med renoveringen af T2 angav Finland, at den leje, som Airpro betalte til Finavia, dækkede disse omkostninger, inklusive renter. Med hensyn til Finavias indkøb af sikkerhedsscreeningsudstyr til T2 anførte Finland, at disse omkostninger var afspejlet i den betalte leje. Parkeringspladsen ved siden af T2 indgik i det område, der blev udlejet til Airpro. Airpro kunne selv fastsætte afgifterne, så længe det skete på en gennemsigtig måde.

(76)

Med hensyn til SAS' påstande om en differentieret prisfastsættelse i TMP lufthavnens T2 henviste Finland til sine bemærkninger fremsat efter indledningen af proceduren.

(77)

Det fastslås i artikel 107, stk. 1, i TEUF, at »statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, er uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.

(78)

Kriterierne i artikel 107, stk. 1, er kumulative. En foranstaltning udgør således kun statsstøtte i den i artikel 107, stk. 1, i TEUF anførte forstand, såfremt følgende betingelser alle er opfyldt. Den finansielle støtte skal:

(79)

I sin vurdering af, om der er nogen elementer af støtte i de finansielle ordninger i forbindelse med lavprisstrategien i TMP lufthavn, navnlig vedrørende omdannelsen af en ledig fragthangar til en lavpristerminal og den efterfølgende lejeaftale med Airpro, skal Kommissionen undersøge, om en markedsøkonomisk investor under lignende omstændigheder ville have indgået samme eller lignende handelsaftaler som Finavia (16).

(80)

I henhold til de principper, der er fastlagt i retspraksis, skal Kommissionen sammenligne Finavias adfærd med en privat investors adfærd under markedsøkonomiske vilkår, som lader sig lede af mere langsigtede rentabilitetsudsigter (17). Ifølge Charleroi-dommen (18) skal Kommissionen endvidere, når den vurderer den pågældende foranstaltning, tage højde for alle foranstaltningernes relevante egenskaber og deres sammenhæng. Kommissionen skal med andre ord analysere Finlands beslutning om at renovere fragthangaren i TMP lufthavn og Airpros planlagte gennemførelse af lavprisstrategien i TMP lufthavn på grundlag af en integreret tilgang og i denne forbindelse gennemgå alle de relevante forhold.

(81)

Retten erklærede i dommen i Stardust Marine-sagen følgende: »[…] ved bedømmelsen af, om en stat har iagttaget en handlemåde, som en fornuftig investor ville have fulgt under markedsøkonomiske vilkår, og af, om statens handlemåde er økonomisk rationel, skal der foretages en vurdering af situationen, som den var på det tidspunkt, da de finansielle støtteforanstaltninger blev truffet, hvorved der ikke må tages hensyn til omstændighederne, som de har udviklet sig sidenhen« (19).

(82)

For at kunne anvende det markedsøkonomiske investorprincip skal Kommissionen gå tilbage til det tidspunkt, hvor Finavia traf beslutningen om at renovere den ledige fragthangar og efterfølgende udleje den til Airpro, dvs. til begyndelsen af april 2003. Kommissionen skal også basere sin vurdering på de oplysninger og forudsætninger, som operatøren havde til rådighed, da beslutningerne om de finansielle ordninger og gennemførelsen af lavprisstrategien blev truffet.

(83)

Finland fremfører, at Finavia handlede rationalt, og underbygger sine argumenter med en kopi af den forretningsplan, som Finavia havde udarbejdet på forhånd, og Finavias og Airpros faktiske resultater i TMP lufthavn.

(84)

Kommissionen bemærker i denne forbindelse, at fragthangaren i TMP lufthavn blev ledig, da DHL opsagde lejeaftalen. Finavia mistede en månedlig leje på ca. […]. Efter nogle måneder stod det klart, at Finavia ikke var i stand til at tiltrække et andet fragtselskab til TMP lufthavn. Derudover ønskede lavprisselskaberne ikke at benytte T1 i lufthavnen, da omkostningerne ved groundhandlingydelserne var højere, end disse luftfartsselskaber var villige til at acceptere. Ifølge prognoserne for luftfartssektoren fra 2002 havde lavprisselskaber som Ryanair imidlertid et højt vækstpotentiale på ca. 30 % om året.

(85)

Kommissionen bemærker endvidere, at den tomme fragthangar var helt afskrevet, og at renoveringsomkostningerne ved omdannelsen af hangaren til en lavpristerminal beløb sig til 760 612 EUR. Selv om fragthangaren ikke var blevet omdannet til en passagerterminal, ville Finavia alligevel have været nødsaget til at udføre visse renoveringsarbejder til et beløb af ca. 100 000 EUR.

(86)

Derudover var Finavia forpligtet til at sikre adgang til start- og landingsbanen i TMP lufthavn til militære formål 24 timer i døgnet 365 dage om året. En forøgelse af trafikken i lufthavnen kunne således resultere i en bedre ressourcefordeling og reducere eventuelle overkapaciteter. Diversificeringen af de luftfartsselskaber, der benyttede lufthavnen, kunne samtidig også reducere lufthavnens forretningsrisici (f.eks. risikoen for uudnyttet kapacitet, hvis et af luftfartsselskaberne indstillede sine aktiviteter) og forbedre den effektive udnyttelse af start- og landingsbanen.

(87)

Der redegøres for disse forhold i Finavias forretningsplan for gennemførelse af lavprisstrategien. Som det fremgår af det værst tænkelige scenarie i Finavias forretningsplan, blev det forudsat, at investeringsprojektet ville være et positivt bidrag. Den gennemsnitlige overskudsgrad (20) blev anslået til […] (jf. tabel i betragtning 20), hvilket ifølge de oplysninger, som Kommissionen råder over, i det store og hele er i overensstemmelse med overskudsgraden i andre EU-lufthavne (21). Kommissionen gør endvidere opmærksom på, at den på forhånd udarbejdede forretningsplan var baseret på forsigtige skøn, hvilket resulterede i en undervurdering af indtægterne og en overvurdering af omkostningerne i de sidste tre år af den pågældende periode. Derudover blev der i forretningsplanen ikke taget højde for Finavias indtjening fra landingsafgifterne, da disse omkostninger blev fratrukket de forventede indtægter. Renoveringsomkostningerne og en behørig forrentning af den investerede kapital var desuden afspejlet fuldt ud i den leje, som Airpro betalte til Finavia, og den blev ligeledes fratrukket de forventede indtægter.

(88)

For at kunne vurdere Finavias og Airpros lavprisstrategi i sin helhed konsoliderede Kommissionens ekspert indtægterne og omkostningerne i den på forhånd udarbejdede forretningsplan (basisscenario). I indtægterne blev der navnlig taget højde for de selskabsinterne betalinger (f.eks. den leje, som Airpro betalte til Finavia for anvendelsen af T2, landingsafgifter og TNC-afgifter). I følgende tabel sammenfattes indtægts- og omkostningsberegningerne i forbindelse med gennemførelsen af lavprisstrategien i TMP lufthavn som beskrevet ovenfor og strategiens bidrag til overskuddet før renter og skat (»EBIT«) på koncernniveau (dvs. for Finavia og Airpro) de næste 10 år: […] (22)

(89)

Kommissionen bemærker, at den beslutning, der blev truffet af Finavia om at gennemføre lavprisstrategien i TMP lufthavn på baggrund af den på forhånd udarbejdede forretningsplan og den positive nettonutidsværdi (NNV) (23), var i overensstemmelse med en markedsøkonomisk investors adfærd. Lavprisstrategiens positive nettonutidsværdi øgede Finavias egenkapitalværdi. Kommissionen bemærker endvidere, at forudsætningerne i forretningsplanen og lavprisstrategiens forventede resultater understøttes yderligere af de positive faktiske resultater af Airpros aktiviteter i TMP lufthavn (se navnlig tabellen i betragtning 26). De samlede faktiske finansielle resultater for TMP lufthavn (under hensyntagen til de finansielle resultater af Airpros og Finavias aktiviteter i TMP lufthavn, jf. tabellerne i betragtning 24 og 26) viser, at hele lufthavnens aktiviteter blev rentable på grund af driften af lavpristerminalen.

(90)

I lyset af ovenstående konkluderer Kommissionen, at Finavias beslutning om at gennemføre lavprisstrategien i TMP lufthavn og de underliggende finansielle ordninger er i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip, og at der således ikke er blevet indrømmet økonomiske fordele, som ikke svarer til normale markedsbetingelser.

(91)

Et af de kumulative kriterier i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF, er ikke opfyldt, og efter Kommissionens opfattelse udgør Finavias beslutning om at gennemføre lavprisstrategien i TMP lufthavn og de underliggende finansielle ordninger derfor ikke statsstøtte i den i artikel 107, stk. 1, i TEUF anførte forstand.

(92)

Med hensyn til Finavias eventuelle krydssubsidiering af Airpro (f.eks. tab af lejeindtægter eller kompensation for driftstab) bemærker Kommissionen, at da alle finansielle ordninger i forbindelse med lavprisstrategien i TMP lufthavn er baseret på en på forhånd udarbejdet forretningsplan i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip, da Airpro betaler en markedsbestemt leje for anvendelsen af T2, da alle omkostningerne i forbindelse med Airpros aktiviteter i TMP lufthavn dækkes af de afgifter, der betales af luftfartsselskaber, som anvender T2 (dvs. Ryanair), og da Finavias aktiviteter i TMP lufthavn kun er rentable på grund af driften af T2, kan det udelukkes, at Finavia krydssubsidierer Airpro.

(93)

Med hensyn til aftalen mellem Airpro og Ryanair har Finland gjort gældende, at Airpro handlede, som en markedsøkonomisk investor ville have gjort i samme situation. Hvis dette er tilfældet, har Ryanair ikke draget fordel af aftalen, og den omfatter således ikke statsstøtte.

(94)

I sin vurdering af, om aftalen blev indgået på normale markedsvilkår, skal Kommissionen undersøge, om en lufthavn, der opererer under normale markedsøkonomiske vilkår og lader sig lede af langsigtede rentabilitetsudsigter, under lignende omstændigheder ville have indgået samme eller lignende handelsaftaler som Airpro (24). Kommissionen skal desuden analysere aftalens forventede indvirkning på Airpros og Finavias aktiviteter i TMP lufthavn på grundlag af en integreret tilgang og i denne forbindelse gennemgå alle de relevante forhold (25).

(95)

For at kunne anvende kriteriet om den private investor skal Kommissionen gå tilbage til tidspunktet for aftalens indgåelse. Kommissionen skal således basere sin vurdering på de oplysninger og forudsætninger, som operatøren havde til rådighed, da aftalen blev indgået. Airpro indgik aftalen med Ryanair den 3. april 2003 med en gyldighedsperiode på […].

(96)

I aftalen forpligtede Ryanair sig til at indlede aktiviteter i TMP lufthavn med […] daglige flyekspeditioner. På denne baggrund forventede Ryanair at nå op på ca. […] afrejsende passagerer i TMP lufthavn i de første 12 måneder og ca. […] afrejsende passagerer i de følgende 12 måneder. Aftalen omfatter en plan over afgifter pr. flyekspedition afhængigt af antallet af daglige flyvninger (jf. især tabellerne i betragtning 43). Den gennemsnitlige afgift for en flyekspedition (baseret på tre flyvninger om dagen) er […]. I følgende tabel sammenlignes de afgifter, som luftfartsselskaberne betaler for at anvende T1 i TMP lufthavn, med den gennemsnitlige afgift, der betales af Ryanair:

(97)

Kommissionen bemærker, at Ryanair betaler de samme landings-, TNC- og sikkerhedsafgifter som luftfartsselskaber, der benytter T1 i TMP lufthavn. Ifølge oplysningerne fra Finland er Ryanair ikke undtaget for at betale passagerafgiften. Den eneste forskel i den pris, der betales af Ryanair, vedrører de afgifter, der betales for (passager)terminaltjenester og groundhandling. Kvaliteten af tjenesterne til Ryanair og selskabets passagerer i T2 er imidlertid lavere end i T1, og den opnåede besparelse vedrørende de underliggende omkostninger, navnlig personaleomkostninger, udgør ca. […] af Airpros samlede omkostninger (inklusive renter og landings- og TNC-afgifter betalt til Finavia). I modsætning til i T1 er der et begrænset personale i T2, og personalet udfører en række forskellige opgaver i forbindelse med indtjekning, sikkerhedskontrol og groundhandling. Ifølge de oplysninger, som Kommissionens ekspert har modtaget fra lufthavnen, er personaleomkostningerne i T2 ca. […] lavere end i T1. Kommissionen bemærker endvidere, at de lufthavnsafgifter, som Ryanair betaler for (passager)terminaltjenester og groundhandling, kun er ca. […] lavere end afgifterne i T1. Forskellen i omkostningsbesparelserne (ca. […]) og forskellen mellem de afgifter, der betales af luftfartsselskaber, som anvender de to terminaler (ca. […]), afspejler den yderligere overskudsgrad, som genereres af Airpro (ca. […], se også tabel i betragtning 20). Kommissionen mener således, at forskellen mellem de afgifter, der betales af Ryanair i T2 og i T1, er berettiget.

(98)

På baggrund af ovenstående kunne Airpro forudse de indtægter, som blev genereret af aftalen med Ryanair. Airpro forudsatte, at Ryanair i år 1 ville gennemføre […] daglige flyekspeditioner med en lastfaktor på […]. I år 2 blev det forudsat, at Ryanair ville gennemføre […] daglige flyekspeditioner i den resterende del af aftalens gyldighedsperiode med samme lastfaktor som i år 1. Der tages hensyn til Airpros indtægter fra luftfartsvirksomhed og andre aktiviteter i resultatet (herunder parkeringsindtægterne). Airpros omkostninger i aftalens gyldighedsperiode blev beregnet på grundlag af de anslåede omkostninger ved gennemførelsen af lavprisstrategien i TMP lufthavn. Personaleomkostningerne blev f.eks. anslået til […] pr. flyekspedition (og til […] beregnet på grundlag af daglige flyekspeditioner).

(99)

I følgende tabel sammenfattes indtægts- og omkostningsberegningerne i forbindelse med aftalen og dens positive bidrag til Airpros egenkapitalværdi i dens løbetid. Disse beregninger er baseret på forretningsplanen fremlagt af Finland og de tidligere beskrevne forudsætninger […] (26)

(100)

Kommissionen bemærker, at det blev forudsat, at aftalen med Ryanair i sin løbetid ville generere et positivt bidrag til Airpros egenkapitalværdi med en nettonutidsværdi på […] 0,5 mio. EUR. Airpros og Finavias overordnede aktiviteter i TMP lufthavn forventedes ligeledes at generere et positivt bidrag i aftalens løbetid.

(101)

Kommissionen bemærker endvidere, at indtægterne i medfør af aftalen dækker alle Airpros omkostninger i TMP lufthavn og alle Finavias omkostninger ved aftalen. Den såkaldte »full cost«-metode i den pågældende sag omfatter kapitalomkostninger (dvs. afskrivninger på lufthavnens infrastruktur) og driftsomkostninger (herunder personaleomkostninger, energi og materiel). Den omfatter ligeledes omkostninger i forbindelse med sikkerhedsforanstaltninger, som kan udgøre foranstaltninger, der kan falde ind under det offentliges politikker, og som ikke udgør en økonomisk aktivitet i den i artikel 107, stk. 1, i TEUF anførte forstand. Den beregnede nettonutidsværdi er derfor undervurderet, og aftalens positive bidrag kan rent faktisk være endnu højere.

(102)

Kommissionen bemærker, at den beslutning, der blev truffet af Airpro, et datterselskab af Finavia, om at indgå den pågældende aftale med Ryanair på baggrund af den på forhånd udarbejdede forretningsplan, var i overensstemmelse med en markedsøkonomisk investors adfærd. Kommissionen bemærker endvidere, at forudsætningerne i forretningsplanen og aftalens forventede resultater understøttes yderligere af de positive faktiske resultater af Airpros aktiviteter i TMP lufthavn (jf. især tabellen i betragtning 26). De samlede faktiske finansielle resultater for TMP lufthavn (under hensyntagen til de finansielle resultater af Airpros og Finavias aktiviteter i TMP lufthavn, jf. især tabellerne i betragtning 24 og 26) viser, at både aktiviteterne i lavpristerminalen og i lufthavnen som helhed blev rentable.

(103)

På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at Airpros beslutning om at indgå den pågældende aftale med Ryanair er i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip, og at der således ikke er blevet indrømmet økonomiske fordele, som ikke svarer til normale markedsbetingelser.

(104)

De kumulative kriterier i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF, er ikke opfyldt, og efter Kommissionens opfattelse indeholder aftalen af 3. april 2003 indgået mellem Airpro og Ryanair derfor ikke statsstøtte i den i artikel 107, stk. 1, i TEUF anførte forstand —