19.11.2013   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

L 309/27

(1)

Em fevereiro de 2005, a Comissão recebeu uma denúncia da Blue1 Oy («Blue1»), uma companhia aérea finlandesa que faz parte do Grupo SAS. A Blue1 alegou, designadamente, que a Ryanair Ltd («Ryanair») estava a ser objeto de auxílio graças a taxas aeroportuárias inferiores à média no aeroporto de Tampere-Pirkkala («aeroporto de TMP» ou «aeroporto»).

(2)

Por cartas de 2 de março de 2005 e 23 de maio de 2006, a Comissão solicitou à Finlândia que facultasse informações adicionais no que respeita à denúncia. A Finlândia respondeu por cartas de 27 de abril de 2005 e 27 de julho de 2006.

(3)

Por carta de 10 de julho de 2007, a Comissão informou a Finlândia da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) (2) («decisão de início») relativamente ao acordo entre a Airpro Oy e a Ryanair e à estratégia adotada pelo Finavia e a Airpro Oy em relação às empresas de baixo custo no aeroporto de TMP. Em 28 de novembro de 2007, a Finlândia transmitiu as suas observações sobre a abertura do procedimento.

(4)

A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia  (3). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre a medida em causa no prazo de um mês a contar da data de publicação.

(5)

A Comissão recebeu observações sobre este assunto de quatro partes interessadas (Ryanair, Grupo SAS, Air France e a Associação das Companhias Aéreas Europeias). Transmitiu essas observações à Finlândia por carta de 13 de fevereiro de 2008. A Finlândia transmitiu as suas observações em 15 de abril de 2008.

(6)

Por carta de 25 de junho de 2010, a Comissão solicitou novas informações. As autoridades finlandesas responderam por carta de 1 de julho de 2010. Por carta de 5 de abril de 2011, a Comissão solicitou informações complementares sobre o financiamento do aeroporto. As autoridades finlandesas responderam por carta de 5 de maio de 2011. No entanto, a resposta da Finlândia estava incompleta, pelo que a Comissão enviou uma carta de insistência em conformidade com o artigo 10.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (4). As autoridades finlandesas responderam por carta de 15 de junho de 2011.

(7)

O aeroporto de TMP situa-se em Pirkkala, 13 quilómetros a sudoeste da cidade de Tampere, no sul da Finlândia. É o terceiro maior aeroporto da Finlândia (em número de passageiros, ver o quadro no considerando 10). Para além da aviação civil, o aeroporto funciona ainda como base da Força Aérea finlandesa.

(8)

O aeroporto de TMP tem dois terminais para serviços regulares de passageiros:

(9)

Com exceção do T2, o aeroporto de TMP é detido e explorado pela Finavia Oyj (5) («Finavia»). A Finavia deu o T2 de arrendamento à sua filial Airpro Oy (6) («Airpro»). A Airpro explora o terminal, no qual presta serviços de assistência em escala. Além disso, a Airpro celebrou um contrato com a Ryanair […] (7), em vigor desde 3 de abril de 2003.

(10)

O tráfego de passageiros no aeroporto aumento de 304 025 em 2003 para 617 397 em 2010, em virtude do aumento do número de passageiros no T2. Em 2010, a quota de passageiros da Ryanair no aeroporto de TMP ascendeu a cerca de […]. O quadro seguinte resume a evolução do número de passageiros no aeroporto de TMP entre 2003 e 2010:

(11)

A decisão de início levantou as seguintes questões:

(12)

No que diz respeito à primeira questão, a Comissão manifestou dúvidas de que a Finavia se tivesse orientado por perspetivas de rentabilidade a longo prazo quando decidiu transformar o hangar de carga num terminal de baixo custo. Além disso, a Comissão interrogou-se se os investimentos da Finavia para transformar este antigo hangar de carga num terminal de baixo custo poderiam também constituir uma vantagem económica seletiva a favor da Airpro que não seria obtida em condições normais de mercado.

(13)

Relativamente à segunda questão, a Comissão teve de examinar se, neste caso específico, o comportamento da Airpro tinha sido motivado por perspetivas de rentabilidade a longo prazo e se a vantagem de que a Ryanair alegadamente beneficiara não teria podido ser obtida em condições normais de mercado. A Comissão manifestou sobretudo dúvidas quanto ao facto de a «taxa global» paga pela Ryanair se basear nos custos dos serviços prestados pela Airpro a esta companhia aérea. Por outro lado, a Finlândia não forneceu à Comissão as condições do acordo com a Ryanair nem o plano de atividades onde se avaliava a rentabilidade do acordo para a Airpro. Por conseguinte, na sua decisão de início, a Comissão manifestou dúvidas sobre se o comportamento da Airpro fora orientado por perspetivas de rentabilidade a longo prazo. Desta forma, não pôde excluir-se que a celebração do acordo tenha fornecido à Ryanair uma vantagem de que esta empresa não beneficiaria em condições normais de mercado.

(14)

A Comissão levantou dúvidas sobre se as condições de compatibilidade estabelecidas na Comunicação da Comissão sobre o financiamento dos aeroportos e os auxílios estatais ao arranque das companhias aéreas que operam a partir de aeroportos regionais (8) («orientações de 2005 para a aviação civil») tinham sido respeitadas no caso em apreço e se a medida de auxílio estatal podia ser declarada compatível com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.

(15)

A Finlândia iniciou as suas observações facultando informação de caráter geral sobre a estratégia adotada pela Finavia e a Airpro no aeroporto de TMP em relação às empresas de baixo custo. A Finlândia explicou que o T2 foi construído em 1979 para efeitos de utilização temporária como edifício de aeroporto. Em 1995, foi transformado em hangar de carga adequado a operações de transporte de mercadorias, sendo utilizado pela DHL. Em 2002, o acordo de locação da DHL chegou a termo e o terminal ficou desocupado.

(16)

A Finlândia afirmou que, uma vez que a Finavia não conseguira atrair outro transportador de carga para Tampere nem arrendar o hangar, decidira converter o hangar num terminal de baixo custo, com capacidade para serviços elementares de assistência em escala. Nessa altura, os custos iniciais de construção do T2 tinham já sido amortizados e a reconversão do terminal exigiu apenas pequenas obras de renovação (9). O quadro seguinte especifica os custos de investimento da reconversão do T2, que ascenderam a 760 612 euros.

(17)

À luz dos cálculos anteriores, a Finlândia assinalou que mesmo que a Finavia tivesse conseguido encontrar outro locatário que utilizasse o T2 como hangar de carga, teria sido necessário efetuar determinadas obras de engenharia civil cujo valor rondaria os 100 000 euros. Além disso, os tapetes rolantes poderiam ser utilizados em qualquer outro aeroporto da Finavia.

(18)

A Finlândia acrescentou que a Finavia tencionava franquear o novo terminal de baixo custo a todas as companhias aéreas que estivessem dispostas a aceitar a menor qualidade dos serviços. O quadro seguinte faz uma comparação do nível dos serviços e das instalações nos terminais T1 e T2 do aeroporto de TMP:

(19)

Segundo a Finlândia, como o T2 só tinha capacidade para prestar serviços de assistência em escala para a partida de um avião por hora, este terminal só era adequado a transportadoras aéreas de ponto a ponto que utilizassem aeronaves de grande porte. Além disso, a fim de otimizar a utilização dos recursos humanos, o operador do terminal exigia que as companhias aéreas celebrassem acordos de longa duração, bem como acordos de horários, ao abrigo dos quais, por exemplo, os voos nem sempre se poderiam realizar nas faixas horárias solicitadas pelas companhias aéreas, ao contrário do que se verificava no T1. A Finlândia afirmou que a otimização das despesas com os recursos humanos e os níveis de serviços prestados permitiu poupanças de custos de aproximadamente […] em comparação com o T1.

(20)

A Finlândia afirmou que antes do início das obras de reconversão do T2 e da adoção de uma estratégia de baixo custo nesse terminal, a questão fora debatida diversas vezes nas reuniões do conselho de administração da Finavia. Para o efeito, foi elaborado um plano de atividades. O quadro seguinte faz um resumo do plano de atividades (cenário mais desfavorável) relativo à reconversão do T2 e à aplicação da estratégia de baixo custo: […]

(21)

A Finlândia assinalou que o plano de atividades ex ante se baseou em pressupostos prudentes, que levou a que se subestimassem as receitas e se sobrestimassem os custos previstos nos últimos anos do período considerado. Outros cenários permitiam prever que a estratégia de baixo custo seria ainda mais rentável. Nos vários cenários, a taxa global paga pelas companhias aéreas que utilizavam o T2 variava entre […] por escala de aeronave. Visto que a decisão sobre a estratégia de baixo custo foi tomada pelo conselho de administração da Finavia com base em cálculos e estudos, esta não era imputável ao Estado. As medidas não foram tomadas na sequência de requisitos ou ordens das autoridades, nem estas últimas estiveram envolvidas na adoção das medidas.

(22)

A Finlândia assinalou que a Finavia e a Airpro funcionavam de acordo com princípios comerciais e financiavam as suas operações a partir de taxas de serviço e receitas cobradas aos clientes e de outras operações comerciais. Era de notar que nem a Finavia nem a Airpro tinham recebido financiamento proveniente do orçamento de Estado: realizavam a sua atividade de forma rentável e distribuíam anualmente parte dos seus lucros ao Estado, em conformidade com as obrigações que lhes incumbiam em matéria de lucros.

(23)

A Finlândia afirmou que os objetivos de desempenho da Finavia foram decididos pelo Ministério dos Transportes e das Comunicações. Estes objetivos de desempenho dizem respeito, no entanto, ao grupo no seu conjunto, tendo cada decisão comercial sido adotada pela Finavia por sua própria iniciativa. Nos últimos anos (2003 a 2005), os requisitos em matéria de lucros da Finavia foram de, aproximadamente, 4 % do capital investido. O quadro seguinte apresenta um resumo do desempenho da Finavia:

Principais dados financeiros da Finavia, em milhões de euros (valores reais)

(24)

A Finlândia comentou que a Finavia não elaborava demonstrações financeiras por aeroporto, porque todos os seus aeroportos faziam parte da mesma entidade jurídica. Todavia, desde 2000 a Finavia procedeu à recolha de informações relativas a cada aeroporto com base nos seus próprios cálculos internos (dados reais). Estas informações basearam-se nas tendências dos aeroportos em matéria de volume e nas receitas conexas, bem como nos custos dos recursos utilizados nos aeroportos, designadamente, pessoal, serviços contratados e a desvalorização dos ativos imobilizados. Os resultados globais da Finavia no aeroporto de TMP (excluindo serviços prestados pela Airpro) são apresentados resumidamente no quadro seguinte: […]

(25)

Para além das operações comerciais, os resultados financeiros da Finavia no aeroporto de TMP abrangeram igualmente operações que se inserem no âmbito da missão de serviço público, como o controlo do tráfego aéreo e a utilização da pista do aeroporto de TMP para fins militares. A Finlândia esclareceu que a pista do aeroporto de TMP tinha de estar disponível 24 horas por dia e 365 dias por ano para fins militares. A pista era efetivamente utilizada para fins militares (pelo menos 30 % do movimento anual efetivo de aeronaves). Os custos do controlo do tráfego aéreo ascenderam aproximadamente a […]. Os valores acima tiveram em conta a renda paga pela Airpro à Finavia pela utilização do T2 e as taxas de aterragem, bem como outras taxas aeroportuárias pelos serviços prestados às companhias aéreas que utilizam o T2.

(26)

No que diz respeito à Airpro, a Finlândia elucidou ainda que se tratava de uma sociedade de responsabilidade limitada juridicamente distinta da Finavia. O quadro seguinte apresenta resumidamente os resultados financeiros efetivos das operações da Airpro no aeroporto de TMP: […]

(27)

Os resultados financeiros da Airpro no aeroporto de TMP incluíam os custos da renda do T2 no aeroporto de TMP, os custos da Airpro em pessoal e equipamento e ainda os custos dos serviços prestados pela Finavia. As demonstrações financeiras incluíam receitas, tais como a taxa global paga pela Ryanair, as taxas de estacionamento e outras receitas comerciais.

(28)

Por conseguinte, a Finlândia argumentou que a Finavia e a Airpro agiram como investidores numa economia de mercado quando decidiram aplicar a estratégia de baixo custo e transformar o hangar de carga num terminal de transporte de passageiros de baixo custo.

(29)

A Finlândia alegou que mesmo que o financiamento da reconversão do T2 pudesse ser considerado um auxílio estatal, seria compatível nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, por respeitar os critérios de compatibilidade fixados nas orientações de 2005 para a aviação civil.

(30)

A Finlândia alegou igualmente que se podia considerar que as medidas respeitavam objetivos de interesse geral que, em seu entender, estavam não só relacionados com o caráter de interesse geral das operações aeroportuárias como também com a diversificação das ligações de tráfego na região, de uma forma que ia ao encontro das necessidades dos residentes e da sociedade. Para a Finlândia, por conseguinte, as alterações ao T2 foram proporcionais ao seu objetivo e aos resultados alcançados.

(31)

Além disso, a Finlândia afirmou que as operações aeroportuárias tinham características especiais que deviam ser tidas em conta. Por exemplo, o aeroporto de TMP contribuiu para melhorar a mobilidade nos aeroportos mais congestionados, em conformidade com o objetivo da União. A exploração do aeroporto contribuiu para um desenvolvimento regional equilibrado num país de fraca densidade populacional como a Finlândia. Neste contexto, revelou-se particularmente importante garantir as ligações de transporte das regiões mais remotas do país com a Europa, uma vez que os outros meios de transporte não constituíam uma alternativa viável. Os custos incorridos com a construção do terminal foram não só proporcionais ao objetivo como também necessários. Com base nos planos de atividades e nos valores reais, a infraestrutura em causa tinha suficientes perspetivas de utilização a médio prazo. O T2 foi aberto de forma justa e não discriminatória a todas as companhias aéreas. Todavia, até ao momento, a Ryanair foi a única companhia aérea que se mostrou interessada.

(32)

Segundo a Finlândia, a infraestrutura em questão não afetou as trocas comerciais numa medida contrária ao interesse da União Europeia. Atendendo à pequena dimensão do aeroporto de TMP, o impacto das medidas a nível da União não foi significativo. Além disso, as vantagens das medidas para a região compensaram qualquer impacto negativo a nível da União.

(33)

A Finlândia informou que em 23 de fevereiro de 2003 a Finavia celebrou com a Airpro um acordo de arrendamento relativo ao T2 para o período entre 1 de abril de 2003 e 31 de março de 2013 (a seguir designado «acordo de arrendamento»). Apesar dos custos da reconversão terem sido inicialmente suportados pela Finavia, a Airpro reembolsaria a Finavia por estes custos no pagamento da renda. A Finlândia facultou igualmente uma cópia do acordo de arrendamento.

(34)

Ao abrigo deste acordo de arrendamento, a Airpro paga uma renda mensal no montante de […] mais […] de IVA pela utilização das instalações. Assim, a renda incluindo IVA ascende a […] por mês. O acordo prevê igualmente que, para além do montante de base, a renda inclua ainda os custos decorrentes da transformação do hangar de carga em terminal de transporte de passageiros de baixo custo, bem como os juros conexos.

(35)

A Finlândia referiu que aquando da celebração do acordo de arrendamento, o T2 estava ainda a ser transformado, pelo que foi necessário estimar os custos de reconversão do terminal para determinar o montante da renda. Os custos foram estimados em 700 000 euros, prevendo-se que a sua repercussão na renda mensal fosse de aproximadamente […]. Para além dos custos de reconversão estimados, a Finavia calculou ainda que os custos de obras e remodelações suplementares após o início da exploração do T2 seriam de aproximadamente […], e que a respetiva repercussão na renda mensal seria de […]. De acordo com os cálculos anteriores, a Airpro compensou a Finavia pelos custos suportados com as obras de renovação do T2 através de uma renda mensal no montante de […].

(36)

A Finlândia alegou que a renda mensal paga pela Airpro não era inferior ao preço de mercado. A renda paga pela Airpro era efetivamente superior à renda paga pelo locatário anterior, a DHL. A DHL pagara uma renda mensal no montante de […] excluindo IVA pela utilização das instalações, que correspondera aproximadamente a […] (10). A percentagem de IVA era de […], pelo que a renda mensal total incluindo IVA era de […], correspondendo a aproximadamente […].

(37)

A Finlândia sublinhou ainda que sem a aplicação da estratégia de baixo custo e a transformação do hangar de carga num terminal de baixo custo, o T2 teria permanecido desocupado, sobrecarregando as finanças do aeroporto de TMP.

(38)

No que respeita à aplicação da estratégia de baixo custo pela Airpro, a Finlândia explicou que as negociações com as companhias aéreas se tinham iniciado anteriormente. Por exemplo, as negociações com a Ryanair estiveram em curso durante alguns anos antes da tomada de decisão de adotar uma estratégia de baixo custo no aeroporto de TMP.

(39)

De acordo com a Finlândia, a carta que a Airpro enviou a diversas companhias aéreas convidando-as a considerar a possibilidade de operar no terminal de baixo custo foi apenas uma parte da estratégia de comercialização do T2. Desde 2002, o T2 do aeroporto de TMP foi ativamente comercializado durante vários anos na feira de rotas (11). Partiu-se do princípio de que outras companhias aéreas, para além da Ryanair, estariam igualmente interessadas em estabelecer as suas operações neste terminal.

(40)

A Finlândia facultou uma cópia da carta de comercialização, que indicava as taxas aplicáveis no T2, tais como as taxas dos serviços de assistência em escala e de utilização do terminal, cujo montante dependeria do tipo de aeronave utilizado. Para além das taxas aplicáveis no T2, as companhias aéreas devem ainda pagar as taxas habituais de aterragem e de navegação de terminal, bem como as taxas de segurança.

(41)

A Finlândia facultou uma cópia do acordo com um período de validade de […] celebrado entre a Airpro e a Ryanair em 3 de abril de 2003 («acordo»). O acordo define as condições operacionais e financeiras em que a Ryanair estabelece e explora voos comerciais de e para o T2 no aeroporto de TMP. O acordo entrou em vigor no dia seguinte ao da sua assinatura (ou seja, 4 de abril de 2003) e expira em […].

(42)

Pelos serviços prestados no aeroporto de TMP, a Ryanair deve pagar uma taxa única por cada escala de aeronave (partida e chegada), ou seja, uma taxa global por cada aeronave B737-800 ou outra variante da aeronave B-737, com um peso máximo de descolagem (MTOW) (12) de 67 000 kg a partir de 4 de abril de 2003. Incluem-se nesta taxa as taxas de aterragem e descolagem, as taxas de balizagem luminosa, as taxas sobre o ruído e navegação noturna, a taxa de terminal por serviços de navegação aérea de terminal e o custo das operações na pista e da assistência aos passageiros, incluindo encargos de segurança, e a taxa de passageiros.

(43)

Tal como se resume nos quadros seguintes, a taxa global depende das frequências diárias da Ryanair no aeroporto e do ano de vigência do acordo. […]

(44)

No acordo, a Ryanair comprometeu-se a iniciar as operações no aeroporto de TMP com […] escalas diárias. Além disso, comprometeu-se a comunicar […] qualquer redução do número de escalas diárias no aeroporto.

(45)

[…]

(46)

Ao abrigo do acordo, a Ryanair devia gerar aproximadamente […] passageiros à saída no aeroporto de TMP nos primeiros 12 meses e cerca de […] passageiros à saída nos 12 meses seguintes.

(47)

Nos termos do acordo, o T2 no aeroporto de TMP tem uma capacidade máxima de uma escala por hora entre as 7h00 e as 24h00 horas. A Ryanair e a Airpro acordariam previamente nos horários dos voos.

(48)

A Airpro exploraria um balcão de serviços para passageiros numa zona privilegiada do principal terminal do aeroporto (T1) e asseguraria serviços de reserva para os passageiros da Ryanair. Nos termos do acordo, a Ryanair pagaria à Airpro uma comissão à taxa de […] por todos os voos Ryanair (excluindo impostos, taxas e outros encargos) vendidos pela Airpro e pagos por cartão de débito/crédito.

(49)

O acordo previa ainda modalidades para o período de manutenção da pista do aeroporto de TMP, no verão de 2003, altura em que o aeroporto estaria encerrado ao tráfego. Nesse período, o tráfego do aeroporto de TMP seria desviado para o aeroporto de Pori e a Airpro asseguraria o transporte de autocarro para os passageiros da Ryanair.

(50)

Segundo a Finlândia, o acordo entre a Airpro e a Ryanair obedeceu a condições comerciais e não envolveu auxílios estatais. Outras companhias aéreas tiveram igualmente a possibilidade de estabelecer com a Airpro um acordo nas mesmas condições comerciais que as facultadas à Ryanair. Por exemplo, a brochura publicitária The Case for Tampere-Pirkkala Airport, elaborada para a feira comercial de 2004, destacava o facto de o T2 estar aberto a todos os operadores, uma vez que, na altura, o terminal ainda tinha capacidade para mais duas companhias aéreas.

(51)

A Finlândia considerou ainda que as taxas pagas pela Ryanair no aeroporto de TMP se baseavam nos custos e geraram ganhos económicos para as operações da Airpro e da Finavia no aeroporto de TMP. A Airpro cobrou à Ryanair taxas por serviços que prestou e ainda por serviços prestados pela Finavia. Posteriormente, a Airpro pagou à Finavia as taxas relativas às operações da Ryanair no aeroporto, em conformidade com a publicação de informação aeronáutica («PIA») (13) da Finavia. As eventuais diferenças nas taxas deviam-se à natureza e à escala dos serviços em causa.

(52)

A Finlândia assinalou que todas as companhias aéreas que utilizavam o aeroporto de TMP pagavam as mesmas taxas por serviços de igual qualidade. Por exemplo, a taxa de passageiros pelos serviços prestados no T2 era cobrada em função da qualidade dos serviços prestados no terminal. A Finavia e a Airpro não desempenharam qualquer papel na cobrança da taxa de serviço aos passageiros indicada nos bilhetes da Ryanair, que foi cobrada pela Ryanair aos seus passageiros. Ao contrário do que a Blue1 alegou, a Ryanair não estava isenta do pagamento da taxa de passageiros. O facto de as operações da Airpro no T2 serem rentáveis era prova de que a Ryanair tivera de pagar uma taxa pelos serviços prestados pela Airpro.

(53)

A Finavia cobrou as seguintes taxas à Ryanair através da Airpro no aeroporto de TMP, num montante total de […]:

(54)

No que diz respeito às taxas de navegação aérea, a Finlândia afirmou que dependiam do peso da aeronave, da duração do voo e do conteúdo dos serviços utilizados. Nos lucros da Finavia estava também incluída uma taxa de rota anual (15) que ascendeu aproximadamente a […] em 2006 e que aumentaria com as frequências de voo suplementares operadas pela Ryanair.

(55)

A Finlândia esclareceu ainda que, em 2005, os ganhos de exploração decorrentes das operações da Ryanair no aeroporto de TMP totalizaram […]. Por último, a Finlândia argumentou que, ao abrigo do acordo, a Ryanair se comprometera a intensificar o tráfego e a atingir as metas em termos de passageiros nele definidas.

(56)

A Comissão recebeu observações de quatro partes interessadas.

(57)

A Ryanair iniciou as suas observações, datadas de 16 de novembro de 2007, declarando que, no seu entender, a decisão de dar início a um procedimento formal de investigação era injusta e desnecessária. Lamentou também que a Comissão não tivesse concedido à Ryanair a possibilidade de participar no exame preliminar.

(58)

Pronunciando-se quanto à questão de fundo, a Ryanair considerou que a Comissão se deveria ter baseado nos acordos comerciais normais e ter decidido, nessa base, que o acordo em causa cumpria o princípio do operador numa economia de mercado, não implicando, assim, qualquer auxílio estatal. Como, no entender da Ryanair, tanto a Finavia como a Airpro beneficiaram da sua presença no aeroporto de TMP, ambas agiram enquanto operadores numa economia de mercado e o financiamento do T2 não conteve qualquer auxílio.

(59)

No que diz respeito ao desenvolvimento do terminal de baixo custo do aeroporto de TMP, a Ryanair explicou que houve projetos em curso para diferenciar os serviços prestados pelos aeroportos na União, a fim de satisfazer as necessidades das companhias aéreas de baixo custo e dos seus passageiros. O nível de serviços diferenciado prestado pelos aeroportos deu azo ao pagamento de taxas diferenciadas pelas companhias aéreas. O aeroporto de TMP foi dos primeiros a adotar o modelo de níveis de serviços diferenciados no mesmo aeroporto. A Ryanair confirmou que o operador do aeroporto, a Finavia, decidira desenvolver o T2 com base num plano de atividades sólido que foi rapidamente aplicado e resultou num aumento das receitas para a Finavia. Por conseguinte, a Ryanair considerou que o desenvolvimento do terminal de baixo custo não conteve qualquer elemento de auxílio estatal em benefício das atividades da Finavia no aeroporto de TMP.

(60)

No que diz respeito à gestão do T2, a Ryanair explicou que a concorrência entre terminais no mesmo aeroporto gerou uma maior eficiência e uma redução dos custos. No entender da Ryanair, os padrões mais elevados de eficiência no T2 melhoraram a eficiência do T1 em benefício de todas as companhias aéreas que utilizam o aeroporto. Tanto quanto lhe era dado saber, a Airpro arrendava o terminal em condições comerciais. A Finavia beneficiou ainda da intensificação do tráfego no aeroporto e do aumento das receitas provenientes das taxas de aterragem e de controlo do tráfego aéreo. Por conseguinte, a Ryanair considerava que não houvera qualquer auxílio estatal nos acordos comerciais entre a Finavia e a Airpro relativos à gestão do T2.

(61)

No que diz respeito ao acordo celebrado entre a Ryanair e a Airpro, a Ryanair começou por afirmar que o seu modelo empresarial se baseava no aumento da eficiência e que se repercutia nos passageiros sob a forma de taxas aéreas mais reduzidas. A taxa global paga no aeroporto de TMP incluía todas as taxas aplicáveis às companhias aéreas no aeroporto. As taxas diferenciadas cobradas pela utilização do T2 justificavam-se pelo nível dos serviços prestados. Quanto ao desconto nas taxas aeroportuárias relacionado com o aumento das frequências, a Ryanair argumentou tratar-se de um comportamento comercial normal aplicado em todos os setores. Na sua maioria, as condições do acordo entre a Ryanair e a Airpro no T2 eram aplicáveis na generalidade a todas as companhias aéreas dispostas a voar a partir do T2. Por conseguinte, a Ryanair considerou que o seu acordo com a Airpro não era seletivo. Mais argumentou que tanto a Finavia como a Airpro tiraram partido da sua presença no aeroporto de TMP.

(62)

O Grupo SAS apresentou as suas observações por carta datada de 16 de novembro de 2007. O Grupo SAS salientou o facto de as suas observações incidirem na relação entre a Finavia e a Airpro, nos custos da conversão do T2 e no tratamento preferencial da Ryanair no aeroporto de TMP.

(63)

No que diz respeito à relação entre a Finavia e a Airpro, o Grupo SAS afirmou que o diretor executivo do aeroporto de TMP era membro do conselho de administração da Airpro quando a Finavia tomou a decisão de arrendar o T2 à Airpro. Além disso, era evidente a estreita relação entre a Finavia e a Airpro na publicação Tampere-Pirkkala Airport Finland’s Future-Ready Airport.

(64)

O Grupo SAS argumentou que a Finavia estava a conceder subvenções cruzadas ao T2 com as receitas do T1. O Grupo SAS alegou em especial que não foram pagas quaisquer taxas de passageiros no T2. Além disso, a Airpro administrava o parque de estacionamento no exterior do T2 e arrecadou as respetivas receitas. As tarifas de estacionamento de automóveis no parque situado no exterior do T2 eram quase o dobro das tarifas cobradas no T1.

(65)

Relativamente aos custos dos serviços do T2, o Grupo SAS argumentou que a Finlândia não lhe facultara o acesso a esta informação. O Grupo SAS desconhecia se o T2 ou o aeroporto de TMP eram rentáveis e se a Airpro pagara pela infraestrutura facultada pela Finavia. Por exemplo, a Finavia adquirira equipamento de rastreio de segurança para o T2. O Grupo SAS afirmou que, segundo a Finlândia e a Airpro, o nível de preços no T2 estava relacionado com o nível dos serviços. O Grupo SAS argumentou que o nível dos serviços se baseava normalmente na modalidade dos serviços de assistência em escala acordada entre uma companhia aérea e a empresa responsável pela prestação dos referidos serviços de assistência em escala e não no espaço ou nas instalações disponíveis.

(66)

O Grupo SAS adiantou ainda que as disposições relativas ao T2 no aeroporto de TMP favoreciam um determinado modelo empresarial e contrariavam claramente o disposto no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.

(67)

A Air France apresentou observações por carta de 16 de novembro de 2007. Em primeiro lugar, a Air France esclareceu a sua situação comercial na Finlândia. Na Finlândia, a Air France não explorava serviços de e para o aeroporto de TMP. Tinha, no entanto, cinco frequências diárias entre o aeroporto de Charles de Gaulle em Paris e o aeroporto de Helsínquia (localizado a cerca de 180 km do aeroporto de TMP) através de um acordo de partilha de códigos com a Finnair.

(68)

A Air France adiantou que subscrevera as orientações de 2005 para a aviação civil, bem como a avaliação preliminar do acordo financeiro no aeroporto de TMP efetuada pela Comissão. A Air France sublinhou que, em seu entender, a isenção do pagamento da taxa de passageiros concedia vantagens à Ryanair e era claramente discriminatória, pelo que não poderia ser considerada compatível com o mercado interno.

(69)

Por carta de 16 de novembro de 2007, a Associação das Companhias Aéreas Europeias («AEA») apresentou as suas observações, que estavam em total consonância com as observações do Grupo SAS e da Air France.

(70)

A Finlândia recebeu as observações das quatro partes interessadas.

(71)

Relativamente às observações da Ryanair, a Finlândia assinalou que a companhia aérea comentara tanto a evolução geral do mercado da aviação na Europa como os desenvolvimentos no aeroporto de TMP. Neste contexto, a Finlândia remeteu para as observações que apresentou anteriormente na sequência do início do procedimento formal de inquérito.

(72)

A Finlândia referiu que as observações do Grupo SAS levantavam novas questões que deviam ser esclarecidas. A Finlândia reiterou que a Airpro era uma empresa juridicamente distinta e que não beneficiara de qualquer apoio da sua proprietária, a Finavia.

(73)

A Finlândia salientou que o diretor executivo do aeroporto de TMP não era membro do conselho de administração da Airpro na altura em que o contrato de arrendamento foi celebrado. O diretor executivo do aeroporto de TMP integrou o conselho de administração da Airpro apenas de maio de 2003 a abril de 2007. Quanto à brochura publicitária sobre o aeroporto de TMP e a sua estratégia de baixo custo, a Finlândia alegou que tais operações de marketing não poderiam prejudicar as relações jurídicas e económicas entre as empresas em causa. O Grupo SAS, que explorou serviços a partir do T1 no aeroporto de TMP, não foi mencionado na brochura porque esta se destinava a promover a estratégia de baixo custo do aeroporto de TMP.

(74)

Quanto às alegações do Grupo SAS sobre a eventual existência de subvenções cruzadas entre o T2 e o T1 no aeroporto de TMP, a Finlândia alegou que já apresentara elementos de prova de que as operações da Airpro no aeroporto de TMP eram rentáveis e que esta empresa não recebera quaisquer subvenções da Finavia.

(75)

No que diz respeito aos diferentes ajustamentos infraestruturais relativos à reconversão do T2, a Finlândia comentou que a renda paga pela Airpro à Finavia cobria estes custos e os respetivos juros. Relativamente à aquisição pela Finavia de equipamento de rastreio de segurança para o T2, a Finlândia afirmou que estes custos se refletiram no montante da renda. O parque de estacionamento no exterior do T2 fazia parte da zona cedida em arrendamento à Airpro, podendo esta fixar as respetivas tarifas, desde que o fizesse de forma transparente.

(76)

Por último, no que respeita às alegações da SAS sobre as estratégias de preços diferenciados no T2 do aeroporto de TMP, a Finlândia remeteu para as suas observações sobre o início do procedimento.

(77)

O artigo 107.o, n.o 1, do TFUE prevê que «são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afetem as trocas comerciais entre Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».

(78)

Os critérios definidos no artigo 107.o, n.o 1, são cumulativos. Uma medida constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE quando preenche cumulativamente as seguintes condições. Nomeadamente, as medidas de apoio financeiro devem:

(79)

Para avaliar se existe uma componente de auxílio nos acordos financeiros relativos à estratégia de baixo custo no aeroporto de TMP, sobretudo no que diz respeito à conversão de um hangar de carga desocupado num terminal de baixo custo e ao subsequente contrato de arrendamento com a Airpro, a Comissão deve examinar se, em circunstâncias semelhantes, um investidor privado numa economia de mercado teria celebrado acordos comerciais idênticos ou semelhantes aos da Finavia (16).

(80)

De acordo com os princípios estabelecidos na jurisprudência, a Comissão deve comparar o comportamento da Finavia com o de um investidor numa economia de mercado que se oriente por perspetivas de rentabilidade a longo prazo (17). Além disso, segundo o acórdão Charleroi  (18), a Comissão tem a obrigação de ter em conta, na avaliação das medidas controvertidas, todos os elementos pertinentes e o seu contexto. Por outras palavras, a Comissão deve analisar a decisão da Finavia de remodelar o hangar de carga no aeroporto de TMP e os planos de aplicação da estratégia de baixo custo no aeroporto de TMP pela Airpro com base numa abordagem integrada que tenha em conta todos os elementos das medidas em questão.

(81)

O Tribunal deliberou no acórdão Stardust Marine que, «[…] para averiguar se o Estado adotou ou não o comportamento de um investidor prudente numa economia de mercado, há que tomar como referência o contexto da época em que as medidas de apoio financeiro foram tomadas a fim de avaliar a racionalidade económica do comportamento do Estado e, portanto, não basear a apreciação numa situação posterior» (19).

(82)

Para poder aplicar o critério do investidor privado, a Comissão tem de se colocar no contexto do período em que a Finavia tomou a decisão de remodelar o hangar de carga desocupado e subsequentemente de o ceder em arrendamento à Airpro, ou seja, no início de 2003. A Comissão também deve basear a sua apreciação nas informações e premissas de que o operador dispunha quando foram tomadas as decisões relativas aos acordos financeiros para a aplicação da estratégia de baixo custo.

(83)

A Finlândia alega que a Finavia atuou de forma racional e fundamenta a sua argumentação numa cópia do plano de atividades ex-ante da Finavia e nos resultados efetivos da Finavia e da Airpro no aeroporto de TMP.

(84)

Neste contexto, a Comissão assinala que o hangar de carga no aeroporto de TMP ficou desocupado após o termo do contrato de arrendamento da DHL. A Finavia perdeu assim uma renda mensal de aproximadamente […]. Após alguns meses, tornou-se evidente que a Finavia não conseguiria atrair outra companhia de serviços aéreos de carga para o aeroporto de TMP. Além disso as companhias aéreas de baixo custo não estavam preparadas para utilizar o Terminal 1 do aeroporto, porque os custos dos serviços de assistência em escala eram superiores ao que estas companhias estavam dispostas a pagar. No entanto, as estimativas para o setor do transporte aéreo em 2002 apontavam para um elevado potencial de crescimento das companhias de baixo custo como a Ryanair, de cerca de 30 % por ano.

(85)

A Comissão observa ainda que o hangar de carga desocupado estava totalmente amortizado e que os custos de reconversão para efeitos da transformação do hangar num terminal de transporte de passageiros de baixo custo ascendiam a 760 612 euros. Mesmo que o hangar não tivesse sido transformado num terminal de passageiros, a Finavia teria sido obrigada a realizar determinadas obras de reconversão num montante de cerca de 100 000 euros.

(86)

Além disso, a Finavia foi obrigada a manter a pista do aeroporto de TMP disponível 24 horas por dia e 365 dias por ano para fins militares. Por conseguinte, um aumento do tráfego no aeroporto poderia resultar numa melhor repartição dos recursos e na redução do excesso de capacidades. Em simultâneo, a diversificação das companhias aéreas que utilizavam o aeroporto poderia diminuir os riscos comerciais do aeroporto (por exemplo, o risco de não utilização das capacidades se uma das companhias aéreas cessasse as suas atividades) e tornar mais eficiente a utilização da pista.

(87)

Esta situação é exposta no plano de atividades da Finavia relativo à aplicação da estratégia de baixo custo. Conforme demonstrado no cenário mais desfavorável constante do plano de atividades da Finavia, esperava-se que o projeto de investimento tivesse uma contribuição positiva: previa-se que a margem de lucro média (20) rondasse […] (ver o quadro no considerando 20), o que, de acordo com os dados a que a Comissão teve acesso, está, em termos gerais, em consonância com as margens de lucro de outros aeroportos na União (21). A Comissão observa ainda que o plano de atividades ex ante se baseou em pressupostos prudentes, o que levou a que se subestimassem as receitas e se sobrestimassem os custos nos últimos anos do período considerado. Além disso, o plano de atividades ex ante não teve em conta os lucros da Finavia provenientes das taxas de aterragem, porque estes custos foram deduzidos das receitas previstas. Por outro lado, os custos de reconversão e uma remuneração adequada do capital investido estavam plenamente refletidos na renda paga pela Airpro à Finavia, que também foi deduzida das receitas previstas.

(88)

A fim de avaliar a estratégia de baixo custo da Finavia e da Airpro com base numa abordagem integrada, o perito da Comissão consolidou as receitas e os custos do plano de atividades ex ante (cenário de base). Em especial, foram tidos em conta como receitas os pagamentos entre empresas (tais como a renda paga pela Airpro à Finavia pela utilização do T2, as taxas de aterragem e as taxas de terminal por serviços de navegação aérea). O quadro seguinte resume os cálculos das receitas e dos custos relativos à aplicação da estratégia de baixo custo no aeroporto de TMP descrita a seguir e o respetivo contributo para resultados antes de juros e impostos («EBIT») a um nível consolidado (ou seja, para a Finavia e a Airpro) nos próximos dez anos: […] (22)

(89)

A Comissão observa que, com base no plano de atividades ex ante e no VAL (23) positivo, a decisão da Finavia de aplicar a estratégia de baixo custo no aeroporto de TMP estava em consonância com o comportamento de um investidor numa economia de mercado. O VAL positivo da estratégia de baixo custo aumentou o valor do capital próprio da Finavia. A Comissão observa ainda que os pressupostos do plano de atividades ex ante e os resultados previstos da estratégia de baixo custo foram ainda sustentados pelos resultados positivos da atividade da Airpro no aeroporto de TMP (ver em especial o quadro no considerando 26). Além do mais, os resultados financeiros combinados do aeroporto de TMP (tendo em conta os resultados financeiros da atividade da Airpro e da Finavia no aeroporto de TMP, ver os quadros nos considerandos 24 e 26) mostram que, devido à exploração do terminal de baixo custo, toda a atividade do aeroporto foi lucrativa.

(90)

Atendendo ao acima exposto, a Comissão conclui que a decisão da Finavia de aplicar uma estratégia de baixo custo no aeroporto de TMP e os acordos financeiros subjacentes estão em consonância com o critério do investidor numa economia de mercado e, por conseguinte, isentos de quaisquer vantagens económicas que não seriam obtidas em condições normais de mercado.

(91)

Como pelo menos um dos critérios cumulativos previstos no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE não se encontra preenchido, a Comissão considera que a decisão da Finavia de aplicar uma estratégia de baixo custo no aeroporto de TMP e os acordos financeiros subjacentes não contêm qualquer auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.

(92)

Quanto à eventual concessão de subvenções cruzadas pela Finavia à Airpro (sob a forma de receitas de arrendamento não cobradas ou indemnizações por perdas de exploração), a Comissão assinala que uma vez que todos os acordos financeiros relativos à estratégia de baixo custo no aeroporto de TMP se baseiam num plano de atividades ex ante em conformidade com o princípio do investidor numa economia de mercado, que a Airpro paga uma renda ao preço de mercado pela utilização do T2 e que os custos integrais da atividade da Airpro no aeroporto de TMP são cobertos pelas taxas pagas pelas companhias aéreas que utilizam o T2 (por exemplo, a Ryanair) e, por último, que a atividade da Finavia no aeroporto de TMP só é lucrativa devido à exploração do T2, não se coloca a possibilidade de concessão de subvenções cruzadas pela Finavia à Airpro.

(93)

No que diz respeito ao acordo entre a Airpro e a Ryanair, a Finlândia argumentou que a Airpro atuou como um investidor privado numa economia de mercado atuaria em situação semelhante. Sendo assim, a Ryanair não foi favorecida pelo acordo e não existe auxílio estatal.

(94)

Ao avaliar se o acordo foi celebrado em condições de mercado normais, a Comissão deve examinar se, em circunstâncias semelhantes, um aeroporto que fosse explorado em condições de economia de mercado normais e se orientasse por perspetivas de rentabilidade a longo prazo teria celebrado acordos comerciais idênticos ou semelhantes aos da Airpro (24). Além disso, a Comissão tem também de analisar o impacto previsto do acordo na atividade da Airpro e da Finavia no aeroporto de TMP com base numa abordagem integrada que tenha em conta todos os elementos da medida em questão (25).

(95)

Para poder aplicar o critério do investidor privado, a Comissão tem de se colocar no contexto do período em que o acordo foi assinado. A Comissão deve também basear a sua apreciação nas informações e premissas de que o operador dispunha nessa altura. A Airpro celebrou o acordo com a Ryanair em 3 de abril de 2003 por um período de vigência de […].

(96)

Nos termos do acordo, a Ryanair comprometeu-se a iniciar as operações no aeroporto de TMP com […] escalas diárias. Ao abrigo do acordo, a Ryanair devia gerar aproximadamente […] passageiros à saída no aeroporto de TMP nos primeiros 12 meses e cerca de […] passageiros à saída nos 12 meses seguintes. O acordo prevê uma tabela de taxas por escala em função do número de frequências diárias (ver em especial os quadros no considerando 43). O preço médio de uma escala (com base em três voos diários) é de […]. O quadro seguinte compara as taxas pagas pelas companhias aéreas que utilizam o T1 no aeroporto de TMP e o preço médio pago pela Ryanair:

(97)

A Comissão observa que a Ryanair paga as mesmas taxas de aterragem, de terminal por serviços de navegação aérea e de segurança que as companhias aéreas que utilizam o T1 no aeroporto de TMP. De acordo com a informação prestada pela Finlândia, a Ryanair não está isenta do pagamento da taxa de passageiros. A única diferença no preço pago pela Ryanair diz respeito às taxas pagas pelos serviços prestados aos passageiros no terminal e os serviços de assistência em escala. No entanto, a qualidade dos serviços prestados à Ryanair e aos seus passageiros no T2 é inferior à qualidade dos serviços prestados no T1, e a redução alcançada em custos subjacentes, sobretudo em custos de recursos humanos, representa aproximadamente […] dos custos totais da Airpro (incluindo a renda, as taxas de aterragem e de terminal por serviços de navegação aérea pagas à Finavia). Ao contrário do T1, os números de trabalhadores no T2 são mantidos a um nível reduzido e estes devem realizar uma série de operações relacionadas com o check-in, os controlos de segurança e os serviços de assistência em escala. De acordo com a informação prestada pelo aeroporto ao perito da Comissão, os custos dos recursos humanos no T2 são de aproximadamente […], inferiores aos do T1. Além disso, a Comissão observa que as taxas aeroportuárias pagas pela Ryanair pelos serviços prestados aos passageiros no terminal e os serviços de assistência em escala são apenas cerca de […] inferiores às taxas pagas no T1. A divergência entre as poupanças de custos (cerca de […]) e a diferença no montante das taxas pagas pelas companhias aéreas que utilizam os dois terminais (aproximadamente […]) reflete a margem de lucro adicional gerada pela Airpro (cerca de […], ver também o quadro no considerando 20). Por conseguinte, a Comissão considera que se justifica a diferença entre as taxas pagas pela Ryanair no T2 e as pagas no T1.

(98)

Nesta base, a Airpro pôde prever as receitas geradas pelo acordo com a Ryanair. A Airpro calculou que no ano 1 a Ryanair faria […] escalas diárias com um índice de ocupação de […]; a partir do ano 2, previa-se que a Ryanair realizasse […] escalas diárias até ao termo da validade do contrato, com o mesmo índice de ocupação do ano 1. Os resultados têm em conta as receitas aeronáuticas e extra-aeronáuticas da Airpro (incluindo as receitas dos parques de estacionamento, etc.). Os custos da Airpro ao longo do período de vigência do acordo foram calculados através dos custos projetados relativos à aplicação da estratégia de baixo custo no aeroporto de TMP. Por exemplo, de acordo com as estimativas, os custos dos recursos humanos deveriam ascender a […] por escala (e […] se calculados com base nas escalas de aeronaves diárias).

(99)

O quadro seguinte resume os cálculos das receitas e dos custos relativos ao acordo e o contributo positivo do acordo para o valor do capital próprio da Airpro durante o seu período de vigência. Estes cálculos baseiam-se no plano de atividades fornecido pela Finlândia e nos pressupostos anteriormente descritos. […] (26)

(100)

A Comissão assinala que se esperava que durante o seu período de vigência o acordo com a Ryanair gerasse uma contribuição positiva para o valor do capital próprio da Airpro, com um VLA no montante de 0,5 milhões de euros. Além disso, previa-se que a atividade global da Airpro e da Finavia no aeroporto de TMP seria positiva durante o período de vigência do acordo.

(101)

A Comissão nota ainda que as receitas decorrentes do acordo cobrem todos os custos da Airpro no aeroporto de TMP e todos os custos da Finavia relacionados com o acordo. No caso em apreço, a abordagem dos custos completos inclui os custos do capital (ou seja, os custos de amortização das infraestruturas aeroportuárias) e os custos de funcionamento (designadamente, custos de recursos humanos, energia, materiais, etc.). Abrange ainda os custos das medidas de segurança, que se podem inserir no âmbito da missão de serviço público e que não constituem uma atividade económica na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Por conseguinte, o VLA calculado foi subestimado e a contribuição positiva do acordo poderá, de facto, ser ainda maior.

(102)

A Comissão verifica que, com base no plano de atividades ex ante, a decisão da Airpro, enquanto filial da Finavia, de celebrar o acordo em questão com a Ryanair estava em consonância com o comportamento de um investidor numa economia de mercado. A Comissão observa ainda que os pressupostos do plano de atividades ex ante e os resultados previstos do acordo foram ainda sustentados pelos resultados positivos da atividade da Airpro no aeroporto de TMP (ver em especial o quadro no considerando 26). Além do mais, os resultados financeiros combinados do aeroporto de TMP (tendo em conta os resultados financeiros da atividade da Airpro e da Finavia no aeroporto de TMP, ver os quadros nos considerandos 24 e 26) mostram que não só as atividades de exploração do terminal de baixo custo como também de todo o aeroporto foram lucrativas.

(103)

À luz do que precede, a Comissão conclui que a decisão da Airpro de celebrar o acordo em questão com a Ryanair está em consonância com o critério do investidor numa economia de mercado e, por conseguinte, isenta de quaisquer vantagens económicas que não seriam obtidas em condições normais de mercado.

(104)

Como os critérios cumulativos previstos no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE não se encontram preenchidos, a Comissão considera que o acordo de 3 de abril de 2003 entre a Airpro e a Ryanair não contém qualquer auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE,