2.6.2010   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 143/17

(1)

Den 26. april 2010 gennemgik Rådet det opdaterede konvergensprogram for Polen, der dækker perioden 2009-2012.

(2)

Polens BNP blev anslået til at være steget med 1,7 % i 2009, og Polen var dermed det eneste EU-land, der registrerede en positiv vækst i 2009. Dette resultat skal ses på baggrund af en kombination af gunstige faktorer, herunder et sundt fundament før krisens begyndelse, en velkapitaliseret og sund finanssektor, den relativt lave åbenhed i økonomien, en betydelig nedskrivning af den polske valuta tidligt i krisen samt lempelige valuta- og finanspolitikker på det rette tidspunkt.

Selv om nogle af de vækstfremmende faktorer er midlertidige — margenen for den understøttende finanspolitik er i det store og hele forsvundet, og kursen opskrives nu — er Polens økonomiske udsigter blevet betydelig bedre i de seneste måneder. De kommende års største udfordringer bliver at bringe de offentlige finanser tilbage til en holdbar stilling og sikre en holdbar indhentningsproces uden samtidig at skade den finanspolitiske og økonomiske stabilitet. Polen udnyttede ikke de gunstige økonomiske tider (2006-2008) til at konsolidere de offentlige finanser, og det anslås, at det strukturelle offentlige underskud (dvs. det konjunkturkorrigerede underskud eksklusive engangsforanstaltninger og andre midlertidige foranstaltninger beregnet i overensstemmelse med den i fællesskab aftalte metode på grundlag af dataene i det opdaterede program) udgjorde 7 % af BNP i 2009. På grundlag af de polske myndigheders meddelelse i forbindelse med underskudsproceduren fra april 2009 om et regeringsunderskud i 2008 på 3,9 % af BNP fastslog Rådet den 7. juli 2009, at der forelå et uforholdsmæssigt stort underskud og henstillede, at det blev korrigeret inden udgangen af 2012.

(3)

Selv om en stor del af det konstaterede fald i det reale BNP i forbindelse med krisen er konjunkturbestemt, er størrelsen af det potentielle output også blevet påvirket negativt. Desuden kan krisen påvirke den potentielle vækst på mellemlang sigt i kraft af lavere investeringer, begrænsede kreditmuligheder og stigende og strukturel arbejdsløshed, selv om virkningerne skulle blive mindre alvorlige i Polen på grund af det lavere kapitaldestruktionsniveau og Polens fleksible arbejdsmarked. Konsekvenserne af den økonomiske krise forværrer desuden den demografiske aldrings ugunstige virkninger på det potentielle output og de offentlige finansers holdbarhed. På denne baggrund bliver det vigtigt at fremskynde strukturreformerne for at støtte den potentielle vækst. I lyset af Polens lave beskæftigelsesfrekvens og behovet for reformer til støtte for den løbende indhentningsproces bliver det særlig vigtigt at træffe yderligere foranstaltninger, der fremmer deltagelsen på arbejdsmarkedet, forbedrer erhvervsklimaet og stimulerer private investeringer i F&U.

(4)

Ifølge budgetfremskrivningerne i det makroøkonomiske udgangsscenario bag programmet forventes der en vækst i det reale BNP fra 1,7 % i 2009 til 3 % i 2010, 4,5 % i 2011 og 4,2 % i 2012. Vurderet ud fra de foreliggende oplysninger (2) forekommer forventningerne om en vækst i det reale BNP i 2010 at være lettere positive, og forventningerne for 2011 og 2012 synes positive. Programmet indeholder et alternativ, et »risikoscenario«, med en lavere vækst i det reale BNP på 2,7 % i 2010, 3,7 % i 2011 og 3,5 % i 2012, hvilket virker mere plausibelt. Under hensyntagen til de senest foreliggende oplysninger er prognosen i programmet om en gradvis stigning i beskæftigelsen i perioden 2010-2012 plausibel, navnlig eftersom den hurtige justering af reallønnen lader til at afbøde virkningerne af nedgangen i beskæftigelsen. Programmets inflationsprognoser, som viser et fald til ca. 2 % i 2010 på baggrund af en revaluering og et begrænset lønpres efterfulgt af et moderat opsving som følge af forbedringen af den økonomiske situation, er realistiske.

(5)

Ifølge programmet ansættes det offentlige underskud til 7,2 % af BNP i 2009. Den betydelige forringelse fra et underskud på 3,6 % af BNP i 2008 afspejler i vid udstrækning krisens følger for de offentlige finanser, men skyldes også de stimulerende foranstaltninger, der udgør ca. 2 % af BNP, og som regeringen i 2009 vedtog i overensstemmelse med genopretningsplanen. En sænkning af indkomstskatten (vedtaget i 2007), en stigning i de offentlige investeringer og indeksregulering af sociale overførselsindkomster var hovedelementerne i de stimulerende foranstaltninger. På den anden side ville underskuddet i 2009 have været endnu større, hvis der ikke var blevet truffet underskudsreducerende foranstaltninger, vurderet til ca. 1,5 procentpoint (en reduktion af administrationsudgifterne og en stigning af udbyttet fra statsejede virksomheder). På trods af disse foranstaltninger blev den strukturelle saldo forringet med over 2 procentpoint af BNP i 2009, hvilket også afspejler et overforbrug inden for nogle områder af den offentlige sektor (3) og en ugunstig vækstsammensætning.

Trods det strukturelle underskuds høje niveau og det forventede kraftige opsving i den økonomiske aktivitet forventes der ifølge programmet en gradvis exitstrategi med en moderat finanspolitisk konsolidering i 2010-2011.

(6)

Ifølge programmet forventes der et lille fald i det offentlige underskud til 6,9 % af BNP i 2010. Dette skal opnås gennem en kraftig forøgelse af indtægtskvoten (med 2,2 procentpoint), hvilket ville mere end opveje en betydelig forøgelse af udgiftskvoten (med 1,9 procentpoint), primært på grund af en forøgelse af kapitalinvesteringerne (delvist finansieret med EU-midler). De primære konsolideringsforanstaltninger består i en forøgelse af visse punktafgifter og kvasipunktafgifter (ca. 0,2 % af BNP) og en reduktion af lønstigningen på det centrale budget (0,3 % af BNP), hvilket samlet udgør 0,5 % af BNP. Forbedringen af den strukturelle saldo anslås til 0,8 procentpoint af BNP og afspejler ligeledes en gunstig vækstsammensætning, som medfører en skatteelasticitet, der er højere end sædvanligt. Den finanspolitiske indsats, som er beskrevet i de aktuelle planer, er mindre end det årlige gennemsnit, som Rådet i juli 2009 anbefalede for perioden 2010-2012 (mindst 1,25 procentpoint af BNP).

(7)

Hovedformålet med programmets mellemfristede budgetstrategi er at reducere underskuddet til under referenceværdien på 3 % af BNP i 2012 i overensstemmelse med Rådets henstilling i henhold til artikel 104, stk. 7. Den planlagte tilpasning er dog i betydelig grad koncentreret om slutningen af programperioden: Der forventes en forbedring af den samlede saldo på 0,3 procentpoint af BNP i 2010, 1 procentpoint af BNP i 2011 og 3 procentpoint af BNP i 2012. Den strukturelle saldo vil blive forbedret med 0,8-0,9 procentpoint af BNP pr. år i 2010-2011 og med 3 procentpoint af BNP i 2012. For at tage hensyn til, at udgangssituationen for det samlede underskud i 2009 er værre end antaget på tidspunktet for Rådets henstilling, vil den gennemsnitlige årlige strukturelle indsats for perioden 2010-2012 være på ca. 1½ procent af BNP, hvilket er lidt mere end Rådet anbefalede under proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud. Konsolideringen i 2011-2012 er hovedsagelig udgiftsbaseret, men understøttes ikke i tilstrækkelig grad af konkrete foranstaltninger. Den samlede nettovirkning af de meddelte foranstaltninger, dvs. dem, der er medtaget i »Planen for udvikling og konsolidering af finanserne« af 29. januar 2010, og som konvergensprogrammet i vid udstrækning henviser til, overstiger ikke 0,5 % af BNP i perioden 2011-2012 (4). Programmet er i overensstemmelse med forpligtelsen til den mellemfristede målsætning (MTO) om en offentlig saldo på – 1 % af BNP i strukturelle termer. På baggrund af de seneste prognoser og gældsniveauet afspejler den mellemfristede målsætning så rigeligt målsætningerne i pagten. Programmet indeholder dog ikke noget om, hvordan dette skal nås i programperioden.

(8)

Budgetresultatet kan vise sig at blive dårligere end programmets fremskrivninger set over den samlede programperiode. For det første kan væksten i realt BNP vise sig at være mindre positiv end forventet, hvilket vil medføre lavere skatteindtægter end forventet. Ifølge programmet vil underskuddet i 2012, hvis det alternative, mere forsigtige og plausible scenario bliver til virkelighed, være tæt på 5 % af BNP, og det uforholdsmæssigt store underskud vil ikke blive korrigeret inden for den tidsfrist, som Rådet har sat. For det andet understøttes de finanspolitiske mål for 2011 og 2012 ikke af konkrete foranstaltninger. Den tætpakkede valgkalender for de kommende to år (præsidentvalg og lokalvalg i efteråret 2010, parlamentsvalg i efteråret 2011) rejser spørgsmålet om, hvorvidt og hvornår sådanne foranstaltninger vil blive specificeret og gennemført. For det tredje har Polen blandede erfaringer med at overholde de udgiftsmål for de offentlige udgifter, der fastsættes i de successive opdateringer af konvergensprogrammet, og nye initiativer til en styrkelse af de finanspolitiske rammer er muligvis ikke tilstrækkelige til at ændre dette mønster inden for den tidshorisont, programmet dækker. Den foreslåede nye »midlertidige« udgiftsregel, der skal gennemføres, indtil »måludgiftsreglen« indføres, dækker en meget lille del af de offentlige udgifter (mindre end 15 %) og vil resultere i en meget lille årlig tilpasning, selv hvis den gennemføres fuldt ud (mindre end 0,2 % af BNP pr. år i 2011-2012) (5). Budgetresultatet kan samlet set vise sig at blive dårligere end programmets fremskrivninger.

(9)

Den offentlige bruttogæld anslås at have nået 50,7 % af BNP i 2009, hvilket er en stigning fra 47,2 % i 2008. Denne kvote forventes at stige med 5 procentpoint i løbet af programperioden og når et niveau på ca. 56 % af BNP i 2012, men forbliver under referenceværdien som fastlagt i Maastrichttraktaten, især drevet af høje offentlige underskud. Vigtige privatiseringsindtægter, som er planlagt for 2010, forventes at begrænse stigningen i gældskvoten. I lyset af de svage markedsforhold og utilstrækkeligheden af tidligere privatiseringsplaner kan indtægterne dog være lavere end forventet. Med et andet makroøkonomisk scenario og uændrede politikker forudså Kommissionens tjenestegrene i deres prognose fra efteråret 2009, at gældskvoten ville overskride tærsklen med 60 % af BNP i 2011. Mens denne prognose i lyset af nyere oplysninger lader til at være til den høje side, vil gældskvoten i de kommende år kunne blive højere end forudset i programmet.

(10)

Gældsprognosen på mellemlang sigt, dvs. indtil 2020, ifølge hvilken BNP-væksten gradvist vil stige til de værdier, der var forventet før krisen, og skattetrykket vender tilbage til niveauet før krisen, og som også omfatter den forventede stigning i de aldersrelaterede udgifter, viser, at budgetstrategien ifølge programmet, umiddelbart og uden yderligere ændringer i den førte politik vil være mere end nok til at stabilisere gældskvoten i 2020. I programmet henvises der til reformer, som støtter de offentlige finansers holdbarhed på lang sigt (medtagelse af de uniformerede erhverv i de reformerede generelle pensioner, pensionsalder, sociale kasser og fonde for landbrugere og reduktion af invaliditetsydelser). Om end disse foranstaltninger er meget vigtige for den langfristede udvikling af den offentlige saldo og arbejdsmarkedet, skal de gennemføres gradvist og vil således ikke få nogen væsentlig indvirkning på den offentlige saldo i programperioden.

(11)

De langsigtede budgetmæssige konsekvenser af befolkningens aldring er langt mindre end EU-gennemsnittet, hvilket afspejles i det forventede fald i de offentlige pensionsudgifter. Budgetstillingen i 2009 medfører dog et markant holdbarhedsgab på lang sigt. Store primære overskud på mellemlang sigt som forudset i programmet vil bidrage til at begrænse risiciene for holdbarheden i de offentlige finanser, som i Kommissionens holdbarhedsrapport (6) fra 2009 blev vurderet til at være mellemhøje.

(12)

Der er plads til at forbedre de finanspolitiske rammer i Polen. Polen har én finanspolitisk regel, som er baseret på tre gældstærskler (50 %, 55 % og 60 % af BNP, hvor den sidste er omfattet af forfatningen), og overskrides disse, vil det afføde endnu mere omfattende finanspolitiske konsolideringsforanstaltninger. På udgiftssiden sikrer de institutionelle rammer ikke tilstrækkelig udgiftsstyring, hvilket resulterer i tilbagevendende udgiftsoverskridelser. Myndighederne traf foranstaltninger for at forbedre de finanspolitiske rammer i 2009. De gjorde de eksisterende gældsregler mere restriktive ved at indføre yderligere specifikke bestemmelser vedrørende typen af foranstaltninger, som skal gennemføres, når den offentlige gæld overstiger 55 % af BNP (national definition, ikke-ESA95). Den finanspolitiske planlægningshorisont for det centrale statsbudget blev udvidet fra 3 til 4 år. En vis omorganisering af de offentlige forvaltninger fandt sted for at øge gennemsigtigheden i de offentlige finanser. Endelig påtænker myndighederne at styrke de finanspolitiske rammer, hvilket indbefatter en »midlertidig« udgiftsregel og en »måludgiftsregel«. Den »midlertidige« regel vil dog kun dække den ikke-obligatoriske del af det centrale statsbudget (eksklusive offentlige investeringer), som på nuværende tidspunkt er mindre end 15 % af de offentlige udgifter. Selv om disse foranstaltninger fremmer den fremtidige konsolideringsindsats, kan de ikke erstatte de foranstaltninger, der er nødvendige for at støtte den konsolideringskurs, som er omfattet af dette program.

(13)

Ser man på sammensætningen af de offentlige udgifter, anvendes en relativt stor del af Polens offentlige udgifter til social beskyttelse på bekostning af relativt lave udgifter inden for en række vækstfremmende kategorier (innovation, F&U) og sundhed. Desuden lader der til at være plads til at forbedre effektiviteten af de offentlige udgifter på områder som sundhed og uddannelse. Hvad angår indtægtssiden, ligger skattetrykket tæt på EU-gennemsnittet, men det komplekse beskatnings- og skatteopkrævningssystem ville drage fordel af yderligere forenkling. Siden 2005 har de polske myndigheder gradvis udarbejdet og gennemført resultatbudgettering, som forventes at forbedre både effektiviteten og resultaterne af de offentlige udgifter i de kommende år. Budgettet for 2010 har et udvidet omfang af resultatbudgettering, eftersom flere dele af den offentlige sektor er dækket, og der er medtaget flere udgiftskategorier. Det første centrale budget, som fuldt ud skal omfattes af resultatbudgettering, formodes at blive realiseret i 2013.

(14)

Generelt er der overensstemmelse mellem budgetstrategien i programmet og Rådets henstillinger efter artikel 104, stk. 7, af 7. juli 2009. I betragtning af de forskellige risici synes budgetstrategien fra og med 2011 dog ikke at stemme overens med Rådets henstillinger. Den planlagte gennemsnitlige årlige strukturelle indsats for perioden 2010-2012 er på 1½ procent af BNP, hvilket er lidt mere end Rådet anbefalede under proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud. Den finanspolitiske konsolidering er dog i betydelig grad koncentreret om programmets sidste år, underskudsmålene er baseret på gunstige vækstantagelser, og de planlagte udgiftsbesparelser understøttes ikke af tilstrækkelig konkrete foranstaltninger. I lyset af Polens gode økonomi under krisen, det opsving, som myndighederne forudser fra 2010, det store strukturelle offentlige underskud og myndighedernes mål om at korrigere det uforholdsmæssigt store underskud i 2012 vil en mere fremskyndet finanspolitisk konsolideringsstrategi være hensigtsmæssig. I 2010 bør budgettet gennemføres strengt, udgiftsplanerne for de løbende primære udgifter bør ikke gennemføres fuldt ud, og eventuelle uforudsete indtægter bør anvendes til nedbringelse af underskuddet. Målene for det offentlige underskud for 2011-2012 vil skulle underbygges af betragtelige yderligere foranstaltninger, som også skal sikre en passende margen i tilfælde af, at det makroøkonomiske udgangsscenario i programmet ikke bliver til virkelighed.

(15)

Hvad angår de datakrav, der er anført i adfærdskodeksen for stabilitets- og konvergensprogrammerne, indeholder programmet alle obligatoriske data og de fleste fakultative data (7). I sin henstilling opfordrede Rådet i henhold til artikel 104, stk. 7, af 7. juli 2009 også Polen til at redegøre for de fremskridt, det gør med gennemførelsen af disse henstillinger, i et særskilt kapitel i dets opdateringer af konvergensprogrammerne. Polen har delvist overholdt denne henstilling. De detaljerede foranstaltninger, der er nødvendige for at bringe underskuddet ned under referenceværdien inden 2012, og reformer med henblik på at holde igen på de løbende primære udgifter i de kommende år, er således endnu ikke blevet beskrevet.

i)

at sikre en konsekvent gennemførelse af 2010-budgettet, gennemføre planerne for de løbende primære udgifter i videst muligt omfang og øremærke uforudsete indtægter til at nedbringe underskuddet

ii)

at styrke den planlagte budgettilpasning i 2011 med henblik på at efterkomme den anbefalede gennemsnitlige finanspolitisk indsats på 1,25 procentpoint af BNP årligt i overensstemmelse med henstillingen efter artikel 104, stk. 7, og være rede til at vedtage yderligere konsolideringsforanstaltninger i 2011 og 2012 i tilfælde af, at de risici, der knytter sig til det forhold, at programscenariet er gunstigere end det scenario, der ligger til grund for henstillingen efter artikel 104, stk. 7, skulle blive til virkelighed

iii)

at indlede en styrkelse af de finanspolitiske rammer, bl.a. ved at indføre en udgiftsregel, som omfatter en større del af de primære offentlige udgifter end den »midlertidige« regel, der er forelagt i konvergensprogrammet, med passende overvågnings- og håndhævelsesmekanismer. Dette ville kræve en reduktion af andelen af lovbestemte udgifter i de samlede udgifter.