29.5.2010   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 140/1

(1)

Den 26. april 2010 gennemgik Rådet Estlands opdaterede konvergensprogram for perioden 2009-2013.

(2)

Den estiske økonomi er i øjeblikket på vej ud af en alvorlig recession. Mens recessionen har ført til et markant pres på de offentlige finanser, har omslaget i den uholdbare indenlandske efterspørgsel og den bristede boligboble resulteret i en hurtig afvikling af tidligere store interne og eksterne ubalancer. Under hensyntagen til de betydelige makroøkonomiske ubalancer forud for nedgangen var regeringens omfattende og beslutsomme indsats for at begrænse konjunkturnedgangens negative indvirkning på de offentlige finanser en fornuftig reaktion i overensstemmelse med den europæiske økonomiske genopretningsplan. Den hjalp med til at dæmpe de risici, der var forbundet med økonomien, budgettet og det finansielle system, og bidrog til at genskabe konkurrenceevnen gennem pris- og løntilpasning i økonomien. Fastholdelse af solide monetære stødpuder til støtte for valutakursstabiliteten og forsigtige politikker i den finansielle sektor, herunder et bedre grænseoverskridende samarbejde, bidrog til at undgå en negativ udvikling. De høje gældsniveauer, der er akkumuleret i den private sektor, er nu gradvis ved at blive reduceret, men vil ikke desto mindre trykke opsvinget og lægge en dæmper på forbrug og investeringer. De centrale politiske udfordringer, der venter forude, omfatter en forøgelse af produktiviteten i økonomien for at forbedre konkurrenceevnen yderligere og gøre fremskridt i retning mod en langvarig konvergens og en begrænsning af risikoen for kompetencetab som følge af langtidsledighed. Mere generelt går den økonomiske udfordring ud på at genskabe en positiv og holdbar vækst, samtidig med at det undgås, at der igen opstår store interne og eksterne ubalancer. Der er allerede sket en større tilpasning af de offentlige finanser til den forventede lavere vækst i de kommende år, men der kan fortsat gøres yderligere fremskridt på mellemlang sigt.

(3)

Selv om en stor del af det konstaterede fald i det reale BNP i forbindelse med krisen er konjunkturbestemt, er størrelsen af det potentielle output også blevet påvirket negativt. Krisen kan desuden påvirke den potentielle vækst på mellemlang sigt i kraft af lavere investeringer, begrænsede kreditmuligheder og stigende strukturel arbejdsløshed. Konsekvenserne af den økonomiske krise forværrer desuden den demografiske aldrings ugunstige virkninger på det potentielle output og de offentlige finansers holdbarhed. På denne baggrund vil det være særdeles vigtigt at sætte fart i strukturreformerne med det formål at støtte den potentielle vækst. En forudsætning for dette er at tilpasse økonomien i retning af en mere holdbar vækstsammensætning, hvor eksporten spiller en mere fremtrædende rolle. Især i betragtning af den betydelige stigning i arbejdsløsheden i Estland er det vigtigt at fremskynde gennemførelsen af aktive arbejdsmarkedspolitikker, sætte uddannelsessystemerne bedre i stand til at dække arbejdsmarkedets behov og investere i livslang læring.

(4)

I programmets makroøkonomiske scenario forventes det, at det reale BNP — efter et anslået dyk på 14,5 % i 2009 — vil være fladt (– 0,1 %) på helårsbasis i 2010 for derefter at stige til en gennemsnitlig vækst på 3,7 % i resten af programperioden.

Det forventes, at konjunkturerne begynder at bedres gradvis i løbet af 2010. Den indenlandske efterspørgsel forventes fortsat at fungere som en hæmsko for opsvinget i 2010, idet væksten hovedsagelig stammer fra en øget ekstern efterspørgsel og en vending i lagercyklen. Det forventes, at der kommer gang i de indenlandske vækstkilder fra 2011. Vurderet på grundlag af de i øjeblikket foreliggende oplysninger (2) forekommer dette scenario at være baseret på troværdige vækstantagelser, samtidig med at usikkerheden omkring den økonomiske udvikling fortsat er stor. Programfremskrivningerne for inflationen forekommer realistiske, og de monetære og valutariske antagelser er forenelige med resten af det makroøkonomiske scenario. Der ses allerede nominelle fald i de indenlandske priser og lønninger, og disse forventes at fortsætte i 2010 ifølge både programmet og Kommissionens prognose fra efteråret 2009, om end med visse forskelle. På baggrund af sammenbruddet i importen som følge af recessionen er det tidligere store underskud over for udlandet blevet vendt til et overskud, som forventes at blive fastholdt på mellemlang sigt på et højere niveau end i Kommissionens efterårsprognose på grund af programmets mere forsigtige forventninger med hensyn til udviklingen i den indenlandske efterspørgsel. Programmet forventer en yderligere stigning i arbejdsløsheden i 2010 og et fald i erhvervsfrekvensen i programperioden.

(5)

Myndighedernes overordnede økonomiske og budgetmæssige strategi afspejler deres stærke tro på sunde offentlige finanser. I programmet anslås det offentlige underskud i 2009 til 2,6 % af BNP, hvilket ligger meget tæt på 2008-niveauet (2,7 %). Dette skyldes en omfattende og vidtrækkende budgetkonsolidering, som blev gennemført i løbet af 2009 på baggrund af en væsentlig forringelse af den økonomiske situation. Den gennemførte konsolidering resulterede i en beskeden stigning i de nominelle indtægter — hovedsagelig som følge af højere ikke-skatterelaterede indtægter og en forhøjelse af flere skattesatser – til trods for et betydeligt fald i det nominelle BNP. Som følge af store nedskæringer i det offentlige forbrug er udgifterne desuden blevet fastholdt på et niveau svarende til 2008-niveauet. Samtidig resulterede en større udnyttelse af EU's strukturfonde i en konjunkturudjævnende støtte til økonomien.

Forbedringen af den strukturelle saldo, dvs. den konjunkturkorrigerede saldo ekskl. engangsforanstaltninger og midlertidige foranstaltninger, beregnet i henhold til den i fællesskab aftalte metode, udgjorde 3,5 % af BNP ifølge programmet, hvilket er ensbetydende med en meget restriktiv budgetstilling. Samtidig peger det samlede omfang af de diskretionære foranstaltninger, der er gennemført i 2009, på en endnu højere konsolideringsindsats, som udgør over 9 % af BNP. Forskellen kan for det første tilskrives det forhold, at konsolideringsstrategien i vid udstrækning beroede på at vende den tidligere fastsatte udgiftsstigning i det offentlige forbrug og de sociale ydelser, og for det andet den negative sammensætningseffekt på skatteindtægterne, som især skyldes et markant fald i det private forbrug og lønningerne, samt for det tredje usikkerheden i forbindelse med beregningen af de konjunkturkorrigerede saldi som følge af nedgangens omfang og kendetegn. Ifølge programmet vil det samlede offentlige underskud begynde at falde gradvis i 2010 og udvise overskud inden udgangen af programperioden.

(6)

I programmet forventes et samlet underskud på 2,2 % af BNP i 2010. Forbedringen i den samlede saldo i forhold til året før kan hovedsagelig tilskrives den helårsvirkning, som de konsolideringsforanstaltninger, der er gennemført fra anden halvdel af 2009, har haft både på indtægts- og udgiftssiden. Der blev desuden gennemført yderligere punktafgiftsforhøjelser i 2010, som resulterede i en fremskrevet stigning i skatteindtægterne til trods for, at det nominelle BNP skrumpede med ca. 1,25 %. De nominelle udgifter forventes stort set at forblive på 2009-niveauet, med en vis stigning i de offentlige investeringer, som opvejes af et yderligere fald i det offentlige forbrug; udgiftskvoten stiger således en smule. Ud over helårsvirkningen af konsolideringsbeslutninger, som blev truffet i anden halvdel af 2009, og som beløber sig til 2,5 % af BNP, udgør de supplerende foranstaltninger til forbedring af budgetstillingen som helhed 0,7 % af BNP i 2010. Den planlagte budgetstilling målt ved en ændring i den strukturelle saldo er ikke desto mindre stort set neutral. Forskellen mellem de to metoder forklares dels ved det forhold, at der i programmet lægges stadig større vægt på engangsforanstaltninger og midlertidige foranstaltninger på baggrund af stadig svage konjunkturer, og dels ved den ovennævnte usikkerhed omkring beregningen af de konjunkturkorrigerede saldi.

(7)

Hovedmålet for programmets mellemfristede budgetstrategi er at nå den mellemfristede målsætning, der i programmet defineres som en strukturel saldo, inden udgangen af programperioden i 2013, hvor den samlede og primære saldo forventes at udvise et overskud. På baggrund af de seneste fremskrivninger og gældsniveauet afspejler den mellemfristede målsætning mere end tilstrækkeligt stabilitets- og vækstpagtens mål. Den strukturelle saldo, beregnet i henhold til den i fællesskab aftalte metode, vil ifølge programmet forbedres med 0,5-1 % af BNP om året i perioden 2011-2013. Forbedringen forventes hovedsagelig at komme, fordi udgiftskvoten falder hurtigere end indtægtskvoten, med en forventet nominel reduktion i de fleste primære udgiftskategorier i de seneste år af programmet, herunder især aflønning af ansatte og sociale betalinger. Programmet rummer imidlertid ingen detaljerede oplysninger om de brede foranstaltninger, der skal støtte denne konsolidering. Afhængigheden af engangsforanstaltninger for at nå budgetmålene vil falde i 2011 og forsvinde i programmets seneste år. Denne tendens og udtømningen af de finansielle midler, der står til rådighed under de finansielle overslag for 2007-2013, medfører, at andelen af ikke-skattemæssige indtægter forventes at falde til 2008-niveauet inden udgangen af programperioden.

(8)

Budgetresultaterne kunne blive værre end fremskrevet i programmet på kort og mellemlang sigt. Som anført ovenfor er den makroøkonomiske situation behæftet med stor usikkerhed, og denne usikkerhed indebærer klare budgetmæssige risici, selv om det ikke er muligt at sige, om sidstnævnte risici går i op- eller nedadgående retning. Den yderligere usikkerhed med hensyn til 2010 skyldes afhængigheden af volatile poster. Bl.a. det planlagte salg af ikke-finansielle aktiver på i alt 0,5 % af BNP bliver måske ikke fuldt realiseret, mens fradrag for udbytter og overskudsandele fra statsejede virksomheder er genstand for administrative afgørelser og derfor forbundet med visse gennemførelsesrisici. Endvidere skyldes de højere end forventede skatteindtægter i 2009 delvis en omfattende oplagring af punktafgiftsbelagte varer forud for afgiftsforhøjelserne i januar 2010, og de kan resultere i en udlignende negativ indtægtsvirkning i 2010.

Mens afhængigheden af engangsforanstaltninger og midlertidige foranstaltninger falder i programmets seneste år, er der ikke tilstrækkelige oplysninger om strukturelle foranstaltninger til afløsning af disse, hvilket medfører risici for målene. De solide budgetresultater, som de estiske myndigheder har opnået, formindsker imidlertid disse risici.

(9)

Den offentlige bruttogældskvote på 7,8 % af BNP i 2009 ligger et godt stykke under traktatens referenceværdi. Gældskvoten forventes at stige til 14,3 % af BNP inden udgangen af programperioden, idet den drives af offentlige underskud. Det offentlige forventes at fastholde sin nettoaktivstilling igennem programperioden.

(10)

Gældsprognosen på mellemlang sigt, ifølge hvilken BNP-væksten gradvis når op på de værdier, der var forventet før krisen, og skattetrykket vender tilbage til niveauet før krisen, og som omfatter den forventede stigning i de aldersrelaterede udgifter, viser, at den budgetstrategi, som påtænkes i programmet, umiddelbart og uden yderligere ændringer i den førte politik vil være mere end tilstrækkelig til at stabilisere gældskvotienten senest i 2020.

(11)

Den langsigtede budgetvirkning af befolkningens aldring ligger betydeligt under EU-gennemsnittet. Bruttogældens nuværende niveau er meget lavt i Estland, og fastholdelse af sunde offentlige finanser — i overensstemmelse med budgetplanerne i programperioden — vil bidrage til at begrænse risiciene for holdbarheden i de offentlige finanser, som i Kommissionens holdbarhedsrapport (3) blev vurderet til at være lave.

(12)

Budgetrammen er baseret på en regel om nominel balance for den offentlige budgetstilling. Reglen har længe været et fast holdepunkt for den økonomiske politik og har bidraget til solide budgetmæssige resultater og akkumulering af finansielle aktiver.

I de seneste år er anvendelsen af denne regel blevet videreudviklet gennem en bedre tilpasning til konjunkturcyklen, hvorved visse karakteristika ved strategien med en strukturel saldo er blevet anvendt, således at der blev tilstræbt overskud på toppen af konjunkturforløbet, og under recessionen blev der accepteret underskud. Fraværet af særskilte udgifts- og/eller indtægtsregler kan imidlertid have bidraget til, at uventede indtægter delvis er givet ud under konjunkturelle opsving og højdepunkter. Der er desuden en række mangler i de mellemfristede budgetrammer, som svækker kontinuiteten mellem de årlige opdateringer; det gælder fortsat, at opdaterede konvergensprogrammer ikke drøftes, før de vedtages af parlamentet. Programmet indeholder planer, som allerede er under gennemførelse, om at styrke budgetproceduren ved at forbedre den strategiske og årlige planlægning, hvorved nogle af ovennævnte mangler skulle kunne afhjælpes.

(13)

De skatteændringer, der er gennemført i 2009-2010, fortsætter strategien med at flytte beskatningen over mod forbrug og brug af naturressourcer, samtidig med at afhængigheden af skat på arbejdskraft også er steget. I programmet henvises der desuden til en igangværende analyse af effektiviteten af eksisterende fritagelser og præferenceskattesatser, sikring af større fleksibilitet i budgetproceduren gennem reduktion af antallet af øremærkede indtægter, igangværende bestræbelser på at modarbejde skattesvig og en yderligere forenkling og strømlining af skatteadministrationen. Disse foranstaltninger, og yderligere skift i beskatningen fra arbejdskraft over mod mindre konjunkturfølsomme kilder, kunne bidrage til at forbedre kvaliteten af de offentlige finanser samt til at mindske risiciene for de budgetmæssige udsigter.

(14)

Strategien, som sikrer en problemfri deltagelse i ERM II, og styrkes ved en række politiske tilsagn, der blev givet ved tiltrædelsen af ERM II, har til hensigt at sikre valutakursstabilitet gennem fastholdelse af store monetære stødpuder, finansiel og finanspolitisk stabilitet samt bevarelse af fleksibilitet på arbejds- og produktmarkederne.

Skønt Estland, da krisen begyndte, stod i en forholdsvis stærk stilling med store budgetreserver, en stort set sund banksektor og en forholdsvis høj grad af løn- og prisfleksibilitet, har de tidligere politikker ikke forhindret betydelige makroøkonomiske uligevægte i at opstå, hvilket de meget høje kreditvækstrater, det betydelige inflationspres, de store underskud på betalingsbalancens løbende poster og et uholdbart opsving i ejendomshandelen vidner om. For at begrænse forværringen af de offentlige finanser under krisen vedtog myndighederne i 2009 flere omfattende konsolideringspakker. Denne konsolidering vil have en positiv virkning ud over 2009, mens især reduktionen af lønningerne i den offentlige sektor bidrager positivt til afviklingen af ubalancer i økonomien. Banksektoren er fortsat godt finansieret og har tilstrækkelig likviditet. Der er også gjort fremskridt med den strukturelle politik. Den nylig vedtagne arbejdsmarkedslovgivning har forbedret arbejdsmarkedets fleksibilitet, hvilket gør det lettere at tilpasse økonomien fra det tidligere mønster, som blev styret af den indenlandske efterspørgsel, til en mere bæredygtig vækst. For så vidt angår produktmarkederne sigter de politiske foranstaltninger mod at styrke konkurrencen. Konkurrenceevnen i sektoren for omsættelige varer, som i 2009 begyndte at få fordel af den igangværende reduktion af lønomkostningerne samt af målrettede statsprogrammer, herunder en effektiv udnyttelse af EU's strukturfonde, styrkes. Udfordringen vil fremover være at undgå en tilbagevenden til store interne og eksterne ubalancer, når først opsvinget har bidt sig fast.

(15)

Under hensyntagen til de risici for budgetmålene, der er nævnt ovenfor, kan programmets budgetstrategi anses for stort set at være i overensstemmelse med pagtens krav. Den planlagte opnåelse af den mellemfristede målsætning inden udgangen af programperioden, på baggrund af den seneste alvorlige skrumpning i den økonomiske aktivitet, er især et eksempel på et passende ambitiøst mål, der svarer til kravene i stabilitets- og vækstpagten, og som er foreneligt med en problemfri deltagelse i ERM II. Der består imidlertid fortsat visse risici på kort sigt som følge af usikkerheden med hensyn til den makroøkonomiske situation og afhængigheden af volatile poster. Det er også muligt, at den mellemfristede målsætning ikke vil blive nået som planlagt i programmet, hvis den tilstræbte konsolidering ikke understøttes af yderligere foranstaltninger på mellemlang sigt.

(16)

Hvad angår de datakrav, der er anført i adfærdskodeksen for stabilitets- og konvergensprogrammerne, er der i programmet visse mangler i de obligatoriske og frivillige data (4).

i)

at sikre, at det offentlige underskud forbliver under 3 % af BNP, og træffe de nødvendige foranstaltninger til at understøtte den tilstræbte tilbagevenden til den mellemfristede målsætning på mellemlang sigt

ii)

at styrke den mellemfristede budgetramme, især ved at forbedre udgiftsplanlægningen, og yderligere styrke systemet for overvågning af de strategiske mål og rapportering om disse.