Sag T-643/16

Gamaa Islamya Égypte

mod

Rådet for Den Europæiske Union

Rettens dom (Første Afdeling) af 10. april 2019

»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger mod personer, grupper og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme – indefrysning af midler – mulighed for, at en myndighed i et tredjeland kan anses for en kompetent myndighed som omhandlet i fælles holdning 2001/931/FUSP – faktuelt grundlag for afgørelserne om indefrysning af midler – begrundelsespligt – stadfæstelse af Rådets retsakter«

1. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme – afgørelse om indefrysning af midler – vedtagelse eller opretholdelse på grundlag af en national afgørelse om indefrysningen af midler – myndighed, der er kompetent til at træffe den nævnte nationale afgørelse – begreb – myndighed i et tredjeland – omfattet

   (Rådets fælles holdning 2001/931, art. 1, stk. 4)

   (jf. præmis 81 og 82)

2. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme – afgørelse om indefrysning af midler – vedtagelse eller opretholdelse på grundlag af en national afgørelse om indefrysning af midler hidrørende fra en myndighed i et tredjeland – lovlighed – betingelse – national afgørelse truffet under overholdelse af retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse – kontrolforpligtelse, som påhviler Rådet – begrundelsespligt – rækkevidde

   (Rådets fælles holdning 2001/931, art. 1, stk. 4)

   (jf. præmis 85-88 og 133)

3. EU-ret – principper – ret til forsvar – afgørelse om indefrysning af midler truffet mod visse personer og enheder, der er mistænkt for terrorhandlinger – Rådets forpligtelser – meddelelse til den berørte person af de forhold, der lægges denne til last, og retten til at blive hørt – rækkevidde

   (Rådets fælles holdning 2001/931, art. 1, stk. 4)

   (jf. præmis 93 og 94)

4. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme – afgørelse om indefrysning af midler – vedtagelse eller opretholde på grundlag af en national afgørelse om indledning af en undersøgelse, en retsforfølgelse eller en domfældelse – myndighed, der er kompetent til at træffe den nævnte nationale afgørelse – begreb – administrativ myndighed – omfattet – betingelser

   (Rådets fælles holdning 2001/931, art. 1, stk. 4)

   (jf. præmis 110-116)

5. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme – afgørelse om indefrysning af midler – vedtagelse eller opretholdelse på grundlag af en national afgørelse om indledning af en undersøgelse, en retsforfølgelse eller en domfældelse – intet krav om, at en national afgørelse træffes inden for rammerne af en i snæver forstand strafferetlig proces – betingelser

   (Rådets fælles holdning 2001/931, art. 1, stk. 4)

   (jf. præmis 119-121)

6. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme – forpligtelse til loyalt samarbejde mellem medlemsstaterne og EU-institutionerne – afgørelse om indefrysning af midler – berettigelse – overholdelse af de grundlæggende rettigheder – domstolsprøvelse – rækkevidde

   (Rådets fælles holdning 2001/931, art. 1, stk. 4)

   (jf. præmis 129-132)

7. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme – forpligtelse til loyalt samarbejde mellem medlemsstaterne og EU-institutionerne – afgørelse om indefrysning af midler – vedtagelse eller opretholde på grundlag af en national afgørelse om indledning af en undersøgelse, en retsforfølgelse eller en domfældelse – begrundelsespligt – rækkevidde – national afgørelse om domfældelse – ingen pligt til at anføre de seriøse og troværdige beviser, som den nationale afgørelse er baseret på

   (Rådets fælles holdning 2001/931, art. 1, stk. 4)

   (jf. præmis 140-146 og 148)

8. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme – afgørelse om indefrysning af midler – opretholdelse på grundlag af en national afgørelse om indefrysning af midler – national afgørelse, der ikke længere i sig selv gør det muligt at fastslå, at risikoen for involvering i terrorhandlinger fortsat består – Rådets forpligtelse til at tage hensyn til de seneste faktiske forhold, der godtgør, at risikoen fortsat foreligger

   (Rådets fælles holdning 2001/931, art. 1, stk. 6)

   (jf. præmis 154-157 og 170)

9. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – afgørelse om indefrysning af midler truffet mod visse personer og enheder, der er mistænkt for terrorhandlinger – mindstekrav

   (Art. 296 TEUF)

   (jf. præmis 160-163 og 173)

10. Den Europæiske Union – domstolskontrol af lovligheden af institutionernes retsakter – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme – afgørelse om indefrysning af midler – opretholdelse på grundlag af en national afgørelse om indefrysning af midler – kontrollens rækkevidde – kontrol, der udstrækker sig til samtlige forhold, som er anført med henblik på at godtgøre, at risikoen for involvering i terrorhandlinger fortsat består

    (Art. 296 TEUF; Rådets fælles holdning 2001/931, art. 1, stk. 4 og 6)

    (jf. præmis 160, 185 og 186)

11. Annullationssøgsmål – anbringender – overtrædelse af væsentlige formforskrifter – tilsidesættelse af bestemmelser i Rådets forretningsorden om stadfæstelse af dets retsakter – nødvendigheden af at påberåbe sig et tab eller andre mangler end den manglende stadfæstelse – foreligger ikke

    (Art. 297, stk. 2, første afsnit, TEUF; Rådets forretningsorden, art. 15)

    (jf. præmis 196-204, 209, 210, 218, 219, 228 og 229)

12. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – afgørelse om indefrysning af midler truffet mod visse personer og enheder, der er mistænkt for terrorhandlinger – afgørelse og begrundelse, der findes i særskilte dokumenter – særskilt offentliggørelse begrundet i tvingende almene hensyn – formodning for stadfæstelse af de ikke-underskrevne begrundelser – foreligger ikke – pligt til at stadfæste afgørelsen og begrundelserne

    (Art. 296 TEUF; Rådets forretningsorden, art. 15)

    (jf. præmis 214-216, 222 og 223)

Resumé

I dommen i sagen Gamaa Islamya Égypte mod Rådet (sag T-643/16), der blev afsagt den 10. april 2019, annullerede Retten flere af Rådets afgørelser (FUSP) om ajourføring af listen over personer, grupper og enheder, som er omfattet af artikel 2, 3 og 4 i fælles holdning 2001/931/FUSP om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme ( 1 ), og flere af Rådets gennemførelsesforordninger (EU) om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme ( 2 ), vedtaget mellem juli 2016 og juli 2018, for så vidt som disse retsakter vedrører organisationen Gamaa Islamya Égypte ( 3 ). Det følger af begrundelsen for de anfægtede retsakter, at opførelsen af sagsøgerens navn på de omtvistede lister hvilede på fire nationale afgørelser, nemlig en afgørelse vedtaget af en britisk myndighed (herefter »afgørelsen fra Home Secretary«, Det Forenede Kongeriges indenrigsministerium) og tre afgørelser vedtaget af amerikanske myndigheder.

Vedrørende disse sidstnævnte afgørelser mindede Retten om, at, selv om begrebet »kompetent myndighed«, der anvendes i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 ( 4 ), ikke er begrænset til medlemsstaternes myndigheder, men principielt ligeledes kan omfatte tredjelandes myndigheder, skal Rådet, når det støtter sig på en afgørelse fra et tredjeland, forinden kontrollere, om denne afgørelse er blevet vedtaget under iagttagelse af retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse. I det foreliggende tilfælde fastslog Retten hvad angår to af disse afgørelser, at eftersom de amerikanske myndigheder, henset til begrundelsen vedrørende i anfægtede retsakter, ikke var forpligtet til at meddele de berørte en begrundelse, endsige til at offentliggøre disse afgørelser, var iagttagelse af princippet om retten til forsvar ikke sikret for disse to afgørelser, og at disse kunne følgelig ikke tjene som grundlag for de anfægtede retsakter. Hvad angår den første amerikanske afgørelse fastslog Retten efterfølgende, at den simple konstatering, at nævnte afgørelse var blevet offentliggjort i Federal Register, ikke var tilstrækkelig til, at det kunne fastslås, at Rådet havde foretaget den fornødne kontrol for så vidt angår overholdelsen af retten til forsvar i det nævnte tredjeland. Retten fastslog således, at begrundelsen for de amerikanske afgørelser ikke var tilstrækkelig, og at disse følgelig ikke kunne tjene som grundlag for de anfægtede retsakter.

Retten fastslog, at da artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 ikke indeholder noget krav om, at Rådets retsakter skal være støttet på flere afgørelser fra kompetente myndigheder, kan de anfægtede retsakter imidlertid for så vidt angår opførelsen af sagsøgerens navn på de omtvistede lister henvise til afgørelsen fra Home Secretary alene, således at behandlingen af søgsmålet skal fortsættes, idet denne behandling dog skal begrænses til de anfægtede retsakter, for så vidt som disse er støttet på den sidstnævnte afgørelse.

Retten annullerede derefter de anfægtede retsakter, for det første fordi de forhold, som Rådet har anført i begrundelsen vedrørende de anfægtede retsakter, ikke kunne begrunde opretholdelsen af sagsøgerens navn på de omtvistede lister, enten på grund af den utilstrækkelig begrundelse, eller fordi de, bl.a. henset til deres anciennitet, ikke var tilstrækkelige til at begrunde en sådan foranstaltning. Retten fastslog for det andet, at de anfægtede retsakters begrundelse, der var blevet meddelt den omhandlede organisation, ikke var blevet stadfæstet af Rådets i henhold til artikel 297, stk. 2, første afsnit, TEUF og artikel 15 i Rådets forretningsorden ( 5 ). Rådets stadfæstelse af retsakter er således et væsentligt formkrav, der gør det muligt for tredjemand at efterprøve, om den version, som er fremsendt til dem, svarer til den, der er blevet vedtaget af denne institution, og som således sikrer overholdelse af retssikkerhedsprincippet. Da retssikkerhedsprincippet desuden vedrører Rådets retsakter, skal disse ligeledes stadfæstes, selv om Rådet ikke er et kollegium. Da begrundelsen og den dispositive del udgør et internt forbundet og udeleligt hele, skal de to stadfæstes, også selv om de findes i to forskellige dokumenter. Endelig skal annullationen af de anfægtede retsakter, henset til, at stadfæstelsen er et væsentligt formkrav, fastslås, uden at det er nødvendigt at undersøge, hvorvidt de dokumenter, der er blevet fremsendt til sagsøgeren, er fuldt overensstemmende med de af Rådet vedtagne.

( 1 ) – Rådets fælles holdning 2001/931/FUSP af 27.12.2001 om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme (EFT 2001, L 344, s. 93).

( 2 ) – Rådets forordning (EF) nr. 2580/2001 af 27.12.2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme (EFT 2001, L 344, s. 70).

( 3 ) – I den foreliggende sag var der nedlagt påstand om annullation af Rådets afgørelse (FUSP) 2016/1136 af 12.7.2016 (EUT 2016, L 188, s. 21) og Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2016/1127 af 12.7.2016 (EUT 2016, L 188, s. 1), af Rådets afgørelse (FUSP) 2017/154 af 27.1.2017 (EUT 2017, L 23, s. 21) og Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2017/150 af 27.1.2017 (EUT 2017, L 23, s. 3), af Rådets afgørelse (FUSP) 2017/1426 af 4.8.2017 (EUT 2017, L 204, s. 95) og Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2017/1420 af 4.8.2017 (EUT 2017, L 204, s. 3), af Rådets afgørelse (FUSP) 2018/475 af 21.3.2018 (EUT 2018, L 79, s. 26) og Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2018/468 af 21.3.2018 (EUT 2018, L 79, s. 7), af Rådets afgørelse (FUSP) 2018/1084 af 30.7.2018 (EUT 2018, L 194, s. 144) og Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2018/1071 af 30.7.2018 (EUT 2018, L 194, s. 23).

( 4 ) – I medfør af denne bestemmelse udarbejdes listerne i bilaget på grundlag af præcise oplysninger eller forhold, der viser, at der er truffet en afgørelse af en kompetent myndighed over for de omhandlede personer og enheder, hvad enten der er indledt en undersøgelse eller en retsforfølgelse for en terrorhandling eller forsøg på at begå, deltage i eller lette gennemførelsen af en sådan handling, baseret på seriøse og troværdige beviser eller indicier, eller der er afsagt dom for sådanne handlinger.

( 5 ) – Rådets forretningsorden, som vedtaget ved afgørelse 2009/937/EU af 1.12.2009 (EUT 2009, L 325, s. 35).