Sag C-292/23

Den Europæiske Anklagemyndighed

mod

I.R.O.
og
F.J.L.R.

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Juzgado Central de Instrucción)

Domstolens dom (Store Afdeling) af 8. april 2025

»Præjudiciel forelæggelse – Den Europæiske Anklagemyndighed – forordning (EU) 2017/1939 – artikel 42, stk. 1 – proceduremæssige retsakter, der skal have retsvirkning over for tredjemand – domstolskontrol ved de nationale domstole i overensstemmelse med de krav og procedurer, der er fastlagt i national ret – omfang – vidneindkaldelser – national ret, der ikke tillader direkte domstolskontrol med en sådan foranstaltning – artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU – artikel 47 og 48 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet«

1. Retligt samarbejde i straffesager – Den Europæiske Anklagemyndighed – forordning 2017/1939 – proceduremæssige garantier – proceduremæssige retsakter vedtaget af EPPO, der skal have retsvirkning over for tredjemand – nationale retters domstolskontrol – omfang – den europæiske delegerede anklagers afgørelse om at indkalde vidner – omfattet – betingelse – afgørelse, som tilsigter at have bindende retsvirkninger, der kan berøre interesser hos de personer, der anfægter denne afgørelse – væsentlig ændring af retsstillingen – pligt til at sikre disse personer en effektiv domstolsprøvelse af nævnte afgørelse i det mindste som et incidenspunkt – overholdelse af ækvivalensprincippet

   (Art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU; art. 86, stk. 3, TEUF og art. 263, stk. 1, TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47 og 48; Rådets forordning 2017/1939, 12., 83. og 85.-89. betragtning samt art. 41 og 42)

   (jf. præmis 48-53, 58-80 og 91 samt domskonkl.)

2. Retligt samarbejde i straffesager – Den Europæiske Anklagemyndighed – forordning 2017/1939 – proceduremæssige garantier – domstolskontrol med Den Europæiske Anklagemyndigheds virksomhed – kompetencefordeling mellem de nationale retter og Unionens retsinstanser – kontrol af proceduremæssige retsakter vedtaget af EPPO, der skal have retsvirkning over for tredjemand – de nationale retters kompetence

   (Art. 263, stk. 4, TEUF; Rådets forordning 2017/1939, 86., 87. og 89. betragtning samt art. 42)

   (jf. præmis 54-57)

Resumé

I forbindelse med en præjudiciel forelæggelse fra Juzgado Central de Instrucción no 6 de Madrid (central forundersøgelsesret nr. 6 i Madrid, Spanien) præciserede Domstolen (Store Afdeling) rækkevidden af de nationale retters domstolskontrol af proceduremæssige retsakter vedtaget af Den Europæiske Anklagemyndighed (EPPO), der skal have retsvirkning over for tredjemand, og nærmere bestemt af en af dette organ truffet afgørelse om at indkalde vidner.

I.R.O. og F.J.L.R. var direktører i et spansk selskab, som modtog støtte til gennemførelsen af et projekt finansieret af midler fra Den Europæiske Union. Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) meddelte Fiscalía de área de Getafe-Leganés (anklagemyndigheden i Getafe-Leganés, Spanien), at de direkte udgifter til personale, som dette selskab havde gjort krav på for to forskere, som det havde ansat til at gennemføre projektet, nemlig Y.C. og I.M.B., ikke var tilstrækkeligt begrundede. Anklagemyndigheden i Getafe-Leganés anlagde derfor sag ved en ret i første instans med påstand om, at der var begået bidragssvig. Den 20. april 2021 indledte denne ret en strafferetlig efterforskning mod I.R.O, i forbindelse med hvilken bl.a. Y.C blev afhørt som vidne.

Ved afgørelse af 26. juli 2022 udøvede de europæiske delegerede anklagere, der skulle behandle sagen i Spanien, deres ret til oplysning af sagen ( 1 ) og indledte en efterforskning af I.R.O. og F.J.L.R. Den 2. februar 2023 indkaldte de ved en afgørelse truffet i henhold til national ret ( 2 ) Y.C. og I.M.B. til at give møde for dem som vidner. Den 7. februar 2023 indgav de advokater, der repræsenterede I.R.O. og F.J.L.R., en klage over denne afgørelse til Den Europæiske Anklagemyndighed, hvorved de anfægtede denne afgørelse, for så vidt som Y.C. herved blev indkaldt som vidne, idet de bl.a. gjorde gældende, at en sådan efterforskningsforanstaltning ikke var hensigtsmæssig. Den 8. februar 2023 blev denne klage indbragt for den forelæggende ret.

I denne sammenhæng anførte den forelæggende ret, at i henhold til gældende national lovgivning kunne Den Europæiske Anklagemyndigheds afgørelse om at indkalde Y.C. og I.M.B. som vidner ikke anfægtes ved et søgsmål ( 3 ). Artikel 42 i forordning 2017/1939 giver imidlertid mulighed for domstolskontrol af dette organs proceduremæssige retsakter, der skal have retsvirkning over for tredjemand. Da denne retsinstans fandt, at afgørelsen af 2. februar 2023 var en sådan retsakt, ønskede denne ret Domstolens afgørelse af, om en sådan national lovgivning var forenelig med EU-retten.

Domstolens bemærkninger

Først bemærkede Domstolen, at artikel 42, stk. 1, i forordning 2017/1939 bestemmer, at proceduremæssige retsakter vedtaget af EPPO, der skal have retsvirkning over for tredjemand, underkastes domstolskontrol ved de kompetente nationale domstole i overensstemmelse med de krav og procedurer, der er fastlagt i national ret ( 4 ).

Med henblik på at afgøre, om denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning, der ikke giver personer, der er under EPPO’s efterforskning, mulighed for direkte ved den kompetente nationale ret at anfægte en afgørelse, hvorved den europæiske delegerede anklager, der behandler den pågældende sag, indkalder vidner, skal det undersøges, om en sådan afgørelse er omfattet af begrebet »proceduremæssige retsakter vedtaget af EPPO, der skal have retsvirkning over for tredjemand«. I denne henseende bemærkede Domstolen, at en EU-retlig bestemmelse, som efter sin ordlyd ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret med henblik på at fastlægge dens betydning og rækkevidde, normalt skal undergives en selvstændig og ensartet fortolkning i hele Unionen, som skal søges under hensyntagen til ikke alene denne bestemmelses ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af.

I denne forbindelse bemærkede Domstolen i første række, at for så vidt angår det omhandlede begrebs rækkevidde henviser artikel 42 i forordning 2017/1939 ikke til medlemsstaternes ret. Desuden har denne bestemmelse navnlig til formål at fastlægge en kompetencefordeling mellem de nationale retter og Unionens retsinstanser med henblik på at udøve domstolskontrol med EPPO’s virksomhed ( 5 ). Selv om nævnte forordnings artikel 42, stk. 1, således tillægger de nationale retter kompetence til at efterprøve de proceduremæssige retsakter vedtaget af EPPO, der skal have retsvirkning over for tredjemand, opregner artikel 42, stk. 2-8, således de tilfælde, hvor domstolskontrollen med EPPO’s virksomhed derimod henhører under Unionens retsinstansers kompetence. Følgelig er »proceduremæssige retsakter« som omhandlet i artikel 42, stk. 1, i forordning 2017/1939 de retsakter, hvis lovlighed som udgangspunkt kontrolleres af de nationale retter ( 6 ).

Det følger heraf, at begrebet »proceduremæssige retsakter vedtaget af EPPO, der skal have retsvirkning over for tredjemand« udgør et selvstændigt EU-retligt begreb, der skal fortolkes på grundlag af ensartede kriterier. Det er nemlig kun en sådan fortolkning, der i hele Unionen kan sikre en sammenhængende kompetencefordeling mellem de nationale retter og Unionens retsinstanser med henblik på at udøve domstolskontrol med EPPO’s virksomhed.

I anden række undersøgte Domstolen, om en afgørelse fra EPPO om at indkalde vidner er omfattet af dette begreb.

I denne henseende bemærkede Domstolen for det første, at udtrykket »proceduremæssige retsakter« bl.a. omfatter de foranstaltninger, som Den Europæiske Anklagemyndighed træffer i forbindelse med sine efterforskninger ( 7 ). Det var ubestridt, at den i hovedsagen omhandlede afgørelse udgjorde en »proceduremæssig retsakt« i overensstemmelse med den sædvanlige betydning, der skal tillægges dette udtryk, og var blevet vedtaget i forbindelse med en efterforskning foretaget af Den Europæiske Anklagemyndighed.

Hvad for det andet angår spørgsmålet om, hvorvidt en sådan afgørelse udgør en proceduremæssig retsakt, »der skal have retsvirkning over for tredjemand«, svarer dette udtryk til det kriterium, der anvendes i artikel 263, stk. 1, TEUF til at definere, hvilke retsakter der kan anfægtes ved Unionens retsinstanser inden for rammerne af det annullationssøgsmål, der er fastsat i artikel 263 TEUF. Domstolen udledte heraf, at EU-lovgiver ved at henvise til et kriterium, der svarer til det, der er omhandlet i artikel 263, stk. 1, TEUF, har haft til hensigt at udvide den obligatoriske domstolskontrol med Den Europæiske Anklagemyndigheds proceduremæssige retsakter til alle proceduremæssige retsakter, som tilsigter at have bindende retsvirkninger, der kan berøre en tredjemands interesser gennem en væsentlig ændring af dennes retsstilling, bl.a. til de retsakter, der vedtages inden for rammerne af en strafferetlig efterforskning ( 8 ). Ved afgørelsen af, om den anfægtede retsakt i et givet tilfælde tilsigter at skabe bindende retsvirkninger, skal vægten desuden lægges på retsaktens indhold, og dens virkninger skal vurderes ud fra objektive kriterier.

Følgelig kan spørgsmålet om, hvorvidt en afgørelse fra en europæisk delegeret anklager om at indkalde vidner tilsigter at have bindende retsvirkninger, der kan berøre rettighederne for personer, der er under efterforskning, såsom sagsøgerne i hovedsagen, gennem en væsentlig ændring af deres retsstilling, ikke afgøres abstrakt og generelt, men kræver en konkret vurdering. En sådan vurdering skal navnlig tage hensyn til egenskaben af »tredjemand«, der anfægter denne retsakt, til dennes indhold, til den sammenhæng, hvori den er vedtaget, og til beføjelserne for det organ, der har udstedt den.

Herved gør domstolskontrollen med proceduremæssige retsakter, der skal have retsvirkning over for tredjemand, det muligt at sikre, at EPPO overholder de grundlæggende rettigheder, der gælder for de personer, over for hvilke disse proceduremæssige retsakter har sådanne virkninger, og navnlig at kontrollere, at dette organ overholder kravet om en retfærdig rettergang og de mistænktes og tiltaltes ret til et forsvar i overensstemmelse med artikel 47 og 48 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder ( 9 ). En sådan kontrol indebærer navnlig, at det skal efterprøves, ikke blot om mistænktes og tiltaltes processuelle rettigheder i henhold til EU-retten som omhandlet i artikel 41, stk. 1, i forordning 2017/1939 er overholdt, men også, i overensstemmelse med forordningens artikel 41, stk. 3, om alle de processuelle rettigheder, som disse personer og andre personer, der er berørt af EPPO’s procedurer, er tillagt i henhold til den gældende nationale lovgivning, er overholdt. Da omfanget af de processuelle garantier, der indrømmes de forskellige kategorier af personer, således kan variere afhængigt af den pågældende medlemsstats nationale processuelle regler, kan omfanget af de proceduremæssige retsakter, som disse personer kan anfægte ved de nationale domstole, følgelig ligeledes variere, afhængigt af hvilken national ret der finder anvendelse. Vurderingen af, hvilke virkninger en afgørelse om at indkalde vidner kan have for rettighederne for de personer, der er under efterforskning, afhænger dermed i et vist omfang af de nationale processuelle regler og af den specifikke kontekst for den strafferetlige efterforskning, i forbindelse med hvilken EPPO vedtog denne afgørelse, og derfor er de nationale retsinstanser, der har kompetence til at foretage den domstolskontrol, som er fastsat i artikel 42, stk. 1, i forordning 2017/1939, de bedst egnede til at foretage denne vurdering.

Det følger heraf, at det tilkommer de kompetente nationale retter at vurdere, om en afgørelse fra en europæisk delegeret anklager om indkaldelse af vidner tilsigter at skabe bindende retsvirkninger, der kan berøre interesser hos de personer, der anfægter denne afgørelse, såsom i det foreliggende tilfælde de personer, der var under efterforskning, ved at ændre deres retsstilling væsentligt, bl.a. ved at berøre deres processuelle rettigheder. Hvis dette er tilfældet, er den nævnte afgørelse underlagt disse retters prøvelse.

Hvad i tredje række angår spørgsmålet om, hvorvidt denne domstolskontrol i givet fald skal foretages inden for rammerne af et direkte søgsmål til prøvelse af samme afgørelse bemærkede Domstolen, at ordlyden af artikel 42, stk. 1, i forordning 2017/1939 ikke kræver, at medlemsstaterne fastsætter regler om et sådant søgsmål. Denne bestemmelse fastsætter derimod, at domstolskontrollen foretages »i overensstemmelse med de krav og procedurer, der er fastlagt i national ret«. Såfremt de rettigheder, der er fastsat i chartrets artikel 47 og 48, er fuldt ud sikret, udelukker samme bestemmelse følgelig ikke, at denne domstolskontrol kan foretages som et incidenspunkt under en verserende sag.

Denne fortolkning finder støtte i 88. betragtning til forordning 2017/1939, hvoraf det fremgår, at der i forbindelse med ovennævnte legalitetskontrol skal sikres effektive retsmidler i overensstemmelse med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU ( 10 ). Skønt sidstnævnte bestemmelse pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at sikre, at enhver har ret til at anfægte en bebyrdende retsakt, der kan krænke de i EU-retten sikrede rettigheder og friheder, ved domstolene, indebærer den ikke nødvendigvis, at indehaveren af denne ret skal have adgang til at anlægge direkte søgsmål.

Den domstolskontrol, der er fastsat i artikel 42, stk. 1, i forordning 2017/1939, kan således ligeledes tage form af en indirekte prøvelse, der bl.a. foretages af den påkendende straffedomstol, for så vidt som disse processuelle regler sikrer en ret til et effektivt retsmiddel, hvilket forudsætter, at den ret, for hvilken tvisten er indbragt, har kompetence til at behandle alle de retlige og faktiske spørgsmål, som er relevante for at afgøre tvisten.

Det følger imidlertid af ækvivalensprincippet, at når de nationale processuelle bestemmelser vedrørende tilsvarende søgsmål på grundlag af national ret giver mulighed for at anfægte en tilsvarende afgørelse direkte, skal en sådan mulighed ligeledes være til stede i forbindelse med den domstolskontrol, der er forskrevet i artikel 42, stk. 1, i forordning 2017/1939, for personer, der anfægter en afgørelse, hvorved den europæiske delegerede anklager, der behandler en sag, indkalder vidner i forbindelse med sagens efterforskning, såsom de personer, der er under efterforskning i sagen.

( 1 ) – Ret udøvet i overensstemmelse med artikel 27 i Rådets forordning (EU) 2017/1939 af 12.10.2017 om gennemførelse af et forstærket samarbejde om oprettelse af Den Europæiske Anklagemyndighed (»EPPO«) (EUT 2017, L 283, s. 1).

( 2 ) – Artikel 43 i Ley Orgánica 9/2021, de aplicación del Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo, de 12 de octubre de 2017, por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea (organisk lov nr. 9/2021 om gennemførelsen af Rådets forordning (EU) 2017/1939 af 12.10.2017 om gennemførelse af et forstærket samarbejde om oprettelse af Den Europæiske Anklagemyndighed) af 1.7.2021 (BOE nr. 157 af 2.7.2021, s. 78523, herefter »den organiske lov«).

( 3 ) – I henhold til artikel 42 og 43 i den organiske lov, sammenholdt med dennes artikel 90, er domstolskontrol af Den Europæiske Anklagemyndigheds proceduremæssige retsakter kun mulig, hvis det udtrykkeligt er tilladt i henhold til denne organiske lov. Eftersom vidneindkaldelser ikke indgår blandt de retsakter, med hensyn til hvilke den nævnte organiske lov tillader en sådan kontrol, kunne afgørelsen af 2.2.2023 ikke indbringes for domstolene.

( 4 ) – Denne bestemmelse blev vedtaget i henhold til artikel 86, stk. 3, TEUF, der giver EU-lovgiver adgang til at fastsætte særlige regler om domstolskontrol med de proceduremæssige foranstaltninger, som EPPO træffer under udøvelsen af sit hverv.

( 5 ) – Jf. artikel 42 i forordning 2017/1939, sammenholdt med 86., 87. og 89. betragtning hertil.

( 6 ) – Dog med undtagelse af de proceduremæssige retsakter, der er omhandlet i artikel 42, stk. 3, i forordning 2017/1939 og i modsætning til afgørelser om beskyttelse af personoplysninger og EPPO’s »administrative afgørelser« som omhandlet i denne forordnings artikel 42, stk. 8, hvilke er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 263 TEUF.

( 7 ) – Jf. 87. betragtning til forordning 2017/1939.

( 8 ) – I denne sammenhæng betegner udtrykket »tredjemand«, der er omhandlet i artikel 42 i forordning 2017/1939, en kategori af personer, som ikke alene omfatter »den mistænkte« og »ofret«, men også »andre berørte personer, hvis rettigheder kan blive krænket af sådanne retsakter«. (jf. 87. betragtning til forordning 2017/1939).

( 9 ) – Herefter »chartret«.

( 10 ) – Denne bestemmelse pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at tilvejebringe den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten. Ifølge Domstolens praksis svarer denne forpligtelse til den i chartrets artikel 47, stk. 1, fastsatte ret til effektive retsmidler for enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket.