Sag C-911/19

Fédération bancaire française (FBF)

mod

Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR)

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig))

Domstolens dom (Store Afdeling) af 15. juli 2021

»Præjudiciel forelæggelse – artikel 263 TEUF og 267 TEUF – EU-retsakt, som ikke er juridisk bindende – domstolsprøvelse – retningslinjer udstedt af Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA) – produktudviklings- og produktstyringsprocesser for detailbankprodukter – gyldighed – EBA’s kompetence«

1. Annullationssøgsmål – akter, der kan være genstand for søgsmål – begreb – akter, der fremkalder bindende retsvirkninger – retningslinjer udstedt af Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA) for produktudviklings- og produktstyringsprocesser for detailbankprodukter – ikke omfattet

   (Art. 263 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1093/2010, art. 16, stk. 3)

   (jf. præmis 36-38, 44, 45 og 48-50 samt domskonkl. 1)

2. Præjudicielle spørgsmål – Domstolens kompetence – retsakter udstedt af institutionerne – rækkevidde af kompetencen – retningslinjer udstedt af Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA) for produktudviklings- og produktstyringsprocesser for detailbankprodukter – omfattet

   [Art. 19, stk. 3, litra b), TEU; art. 267 TEUF]

   (jf. præmis 53-57 og domskonkl. 2)

3. Grundlæggende rettigheder – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – prøvelse af lovligheden af EU-retsakter – betingelser – ulovlighedsindsigelse rettet mod en EU-retsakt af en borger ved en national ret – betingelse om, at denne skal være umiddelbart og individuelt berørt af denne retsakt – foreligger ikke

   (Art. 263 TEUF og 267 TEUF)

   (jf. præmis 59, 61-63 og 65 samt domskonkl. 3)

4. EU-institutioner – udøvelse af beføjelser – delegation – tildeling af beføjelser til Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA) til at udstede retningslinjer – præcis afgrænsning af disse beføjelser på grundlag af objektive kriterier, der kan gøres til genstand for domstolsprøvelse – EBA’s retningslinjer, der ikke har bindende retsvirkninger – ingen betydning for omfanget af denne domstolsprøvelse

   (Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1093/2010)

   (jf. præmis 67 og 68)

5. Økonomisk og monetær politik – økonomisk politik – tilsyn med Unionens finanssektor – Den Europæiske Banktilsynsmyndigheds (EBA) kompetence til at udstede retningslinjer for produktudviklings- og produktstyringsprocesser for detailbankprodukter – omfang – grænser

   [Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1093/2010, art. 1, stk. 2, 3 og 5, art. 8, stk. 1, litra a), b) og h), art. 8, stk. 2, litra c), og art. 16]

   (jf. præmis 75, 83 og 84)

6. Økonomisk og monetær politik – økonomisk politik – tilsyn med Unionens finanssektor – Den Europæiske Banktilsynsmyndigheds (EBA) kompetence til at udstede retningslinjer for produktudviklings- og produktstyringsprocesser for detailbankprodukter – bedømmelse af gyldigheden – betingelser – retningslinjer, der henhører under EBA’s aktivitetsområde – retningslinjer, der er omfattet af den specifikke ramme, som er fastsat af EU-lovgiver for udøvelsen af EBA’s beføjelse til at udstede retningslinjer – gyldighed

   (Europa Parlamentets og Rådets forordning 1093/2010, art. 1, stk. 2, 3 og 5, art. 8, stk. 1 og 2, art. 16, stk. 1; Europa Parlamentets og Rådets direktiv 2007/64, 2009/110, 2013/36 og 2014/17)

   (jf. præmis 94-96, 106, 113-116, 122, 123 og 125-131 samt domskonkl. 4)

Resumé

Retningslinjerne for produktudviklings- og produktstyringsprocesser for detailbankprodukter udstedt af Den Europæiske Banktilsynsmyndighed er gyldige

Den præjudicielle forelæggelsesprocedure kan anvendes med henblik på en prøvelse af gyldigheden af sådanne retningslinjer

I 2016 udstedte Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA) retningslinjer for produktudviklings- og produktstyringsprocesser for detailbankprodukter ( 1 ). Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) (tilsyns- og afviklingsmyndigheden, Frankrig) erklærede ved en udtalelse, der den 8. september 2017 blev offentliggjort på myndighedens websted, at den efterlevede disse retningslinjer, således at de dermed fandt anvendelse på alle de finansielle institutioner, som var underlagt myndighedens kontrol.

Den 8. november 2017 anlagde den franske banksammenslutning sag ved Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig) med påstand om annullation af tilsyns- og afviklingsmyndighedens udtalelse. Den franske banksammenslutning gjorde gældende, at EBA’s retningslinjer, som fandt anvendelse i medfør af den nævnte udtalelse, var ugyldige som følge af, at EBA ikke havde kompetence til at udstede sådanne retningslinjer.

Da Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) udtrykte tvivl om dels, hvilke retsmidler der var til rådighed med henblik på at sikre Unionens retsinstansers prøvelse af lovligheden af de omtvistede retningslinjer, dels med hensyn til disse retningslinjers gyldighed i forhold til rammerne for de beføjelser, som EBA er tillagt i henhold til den afledte ret, indgav denne domstol en anmodning om præjudiciel afgørelse med henblik på, at Domstolen udtalte sig om disse aspekter.

I dommen, der blev afsagt af Store Afdeling, erklærede Domstolen, efter at den først havde konstateret, at EBA’s retningslinjer ikke kunne gøres til genstand for et annullationssøgsmål på grundlag af artikel 263 TEUF, at have kompetence til at bedømme gyldigheden af disse retningslinjer inden for rammerne af en præjudiciel forelæggelse i medfør af artikel 267 TEUF, og endelig bekræftede Domstolen retningslinjernes gyldighed.

Domstolens bemærkninger

Hvad angår Unionens retsinstansers domstolsprøvelse af de omtvistede retningslinjer bemærkede Domstolen, at disse akter ikke kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål på grundlag af artikel 263 TEUF, eftersom de ikke tilsigter at afføde bindende retsvirkninger.

I denne henseende fremhævede Domstolen, at det følger af forordning nr. 1093/2010 ( 2 ), at de kompetente myndigheder, til hvilke de omtvistede retningslinjer er rettet, ikke er forpligtede til at efterleve disse retningslinjer og har mulighed for at fravige dem, i hvilket tilfælde de skal begrunde deres holdning. Disse retningslinjer kunne derfor ikke anses for at afføde bindende retsvirkninger over for disse kompetente myndigheder eller over for finansielle institutioner. Ved at give EBA beføjelse til at udstede retningslinjer og henstillinger fremgik det derfor ifølge Domstolen, at EU-lovgiver havde tilsigtet at give denne myndighed en tilskyndelses- og overbevisningsbeføjelse, som er forskellig fra beføjelsen til at vedtage retsakter, der har bindende virkning.

Den omstændighed, at de omtvistede retningslinjer ikke havde bindende retsvirkninger, kunne imidlertid ikke udelukke Domstolens kompetence til at træffe afgørelse om disses gyldighed inden for rammerne af den præjudicielle procedure. I denne henseende erklærede Domstolen, at den i medfør af artikel 267 TEUF havde kompetence til at vurdere gyldigheden af de omtvistede retningslinjer.

Domstolen vurderede følgelig gyldigheden i forhold til bestemmelserne i forordning nr. 1093/2010 med henblik på at efterprøve, om disse retningslinjer henhører under EBA’s kompetence.

Indledningsvis fremhævede Domstolen, at eftersom det fremgår af forordning nr. 1093/2010, at EU-lovgiver præcist havde fastsat rammerne for EBA’s beføjelse til at udstede retningslinjer på grundlag af objektive kriterier, skulle udøvelsen af denne beføjelse kunne gøres til genstand for en nøje domstolsprøvelse i forhold til disse objektive kriterier. Den omstændighed, at de omtvistede retningslinjer ikke havde bindende retsvirkninger, kunne ikke påvirke omfanget af denne prøvelse.

Dernæst præciserede Domstolen, at EBA’s aktivitetsbeføjelse er begrænset, for så vidt som denne myndighed alene har kompetence til at udstede retningslinjer i det omfang, der udtrykkeligt er fastsat af EU-lovgiver. Efter at have redegjort for indholdet af de bestemmelser i forordning nr. 1093/2010, der vedrører omfanget af de kompetencer, som EBA er tillagt, fastslog Domstolen dels, at gyldigheden af de af denne myndighed udstedte retningslinjer er betinget af overholdelsen af de bestemmelser i forordning nr. 1093/2010, der specifikt danner rammerne for EBA’s beføjelse til at udstede dem, men ligeledes af, at disse retningslinjer er omfattet af EBA’s aktivitetsområde, som denne samme forordning fastlægger med henvisning til anvendelsen af visse EU-retsakter, der er omhandlet heri. Dels kan EBA med henblik på at sikre en fælles, ensartet og konsekvent anvendelse af EU-retten udstede retningslinjer vedrørende de tilsynsforpligtelser, der påhviler de pågældende institutioner, bl.a. med henblik på at beskytte indskydernes og investorernes interesser ved hjælp af en passende ramme for finansielle risici. Der er således intet i forordning nr. 1093/2010, der gør det muligt at anse de foranstaltninger, der vedrører udvikling og salg af produkter, for at være udelukket fra denne beføjelse, for så vidt som disse foranstaltninger er omfattet af EBA’s aktivitetsområde.

Domstolen undersøgte i lyset af disse betragtninger, om de omtvistede retningslinjer henhører under dels EBA’s aktivitetsområde, dels den specifikke ramme, som EU-lovgiver har fastsat for EBA’s udøvelse af sin beføjelse til at udstede retningslinjer.

Hvad angår EBA’s aktivitetsområde fremhævede Domstolen, at gyldigheden af de omtvistede retningslinjer er underlagt en betingelse om, at disse er omfattet af anvendelsesområdet for mindst en af de retsakter, der er omhandlet i artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 1093/2010 ( 3 ), eller at de er nødvendige for at sikre en konsekvent og effektiv anvendelse af en sådan retsakt.

I denne henseende konkluderede Domstolen, at de omtvistede retningslinjer kunne anses for at være nødvendige for at sikre en konsekvent og effektiv anvendelse af bestemmelser i direktiv 2013/36, 2007/64, 2009/110 og 2014/17, der er omhandlet direkte eller indirekte i forordning nr. 1093/2010.

Hvad navnlig angår de tre første direktiver fremhævede Domstolen, at eftersom de omtvistede retningslinjer har til formål at fastlægge, på hvilken måde de pågældende institutioner skal medtage produktudviklings- og produktstyringsprocesser, som har til formål at sikre, at der tages hensyn til de pågældende markeders og de berørte forbrugeres karakteristika, i deres interne strukturer og procedurer, skulle disse retningslinjer anses for at fastlægge principper, der skal sikre effektive procedurer til at identificere, styre og overvåge risici samt fyldestgørende interne kontrolmekanismer som omhandlet i de relevante bestemmelser i de retsakter, der er omhandlet i forordning nr. 1093/2010 ( 4 ), med henblik på at sikre, at der findes den robuste ledelsesordning, der kræves i medfør af disse bestemmelser.

Hvad angår den specifikke ramme, som er fastsat af EU-lovgiver for udøvelsen af EBA’s beføjelse til at udstede retningslinjer, fastslog Domstolen, at de omtvistede retningslinjer var omfattet af denne ramme ( 5 ).

I denne henseende præciserede Domstolen for det første, at de omtvistede retningslinjer har til formål at bidrage til forbrugerbeskyttelsen samt til beskyttelsen af indskydere og investorer som omhandlet i forordning nr. 1093/2010. For det andet skal de omtvistede retningslinjer henføres under de opgaver, som EBA er tillagt i overensstemmelse med denne forordning, for så vidt angår rammen for finansielle institutioners risikotagen. For det tredje skal de anses for at gennemføre indførelsen af en konsekvent og effektiv tilsynspraksis i det europæiske finanstilsynssystem ( 6 ).

Domstolen konkluderede på baggrund heraf, at de omtvistede retningslinjer var omfattet af den specifikke ramme, som var fastsat af EU-lovgiver for udøvelsen af EBA’s beføjelse til at udstede retningslinjer, og følgelig af EBA’s kompetence, og udtalte derfor, at den undersøgelse af gyldigheden, som den forelæggende ret havde anmodet om, intet havde frembragt, der kunne rejse tvivl om gyldigheden af disse retningslinjer.

( 1 ) – Retningslinjer af 22.3.2016 (EBA/GL/2015/18) (herefter »de omtvistede retningslinjer«).

( 2 ) – Artikel 16, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 24.11.2010 om oprettelse af en europæisk tilsynsmyndighed (Den Europæiske Banktilsynsmyndighed), om ændring af afgørelse nr. 716/2009/EF og om ophævelse af Kommissionens afgørelse 2009/78/EF (EUT 2010, L 331, s. 12).

( 3 ) – Domstolen fastslog, at fire direktiver skal anses for at være retsakter omhandlet i artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 1093/2010, nemlig: Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36/EU af 26.6.2013 om adgang til at udøve virksomhed som kreditinstitut og om tilsyn med kreditinstitutter og investeringsselskaber, om ændring af direktiv 2002/87/EF og om ophævelse af direktiv 2006/48/EF og 2006/49/EF (EUT 2013, L 176, s. 338), Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/64/EF af 13.11.2007 om betalingstjenester i det indre marked og om ændring af direktiv 97/7/EF, 2002/65/EF, 2005/60/EF og 2006/48/EF og om ophævelse af direktiv 97/5/EF (EUT 2007, L 319, s. 1), Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/110/EF af 16.9.2009 om adgang til at optage og udøve virksomhed som udsteder af elektroniske penge og tilsyn med en sådan virksomhed, ændring af direktiv 2005/60/EF og 2006/48/EF og ophævelse af direktiv 2000/46/EF (EUT 2009, L 267, s. 7) og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/17/ЕU af 4.2.2014 om forbrugerkreditaftaler i forbindelse med fast ejendom til beboelse og om ændring af direktiv 2008/48/EF og 2013/36/EU og forordning (EU) nr. 1093/2010 (EUT 2014, L 60, s. 34).

( 4 ) – Artikel 74, stk. 1, i direktiv 2013/36, artikel 10, stk. 4, i direktiv 2007/64 og artikel 3, stk. 1, i direktiv 2009/110.

( 5 ) – Således som den fremgår af artikel 8, stk. 1 og 2, og artikel 16, stk. 1, i forordning nr. 1093/2010, sammenholdt med denne forordnings artikel 1, stk. 5.

( 6 ) – En praksis, hvortil der henvises i artikel 8, stk. 1, litra b), og artikel 16, stk. 1, i forordning nr. 1093/2010.