Sag C-78/18

Europa-Kommissionen

mod

Ungarn

Domstolens dom (Store Afdeling) af 18. juni 2020

»Traktatbrud – antagelse til realitetsbehandling – artikel 63 TEUF – kapitalens frie bevægelighed – spørgsmålet, om der foreligger en restriktion – bevisbyrde – indirekte forskelsbehandling knyttet til kapitalens oprindelse – artikel 12 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – ret til foreningsfrihed – national lovgivning, der pålægger foreninger, der modtager finansiel støtte fra andre medlemsstater eller tredjelande, sanktionsbelagte forpligtelser til registrering, anmeldelse og offentlighed – artikel 7 i chartret om grundlæggende rettigheder – ret til respekt for privatliv – artikel 8, stk. 1, i chartret om grundlæggende rettigheder – ret til beskyttelse af personoplysninger – national lovgivning, der foreskriver videregivelse af oplysninger vedrørende personer, der yder finansiel støtte til foreninger, og støttens størrelse – berettigelse – tvingende alment hensyn – gennemsigtighed med hensyn til finansiering af foreninger – artikel 65 TEUF – den offentlige orden – offentlig sikkerhed – bekæmpelse af hvidvaskning af penge, finansiering af terrorisme og organiseret kriminalitet – artikel 52, stk. 1, i chartret om grundlæggende rettigheder«

1. Traktatbrudssøgsmål – administrativ procedure – frister fastsat for medlemsstaten – korte fristers afgørende karakter for spørgsmålet om antagelse til realitetsbehandling – foreligger ikke – adfærd fra Kommissionens side, der vanskeliggør tilbagevisning af dens klagepunkter – tilsidesættelse af retten til forsvar – afvisning

   (Art. 258 TEUF)

   (jf. præmis 30)

2. Traktatbrudssøgsmål – bevis for traktatbruddet – Kommissionens bevisbyrde – formodninger – ikke tilladt – søgsmål vedrørende indholdet og gennemførelsen af en national bestemmelse, der ikke bestrides af den omhandlede medlemsstat – opfyldelse af beviskrav

   (Art. 258 TEUF)

   (jf. præmis 36 og 37)

3. Fri bevægelighed for kapital og frihed til at foretage betalinger – kapitalbevægelser – begreb – tilførsel af penge eller andre aktiver, der direkte eller indirekte hidrører fra udlandet, uanset retlig status – omfattet

   (Art. 63 TEUF)

   (jf. præmis 47-50)

4. Fri bevægelighed for kapital og frihed til at foretage betalinger – restriktioner – national lovgivning, der pålægger foreninger, der modtager finansiel støtte, der hidrører fra andre medlemsstater, indirekte diskriminerende forpligtelser til registrering, anmeldelse og offentliggørelse – ikke tilladt – berettigelse – foreligger ikke

   (Art. 63 TEUF)

   (jf. præmis 52, 53, 61-65, 76-80, 86 og 88-91)

5. Fri bevægelighed for kapital og frihed til at foretage betalinger – restriktioner for finansiel støtte, der hidrører fra andre medlemsstater eller tredjelande – grundlæggende rettigheder – ret til foreningsfrihed, respekt for privatliv og beskyttelse af personoplysninger – forpligtelser til registrering, anmeldelse og offentlighed ledsaget af sanktioner, der pålægges foreninger, der modtager finansiel støtte, der hidrører fra andre medlemsstater eller tredjelande – pligt til videregivelse af oplysninger om personer, der yder sådan finansiel støtte – ikke tilladt – berettigelse – foreligger ikke

   (Art. 63 TEUF og art. 65, stk. 1, TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 7, art. 8, stk. 1, art. 12, art. 51, stk. 1, art. 52, stk. 1, og art. 52, stk. 3)

   (jf. præmis 101, 103, 111-114, 122-126, 139 og 141 samt domskonkl. 1)

Resumé

De af Ungarn indførte restriktioner for finansiering af civilsamfundsorganisationer fra personer etableret uden for denne medlemsstat er ikke i overensstemmelse med EU-retten

I dommen i sagen Kommissionen mod Ungarn (Foreningers gennemsigtighed) (sag C-78/18), afsagt den 18. juni 2020, tog Domstolens Store Afdeling det af Europa-Kommissionen anlagte traktatbrudssøgsmål mod denne medlemsstat til følge. Domstolen fastslog, at Ungarn ved at pålægge visse kategorier af civilsamfundsorganisationer, der direkte eller indirekte modtager udenlandsk støtte, der overstiger en nærmere bestemt tærskel, forpligtelser til registrering, anmeldelse og offentliggørelse og fastsætte en mulighed for at anvende sanktioner over for organisationer, der ikke opfylder disse forpligtelser, havde indført diskriminerende og ubegrundede restriktioner over for såvel de omhandlede organisationer som de personer, der yder dem en sådan støtte. Disse restriktioner er i strid med de forpligtelser, som påhviler medlemsstaterne i medfør af den frie bevægelighed for kapital, som er fastslået i artikel 63 TEUF, og med artikel 7, 8 og 12 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) vedrørende respekt for privatliv og familieliv, retten til beskyttelse af personoplysninger og retten til foreningsfrihed.

I 2017 vedtog Ungarn en lov med det angivne formål at sikre gennemsigtighed af civilsamfundsorganisationer, der modtager donationer fra udlandet (herefter »lov om gennemsigtighed«) ( 1 ). I henhold til denne lov skal disse organisationer lade sig registrere ved de ungarske domstole som »organisation, der modtager udenlandsk støtte«, når det beløb, der udgøres af donationer, som de har modtaget fra andre medlemsstater eller tredjelande i løbet af et år, overstiger en nærmere bestemt tærskel. Ved registreringen skal de ligeledes oplyse bl.a. navnet på givere, hvis støtte udgør eller overstiger et beløb på 500000 HUF (ca. 1400 EUR), og støttens præcise størrelse. Disse oplysninger offentliggøres dernæst på en frit tilgængelig offentlig elektronisk platform. De pågældende civilsamfundsorganisationer skal endvidere på deres hjemmeside på internettet og i alle deres publikationer oplyse, at de er en »organisation, der modtager udenlandsk støtte«.

Kommissionen anlagde et traktatbrudssøgsmål ved Domstolen mod Ungarn, idet den var af den opfattelse, at den nævnte lov tilsidesatte såvel EUF-traktaten som chartret.

Før realitetsbehandlingen af sagen tog Domstolen stilling til den af Ungarn rejste formalitetsindsigelse og henviste herved til, at den omstændighed, at Kommissionen undergiver en administrativ procedure korte frister, ikke i sig selv kan føre til, at det efterfølgende traktatbrudssøgsmål afvises. En sådan afvisning skal således alene ske i tilfælde, hvor Kommissionens adfærd har gjort det vanskeligere for den pågældende medlemsstat at tilbagevise denne institutions klagepunkter og dermed indebåret en tilsidesættelse af retten til forsvar, hvilket ikke var godtgjort i den foreliggende sag.

Hvad angår sagens realitet fastslog Domstolen indledningsvis, at Ungarn ikke med føje kunne kritisere Kommissionen for, at den ikke havde fremlagt beviser for virkningerne i praksis for den frie bevægelighed, der er sikret ved artikel 63 TEUF, af lov om gennemsigtighed. Eksistensen af et traktatbrud kan således, såfremt det udspringer af vedtagelsen af lovgivning, hvis eksistens og anvendelse ikke bestrides, godtgøres ved hjælp af en retlig analyse af bestemmelserne i denne lovgivning.

Domstolen undersøgte dernæst berettigelsen af Kommissionens klagepunkter og fastslog herved i første række, at de transaktioner, der er omfattet af lov om gennemsigtighed, henhører under begrebet »kapitalbevægelser« i artikel 63, stk. 1, TEUF, og at den omhandlede lov udgør en restriktiv foranstaltning, der har karakter af forskelsbehandling. Den indfører således en forskellig behandling af kapitalbevægelser inden for en medlemsstat og grænseoverskridende kapitalbevægelser, der ikke kan forklares ved nogen objektiv forskel mellem de pågældende situationer, og som er egnet til at afholde fysiske eller juridiske personer etableret i andre medlemsstater eller tredjelande fra at yde finansiel støtte til de pågældende organisationer. Navnlig finder lov om gennemsigtighed målrettet og udelukkende anvendelse på foreninger og fonde, der modtager finansiel støtte fra andre medlemsstater eller fra tredjelande, som den udskiller ved at pålægge dem at melde sig, lade sig registrere og systematisk præsentere sig for offentligheden under betegnelsen »organisation, der modtager udenlandsk støtte«, idet de ellers kan pålægges sanktioner, der kan gå så langt som til at opløse dem. Desuden kan de foranstaltninger, som den fastsætter, skabe en generel mistillid til disse foreninger og fonde. Offentliggørelsen af oplysninger vedrørende personer etableret i andre medlemsstater eller i tredjelande, der yder finansiel støtte til disse samme foreninger og fonde, kan desuden afholde disse personer fra at yde sådan støtte. Følgelig udgør de forpligtelser til registrering, anmeldelse og offentlighed og de sanktioner, der er fastsat i lov om gennemsigtighed, samlet set en restriktion for kapitalens frie bevægelighed, som er forbudt i medfør af artikel 63 TEUF.

Hvad angår den eventuelle begrundelse for denne restriktion fremhævede Domstolen, at målet om at øge gennemsigtigheden af finansieringen af foreninger kan anses for at være et tvingende alment hensyn. Visse civilsamfundsorganisationer kan således, henset til de mål, som de forfølger, og de midler, som de råder over, have en betydelig indflydelse på det offentlige liv og den offentlige debat, der begrunder, at deres finansiering undergives foranstaltninger med henblik på at sikre dens gennemsigtighed, særlig når den hidrører fra tredjelande i forhold til Unionen. I den foreliggende sag havde Ungarn imidlertid ikke godtgjort, hvorfor det mål om at øge gennemsigtigheden af finansieringen af foreninger, som denne medlemsstat påberåbte sig, begrundede de foranstaltninger, der konkret var indført med lov om gennemsigtighed. Særlig finder disse foranstaltninger anvendelse uden forskel på enhver udenlandsk finansiel støtte, der overstiger en nærmere bestemt tærskel, og på alle organisationer, der er omfattet af denne lovs anvendelsesområde, i stedet for at tage sigte på dem, der reelt kan have en betydelig indflydelse på det offentlige liv og den offentlige debat.

Hvad angår hensynet til den offentlige orden og den offentlige sikkerhed, som er nævnt i artikel 65, stk. 1, litra b), TEUF, henviste Domstolen til, at sådanne hensyn kan påberåbes på et givet område, for så vidt som EU-lovgiver ikke har foretaget en fuldstændig harmonisering af de foranstaltninger, der skal sikre beskyttelsen heraf, og at de navnlig omfatter bekæmpelse af hvidvaskning af penge, finansiering af terrorisme og organiseret kriminalitet. Disse hensyn kan imidlertid kun påberåbes, når der foreligger en reel, umiddelbar og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse. I det foreliggende tilfælde havde Ungarn ikke fremsat noget argument, der konkret kunne godtgøre en sådan trussel. Lov om gennemsigtighed er snarere baseret på en principiel og udifferentieret formodning for, at enhver udenlandsk finansiering af civilsamfundsorganisationer i sig selv er mistænkelig.

Domstolen konkluderede herefter, at de restriktioner, der følger af lov om gennemsigtighed, ikke er begrundede, og at Ungarn følgelig havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 63 TEUF.

I anden række undersøgte Domstolen, om bestemmelserne i lov om gennemsigtighed er i overensstemmelse med chartrets artikel 7, 8 og 12, som en national foranstaltning skal overholde, når den medlemsstat, som har indført denne foranstaltning, begrunder den restriktion, som den indebærer, med et tvingende alment hensyn eller med et hensyn, som er nævnt i EUF-traktaten.

Hvad indledningsvis angår retten til foreningsfrihed, som er fastslået i chartrets artikel 12, stk. 1, fremhævede Domstolen, at den udgør en af grundpillerne i et demokratisk og pluralistisk samfund, idet den gør det muligt for borgerne at handle kollektivt inden for områder af fælles interesse og derved bidrage til et velfungerende offentligt liv. I det foreliggende tilfælde fastslog Domstolen, at de foranstaltninger, som er fastsat i lov om gennemsigtighed, begrænser denne ret, for så vidt som de i flere henseender i betydelig grad vanskeliggør de heraf omfattede foreninger og fondes virksomhed og funktion.

Hvad dernæst angår retten til respekt for privatliv og familieliv, som er fastslået i chartrets artikel 7, henviste Domstolen til, at den forpligter de offentlige myndigheder til at afholde sig fra enhver uberettiget indgriben i personers privatliv og familieliv. I det foreliggende tilfælde fastslog Domstolen, at de anmeldelses- og offentliggørelsesforpligtelser, der er fastsat i lov om gennemsigtighed, begrænser denne ret. Hvad angår retten til beskyttelse af personoplysninger, som er fastslået i chartrets artikel 8, stk. 1, som i et vist omfang er beslægtet med retten til respekt for privatliv og familieliv, henviste Domstolen til, at den er til hinder for, at oplysninger vedrørende fysiske personer, som er identificerede eller identificerbare, videregives til tredjemand, hvad enten der er tale om offentlige myndigheder eller den almene offentlighed, medmindre denne videregivelse finder sted i medfør af en rimelig behandling, der opfylder de krav, som er fastsat i chartrets artikel 8, stk. 2. Bortset fra denne situation skal den nævnte videregivelse, der udgør en behandling af personoplysninger, således anses for at begrænse retten til beskyttelse af personoplysninger, som er sikret ved chartrets artikel 8, stk. 1. I det foreliggende tilfælde foreskriver lov om gennemsigtighed imidlertid videregivelse af personoplysninger, og Ungarn havde ikke anført, at denne videregivelse er et led i en behandling, der opfylder de ovennævnte krav.

Domstolen undersøgte endelig spørgsmålet om, hvorvidt begrænsningerne af de grundlæggende rettigheder var begrundede, og fastslog i denne henseende, at bestemmelserne i lov om gennemsigtighed, således som det fremgik af den bedømmelse, som allerede var foretaget i lyset af EUF-traktaten, ikke kunne begrundes i nogen af de mål af almen interesse, som Ungarn havde påberåbt sig.

( 1 ) – A külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szóló 2017. évi LXXVI. törvény (lov nr. LXXVI af 2017 om gennemsigtighed for organisationer, der modtager udenlandsk støtte).