Sag C-380/09 P

Melli Bank plc

mod

Rådet for Den Europæiske Union

»Appel — fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik — restriktive foranstaltninger over for Den Islamiske Republik Iran med det formål at forhindre nuklear spredning — indefrysning af en banks datterselskabs midler — proportionalitetsprincippet — ejerskab eller kontrol over enheden«

Sammendrag af dom

1. Den Europæiske Union — fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik — restriktive foranstaltninger over for Iran — indefrysning af midler tilhørende personer, enheder eller organer, som Rådet anser for at være involveret i nuklear spredning — forpligtelse til at udvide denne foranstaltning til at omfatte enheder, der ejes eller kontrolleres af en sådan enhed — spørgsmålet, om en enhed ejes eller kontrolleres

   [Rådets forordning nr. 423/2007, art. 7, stk. 2, litra d)]

2. Folkeret — De Forenede Nationers pagt — resolutioner vedtaget af Sikkerhedsrådet i medfør af kapitel VII i De Forenede Nationers pagt — forpligtelse for Unionen til at udøve sine beføjelser under overholdelse heraf — grænser

   (Rådets forordning nr. 423/2007, art. 7, stk. 2)

3. Den Europæiske Union — fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik — restriktive foranstaltninger over for Iran — indefrysning af midler tilhørende enheder, der ejes eller kontrolleres af en enhed, som anses for at være involveret i nuklear spredning — begrænsning af ejendomsretten og retten til fri erhvervsudøvelse — tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet — foreligger ikke

   [Rådets forordning nr. 423/2007, art. 7, stk. 2, litra a), b) og d)]

4. Den Europæiske Union — fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik — restriktive foranstaltninger over for Iran — indefrysning af midler tilhørende personer, enheder eller organer, som Rådet anser for at være involveret i nuklear spredning — enhed, der ejes eller kontrolleres — alternative kriterier

   [Rådets forordning nr. 423/2007, art. 7, stk. 2, litra d)]

1.  Retten begik ikke en retlig fejl ved på grundlag af ordlyden af artikel 7, stk. 2, litra d), i forordning nr. 423/2007 om restriktive foranstaltninger over for Iran at lægge til grund, at Rådet i medfør af denne bestemmelse er forpligtet til at indefryse en enheds midler, når denne »ejes eller kontrolleres« af en enhed, der anses for at være involveret i nuklear spredning som omhandlet i samme forordnings artikel 7, stk. 2, litra a) eller b), idet Rådet konkret skal bedømme, om enheden »ejes eller kontrolleres« af den pågældende enhed.

   Det følger af en ordlydsfortolkning af den nævnte forordnings artikel 7, stk. 2 – henset til udtrykket »anses for« i den indledende del af denne bestemmelse – at spørgsmålet om, hvorvidt en enhed »ejes eller kontrolleres«, skal være genstand for en konkret bedømmelse fra Rådets side navnlig under hensyn til, i hvilket omfang den omhandlede enhed ejes, eller med hvilken intensitet den kontrolleres. Henset til anvendelsen af formuleringen »indefryses« i den samme bestemmelse skal der derimod vedtages en foranstaltning i form af indefrysning af midler over for en enhed, som af Rådet anses for at ejes eller kontrolleres af en enhed, som selv anses for at være involveret i nuklear spredning, og vedtagelsen af foranstaltningen skal ikke være begrundet i, at den enhed, som ejes eller kontrolleres, selv er involveret i nuklear spredning. Disse to vurderinger er ikke indbyrdes modstridende, eftersom den første vedrører forpligtelsen til med en vis skønsbeføjelse at efterprøve, om den pågældende enhed »ejes eller kontrolleres«, mens den anden vedrører forpligtelsen til at indefryse en sådan enheds midler uden at kontrollere, om den selv er involveret i nuklear spredning. På denne baggrund kan det ikke af den omstændighed, at Rådet har en skønsbeføjelse med hensyn til spørgsmålet, om enheden ejes eller kontrolleres, udledes, at Rådet også råder over en skønsbeføjelse med hensyn til spørgsmålet, om en sådan enhed bidrager til nuklear spredning, med henblik på at træffe en afgørelse om indefrysning af dens midler.

   (jf. præmis 39 og 42)

2.  Sikkerhedsrådets resolutioner på den ene side og Rådets fælles holdninger og dets forordninger på den anden side henhører under forskellige retsordener. De retsakter, der vedtages inden for rammerne af på den ene side De Forenede Nationer og på den anden side Unionen, vedtages således af organer, der råder over selvstændige kompetencer, som de er blevet tildelt ved deres grundlæggende retsakter, som er de traktater, hvorved de er blevet oprettet. Ved udformningen af fællesskabsforanstaltninger, som har til formål at gennemføre en resolution vedtaget af Sikkerhedsrådet, som en fælles holdning henviser til, skal Unionen tage behørigt hensyn til den omhandlede resolutions ordlyd og formål. Der skal ligeledes tages hensyn til affattelsen af og formålet med en resolution fra Sikkerhedsrådet ved fortolkningen af en forordning, som har til formål at gennemføre denne.

   (jf. præmis 54 og 55)

3.  Retten begår ikke en retlig fejl ved at fastslå, at når midler tilhørende en enhed, der anses for at være involveret i nuklear spredning, indefryses, er der en ikke ubetydelig risiko for, at enheden lægger pres på de enheder, den ejer eller kontrollerer, for at omgå virkningen af de foranstaltninger, den er omfattet af, og at indefrysning af disse enheders midler er nødvendig og egnet til at sikre effektiviteten af de foranstaltninger, der er vedtaget, og til at sikre, at disse foranstaltninger ikke omgås, og at de begrænsninger af en banks frihed til at udøve økonomisk virksomhed og af dens ejendomsret, som forårsagedes af indefrysningen af midler, henset til den afgørende betydning af opretholdelse af international fred og sikkerhed ikke var uforholdsmæssige i forhold til de forfulgte mål. Dette gælder således for Rettens vurdering vedrørende den omstændighed, at Rådet lovligt kunne undlade at anvende artikel 7, stk. 2, litra d), i forordning nr. 423/2007 om restriktive foranstaltninger over for Iran på enheder, der efter Rådets opfattelse ikke opfyldte kriterierne for anvendelse af denne bestemmelse; vedrørende den omstændighed, at det ikke var muligt i alle tilfælde at identificere alle de enheder, der ejes eller kontrolleres af en enhed, som anses for involveret i nuklear spredning, og vedrørende den omstændighed, at Rådets eventuelt afvigende praksis, selv hvis det antages, at den er ulovlig, ikke kan medføre en berettiget forventning hos de pågældende enheder og heller ikke en ret til, til egen fordel, at påberåbe sig en ulovlighed, der er begået til fordel for andre.

   Det følger af det anførte, at Retten hverken tilsidesatte proportionalitetsprincippet ved fortolkningen af artikel 7, stk. 2, litra d), i forordning nr. 423/2007 eller ved efterprøvelsen af anvendelsen af denne bestemmelse i det foreliggende tilfælde.

   (jf. præmis 58, 61, 62 og 64)

4.  Artikel 7, stk. 2, litra d), i forordning nr. 423/2007 om restriktive foranstaltninger over for Iran foreskriver indefrysning af midler tilhørende enheder, der anses for at være ejet eller kontrolleret af enheder, der selv anses for at være involveret i, direkte associeret med eller støtte nuklear spredning som omhandlet i nævnte forordnings artikel 7, stk. 2, litra a) eller b). Denne bestemmelse skal fortolkes i lyset af punkt 12 i De Forenede Nationers Sikkerhedsråds resolution 1737 (2006), som foreskriver indefrysning af midler tilhørende enheder, der ejes eller kontrolleres af personer eller enheder, der er udpeget som sådanne, der er involveret i, direkte associeret med eller støtter nuklear spredning.

   Artikel 7, stk. 2, litra d), i forordning nr. 423/2007 fastsætter to alternative kriterier, nemlig ejerskab og kontrol. Når indefrysningen af en enheds midler er blevet gennemført, fordi denne er en enhed, som »ejes« af en enhed eller et organ, som Rådet anser for at være involveret i nuklear spredning, er det med rette, at Retten begrænser sin efterprøvelse til spørgsmålet, om den førstnævnte enhed ejedes af den sidstnævnte. Det er ikke nødvendigt at foretage en yderligere efterprøvelse. Når en enhed ejes 100% af en enhed, der anses for at være involveret i nuklear spredning, er betingelsen vedrørende ejerskab i artikel 7, stk. 2, litra d), i forordning nr. 423/2007 således opfyldt.

   Indefrysning af midler over for en enhed, der ejes 100% af en enhed, der anses for at være involveret i nuklear spredning, kan desuden ikke indebære en tilsidesættelse af uskyldsformodningen. Vedtagelse på grundlag af artikel 7, stk. 2, litra d), i forordning nr. 423/2007 af foranstaltninger i form af indefrysning af midler er således netop ikke rettet mod en selvstændig adfærd, der udvises af en sådan enhed, og kræver derfor ikke, at denne udviser en adfærd, som er i strid med den nævnte forordnings forskrifter.

   (jf. præmis 75, 76, 78, 79 og 81)

Sag C-380/09 P

Melli Bank plc

mod

Rådet for Den Europæiske Union

»Appel — fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik — restriktive foranstaltninger over for Den Islamiske Republik Iran med det formål at forhindre nuklear spredning — indefrysning af en banks datterselskabs midler — proportionalitetsprincippet — ejerskab eller kontrol over enheden«

Sammendrag af dom

1. Den Europæiske Union – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Iran – indefrysning af midler tilhørende personer, enheder eller organer, som Rådet anser for at være involveret i nuklear spredning – forpligtelse til at udvide denne foranstaltning til at omfatte enheder, der ejes eller kontrolleres af en sådan enhed – spørgsmålet, om en enhed ejes eller kontrolleres

   [Rådets forordning nr. 423/2007, art. 7, stk. 2, litra d)]

2. Folkeret – De Forenede Nationers pagt – resolutioner vedtaget af Sikkerhedsrådet i medfør af kapitel VII i De Forenede Nationers pagt – forpligtelse for Unionen til at udøve sine beføjelser under overholdelse heraf – grænser

   (Rådets forordning nr. 423/2007, art. 7, stk. 2)

3. Den Europæiske Union – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Iran – indefrysning af midler tilhørende enheder, der ejes eller kontrolleres af en enhed, som anses for at være involveret i nuklear spredning – begrænsning af ejendomsretten og retten til fri erhvervsudøvelse – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke

   [Rådets forordning nr. 423/2007, art. 7, stk. 2, litra a), b) og d)]

4. Den Europæiske Union – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Iran – indefrysning af midler tilhørende personer, enheder eller organer, som Rådet anser for at være involveret i nuklear spredning – enhed, der ejes eller kontrolleres – alternative kriterier

   [Rådets forordning nr. 423/2007, art. 7, stk. 2, litra d)]

1.  Retten begik ikke en retlig fejl ved på grundlag af ordlyden af artikel 7, stk. 2, litra d), i forordning nr. 423/2007 om restriktive foranstaltninger over for Iran at lægge til grund, at Rådet i medfør af denne bestemmelse er forpligtet til at indefryse en enheds midler, når denne »ejes eller kontrolleres« af en enhed, der anses for at være involveret i nuklear spredning som omhandlet i samme forordnings artikel 7, stk. 2, litra a) eller b), idet Rådet konkret skal bedømme, om enheden »ejes eller kontrolleres« af den pågældende enhed.

   Det følger af en ordlydsfortolkning af den nævnte forordnings artikel 7, stk. 2 – henset til udtrykket »anses for« i den indledende del af denne bestemmelse – at spørgsmålet om, hvorvidt en enhed »ejes eller kontrolleres«, skal være genstand for en konkret bedømmelse fra Rådets side navnlig under hensyn til, i hvilket omfang den omhandlede enhed ejes, eller med hvilken intensitet den kontrolleres. Henset til anvendelsen af formuleringen »indefryses« i den samme bestemmelse skal der derimod vedtages en foranstaltning i form af indefrysning af midler over for en enhed, som af Rådet anses for at ejes eller kontrolleres af en enhed, som selv anses for at være involveret i nuklear spredning, og vedtagelsen af foranstaltningen skal ikke være begrundet i, at den enhed, som ejes eller kontrolleres, selv er involveret i nuklear spredning. Disse to vurderinger er ikke indbyrdes modstridende, eftersom den første vedrører forpligtelsen til med en vis skønsbeføjelse at efterprøve, om den pågældende enhed »ejes eller kontrolleres«, mens den anden vedrører forpligtelsen til at indefryse en sådan enheds midler uden at kontrollere, om den selv er involveret i nuklear spredning. På denne baggrund kan det ikke af den omstændighed, at Rådet har en skønsbeføjelse med hensyn til spørgsmålet, om enheden ejes eller kontrolleres, udledes, at Rådet også råder over en skønsbeføjelse med hensyn til spørgsmålet, om en sådan enhed bidrager til nuklear spredning, med henblik på at træffe en afgørelse om indefrysning af dens midler.

   (jf. præmis 39 og 42)

2.  Sikkerhedsrådets resolutioner på den ene side og Rådets fælles holdninger og dets forordninger på den anden side henhører under forskellige retsordener. De retsakter, der vedtages inden for rammerne af på den ene side De Forenede Nationer og på den anden side Unionen, vedtages således af organer, der råder over selvstændige kompetencer, som de er blevet tildelt ved deres grundlæggende retsakter, som er de traktater, hvorved de er blevet oprettet. Ved udformningen af fællesskabsforanstaltninger, som har til formål at gennemføre en resolution vedtaget af Sikkerhedsrådet, som en fælles holdning henviser til, skal Unionen tage behørigt hensyn til den omhandlede resolutions ordlyd og formål. Der skal ligeledes tages hensyn til affattelsen af og formålet med en resolution fra Sikkerhedsrådet ved fortolkningen af en forordning, som har til formål at gennemføre denne.

   (jf. præmis 54 og 55)

3.  Retten begår ikke en retlig fejl ved at fastslå, at når midler tilhørende en enhed, der anses for at være involveret i nuklear spredning, indefryses, er der en ikke ubetydelig risiko for, at enheden lægger pres på de enheder, den ejer eller kontrollerer, for at omgå virkningen af de foranstaltninger, den er omfattet af, og at indefrysning af disse enheders midler er nødvendig og egnet til at sikre effektiviteten af de foranstaltninger, der er vedtaget, og til at sikre, at disse foranstaltninger ikke omgås, og at de begrænsninger af en banks frihed til at udøve økonomisk virksomhed og af dens ejendomsret, som forårsagedes af indefrysningen af midler, henset til den afgørende betydning af opretholdelse af international fred og sikkerhed ikke var uforholdsmæssige i forhold til de forfulgte mål. Dette gælder således for Rettens vurdering vedrørende den omstændighed, at Rådet lovligt kunne undlade at anvende artikel 7, stk. 2, litra d), i forordning nr. 423/2007 om restriktive foranstaltninger over for Iran på enheder, der efter Rådets opfattelse ikke opfyldte kriterierne for anvendelse af denne bestemmelse; vedrørende den omstændighed, at det ikke var muligt i alle tilfælde at identificere alle de enheder, der ejes eller kontrolleres af en enhed, som anses for involveret i nuklear spredning, og vedrørende den omstændighed, at Rådets eventuelt afvigende praksis, selv hvis det antages, at den er ulovlig, ikke kan medføre en berettiget forventning hos de pågældende enheder og heller ikke en ret til, til egen fordel, at påberåbe sig en ulovlighed, der er begået til fordel for andre.

   Det følger af det anførte, at Retten hverken tilsidesatte proportionalitetsprincippet ved fortolkningen af artikel 7, stk. 2, litra d), i forordning nr. 423/2007 eller ved efterprøvelsen af anvendelsen af denne bestemmelse i det foreliggende tilfælde.

   (jf. præmis 58, 61, 62 og 64)

4.  Artikel 7, stk. 2, litra d), i forordning nr. 423/2007 om restriktive foranstaltninger over for Iran foreskriver indefrysning af midler tilhørende enheder, der anses for at være ejet eller kontrolleret af enheder, der selv anses for at være involveret i, direkte associeret med eller støtte nuklear spredning som omhandlet i nævnte forordnings artikel 7, stk. 2, litra a) eller b). Denne bestemmelse skal fortolkes i lyset af punkt 12 i De Forenede Nationers Sikkerhedsråds resolution 1737 (2006), som foreskriver indefrysning af midler tilhørende enheder, der ejes eller kontrolleres af personer eller enheder, der er udpeget som sådanne, der er involveret i, direkte associeret med eller støtter nuklear spredning.

   Artikel 7, stk. 2, litra d), i forordning nr. 423/2007 fastsætter to alternative kriterier, nemlig ejerskab og kontrol. Når indefrysningen af en enheds midler er blevet gennemført, fordi denne er en enhed, som »ejes« af en enhed eller et organ, som Rådet anser for at være involveret i nuklear spredning, er det med rette, at Retten begrænser sin efterprøvelse til spørgsmålet, om den førstnævnte enhed ejedes af den sidstnævnte. Det er ikke nødvendigt at foretage en yderligere efterprøvelse. Når en enhed ejes 100% af en enhed, der anses for at være involveret i nuklear spredning, er betingelsen vedrørende ejerskab i artikel 7, stk. 2, litra d), i forordning nr. 423/2007 således opfyldt.

   Indefrysning af midler over for en enhed, der ejes 100% af en enhed, der anses for at være involveret i nuklear spredning, kan desuden ikke indebære en tilsidesættelse af uskyldsformodningen. Vedtagelse på grundlag af artikel 7, stk. 2, litra d), i forordning nr. 423/2007 af foranstaltninger i form af indefrysning af midler er således netop ikke rettet mod en selvstændig adfærd, der udvises af en sådan enhed, og kræver derfor ikke, at denne udviser en adfærd, som er i strid med den nævnte forordnings forskrifter.

   (jf. præmis 75, 76, 78, 79 og 81)