Sag C-619/18

Europa-Kommissionen

mod

Republikken Polen

Domstolens dom (Store Afdeling) af 24. juni 2019

»Traktatbrud – artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU – retsstaten – effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten – princippet om dommeres uafsættelighed og uafhængighed – nedsættelse af pensionsalderen for dommerne ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) – anvendelse i forhold til siddende dommere – mulighed for at fortsætte i dommerembedet ud over denne alder betinget af en tilladelse givet i medfør af Republikken Polens præsidents skønsmæssige beføjelser«

1. Traktatbrudssøgsmål – sagens genstand – fastlæggelse ved den begrundede udtalelse – frist pålagt medlemsstaten – ikrafttrædelse af denne medlemsstats lov, som med tilbagevirkende kraft fjerner alle virkninger af de nationale bestemmelser, som Kommissionen har anfægtet – begivenhed efter udløbet af den nævnte frist – søgsmålet har ikke mistet sin genstand

   (Art. 258 TEUF)

   (jf. præmis 30 og 31)

2. Medlemsstater – forpligtelser – tilvejebringelse af den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse – rækkevidde

   (Art. 2 TEU og 19 TEU; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47)

   (jf. præmis 46-50, 54 og 55)

3. Medlemsstater – forpligtelser – tilvejebringelse af den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse – overholdelse af princippet om dommeres uafsættelighed og princippet om dommeres uafhængighed – national lovgivning, der nedsætter pensionsalderen for dommerne ved den øverste domstol – anvendelse i forhold til siddende dommere – tilsidesættelse – begrundelse – standardisering af aldersgrænsen for obligatorisk erhvervsophør – proportionalitet – foreligger ikke

   (Art. 2 TEU og 19 TEU; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47)

   (jf. præmis 57, 58, 71-73, 78-96 og 124 samt domskonkl.)

4. EU-ret – principper – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – princippet om dommeres uafhængighed – rækkevidde

   (Art. 19 TEU; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47, stk. 2)

   (jf. præmis 74-77 og 108)

5. Medlemsstater – forpligtelser – tilvejebringelse af den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse – overholdelse af princippet om dommeres uafhængighed – national lovgivning om nedsættelse af pensionsalderen for dommerne ved den øverste domstol, som giver medlemsstatens præsident skønsmæssig beføjelse til at forlænge disse dommeres aktive embedsperiode – tilsidesættelse i tilfælde af, at der rejses rimelig tvivl i offentligheden om, hvorvidt dommerne er uimodtagelige for påvirkninger udefra og neutrale i forhold til de interesser, som står over for hinanden

   (Art. 2 TEU og 19 TEU; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47)

   (jf. præmis 110-112, 114-118, 123 og 124 samt domskonkl.)

Resumé

Bestemmelserne i den polske lovgivning om nedsættelse af pensionsalderen for dommerne ved den øverste domstol er i strid med EU-retten

I dommen i sagen Kommissionen mod Polen (sag C-619/18), afsagt den 24. juni 2019, gav Domstolen (Store Afdeling) Kommissionen medhold i det traktatbrudssøgsmål, som den havde anlagt mod Republikken Polen med henblik på at få fastslået, at denne medlemsstat havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, idet den dels havde anvendt den foranstaltning, der består i en nedsættelse af pensionsalderen for dommere ved den øverste domstol på dommere udnævnt til denne domstol før den 3. april 2018, dels har givet Republikkens præsident skønsmæssig beføjelse til at forlænge den aktive embedsperiode for dommere ved denne retsinstans ud over den nyligt fastsatte pensionsalder.

Kommissionen foreholdt Republikken Polen, at den ved disse foranstaltninger i strid med princippet om dommernes uafhængighed, og navnlig princippet om deres uafsættelighed, tilsidesatte de forpligtelser, som påhviler medlemsstaterne i henhold til den nævnte bestemmelse.

Domstolen tog i sin dom for det første stilling til anvendeligheden og rækkevidden af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU. Den bemærkede i denne henseende, at denne bestemmelse pålægger alle medlemsstaterne at indføre de retsmidler, der er nødvendige for at sikre en effektiv domstolsbeskyttelse som omhandlet i bl.a. artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, på de områder, der er omfattet af EU-retten. Nærmere bestemt skal enhver medlemsstat i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU sikre, at retsinstanser, der i henhold til EU-retten som »retsinstans« henhører under medlemsstatens retsmiddel- og proceduresystem på de områder, der er omfattet af EU-retten, og som derfor kan anmodes om at træffe afgørelse vedrørende spørgsmål, der er forbundet med anvendelsen eller fortolkningen af EU-retten, opfylder kravene til en effektiv retsbeskyttelse, hvilket i den foreliggende sag finder anvendelse på den polske øverste domstol. I øvrigt anførte Domstolen, at det med henblik på at sikre, at denne retsinstans er i stand til at tilbyde en sådan beskyttelse, er afgørende, at dens uafhængighed bevares, hvilket bekræftes af artikel 47, stk. 2, i chartret om grundlæggende rettigheder. Kravet om retternes uafhængighed, som er uløseligt forbundet med udøvelsen af dømmende myndighed, er en del af kerneindholdet i retten til en effektiv retsbeskyttelse og i den grundlæggende ret til en retfærdig rettergang, der har afgørende betydning som garant for beskyttelsen af samtlige de rettigheder, som borgerne afleder af EU-retten, og for bevarelsen af medlemsstaternes fælles værdier, der er nævnt i artikel 2 TEU, herunder retsstatsprincippet.

For det andet præciserede Domstolen rækkevidden af dette krav. Den fastslog, at garantierne for uafhængighed og upartiskhed, som følger deraf, forudsætter, at der findes regler – om bl.a. sammensætningen af den omhandlede retsinstans, medlemmernes udnævnelse og funktionsperiode, tilfælde, hvor dens medlemmer kan vige deres sæde, tilfælde, hvor de har pligt til at vige deres sæde, samt tilfælde, hvor de kan afsættes – som gør det muligt at fjerne enhver rimelig tvivl i offentligheden om, at retsinstansen er uimodtagelig for påvirkninger udefra og neutralt i forhold til de interesser, som står over for hinanden. Navnlig fordrer denne uomgængeligt nødvendige frihed for dommerne fra ethvert indgreb og pres udefra visse garantier, som er egnede til at beskytte dem, der har til opgave at udøve dømmende myndighed, på det personelle plan, som f.eks. uafsættelighed. Dette princip om uafsættelighed kræver navnlig, at dommerne kan forblive i embedet, så længe de ikke har opnået den obligatoriske pensionsalder, eller indtil afslutningen af deres mandat, når dette er af tidsbegrænset varighed. Selv om dette princip ikke har en fuldstændig absolut karakter, kan der kun undtages derfra, når dette er begrundet med henvisning til tvingende legitime hensyn og under overholdelse af proportionalitetsprincippet. I den foreliggende sag fastslog Domstolen, at den anfægtede reform medførte et tidligere ophør af den dømmende funktion for siddende dommere ved den øverste domstol, og at den derfor kun kunne tillades, hvis den var begrundet i et legitimt og forholdsmæssigt formål, og for så vidt som den ikke havde en sådan karakter, at der kunne rejses rimelig tvivl i offentligheden som nævnt ovenfor. Domstolen fastslog således, at anvendelsen af foranstaltningen om nedsættelse af pensionsalderen for dommerne ved den øverste domstol i forhold til siddende dommere ved denne retsinstans ikke opfyldte disse betingelser, da den navnlig ikke var begrundet i et legitimt formål. Domstolen fastslog derfor, at denne anvendelse stred mod princippet om dommeres uafsættelighed, som er en iboende del af princippet om dommeres uafhængighed.

Endelig udtalte Domstolen sig om den skønsmæssige beføjelse, som den nye lov om den øverste domstol tildelte republikkens præsident, til at forlænge den aktive embedsperiode for dommerne ved den øverste domstol ud over den ved denne lov fastsatte nye pensionsalder. Den anførte, at selv om det alene tilkommer medlemsstaterne at afgøre, om de vil tillade en sådan forlængelse, gælder det i ikke desto mindre, at medlemsstaterne, når de vælger en sådan mekanisme, er forpligtede til at sikre, at de betingelser og den fremgangsmåde, der gælder for en sådan forlængelse, ikke strider mod princippet om dommernes uafhængighed. I den forbindelse er den omstændighed, at et organ som republikkens præsident er tildelt beføjelse til at afgøre, om en sådan given forlængelse skal indrømmes eller ej, ganske vist ikke i sig selv tilstrækkelig til at godtgøre, at der foreligger en tilsidesættelse af dette princip. Det skal imidlertid sikres, at de materielle betingelser og den processuelle fremgangsmåde, hvorunder sådanne afgørelser vedtages, har en sådan karakter, at der ikke opstår rimelig tvivl i offentligheden om de pågældende dommeres uafhængighed. Det er i denne henseende væsentligt, at disse betingelser og fremgangsmåder er affattet på en sådan måde, at disse dommere er beskyttet mod eventuelle fristelser til at give efter for indblanding eller ydre pres, der ville kunne bringe deres uafhængighed i fare. Sådanne fremgangsmåder skal således navnlig udelukke ikke blot enhver direkte indflydelse i form af instrukser, men ligeledes mere indirekte former for indflydelse, som kan påvirke de pågældende dommeres afgørelser. For så vidt angår den nye lov om den øverste domstol fastslog Domstolen, at forlængelsen af den aktive embedsperiode for dommerne ved denne retsinstans nu er betinget af en afgørelse fra republikkens præsident, som har skønsmæssig karakter, som ikke skal begrundes, og som ikke gøres til genstand for retlig prøvelse. For så vidt angår domstolsrådets deltagelse, før republikkens præsident træffer afgørelse, som foreskrevet ved denne lov, fremhævede Domstolen, at en sådan instans’ deltagelse i en procedure vedrørende forlængelse af en dommers embedsperiode ud over den sædvanlige pensionsalder i princippet kunne bidrage til en objektivering af denne procedure. Dette gælder imidlertid kun, for så vidt som visse betingelser er opfyldte, og navnlig kun hvis denne instans selv er uafhængig af den lovgivende og den udøvende magt og af den myndighed, den skal give en udtalelse til, og udtalelsen afgives på grundlag af objektive og relevante kriterier og begrundes tilstrækkeligt, således at den er egnet til objektivt at oplyse denne myndighed, når denne træffer afgørelse. I den foreliggende sag fandt Domstolen det tilstrækkeligt at fastslå, at henset navnlig til deres manglende begrundelse kunne de udtalelser, domstolsrådet afgiver, ikke bidrage til på objektiv vis at oplyse republikkens præsident ved udøvelsen af den skønsbeføjelse, han er tildelt ved den nye lov om den øverste domstol, således at denne beføjelse rejser rimelig tvivl navnlig i offentligheden om, hvorvidt dommerne er uimodtagelige for påvirkninger udefra og neutrale i forhold til de interesser, som står over for hinanden.