Sag C-348/12 P

Rådet for Den Europæiske Union

mod

Manufacturing Support & Procurement Kala Naft Co., Tehran

»Appel — restriktive foranstaltninger over for Den Islamiske Republik Iran med henblik på at forhindre nuklear spredning — foranstaltninger rettet mod den iranske olie- og gasindustri — indefrysning af midler — begrundelsespligt — pligt til at godtgøre, at foranstaltningen er berettiget«

Sammendrag – Domstolens dom (Femte Afdeling) af 28. november 2013

1. Annullationssøgsmål — betingelser for antagelse til realitetsbehandling — retlig interesse — fysiske eller juridiske personer — retsakter, som berører dem umiddelbart og individuelt — appel iværksat til prøvelse af en retsakt om indførelse af restriktive foranstaltninger over for appellanten — statslig organisation, der påberåber sig den beskyttelse og de garantier, der er knyttet til de grundlæggende rettigheder — ikke spørgsmålet om, hvorvidt anbringendet kan antages til realitetsbehandling, men dets velbegrundethed

   (Art. 263, stk. 4, TEUF og art. 275, stk. 2, TEUF)

2. Retslig procedure — fremsættelse af nye anbringender under sagens behandling — anbringende, der er fremsat for første gang i retsmødet — afvisning

   [Rettens procesreglement, art. 44, stk. 1, litra c)]

3. Den Europæiske Union — domstolskontrol med lovligheden af institutionernes retsakter — restriktive foranstaltninger over for Iran — foranstaltninger, der er truffet inden for rammerne af bekæmpelse af nuklear spredning — kontrollens rækkevidde

   (Art. 275, stk. 1, TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 2, art. 47 og art. 52, stk. 1)

4. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik — restriktive foranstaltninger over for Iran — indefrysning af midler, der tilhører personer, enheder eller organer, som medvirker til eller støtter den nukleare spredning — støtte til Irans spredningsfølsomme nukleare aktiviteter — begreb — handel med nøgleudstyr og -teknologi til olie- og gasindustrien — omfattet — fravær af en faktisk dadelværdig adfærd — ingen betydning

   (Rådets afgørelse 2010/413/FUSP; Rådets forordning nr. 423/2007, art. 7, stk. 2, nr. 668 og nr. 961/2010, art. 8 og art. 16, stk. 2)

5. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik — restriktive foranstaltninger over for Iran — indefrysning af midler, der tilhører personer, enheder eller organer, som medvirker til eller støtter den nukleare spredning — betingelser for vedtagelse i tilfælde af en lovgivning, der er affattet generelt — krav om en forudgående adfærd — foreligger ikke — en henvisning i den berørte enheds vedtægter til et generelt formål er tilstrækkeligt

6. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik — restriktive foranstaltninger over for Iran — hjemmel — restriktive foranstaltninger, der er fastsat i en afgørelse, som er vedtaget på grundlag af artikel 29 TEU — Rådets kompetence til at vedtage selvstændige restriktive foranstaltninger, som adskiller sig fra dem, som Sikkerhedsrådet har anbefalet

   (Art. 29 TEU; art. 215 TEUF og art. 291, stk. 2, TEUF; Rådets afgørelse 2010/413/FUSP; Rådets forordning nr. 423/2007, nr. 668/2010 og nr. 961/2010)

7. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik — restriktive foranstaltninger over for Iran — indefrysning af midler, der tilhører personer, enheder eller organer, som medvirker til eller støtter den nukleare spredning — begrænsning af ejendomsretten og retten til fri erhvervsudøvelse — lovlig — tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet — foreligger ikke

1.  Jf. afgørelsens tekst.

   (jf. præmis 50 og 51)

2.  Jf. afgørelsens tekst.

   (jf. præmis 52)

3.  Unionens retsinstanser skal i overensstemmelse med de kompetencer, som er blevet tildelt dem i medfør af traktaten, sikre en – principielt fuldstændig – legalitetsprøvelse af alle EU-retsakter under hensyn til de grundlæggende rettigheder, der udgør en integrerende del af EU-rettens almindelige retsgrundsætninger. Til disse grundlæggende rettigheder hører bl.a. retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse. Den første af disse rettigheder, som er knæsat i artikel 41, stk. 2, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, indebærer retten til at blive hørt og retten til aktindsigt med forbehold af legitime fortrolighedshensyn. Den anden af de nævnte grundlæggende rettigheder, som er fastslået i chartrets artikel 47, kræver, at den pågældende skal kunne få kendskab til begrundelsen for den afgørelse, som er truffet i forhold til ham, enten ved at læse selve afgørelsen eller i en meddelelse af begrundelsen på hans begæring, uden at dette berører den kompetente rets beføjelse til at kræve af den omhandlede myndighed, at denne meddeler begrundelsen såvel for at sætte den pågældende i stand til at forsvare sine rettigheder under de bedst mulige betingelser og at afgøre, om sagen bør prøves af de kompetente retter, på grundlag af et fuldt kendskab til sagen, som for at sætte sidstnævnte fuldt ud i stand til at udøve en legalitetsprøvelse af den omhandlede afgørelse.

   Chartrets artikel 52, stk. 1, indrømmer imidlertid begrænsninger i udøvelsen af de rettigheder, der anerkendes heri, for så vidt som en given begrænsning skal respektere hovedindholdet i den omhandlede grundlæggende rettighed, og desuden at den under iagttagelse af proportionalitetsprincippet skal være nødvendig og reelt svare til målsætninger af almen interesse, der er anerkendt af Unionen. Hertil kommer, at en tilsidesættelse af retten til forsvar og af retten til en effektiv domstolsbeskyttelse skal undersøges ud fra de specielle omstændigheder i hvert enkelt tilfælde, navnlig arten af den pågældende retsakt og den sammenhæng, hvori den er vedtaget, samt de retsregler, som gælder på det pågældende område. En retsakt, der er bebyrdende, er navnlig tilstrækkeligt begrundet, når den er truffet under omstændigheder, som er den pågældende bekendt, og således gør det muligt for vedkommende at forstå, hvilke konsekvenser den trufne foranstaltning har for denne.

   Hvad angår legalitetsprøvelsen af en afgørelse om vedtagelse af restriktive foranstaltninger må det i betragtning af den præventive karakter af de omhandlede restriktive foranstaltninger forholde sig sådan, at såfremt Unionens retsinstanser finder, at i det mindste én af de anførte grunde er tilstrækkelig præcis og konkret, er underbygget og i sig selv udgør et tilstrækkeligt grundlag for denne afgørelse, kan den omstændighed, at det samme ikke gælder for andre af disse grunde, ikke begrunde en annullation af afgørelsen. Desuden indebærer den effektive domstolsprøvelse, der er sikret ved chartrets artikel 47, endvidere, at Unionens retsinstanser skal sikre sig, at denne afgørelse, hvis rækkevidde er individuel for den berørte person eller enhed, er baseret på et tilstrækkeligt solidt faktisk grundlag. Dette indebærer en efterprøvelse af de faktiske omstændigheder, der indgår i begrundelsen for nævnte afgørelse, og domstolsprøvelsen skal således ikke begrænses til en vurdering af, om den anførte begrundelse er sandsynlig i abstrakt forstand, men skal indebære en stillingtagen til, om der er belæg for disse grunde, eller i det mindste én af dem, som i sig selv anses for at kunne begrunde nævnte afgørelse.

   (jf. præmis 65-73)

4.  Det fremgår af artikel 8, stk. 1 og 2, i forordning nr. 961/2010 om vedtagelse af restriktive foranstaltninger over for Iran, at begrebet »køb af forbudte produkter og forbudt teknologi« som omhandlet i nævnte forordnings artikel 16, stk. 2, dækker køb af nøgleudstyr og teknologi til de centrale sektorer i olie- og gasindustrien i Iran. Hvad angår gennemførelsesforordning nr. 668/2010 om gennemførelse af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 423/2007 om restriktive foranstaltninger over for Iran gennemfører den artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 423/2007 om vedtagelse af restriktive foranstaltninger over for Iran, som til forskel fra artikel 16, stk. 2, i forordning nr. 961/2010 ikke udtrykkeligt omfattede køb af forbudte produkter og forbudt teknologi. Artikel 7, stk. 2, litra a), i forordning nr. 423/2007 omfatter imidlertid deltagelse i, direkte tilknytning til eller støtte til Irans nukleare aktiviteter, der udgør en spredningsrisiko. Begrebet »støtte« indebærer således en mindre grad af forbindelse til Irans nukleare aktiviteter end begreberne »deltagelse« og »direkte tilknytning«, og at det vil kunne dække køb eller handel med produkter og teknologi med forbindelse til olie- og gasindustrien.

   I lyset af sikkerhedsrådsresolution 1929 (2010), af Det Europæiske Råds erklæring af 17. juni 2010 og afgørelse 2010/140 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af fælles holdning 2007/140, som nævner energisektorens indtægter og den risiko, der er forbundet med udstyr til olie- og gasindustrien, bør artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 423/2007 med henblik på vurderingen af lovligheden af den restriktive foranstaltning, der er vedtaget med gennemførelsesforordning nr. 668/2010, fortolkes således, at handel med nøgleudstyr og -teknologi til olie- og gasindustrien kunne anses for støtte til Den Islamiske Republik Irans nukleare aktiviteter.

   Det kan således ikke tiltrædes, at vedtagelse af restriktive foranstaltninger over for en enhed forudsætter, at denne forinden har udvist en faktisk dadelværdig adfærd, idet alene risikoen for, at den omhandlede enhed vil udvise en sådan adfærd i fremtiden, ikke er tilstrækkelig.

   (jf. præmis 77, 79, 80, 83 og 84)

5.  Selv om bestemmelserne om indefrysning af midler er affattet generelt uden henvisning til adfærd, der går forud for afgørelsen om indefrysning af midler, kan en henvisning til et generelt formål være tilstrækkeligt til at begrunde vedtagelsen af restriktive foranstaltninger.

   (jf. præmis 85)

6.  Afgørelse 2010/413 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af fælles holdning 2007/140 og afgørelse 2010/644 om ændring af afgørelse 2010/413 er baseret på artikel 29 TEU, gennemførelsesforordning nr. 668/2010 om gennemførelse af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 423/2007 om vedtagelse af restriktive foranstaltninger over for Iran er baseret på artikel 291, stk. 2, TEUF, og forordning nr. 423/2007 om vedtagelse af restriktive foranstaltninger over for Iran og forordning nr. 961/2010 om vedtagelse af restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af forordning nr. 423/2007 er baseret på artikel 215 TEUF. Disse traktatbestemmelser giver Rådet kompetence til at vedtage de retsakter, der indeholdt selvstændige restriktive foranstaltninger, som adskiller sig fra dem, som FN’s Sikkerhedsråd specifikt havde anbefalet. Selv om de skal tages i betragtning ved fortolkningen af disse retsakter, kan hverken Sikkerhedsrådets resolution 1929 (2010) eller Det Europæiske Råds erklæring af 17. juni 2010 udgøre en hjemmel herfor.

   (jf. præmis 108 og 109)

7.  For så vidt angår domstolskontrollen med overholdelsen af proportionalitetsprincippet skal der indrømmes EU-lovgiver et vidt skøn inden for et område som det i det foreliggende tilfælde omhandlede, der for lovgiver involverer valg af politisk, økonomisk og social karakter, og hvor lovgiver skal foretage komplekse vurderinger. Kun såfremt en foranstaltning på disse områder er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som vedkommende institution forfølger, vil en sådan foranstaltning kunne kendes ulovlig.

   Desuden er ejendomsretten og retten til fri erhvervsudøvelse ikke absolutte prærogativer, og udøvelsen heraf kan være genstand for restriktioner, der er begrundet i formål af almen interesse, som Unionen forfølger. Følgelig kan retten til frit at udøve et erhverv ligesom udøvelsen af ejendomsretten underlægges begrænsninger, forudsat at sådanne begrænsninger reelt er nødvendige for at tilgodese almene hensyn, og forudsat at begrænsningerne ikke, når henses til deres formål, indebærer et uforholdsmæssigt og uantageligt indgreb i det centrale indhold af de beskyttede rettigheder. I denne forbindelse er formålet om at hindre nuklear spredning og finansiering heraf og dermed at lægge pres på Den Islamiske Republik Iran, for at den ophører med de omhandlede aktiviteter, en del af den mere generelle indsats forbundet med bevarelsen af freden og den internationale sikkerhed og er derfor lovligt.

   Hvad angår proportionaliteten er de restriktive foranstaltninger, der er vedtaget af såvel Sikkerhedsrådet som af Unionen, progressive og begrundede i, at tidligere vedtagne foranstaltninger ikke førte til det ønskede resultat.

   (jf. præmis 120, 122, 124 og 126)