(1)

I overensstemmelse med artikel 2 i traktaten om Den Europæiske Union bygger Unionen på værdierne respekt for den menneskelige værdighed, frihed, demokrati, ligestilling, retsstaten og respekt for menneskerettighederne, herunder rettigheder for personer, der tilhører mindretal. Det fastsættes i artikel 1, 4 og 6 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (chartret), at den menneskelige værdighed er ukrænkelig og skal respekteres og beskyttes, at ingen må underkastes tortur, ej heller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf, og at enhver har ret til frihed og sikkerhed. I chartrets artikel 7 og 24 fastslås retten til familieliv og børns rettigheder. I chartrets artikel 21 hedder det, at ingen må udsættes for forskelsbehandling. I chartrets artikel 47 og 48 anerkendes adgangen til effektive retsmidler og til en upartisk domstol samt uskyldsformodningen og retten til et forsvar. I chartrets artikel 52 hedder det, at enhver begrænsning i udøvelsen af de grundlæggende rettigheder, der anerkendes ved chartret, skal være fastlagt i lovgivningen og skal respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold samt principperne om nødvendighed og proportionalitet.

(2)

Medlemsstaterne er allerede juridisk bundet af Europarådets eksisterende instrumenter om menneskerettigheder og forbuddet mod tortur og umenneskelig eller nedværdigende behandling, navnlig den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (menneskerettighedskonventionen), protokollerne til denne konvention, Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis og den europæiske konvention af 1987 til forebyggelse af tortur og umenneskelig eller vanærende behandling eller straf. Alle medlemsstaterne er desuden parter i FN's konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (torturkonventionen).

(3)

Der skal også tages hensyn til en række ikkejuridisk bindende instrumenter, som mere specifikt omhandler rettighederne for personer, der er blevet frihedsberøvet, navnlig på FN-niveau FN's standardminimumsregler for behandling af fanger (Nelson Mandela-reglerne) og FN's standardminimumsregler for ikkefrihedsberøvende foranstaltninger (Tokyo-reglerne) samt på Europarådets niveau henstilling Rec(2006)2-Rev om de europæiske fængselsregler, henstilling CM/Rec(2006)13 om anvendelse af varetægtsfængsling, forhold under varetægtsfængsling og sikkerhedsbestemmelser mod misbrug, henstilling CM/Rec(2017)3 om europæiske regler for fællesskabssanktioner og -foranstaltninger, henstilling CM/Rec(2014)4 om elektronisk overvågning, henstilling CM/Rec(2010)1 om Europarådets regler om prøveløsladelse og hvidbogen om overfyldte fængsler.

(4)

Der findes også andre instrumenter, som er rettet mod specifikke grupper af frihedsberøvede personer, navnlig på FN-niveau FN-reglerne om beskyttelse af frihedsberøvede mindreårige, FN-reglerne om behandling af kvindelige indsatte og ikkefrihedsberøvende foranstaltninger for kvindelige lovovertrædere (Bangkok-reglerne) og FN's konvention om barnets rettigheder (UNCRC) samt på Europarådets niveau henstilling CM/Rec(2008)11 om de europæiske regler for unge lovovertrædere, der er underlagt sanktioner eller foranstaltninger, henstilling CM/Rec(2018)5 om børn med fængslede forældre og henstilling CM/Rec(2012)12 om udenlandske fanger samt på internationalt ikkestatsligt niveau principperne for anvendelse af international menneskerettighedslovgivning i forbindelse med seksuel orientering og kønsidentitet (Yogyakarta-principperne), der er udviklet af Den Internationale Juristkommission og Den Internationale Tjeneste for Menneskerettigheder.

(5)

Den Europæiske Unions Domstol har i Aranyosi og Căldăraru-dommen og efterfølgende domme (1) anerkendt betydningen af forholdene under frihedsberøvelse i forbindelse med gensidig anerkendelse og anvendelsen af Rådets rammeafgørelse 2002/584/RIA (2) om den europæiske arrestordre. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har også udtalt sig om konsekvenserne af ringe forhold under frihedsberøvelse for anvendelsen af den europæiske arrestordre (3).

(6)

I Rådets konklusioner fra december 2018 om fremme af gensidig anerkendelse ved at styrke gensidig tillid blev medlemsstaterne opfordret til at gøre brug af alternative foranstaltninger til frihedsberøvelse for at nedbringe antallet af indsatte i deres frihedsberøvelsesfaciliteter og derved fremme målet om social rehabilitering og også påpege, at gensidig tillid ofte svækkes af ringe forhold under frihedsberøvelse og problemet med overfyldte faciliteter for frihedsberøvede (4).

(7)

I Rådets konklusioner fra december 2019 om alternativer til frihedsberøvelse forpligtede medlemsstaterne sig til at iværksætte en række tiltag på nationalt plan, herunder vedtage alternative foranstaltninger til frihedsberøvelse (5).

(8)

I Rådets konklusioner fra juni 2019 om forebyggelse og bekæmpelse af radikalisering i fængsler og om håndtering af terrorister og voldelige ekstremister efter løsladelse forpligtede medlemsstaterne sig til hurtigst muligt at træffe effektive foranstaltninger på dette område (6).

(9)

Europa-Parlamentet har i flere år indtrængende opfordret Kommissionen til at træffe foranstaltninger til at løse problemet med materielle fængselsforhold og sikre, at varetægtsfængsling forbliver en ekstraordinær foranstaltning, der skal anvendes i overensstemmelse med uskyldsformodningen. Denne opfordring blev gentaget i Europa-Parlamentets betænkning om den europæiske arrestordre (7).

(10)

Efter anmodning fra og finansieret af Kommissionen har Agenturet for Grundlæggende Rettigheder udviklet en database om forhold under frihedsberøvelsen, som blev lanceret i december 2019, og den er offentligt tilgængelig (8). Agenturets database om strafferetlig frihedsberøvelse indsamler oplysninger om forhold under frihedsberøvelsen i alle medlemsstaterne. Med udgangspunkt i nationale standarder, EU-standarder og internationale standarder, retspraksis og overvågningsrapporter tilvejebringer den oplysninger om udvalgte centrale aspekter af forholdene under frihedsberøvelsen, herunder om størrelsen af celler, sanitære forhold, adgang til sundhedspleje og beskyttelse mod vold.

(11)

Tilgængelige statistikker om den europæiske arrestordre viser, at medlemsstaterne siden 2016 har afslået eller forsinket fuldbyrdelsen på grund af en reel risiko for krænkelse af grundlæggende rettigheder i næsten 300 sager, herunder på grund af utilstrækkelige materielle forhold under frihedsberøvelsen (9).

(12)

De nationale retsmyndigheder har anmodet om mere konkret vejledning om, hvordan sådanne sager skal behandles. Fagfolk har peget på en række problemer vedrørende manglende harmonisering, spredning og manglende klarhed over standarder for frihedsberøvelse i hele Unionen, som er en udfordring for det retlige samarbejde i straffesager (10).

(13)

Halvdelen af de medlemsstater, der fremsendte statistikker til Kommissionen om antallet af indsatte, anførte, at de har et problem med overbelægning i deres faciliteter for frihedsberøvede, som har en belægningsgrad på over 100 %. Den overdrevne eller unødvendige brug og varighed af varetægtsfængsling bidrager også til problemet med overbelægning i faciliteter for frihedsberøvede, hvilket i alvorlig grad undergraver forbedringer af forholdene under frihedsberøvelse.

(14)

Der er betydelige forskelle mellem medlemsstaterne med hensyn til vigtige aspekter af varetægtsfængsling såsom anvendelse af varetægtsfængsling som en sidste udvej og prøvelse af afgørelser om varetægtsfængsling (11). Den maksimale varighed af varetægtsfængslingen varierer også fra den ene medlemsstat til den anden fra under et år til over fem år (12). I 2020 varierede den gennemsnitlige varighed af varetægtsfængslingen i de forskellige medlemsstater fra to måneder til 13 måneder (13). Antallet af varetægtsfængslede i forhold til det samlede antal indsatte varierer også betydeligt fra den ene medlemsstat til den anden, fra mindre end 10 % til over 40 % (14). Så store forskelle forekommer uberettigede i et fælles EU-område med frihed, sikkerhed og retfærdighed.

(15)

I nylige rapporter fra Europarådets Komité til Forebyggelse af Tortur og Umenneskelig eller Vanærende Behandling eller Straf understreges det, at der fortsat er visse alvorlige problemer i nogle medlemsstater såsom mishandling, uegnede faciliteter for frihedsberøvede samt mangel på meningsfulde aktiviteter og passende sundhedspleje.

(16)

Medlemsstaterne bliver desuden fortsat dømt af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol for overtrædelser af artikel 3 eller 5 i menneskerettighedskonventionen i sager om frihedsberøvelse.

(17)

I betragtning af det store antal henstillinger, der er udarbejdet af internationale organisationer inden for strafferetlig frihedsberøvelse, er disse måske ikke altid let tilgængelige for de enkelte dommere og anklagere i medlemsstaterne, som skal vurdere forholdene under frihedsberøvelse, inden de træffer deres afgørelser, enten i forbindelse med en europæisk arrestordre eller på nationalt plan.

(18)

I Unionen og navnlig inden for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed er der behov for specifikke EU-minimumsstandarder, der finder anvendelse på alle medlemsstaters systemer for frihedsberøvelse, for at styrke den gensidige tillid mellem medlemsstaterne og lette den gensidige anerkendelse af domme og retsafgørelser.

(19)

For at styrke medlemsstaternes tillid til hinandens strafferetlige systemer og dermed forbedre den gensidige anerkendelse af afgørelser i straffesager er der navnlig allerede vedtaget seks foranstaltninger om proceduremæssige rettigheder i straffesager, nemlig Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/64/EU (15), 2012/13/EU (16), 2013/48/EU (17), (EU) 2016/343 (18), (EU) 2016/800 (19) og (EU) 2016/1919 (20) samt Kommissionens henstilling af 27. november 2013 om retssikkerhedsgarantier for sårbare personer, der er mistænkt eller tiltalt i straffesager (21). Disse foranstaltninger har til formål at sikre, at mistænktes og tiltaltes proceduremæssige rettigheder i straffesager respekteres, herunder i tilfælde af varetægtsfængsling. Med henblik herpå indeholder disse direktiver specifikke retssikkerhedsgarantier for mistænkte og tiltalte, der et frihedsberøvet. Direktiv (EU) 2016/800 indeholder særlige bestemmelser om betingelserne for varetægtsfængsling af børn, der skal sikre deres trivsel, når de er genstand for en sådan tvangsforanstaltning. Det er nødvendigt at supplere de standarder for proceduremæssige rettigheder, der er fastsat i disse direktiver og henstillingen fra 2013, samt, for så vidt angår direktiv (EU) 2016/800, relevante standarder for materielle forhold under frihedsberøvelse for børn, der er varetægtsfængslet.

(20)

Kommissionen sigter mod at konsolidere og bygge videre på de minimumsstandarder, der er fastsat inden for rammerne af Europarådet, samt i Domstolens og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis. Med henblik herpå er det nødvendigt at give et overblik over udvalgte minimumsstandarder for proceduremæssige rettigheder for mistænkte og tiltalte, der er varetægtsfængslet, og over materielle forhold under frihedsberøvelse på centrale prioriterede områder for det retlige samarbejde i straffesager mellem medlemsstaterne.

(21)

For så vidt angår proceduremæssige rettigheder for mistænkte og tiltalte, der er varetægtsfængslet, bør vejledningen i denne henstilling omfatte centrale standarder for brug af varetægtsfængsling som en sidste udvej og alternativer til frihedsberøvelse, grunde til varetægtsfængsling, krav til de judicielle myndigheders beslutningstagning, regelmæssig prøvelse af varetægtsfængslingen, høring af mistænkte eller tiltalte i forbindelse med afgørelser om varetægtsfængsling, effektive retsmidler og klageadgang, varigheden af varetægtsfængslingen og anerkendelse af den tid, der er tilbragt under varetægtsfængsling, som skal fratrækkes i den endelige straf.

(22)

Med hensyn til materielle forhold under frihedsberøvelse bør der gives vejledning om centrale standarder på områder såsom indkvartering, fordeling af frihedsberøvede, hygiejne og sanitet, ernæring, ordninger med hensyn til motion og aktiviteter uden for cellen, arbejde og uddannelse, sundhedspleje, forebyggelse af vold og mishandling, kontakt med omverdenen, adgang til juridisk bistand, anmodnings- og klageprocedurer samt inspektioner og overvågning. Desuden bør der gives vejledning om beskyttelse af rettighederne for personer, der er særlig sårbare i forbindelse med frihedsberøvelse, såsom kvinder, børn, personer med handicap eller alvorlige helbredsproblemer, LGBTIQ og udlændinge samt om forebyggelse af radikalisering i fængsler.

(23)

Varetægtsfængsling bør altid anvendes som en sidste udvej på grundlag af en vurdering i de enkelte sager. Den bredest mulige vifte af mindre restriktive foranstaltninger som alternativ til frihedsberøvelse (alternative foranstaltninger) bør stilles til rådighed og anvendes, hvor det er muligt. Medlemsstaterne bør også sikre, at afgørelser om varetægtsfængsling ikke er diskriminerende og ikke automatisk rettes mod mistænkte og tiltalte på grundlag af visse karakteristika såsom udenlandsk statsborgerskab.

(24)

Tilstrækkelige materielle forhold under frihedsberøvelse er afgørende for at beskytte frihedsberøvede personers rettigheder og værdighed og for at forhindre overtrædelser af forbuddet mod tortur og umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (mishandling).

(25)

For at sikre passende standarder for frihedsberøvelse bør medlemsstaterne give den enkelte frihedsberøvede et minimalt individuelt livsrum i overensstemmelse med anbefalingerne fra Den Europæiske Komité til Forebyggelse af Tortur (CPT) og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis.

(26)

Når personer frihedsberøves, er de særlig sårbare over for vold og mishandling samt social isolation. For at garantere deres sikkerhed og støtte deres sociale reintegration bør der ved fordelingen og adskillelsen af frihedsberøvede tages hensyn til forskelle i frihedsberøvelsesordninger samt behovet for at beskytte frihedsberøvede i situationer, hvor de er særlig sårbare over for misbrug.

(27)

Frihedsberøvelsesordninger bør ikke unødigt begrænse frihedsberøvede personers bevægelsesfrihed inden for faciliteten for frihedsberøvede og deres adgang til motion, udendørsområder og meningsfulde aktiviteter og social interaktion for at give dem mulighed for at bevare deres fysiske og mentale sundhed og fremme deres sociale reintegration.

(28)

Ofre for forbrydelser begået under frihedsberøvelse har ofte begrænset adgang til klage og domstolsprøvelse uanset staternes forpligtelse til at sørge for effektive retsmidler, når deres rettigheder er blevet krænket. I overensstemmelse med målene i EU-strategien for ofres rettigheder (2020-2025) anbefales det, at medlemsstaterne sikrer effektive retsmidler i tilfælde af krænkelser af frihedsberøvedes rettigheder samt beskyttelses- og støtteforanstaltninger. Juridisk bistand og mekanismer til indgivelse af anmodninger og klager bør være let tilgængelige, fortrolige og effektive.

(29)

Medlemsstaterne bør tage hensyn til de særlige behov hos særlige grupper af frihedsberøvede, herunder kvinder, børn, ældre, personer med handicap eller alvorlige helbredsproblemer, LGBTIQ, personer med racemæssig eller etnisk minoritetsbaggrund og udlændinge, i alle afgørelser vedrørende deres frihedsberøvelse. Navnlig når børn frihedsberøves, skal barnets tarv altid komme i første række.

(30)

Med hensyn til terrorister og voldelige ekstremistiske lovovertrædere bør medlemsstaterne træffe effektive foranstaltninger til at forebygge radikalisering i fængsler og gennemføre rehabiliterings- og reintegrationsstrategier i betragtning af den risiko, som terrorister og voldelige ekstremistiske lovovertrædere eller lovovertrædere, der er blevet radikaliseret, mens de har siddet i fængsel, udgør, og det forhold, at en række af disse lovovertrædere vil blive løsladt inden for kort tid.

(31)

Denne henstilling indeholder kun en oversigt over udvalgte standarder, og den bør ses i lyset af og med forbehold af de mere detaljerede retningslinjer i Europarådets standarder og Domstolens og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis. Der tages forbehold for gældende EU-ret og dens fremtidige udvikling. Der tages ligeledes forbehold for den autoritative fortolkning af EU-retten, som Den Europæiske Unions Domstol måtte anlægge.

(32)

Denne henstilling bør også lette fuldbyrdelsen af europæiske arrestordrer i henhold til rammeafgørelse 2002/584/RIA samt anerkendelsen af domme og fuldbyrdelse af sanktioner i henhold til Rådets rammeafgørelse 2008/909/RIA (22) om gensidig anerkendelse på domme i straffesager om idømmelse af frihedsstraf eller frihedsberøvende foranstaltninger.

(33)

I denne henstilling respekteres og fremmes de grundlæggende rettigheder, som anerkendes i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Denne henstilling har navnlig til formål at fremme respekten for den menneskelige værdighed, retten til frihed, retten til familieliv, barnets rettigheder, adgangen til effektive retsmidler og til en upartisk domstol samt uskyldsformodningen og retten til et forsvar.

(34)

Henvisninger i denne henstilling til passende foranstaltninger til at sikre effektiv adgang til klage og domstolsprøvelse for personer med handicap bør forstås i lyset af de rettigheder og forpligtelser i henhold til FN's konvention om rettigheder for personer med handicap, som Den Europæiske Union og alle dens medlemsstater er parter i. Det bør desuden sikres, at personer med handicap, der frihedsberøves i straffesager, på lige fod med andre har ret til garantier i overensstemmelse med international menneskerettighedslovgivning og behandles i overensstemmelse med målene og principperne i FN's konvention om rettigheder for personer med handicap, herunder ved at sørge for rimelig tilpasning til særlige behov og ved at sikre tilgængelighed.