EUROPA-KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 26.4.2016

COM(2016) 234 final

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET

Et værdigt liv: fra afhængighed af bistand til selvhjulpenhed

Tvangsfordrivelse og udvikling

{SWD(2016) 142 final}

1.Indledning

Formålet med denne meddelelse er at fremlægge en politisk strategi, der skal forhindre langvarig tvangsfordrivelse, og som gradvis skal bringe afhængigheden af humanitær bistand til ophør i de aktuelle tilfælde, hvor mennesker er blevet fordrevet. Det skal ske ved at fremme evnen til selvhjælp og gøre det muligt for de fordrevne at leve et værdigt liv, hvor de bidrager til deres værtssamfund, indtil de frivilligt kan vende tilbage til deres hjemland eller bliver genbosat.

Som aktiv global spiller og førende donor af humanitær bistand og udviklingsbistand ser Den Europæiske Union det som en vigtig opgave at yde bistand til mennesker i nød over hele verden. Unionen yder både bistand i forbindelse med kriser og for at fremme landes langsigtede bæredygtige udvikling. På baggrund af den aktuelle flygtninge- og migrationskrise har Europa-Kommissionen fremlagt en omfattende og helhedsorienteret europæisk dagsorden for migration 1 . Dagsordenen lægger op til "strategiske overvejelser" om, hvordan virkningen af EU's udviklingsbistand og humanitære bistand kan maksimeres, således at man på en hensigtsmæssig måde kan håndtere tvangsfordrivelsernes omfang, de flerdimensionelle drivkræfter bag og virkningerne på lokalt plan.

På verdensplan er mere end 60 mio. mennesker – flygtninge og internt fordrevne – fordrevet som følge af konflikter, vold og krænkelser af menneskerettighederne 2 . Dette udgør det højeste niveau af tvangsfordrivelser siden anden verdenskrig. De fem mest omfattende fordrivelser af flygtninge har fundet sted i Syrien, Afghanistan, Somalia, Sudan og Sydsudan og er alle langvarige 3 , f.eks. har mange afghanere være fordrevet fra deres hjemland i mere end tre årtier. Denne langvarighed forværres af, at der i 2014 var det laveste antal frivillige repatrieringer af flygtninge i tre årtier 4 . Tre af de fem største interne fordrivelser er også langvarige, nemlig i Syrien, Colombia og Sudan. Ser man udelukkende på krisen i Syrien, som nu går ind i sit sjette år, har den resulteret i 4,7 mio. flygtninge og 6,5 mio. internt fordrevne. Alene i 2015 modtog EU 1 mio. flygtninge. Klimatiske fænomener såsom dette års El Niño – som forventes at være den værste i 20 år – kan også have betydelige konsekvenser i denne henseende 5 . Den samlede effekt af øget konflikt, vold, klimaændringer og miljø- og naturkatastrofer vil fremover tvinge endnu flere mennesker til at flygte. Baggrundsoplysninger om sammenhængen og drivkræfterne bag tvangsfordrivelser samt en vurdering af Kommissionens eksisterende politikker, instrumenter og praksis med hensyn til at bistå flygtninge, internt fordrevne og asylansøgere i partnerlande uden for EU findes i det arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene, som er vedlagt denne meddelelse.

I 2015 pegede De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge (UNHCR) på de vigtigste faktorer, som tvinger syriske flygtninge i nabolandene til at søge asyl i Europa. Faktorerne omfatter mangel på håb, høje leveomkostninger og voksende fattigdom samt begrænsede muligheder for at tjene til livets ophold eller få en uddannelse. Når flygtninge og internt fordrevne ikke har nogen udviklingsperspektiver og muligheder for at nyde godt af sociale og økonomiske rettigheder, er de mere tilbøjelige til at forlade deres oprindelsesregion. Sekundære fordrivelser og fordrivelser mellem flere lande afspejler en manglende kollektiv evne til at håndtere specifikke mellem- til langfristede behov og sårbarheder hos de tvangsfordrevne og deres værtssamfund og tilbyde dem varige løsninger 6 . Det humanitære system alene kan ikke imødekomme de voksende behov blandt de tvangsfordrevne og i deres værtssamfund. Tvangsfordrivelser er ikke blot en humanitær udfordring: Tvangsfordrivelser er også en udfordring med hensyn til politik, menneskerettigheder, udvikling og økonomi, og de er uløselig forbundet med det bredere fænomen migration.

Selv om EU's umiddelbare problem er tvangsfordrivelser på grund af konflikter i lande i dets nærområder, er langsigtede tvangsfordrivelser globalt problem. I Kommissionens meddelelse om EU-Udenrigstjenestens rolle i den nuværende flygtningekrise 7 opfordredes der derfor til, at EU og dets medlemsstater forpligter sig til langsigtet at gøre mere ved de grundlæggende årsager til migration og fordrivelser. EU har vist sin vilje til at tackle de grundlæggende årsager til tvangsfordrivelser ved kilden ved at styrke sin indsats for at forhindre nye konflikter, løse de eksisterende og adressere menneskerettighedskrænkelser. Disse fænomener er alle betydelige drivkræfter bag tvangsfordrivelser. EU's og dets medlemsstaters løbende politiske og diplomatiske engagement med henblik på at løse eksisterende konflikter og fremme menneskerettighederne globalt er derfor en vigtig del af denne dagsorden. Det samme gælder at redde live og hjælpe med dække akutte humanitære behov. Ud over den juridiske og fysiske beskyttelse 8 , mad og husly har tvangsfordrevne imidlertid også behov for adgang til arbejde og tjenesteydelser som sundhed, uddannelse og boliger. EU-retten og den gode praksis, der siden 1999 er udviklet med henblik på at skabe et fælles asylsystem og harmonisere fælles minimumsstandarder for asyl, kan anvendes som gode eksempler på, hvordan partnerlande kan modtage store flygtningebefolkninger.

Tvangsfordrivelse: et langvarigt og komplekst problem

I denne meddelelse fokuseres der på langvarige tvangsfordrivelser til partnerlande pga. konflikt, vold eller krænkelser af menneskerettighederne, uanset de tvangsfordrevnes status ifølge Flygtningekonventionen af 1951. Dele af den nye politik kan også være anvendelig ved fordrivelser som følge af natur-- og klimakatastrofer, så længe der tages hensyn til forskellige politikker, situationer, behov og løsninger. På grund af manglen på fredelige løsninger i mange oprindelseslande, restriktive politikker i værtslandene og begrænsede pladser til genbosættelse lever de fleste fordrevne i langvarig fordrivelse på over fem år. Kun få har fundet varige løsninger såsom frivillig hjemsendelse, genbosættelse eller lokal integration. Mens der i 2014 var 2,9 mio. nye flygtninge, vendte kun 126 800 tidligere flygtninge tilbage til deres oprindelseslande, og kun 105 200 blev genbosat permanent 9 . I dag varer langvarig fordrivelse i gennemsnit 25 år for flygtninge og mere end 10 år for 90 % af de internt fordrevne 10 .

I 2014 boede 86 % af verdens flygtninge i udviklingslandene, og de mindst udviklede lande gav asyl til 25 % af det samlede globale antal 11 . Dette lægger ikke blot et enormt pres på de fordrevne selv og deres værtslande samt disses regeringer og lokalsamfund, men også på donorerne. Alle disse aktører har et fælles ansvar for at reagere. Det pres, der er opstået som følge af fordrevne befolkningers tilstrømning og længerevarende ophold, er særligt akut for sårbare lokalsamfund, lande og regioner. Dette har en vidtrækkende konsekvenser for det offentlige uddannelsessystem, affaldshåndtering, boligsituation og ejendomspriser, goder som elektricitet og vandforsyning, fødevarepriser og lønninger samt den generelle stabilitet. Eftersom et stigende antal fordrevne søger tilflugt i byerne, mærkes konsekvenserne inden for planlægning og ydelse af tjenester især dér.

Med 2030-dagsordenen for bæredygtig udvikling 12 anerkendes tvangsfordrivelse som en af de centrale faktorer, der truer med at skrue de seneste årtiers udviklingsfremskridt tilbage. Derfor medregner denne dagsorden flygtninge og internt fordrevne i kategorien af sårbare personer, som ikke bør lades i stikken. Tvangsfordrevne kan nyde godt af humanitær bistand, men de er ofte udelukket fra udviklingsaktørernes programmer og aktiviteter. Værtsstaternes politikker begrænser ofte flygtninges adgang til arbejdsmarkedet og fastlægger begrænsninger med hensyn til deres bevægelighed og bopæl i landet. De forbyder også forbedringer af flygtningenes logi, hvis disse er af en karakter, der kan anspore til permanent ophold, og de gør det svært eller ligefrem umuligt at opnå en sikker retsstilling på lang sigt. Resultatet af disse politikker er, at fordrevne befolkninger fastholdes i en uafklaret situation, og at de i mangel på et langsigtet udviklingsperspektiv forbliver afhængige af støtte fra de humanitære aktører. Flygtninge og internt fordrevne er produktive enkeltpersoner med kompetencer og ressourcer, der kan bidrage til økonomien og fællesskabet i værtslandet eller lokalsamfundet. Uden udviklingsmuligheder underminerer den fremherskende støtteafhængighedsbaserede "pleje- og omsorgsmodel" imidlertid flygtninge og internt fordrevnes muligheder for at blive mere selvhjulpne 13 .

Situationer med fordrivelser er meget komplekse og forskellige. Nogle flygtninge er måske i begyndelsen bedre i stand til at klare sig end deres værter, f.eks. ved hjælp af opsparinger eller tætte familiemæssige forbindelser i værtslandet. Endvidere modtager værtslandene muligvis udviklingsbistand fra EU, men de sårbare lokalsamfund, der huser flygtningene, modtager sjældent humanitær bistand. Befolkningsgrupper, der er forblevet i deres oprindelseslande, mens andre har valgt at flygte, kan også være sårbare. De, som frivilligt er rejst hjem, kan have relative fordele med hensyn til kompetencer og kapital, som de har erhvervet i udlandet. Flygtninge og internt fordrevne kan stå over for de samme udfordringer som migranter, der flytter fra landet til byen, eller de fattige land- og bybefolkninger i almindelighed. Dette kan føre til spændinger og konflikter mellem samfundsgrupper og derigennem til sekundære fordrivelser. Der kan især opstå et unødigt fokus på internt fordrevnes og hjemvendte personers status, hvilket risikerer at være i strid med det humanitære princip om udelukkende at yde bistand på grundlag af behov. En statusbaseret tilgang kan også blive svær at håndhæve i situationer, hvor motivationerne bag personers bevægelser er blandede og har virket gensidigt forstærkende, og hvor sårbarhed afhænger mere af individuelle omstændigheder end af at tilhøre en bestemt kategori eller gruppe.

Når der fastlægges foranstaltninger, bør der derfor lægges større vægt på reel sårbarhed end retsstilling, så længe folkeretten og menneskerettighederne overholdes fuldt ud. Der skal tages hånd om de tvangsfordrevnes særlige behov for beskyttelse under hensyntagen til køn, alder og handicap samt deres politiske orientering, etnicitet, sprog, kaste, religion og/eller seksuelle orientering. En udifferentieret tilgang er derfor ikke anvendelig i praksis. EU er fast besluttet på skabe en politisk strategi for en mere effektiv, kontekstbestemt og værdig global reaktion på tvangsfordrivelser. Det er EU's hensigt at gøre dette ved at samordne strategierne for politiske spørgsmål, konfliktforebyggelse, udvikling, menneskerettigheder og humanitær bistand og ved at styrke de derved fremkomne forbindelser operativt.

Opbygning af en udviklingsorienteret politisk strategi for håndteringen af langvarige tvangsfordrivelser

Der bør fastlægges en ny, sammenhængende og samarbejdsbaseret politisk strategi. Strategier inden for politik, menneskerettigheder, humanitær bistand og udvikling skal kunne supplere hinanden, således at der skabes en "win-win"-situation for både de fordrevne og deres værtslande. Den nye politiske strategi vil kunne trække på EU's samlede tilgang til eksterne konflikter og kriser 14 og EU's strategi til styrkelse af resiliens 15 . Ved at hjælpe flygtninge og internt fordrevne til at få adgang til uddannelse, boliger, jord, produktionsmidler, eksistensgrundlag og tjenester og ved at støtte interaktionen mellem dem og deres værtssamfund vil man med strategien kunne drage fordel af deres produktive kapacitet.

For at kunne gennemføre den nye politiske strategi, således at den fungerer effektivt, er det vigtigt at undgå silotænkning. De politiske aktører bør være mere aktive i forhandlingerne for at rydde de forhindringer af vejen, der forhindrer de fordrevne i at udvikle deres potentiale. Humanitære aktører og udviklingsaktører opererer inden for forskellige strukturelle, programmerings- og finansieringsmæssige cyklusser og procedurer, som ikke afspejler de reelle langsigtede behov blandt de fordrevne eller i værtssamfundene. Humanitær bistand er designet til at være en kortvarig foranstaltning i begyndelsen af en krise. Den har til formål at dække akutte humanitære behov og behov for beskyttelse blandt fordrevne, hvad enten de befinder sig i lejre eller i byområder. Udviklingsbistand er på den anden side underlagt flerårige planer og finansieringscyklusser.

Et stærkere samarbejde mellem aktørerne inden for udvikling og humanitær bistand – med et tættere samarbejde om finansiering på programmeringsniveau, udveksling og analyse af oplysninger og fastsættelse af mål – vil kunne gøre det muligt at udarbejde mere effektive og holdbare strategier for beskyttelse og selvhjulpenhed. Dette vil både være til fordel for de fordrevne og de sårbare værtssamfund. En ny, udviklingsorienteret tilgang til tvangsfordrivelse vil ikke medføre yderligere omkostninger. Tværtimod vil den på mellemlang til lang sigt øge effektiviteten og forbedre resultaterne for både donorer og støttemodtagere ved at reducere afhængigheden af humanitær bistand og maksimere udviklingsinvesteringers effektivitet.

Regeringerne i værtslandene spiller en afgørende rolle, da de er ansvarlige for at fastlægge de lovgivningsmæssige og politiske rammer, der er nødvendige for at imødekomme behov hos flygtninge, internt fordrevne og værtssamfund. Regeringerne fastlægger parametrene for udviklingstiltag og tid og sted for humanitære tiltag. Mange værtsstater er ofte ikke i stand til at håndtere disse udfordringer alene. Der er behov for betydelige investeringer fra det internationale samfund, især på lokalt niveau, for at sikre positive resultater på længere sigt og en reel byrdefordeling. Sådanne investeringer bør ikke diskriminere mellem forskellige kategorier af tvangsfordrevne. De bør fremme fair og lige behandling ved at fjerne hindringer for deltagelse på arbejdsmarkedet, lette adgangen til sociale tjenesteydelser, sørge for forbedring af boliger og bidrage til en sikker retsstilling på lang sigt.

I denne meddelelse fastlægges en ny, udviklingsorienteret politisk strategi for håndtering af tvangsfordrivelser i form af en række anbefalinger. Formålet er at forbinde forskellige instrumenter og foranstaltninger for at sikre, at EU har en effektiv tilgang, der omfatter hele cyklussen og flere aktører, med henblik på håndtere tvangsfordrivelser. Meddelelsen er samtidig en opfordring til de partnere, som skal bidrage til dens gennemførelse, om at støtte denne nye tilgang. Disse partnere er: FN-agenturer, internationale organisationer, ikkestatslige organisationer, civilsamfundsorganisationer, den private sektor og andre ikkestatslige aktører i både EU og partnerlandene.

2.Elementer i den nye politiske strategi

2.1.En stærkere sammenhæng mellem udvikling og humanitær bistand

Kommissionens politiske fokus har ændret sig fra en lineær tilgang til humanitær bistand og udvikling – som forbinder nødhjælp, rehabilitering og udvikling (LRRD) – til opbygning af modstandskraft. Der er samtidig blevet vedtaget en ny samlet tilgang, som forener humanitær bistand, udviklingssamarbejde og politisk engagement. Det er af afgørende betydning, at de politiske og udviklingsmæssige interessenter – i tæt samarbejde med humanitære aktører – engagerer sig lige fra starten af en tvangsfordrivelseskrise. Dette vil kunne sikre en bedre ansvarsdeling mellem humanitære aktører og udviklingsaktører under fuld overholdelse de humanitære principper.

2.1.1.Tidlig inddragelse af alle aktører

EU bør fortsætte sit engagement gennem sine aktører på det politiske og udviklingsmæssige område og medlemsstaternes tilsvarende aktører for derigennem at muliggøre en mere sammenhængende og koordineret tilgang. Fuld overholdelse af de humanitære principper og tæt koordinering med værtslandets regering er i den forbindelse helt afgørende. Målet er at forbedre levevilkårene i hele den periode, hvor der er tale om fordrivelse, og på den mest effektive måde at gennemføre løsninger, der kan bringe fordrivelsen til ophør. Det er i overensstemmelse med EU's strategi til styrkelse af resiliens, at en lang række instrumenter inddrages samtidigt på grundlag af deres komparative fordele, og at dette gøres inden for en fælles strategisk ramme. Denne tilgang kræver et multilateralt samarbejde mellem et større antal aktører inden for politik, menneskerettigheder og udvikling på internationalt, nationalt og lokalt niveau, således at hver enkelt aktørs komparative fordele kan udnyttes maksimalt. Det er afgørende for at øge evnen til selvhjælp, at både de fordrevne og værtssamfundene tager aktivt del i udarbejdelsen af programmer og strategier. Denne aktive deltagelse bør i hver konkret situation tage højde for de berørtes faktiske og forskellige behov og specifikke sårbarhed og kapacitet.

EU's system for tidlig varsling af konflikter 16 trækker på vurderinger af konfliktrisici og fremmer en tidlig præventiv indsats fra EU's side, bl.a. i situationer med potentiale til at forårsage tvangsfordrivelser. Denne tilgang til konfliktanalyse åbner for omfattende reaktionsmuligheder, herunder inddragelse af EU's medlemsstater og centrale internationale partnere som f.eks. FN.

2.1.2.Udarbejdelse af sammenhængende strategier baseret på dokumentation

EU's samlede tilgang til konflikter og kriser 17 udgør et vigtig udgangspunkt for strategisk sammenhængende anvendelse af EU's forskellige politikker og instrumenter i tæt samarbejde med medlemsstaterne. Dette udgangspunkt vil kunne gøre EU's politikker og foranstaltninger mere effektive og virkningsfulde, især fordi konflikter og kriser ikke udvikler sig forudsigeligt. Den samlede tilgangs principper udmøntes, hvor det er muligt, i præventive tiltag og i landestyret strategisk planlægning på grundlag af fælles rammedokumenter 18 eller tilsvarende paraplystrategier. Disse bør baseres på eksisterende forskning, risikovurdering og forvaltningsværktøjer for at give et fælles faktuelt grundlag og, hvor det er relevant, omfatte fælles konfliktanalyser, vurdering af fælles behov og andre relevante analyser af situationer med langvarige fordrivelser og drivkræfterne bag.

Fælles og omfattende landespecifikke kontekstanalyser bør omfatte en fælles analyse af de interessenter, der er relevante for det politiske område og de institutionelle rammer. Inden for disse rammer bør der også foretages analyser af udsigterne til holdbare løsninger og demografisk profilering af flygtninge, internt fordrevne og værtssamfund. Principperne om privatlivs- og databeskyttelse skal respekteres, når støttemodtagerne konsulteres i forbindelse med udarbejdelsen af analyserne.

En kortlægning af de direkte og indirekte økonomiske, miljømæssige, sociale, finanspolitiske og politiske konsekvenser af fordrivelser kan bruges som udgangspunkt for drøftelser med værtslandenes regeringer/lokale myndigheder. Tiltagene skal være tilstrækkeligt fleksible til at håndtere skiftende behov og sårbarheder.

Resultatet vil være mere helhedsorienterede, effektive og holdbare beskyttelses- og selvhjælpsstrategier for fordrevne befolkninger, der giver dem mulighed for at leve et værdigt liv, samtidig med at konsekvenserne for værtssamfundene reduceres. De EU-trustfonde, der er blevet oprettet for Den Centralafrikanske Republik 19 , som reaktion på den syriske krise (Madadfonden 20 ), for Afrika 21 og faciliteten for flygtninge i Tyrkiet 22 , og de løfter, der blev givet på konferencen "Supporting Syrians and the region" (støtte til syrerne og deres region) i London i februar 2016 23 , afspejler alle et skifte hen imod mere helhedsorienterede strategier.

2.1.3.Fra sammenhængende strategier til sammenhængende programmering

Den nye politiske tilgang skal være normen snarere end undtagelsen. Den bør omfatte en større udveksling af oplysninger, koordinerede vurderinger, fælles analytiske rammer og koordinering af programmering og finansielle cyklusser. Dette indebærer, at der etableres fælles mål på kort, mellemlang og lang sigt samt fælles indikatorer. Fælles mål, der er aftalt mellem EU og værtslandene og formuleret inden for rammerne af den flerårige cyklus for udviklingsplanlægning, vil gøre det muligt at varetage den humanitære bistand ved uventet tilstrømning af fordrevne uden at bringe udviklingsprogrammer i fare eller gøre lokalsamfund mere ustabile.

I situationer, hvor tvangsfordrivelse udpeges som en central udfordring i forbindelse med udvikling, bør der foretages en tilpasning af eksisterende programmer eller udarbejdes nye for at tage højde for fordrivelser. Fælles programmering mellem EU og medlemsstaterne er en fleksibel, landestyret proces, som kan være et nyttigt redskab til at tackle tvangsfordrivelser.

Donorerne bør yde en forudsigelig og fleksibel finansiering. På EU-plan bør fleksibiliteten og de eksterne finansieringsinstrumenter 24 anvendes med henblik på at gøre denne tilgang mulig. Den nylige oprettelse af EU-trustfonde giver EU større fleksibilitet sammen med muligheden for at modtage yderligere finansiering fra andre donorer, herunder EU's medlemsstater. Blandt de øvrige redskaber, der giver mulighed for yderligere fleksibilitet, er instrumentet, der bidrager til stabilitet og fred 25 , særlige foranstaltninger og kriseafbødende foranstaltninger i forbindelse med projekter.

2.1.4.Fremme af regionalt samarbejde

Øget sammenhæng mellem EU's forskellige politikker og instrumenter er et afgørende element i den reviderede europæiske naboskabspolitik (ENP). I den reviderede naboskabspolitik foreslås det som en af de vigtigste foranstaltninger, at EU i højere grad involverer sig i at fremme regionalt samarbejde mellem nabolande, der står over for fælles udfordringer, og arbejdskraftens og akademikeres mobilitet, herunder flygtninges. Tættere forbindelser med diasporaen, lovgivende organer og arbejdsmarkedets aktører, f.eks. erhvervslivet og arbejdsmarkedets parter, er også blevet fremhævet som afgørende for beskyttelsen af de tvangsfordrevne. Disse forbindelser fremmer gør også værtssamfundene bedre rustede til opgaven 26 .

2.2.Strategisk engagement med partnere

2.2.1.Partnerlande

I henhold til folkeretten om flygtninge 27 og menneskerettighederne er værtslande forpligtede til at yde beskyttelse til flygtninge og respektere deres menneskerettigheder. Myndighederne har det primære ansvar for at beskytte deres borgere, herunder dem, som er internt fordrevne.

Der er et meget stort behov for at øge indsatsen med hensyn til papirløse flygtninge og frivilligt tilbagevendte. En udviklingsstrategi med henblik på at understøtte deres tilbagevenden og fornyede integration er nødvendig, men uden formel flygtningestatus har de ikke ret til støtte inden for rammerne af de nationale programmer.

De lovgivningsmæssige og politiske rammer i landene og myndighedernes lederskab fastlægger betingelserne for, hvordan behovene blandt flygtninge, internt fordrevne og værtssamfund kan håndteres af aktører inden for politik, udvikling og humanitær bistand. Politiske dialoger med værtsregeringerne fra begyndelsen af en krise er afgørende for at kunne fastlægge langsigtede strategier og udviklingsplaner under hensyntagen til landespecifikke udfordringer. EU bør arbejde tæt sammen med sine strategiske partnere og det internationale samfund om at hjælpe værtsregeringerne og lokale myndigheder med at formulere politikker, der både sikrer retlig beskyttelse af tvangsfordrevne og giver dem muligheder for at blive selvhjulpne. Derudover skal der ydes hjælp til at stabilisere oprindelseslandene, således at de grundlæggende betingelser, der at nødvendige for at folk kan vende tilbage, er til stede.

Fordrivelser i stort omfang medfører både et stort finanspolitisk pres på nationale og kommunale budgetter og et makroøkonomiske chok, hvilket har en tendens til at underminere nationale udviklingsstrategier og de seneste udviklingsfremskridt. Det primære ansvar for at fremme udviklingstilgange, der kan modvirke disse strukturelle effekter af tvangsfordrivelser, ligger hos værtsregeringerne, men de mangler ofte de finansielle ressourcer og kapaciteten til at fremme denne indsats. Manglende evne til at håndtere disse situationer kan både øge værtsstaternes skrøbelighed og spændingerne mellem værtssamfundene og flygtninge eller internt fordrevne. Internationale aktører kan spille en afgørende rolle ved at yde ekstern støtte til at modvirke disse konsekvenser og fremme en mere bæredygtige indsats fra regeringernes side.

Politiske beslutninger og retsregler vedtages normalt på nationalt niveau, men det er de lokale myndigheder, der er mest direkte berørt af fordrivelser. Tæt samarbejde med lokale myndigheder samt mere langfristede investeringer i deres kapacitet til at reagere er afgørende for at sikre lokalt ejerskab og en bæredygtig indsats. De mest innovative tilgange udvikles på dette niveau, f.eks. i form af samarbejde mellem byer for at øge kapaciteten på områder som byplanlægning, lokal økonomisk udvikling og levering af tjenesteydelser. Strategisk anvendelse af de værktøjer, der er til rådighed, kan skabe en forbindelse mellem den lokale indsats og de nationale strukturer.

Civilsamfundsorganisationer kan hjælpe ved at skabe opmærksomhed og styrke de fordrevnes position ved at oplyse dem om deres rettigheder og pligter. De kan også fremme gensidig interaktion mellem fordrevne og værtssamfund. Samtidig kan diasporaen bidrage ved at synliggøre krisen og ved at bidrage finansielt til oprettelse af virksomheder, både i værtssamfundene og blandt de tvangsfordrevne.

Hvorvidt denne indsats formår at styrke modstandskraften og selvhjulpenheden afhænger af, i hvilket omfang værtssamfundene og de tvangsfordrevne selv engagerer sig. Med henblik herpå bør EU bestræbe sig på at udarbejde en lokal strategi, der er skræddersyet til de specifikke sårbarheder og kapaciteter i den enkelte region. Dette vil kun kunne lade sig gøre, hvis de tvangsfordrevne og værtsbefolkningerne deltager aktivt i at formulere lokale politikker og i den socioøkonomiske aktivitet. Dette vil ikke blot være med til at løse op for spændinger mellem de forskellige befolkningsgrupper, men også bidrage til den bymæssige planlægning og sætte fokus på de potentielle fordele ved sameksistens. Den omstændighed, at der nu bor flere tvangsfordrevne i byområder end i lejre, skaber bedre muligheder for deres integration.

2.2.2.Inddragelse af den private sektor

Den private sektor kan blive en vigtig faktor med henblik på at øge tvangsfordrevnes inklusion og evne til selvhjælp og gøre værtssamfundene bedre rustet til opgaven. Den private sektor kan hjælpe både på det makroøkonomiske og det mikroøkonomiske niveau. Den kan også tilbyde hårdt tiltrængte tjenesteydelser og beskæftigelsesmuligheder. 

Den private sektors aktiviteter kan være fleksible med hensyn til fristerne for gennemførelsen og samtidig være omkostningseffektive. For at maksimere den private sektors resultater, især når det gælder at supplere andre aktiviteter på stedet, er der behov for en helhedsorienteret tilgang, hvor potentielle projekter og synergier identificeres fra begyndelsen.

Den private sektor kan også spille en vigtig rolle i forbindelse med bæredygtige og markedsvenlige tilgange til at udvikle den kommunale infrastruktur til tjenesteydelser som energi, vand og affaldshåndtering. Det er derfor afgørende, at der tidligt i en krise etableres en strategisk ramme, så virksomheder kan føle sig trygge ved at investere.

Restriktive lejrforhold begrænser mulighederne for at fremme evnen til selvhjælp. Kontanter og kuponer er eksempler på nogle af de nye tilgange, der er beregnet til at yde støtte på en måde, der gør tvangsfordrevne mere selvhjulpne og øger deres oplevelse af værdighed og ejerskab. Samtidig med at den offentlige sektor gennemfører "cash for work"-programmer med henblik på kortvarige ansættelser af flygtninge, vil den private sektor kunne yde finansielle tjenester i form af distribution af kontanter via lokale banksystemer. Disse kan også ledsages af programmer til støtte for mikrofinansieringsinstitutioner og opsparings- og lånemekanismer samt støtte til mikrovirksomheder, små og mellemstore virksomheder og start-ups gennem kapacitetsopbygning og finansiering. Der findes allerede en række eksempler, hvor mikrovirksomheder og små og mellemstore virksomheder har modtaget støtte til at skabe arbejdspladser og økonomisk udvikling gennem forskellige finansieringsprodukter i blandingsfaciliteter 28 . Blandingsfaciliteter kan således være et middel til at mobilisere yderligere offentlige og private midler.

Derudover kan samarbejde med den private sektor og sociale iværksættere hjælpe mange flygtninge og internt fordrevne med at skaffe sig en mobiltelefon og adgang til internettet. Dette kan gøre det langt lettere at samle og udveksle oplysninger, levere tjenesteydelser som f.eks. mobilbetaling og mobilbanking og integrere flygtninge og internt fordrevne på lokale arbejdsmarkeder.

2.3.Sektorbestemt fokus

2.3.1.Uddannelse

I tvangsfordrivelseskriser er ordentlig uddannelse i et sikkert miljø af afgørende betydning i forbindelse med strategier for beskyttelse af børn. Dette er en af hovedprioriteterne for både de tvangsfordrevne og værtssamfundene. Mangel på uddannelsesmuligheder underminerer udsigten til at opnå social og økonomisk velfærd. Den risikerer at være årsag til en forringelse af den menneskelige kapital mellem generationer og til tab af håb, marginalisering, (seksuel) udnyttelse, kriminalitet og radikalisering. Uddannelse i nødsituationer udgør en central del af den humanitære bistand i tvangsfordrivelseskriser. I 2016 firdoblede Kommissionen den del af sit årlige humanitære budget, der er øremærket til uddannelse i nødsituationer til 4 %. Denne stigning afspejler også det fokus, der i 2030-dagsordenen sættes på uddannelse i forbindelse med udryddelse af fattigdom og styrkelse af børns stilling i samfundet 29 .

Børn under 18 år udgjorde 51 % af flygtningene i 2014, hvilket er en stigning fra 41 % i 2009 og det højeste tal i mere end et årti 30 . Idet det skønnes, at 65 mio. børn i alderen 3-15 er direkte berørt af humanitære nødsituationer, herunder fordrivelse, er der en reel risiko for, at generationer "tabes" 31 . For at gøre det lettere at integrere børn og unge i deres værtssamfund, bør der tages effektiv hånd om udfordringer som f.eks. traumer, ernæring, kønsbaseret vold og sproglige og kulturelle barrierer. Dette kræver en mere sammenhængende tilgang som supplement til humanitær bistand.

Efterhånden som tvangsfordrivelser bliver langvarige, kan det være vanskeligt for værtssamfundene og deres offentlige uddannelsessystemer at rumme de fordrevne børn og unge mennesker, både med hensyn til deres antal og forskellighed. Derfor bliver behovet for stærkere integrationsværktøjer mere presserende. Den største udfordring er at sikre, at regeringerne og andre myndigheder har ressourcer og kapacitet til at give både de fordrevne og den lokale befolkning adgang til uindskrænkede uddannelser af høj kvalitet og med lige muligheder. Dette gælder på alle niveauer – i den tidlige barndom, på primært og sekundært niveau og på erhvervsuddannelser og videregående uddannelser. For at opnå dette og for at øge den interkulturelle forståelse inden for værtsuddannelsessystemet bør myndighederne gøre bedst mulig brug af lærere og andet uddannelsespersonale blandt de fordrevne. En analyse af de forskellige uddannelsesniveauer blandt de tilstedeværende og de forskellige behov er særlig vigtig for at kunne reagere hensigtsmæssigt. I udviklingssamarbejdet støttes værtssamfundene via budgetbistand og programmer til opbygning af infrastruktur, som bidrager til at styrke deres modstandskraft og beredskab. Uddannelse og sprogundervisning, som gennemføres i et ikkevoldeligt miljø, hvor der tages hensyn til køn, udgør et af de mest virkningsfulde værktøjer til at hjælpe tvangsfordrevne til at integrere sig i deres værtssamfund. Dette gælder især for kvinder og piger.

Et tættere samarbejde mellem aktører på det humanitære område og udviklingsområdet kan sikre kontinuitet med hensyn til uddannelse ved at lukke hullet mellem uddannelse i nødsituationer og adgangen til uindskrænkede uddannelser af høj kvalitet og med lige muligheder på alle niveauer. I mellemtiden vil en fælles udviklingsmæssig og humanitær strategisk planlægning kunne muliggøre anvendelsen af teknologiske fremskridt, f.eks. smartphones, tablets og internettet, til e-læring og mere interaktiv undervisning. Dette kan bidrage til at overvinde kulturelle og sproglige barrierer. Inden for de højere uddannelser vil stipendier med henblik på adgang til universiteter og samarbejde mellem universiteter kunne gøre det muligt for studerende at bevare akkrediteringen af deres uddannelse, mens de er fordrevet.

På samme måde bør der tilskyndes til innovation inden for uformel uddannelse. Disse innovationer bør bygge på god praksis, f.eks. alternativ grunduddannelse til børn, der er nødt til at arbejde, og gennemførelse af sprogkurser og andre kurser til lærere og studenter ved hjælp af mobilteknologi.

2.3.2.Adgang til arbejdsmarkedet

En af de mest effektive metoder til at reducere de tvangsfordrevnes afhængighed af hjælp og gøre dem mere selvhjulpne er at give dem adgang til arbejdsmarkedet. Ud over at dette gør de fordrevne finansielt uafhængige, hjælper det dem også til at integrere sig og deltage i deres værtssamfund og lære landets sprog. Dette er navnlig tilfældet, hvis beskæftigelsen er målrettet til gavn for både fordrevne og værtsbefolkninger og mindsker presset på værtssamfundet. Derimod vil forbud eller delvise restriktioner med hensyn til arbejde sandsynligvis føre til en øget sort økonomi med negative konsekvenser, f.eks. ved at der igen vil kunne ses eksempler på børnearbejde, tvangsarbejde, udnyttelse på arbejdspladserne og risiko for social dumping og deraf følgende spændinger mellem værtssamfund og fordrevne. Tvangsfordrevne er potentielle arbejdstagere, selvstændige, erhvervsfolk og udviklingsaktører. Deres deltagelse i den lokale økonomiske aktivitet i deres værtslande kan være til stor gavn for hele regionen. For at udnytte dette potentiale skal de nødvendige retlige rammer imidlertid være på plads. Dette bør tages op i politiske drøftelser. Udviklingssamarbejde kan også bidrage, ikke blot ved at skabe beskæftigelsesmuligheder, men også via kapacitetsopbyggende bistand til værtslandets regering.

Den tidlige inddragelse af udviklingsaktører i en tvangsfordrivelseskrise kan betyde en markant styrkelse af værtssamfundenes beredskab over for tilstrømning af fordrevne personer. Udviklingssamarbejdet kan hjælpe værtslandene med at inddrage tvangsfordrevne i arbejdsintensive offentlige arbejder. Dette vil ikke blot bidrage til mere gnidningsfri integration af fordrevne personer i værtssamfundet; den finansielle byrde for værtslandet ved at huse flygtninge vil også kunne afbødes gennem skatteindtægter. Derudover kan de offentlige arbejder komme lokalsamfundet til gode og bidrage umiddelbart til indsatsen ved en fremtidig tilstrømning. Endvidere kan oprettelsen af databaser over de tvangsfordrevnes kompetencer og tidligere beskæftigelse vise sig at være nyttig i forbindelse med ad hoc-projekter, og den kan styrke arbejdskraftens mobilitet i lokalsamfundet.

2.3.3.Adgang til tjenesteydelser

De potentielle langsigtede dimensioner af tvangsfordrevnes behov, f.eks. for bolig, sundhed, ernæring, beskyttelse, drikkevand og sanitet og uddannelse, kan ikke imødekommes ved hjælp af humanitær bistand alene. Dertil kommer, at udelukkelsen af tvangsfordrevne fra værtssamfundenes offentlige tjenesteydelser kan føre til en afhængighed af bistand, som forhindrer bæredygtig udvikling både i værtssamfundene og blandt de fordrevne. Hvis det er muligt, bør de tvangsfordrevne integreres i de eksisterende strukturer for tjenesteydelser, således at de sikres lige og retfærdig adgang til disse tjenester. Tilstrømningen af flygtninge kan imidlertid, når denne adgang gives, lægge et betydeligt finanspolitisk pres på værtslandene, især fordi disse ofte er sårbare lavindkomstøkonomier. Tjenesteydelser som f.eks. sundhed, logi, beskæftigelse, uddannelse og børnepasning er under et betydeligt pres. Dette skyldes ikke kun situationen i værtslandet, der kan være prekær. Det skyldes også den betydelige mangel på uddannet sundhedspersonale, der er i stand til at tilgodese flygtningenes behov, f.eks. på grund af deres mentale sundhedstilstand, posttraumatisk stress og kønsbaseret vold. I akutte nødsituationer, som de eksisterende systemer ikke er i stand til at håndtere, kan der være et midlertidig behov for at hente hjælp fra alternative systemer, som kan stå for yderligere tjenesteydelser. Disse bør integreres i de eksisterende nationale og lokale systemer, så snart forholdene tillader det.

Samtidig er det vigtigt at have supplerende foranstaltninger til støtte for langsigtede bæredygtige udviklingsstrategier og beskyttelse af det makroøkonomiske forhold i de berørte lande. Internationale aktører har en række foranstaltninger og instrumenter til deres rådighed med henblik på at bidrage til makroøkonomisk stabilitet: støtte til det analytiske arbejde vedrørende de makroøkonomiske konsekvenser med henblik på udvikling af helhedsorienterede strategier, støtte til foranstaltninger til stimulering af den økonomiske genopretning og inddragelse af flygtningene i arbejdsstyrken eller lån på favorable vilkår for at kickstarte en jobskabende erhvervsmæssig udvikling.

Social beskyttelse er også af afgørende betydning for at styrke de tvangsfordrevnes position i samfundet og give dem langsigtet og regelmæssig støtte til at håndtere deres kroniske sårbarhed. Det finansielle pres, som mange værtslande oplever, skaber behov for en flerårig programmeringsstrategi til at supplere de offentlig myndigheders indsats og hjælpen fra andre aktører. For at kunne etablere et socialt sikkerhedsnet er det afgørende at indføre informationsudvekslingssystemer og sporing af ydelser samt fælles beredskabs- og finansieringsplanlægning mellem EU-aktører inden for humanitær bistand og udvikling og de offentlige myndigheder.

3.    Konklusion

EU er den største globale udviklingsdonor og humanitære aktør, men på trods af EU's indsats, er tvangsfordrivelsernes omfang og kompleksitet en udfordring, der kræver yderligere ambitiøse tiltag. Tilgange, der kun adresserer umiddelbare humanitære behov, er ikke forenelige med tvangsfordrivelsers omfang og langvarige karakter. Udviklingsbistand skal inddrages fra begyndelsen af en krise, ikke blot for at tage hånd om dens bagvedliggende årsager, men også for at håndtere udviklingsbehovene blandt de fordrevne og deres værter.

I denne meddelelse foreslås en udviklingsorienteret tilgang til flygtninge, internt fordrevne og deres værter med fokus på deres specifikke sårbarheder og kapaciteter. Meddelelsen tilsigter inddragelse af flere aktører, herunder den private sektor, på grundlag af bedre viden om, hvad der virker eller ikke virker i forskellige sammenhænge. Der opfordres til på grundlag af stærke partnerskaber med værtslandene at skabe større synergi mellem humanitære aktører og udviklingsaktører. Dette gælder fælles analyser, programmering og forudsigelig og fleksibel finansiering, herunder på lokalt niveau, hvor de mest innovative løsninger opstår. Målet er at gøre de tvangsfordrevne bedre rustede og mere selvhjulpne gennem kvalitetsuddannelse, adgang til økonomiske muligheder og social beskyttelse.

En EU-politik til håndtering af tvangsfordrivelser vil bidrage til at forhindre fragmentering eller overlapninger i den europæiske indsats og til en bedre udnyttelse af potentielle stordriftsfordele. Dette vil gøre EU's og medlemsstaternes indsats mere sammenhængende og dermed mere effektiv.

Det FN-ledede humanitære verdenstopmøde i maj 2016 er en vigtig mulighed for EU og medlemstaterne til at gå i dialog med andre aktører om at sikre tidlig politisk opmærksomhed og større engagement i en sammenhængende og helhedsorienteret global tilgang til at håndtere tvangsfordrivelser. Denne engagement bør bygge på en fælles strategisk dagsorden og større samarbejde mellem internationale donorer, værtsregeringer, lokalsamfund, civilsamfundet og de fordrevne selv.

(1)

COM(2015) 240 af 13.5.2015.

(2)

"World at War. UNHCR: Global Trends, Forced Displacement in 2014" (Verden i krig. UNHCR: Globale tendenser, tvangsfordrivelse i 2014), juni 2015.

(3)

Defineres som en situation, hvor 25 000 eller flere flygtninge af samme nationalitet er i eksil i fem år eller længere i et givet asylland (UNHCR).

(4)

UNHCR Mid-year trends 2015 (halvårlige tendenser), december 2015.

(5)

Som anerkendt i Rådets konklusioner om europæisk klimadiplomati efter COP21 (02/2016).

(6)

I de internationale retsregler skelnes der mellem tre varige løsninger for flygtninge: frivillig hjemsendelse, lokal integration og genbosættelse. Varige løsninger for internt fordrevne kan opnås gennem bæredygtig reintegration på oprindelsesstedet, bæredygtig lokal integration på det sted, hvortil den første fordrivelse har fundet sted, eller bæredygtig integration i en anden del af landet.

(7)

JOIN(2015) 40 af 9.9.2015.

(8)

I henhold til Genèveflygtningekonventionen af 1951 og protokollen af 1967 har anerkendte flygtninge ret til international beskyttelse.

(9)

"World at War. UNHCR: Global Trends, Forced Displacement in 2014", juni 2015.

(10)

"World at War. UNHCR: Global Trends, Forced Displacement in 2014", juni 2015. "Global Overview 2015: People internally displaced by conflict and violence" (Global oversigt 2015: Internt fordrevne pga. konflikter og vold), IDMC (Internal Displacement Monitoring Center – Overvågningscentret for internt fordrevne), maj 2015.

(11)

"World at War. UNHCR: Global Trends, Forced Displacement in 2014", s. 2, juni 2015.

(12)

"Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development" (Ændring af vores verden: 2030-dagsorden for bæredygtig udvikling), A/RES/70/1.

(13)

Selvhjulpenhed (self-reliance) er menneskers, husholdningers eller samfunds evne til at opfylde deres basale behov og nyde godt af sociale og økonomiske rettigheder på en bæredygtig og værdig måde.

(14)

EU" s samlede tilgang til eksterne konflikter og kriser (JOIN(2013) 30 af 11.12.2013).

(15)

EU’s strategi til styrkelse af resiliens: anvendelse af erfaringer fra fødevaresikkerhedskriser (COM(2012) 586 af 3.10.2012).

(16)

SWD(2016) 3 af 27.01.2016.

(17)

JOIN(2013) 30 af 11.12.2013.

(18)

Der findes på nuværende tidspunkt bestemmelser om fælles rammedokumenter som erstatning for landespecifikke strategidokumenter i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 233/2014 om oprettelse af et instrument til finansiering af udviklingssamarbejde (EUT L 77 af 15.3.2014, s. 77).

(19)

Kommissionens afgørelse C(2014) 5019 af 11.7.2014 om oprettelse af Den Europæiske Unions trustfond for Den Centralafrikanske Republik, den såkaldte "EU's Bêkoutrustfond".

(20)

Kommissionens afgørelse C(2014) 9615 af 10.12.2014 om oprettelse af Den Europæiske Unions regionale trustfond oprettet som reaktion på den syriske krise, den såkaldte "Madadfond".

(21)

Kommissionens afgørelse C(2015) 7293 af 20.10.2015 om oprettelsen af Den Europæiske Unions Nødtrustfond for Stabilitet og Håndtering af de Grundlæggende Årsager til Irregulær Migration og til Fordrivelse af Personer i Afrika.

(22)

Kommissionens afgørelse C(2015) 9500 final af 24.11.2015 om koordinering af Unionens og medlemsstaternes tiltag gennem en koordinationsmekanisme - flygtningefaciliteten for Tyrkiet.

(23)

Disse løfter omfatter EU-tilsagn og EU-pagter som dem, der tænkes anvendt for Jordan og Libanon. Pagter er omfattende bistands- og støttepakker, der kombinerer politiske elementer inden for EU's kompetenceområde (bistand, handel, mobilitet, sikkerhed, osv.) til gengæld for Jordans og Libanons forpligtelser vedrørende social og økonomisk integration af syriske flygtninge.

(24)

EUT L 77 af 15.3.2014.

(25)

Forordning (EU) nr. 230/2014 (EUT L 77 af 15.3.2014, s. 1).

(26)

JOIN(2015) 50 af 18.11.2015.

(27)

Parterne i konventionen om flygtninges retsstilling (1951) og protokollen vedrørende flygtninges retsstilling (1967) er forpligtede til at beskytte flygtninge på deres område i henhold til betingelserne i disse forskrifter.

(28)

Blanding henviser til komplementær anvendelse af tilskud og lån i EU's eksterne bistand.

(29)

Mål for bæredygtig udvikling 4 - kvalitetsuddannelse: Sikring af en inkluderende og retfærdig uddannelse af høj kvalitet og fremme af mulighederne for livslang læring for alle

(30)

"World at War. UNHCR: Global Trends, Forced Displacement in 2014", juni 2015.

(31)

ODI — "Education in Emergencies and Protracted Crises: Toward a Strengthened Response" (Uddannelse i nødsituationer og længerevarende kriser: en styrket reaktion). Baggrundsdokument på Oslotopmødet om uddannelse med henblik på udvikling, 6.-7. juli 2015.

(32)

Såsom ILO's drøftelser på det 105. og 106. møde i Den Internationale Arbejdskonference vedrørende et punkt om fastsættelse af standarder: Employment and decent work for peace, security and disaster resilience: Revision of the Employment (Transition from War to Peace) Recommendation, 1944 (No. 71)" (Beskæftigelse og anstændigt arbejde med henblik på fred, sikkerhed og modstandsdygtighed over for katastrofer: en revision af henstillingen om beskæftigelse (overgang fra krig til fred), 1944 (nr. 77)); FN "s Generalforsamlings møde på højt plan om flygtninge og migration i september 2016 og ILO's tresidige forberedende ekspertmøde om adgang til arbejdsmarkedet for flygtninge.

(33)

UNWRA er De Forenede Nationers Nødhjælps- og Arbejdsagentur for Palæstinensiske Flygtninge i Mellemøsten.