18.4.2012   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 112/1

1.

Efter Rettens mening er den nuværende ordning for finansiering af EU’s budget kompliceret og mangler gennemsigtighed. Kommissionen har evalueret denne ordning for at søge at afhjælpe nogle af de nuværende svagheder. Dens forslag bygger på de muligheder for at indføre nye indtægter, som traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) åbner op for (7), og tager hensyn til behovet for budgetkonsolidering for at bidrage til at afhjælpe den nuværende finanskrise.

2.

Den 9. november 2011 fremsatte Kommissionen forslag til en rådsafgørelse og fire rådsforordninger vedrørende ordningen for egne indtægter i perioden 2014-2020. I forslaget til Rådets afgørelse og begrundelsen herfor redegøres der for den logiske begrundelse for det nye paradigme for finansiering af EU-budgettet, og de centrale elementer i den nye ordning for egne indtægter fastsættes. Forslagene til forordninger indeholder de mere detaljerede bestemmelser om, hvordan afgørelsen om egne indtægter skal gennemføres.

3.

Kommissionen foreslår fem væsentlige ændringer af den måde, Den Europæiske Unions budget skal finansieres på i perioden 2014-2020:

4.

Denne udtalelse dækker afgørelsen og forordningerne som en samlet pakke. I Del I, punkt 5-51, beskrives de foreslåede ændringer, og Retten fremsætter sine bemærkninger hertil, og den bygger, når det er relevant, på sine tidligere udtalelser. Punkt 52-54 omhandler ordningen for de egne indtægter, der er baseret på bruttonationalindkomsten (BNI), som ikke er ændret væsentligt af de nye forordninger, men som Retten ønsker at fremsætte nogle bemærkninger til. Del II indeholder Rettens liste over bemærkninger fordelt på de enkelte forslag til retsakt.

5.

Retten bemærker, at forslaget til fjernelse af den nuværende momsbaserede egne indtægt imødekommer de svagheder, som Parlamentet, Rådet og Retten har identificeret i tidligere udtalelser.

6.

Retten mener, at den foreslåede momsbaserede egne indtægt stadig vil være kompleks, men mindre kompleks end den eksisterende indtægt fra moms. Det er vigtigt, at Kommissionens kontrol- og adgangskrav er klart defineret. Der bør også henvises til Den Europæiske Revisionsrets adgangsrettigheder i medfør af artikel 287 i TEUF.

7.

FT-afgiften kan kun bruges som egen indtægt, hvis den indføres i alle EU-medlemsstater. Det er ikke muligt at forudsige, hvilket beløb i egne indtægter der kan rejses fra denne kilde. En hvilken som helst indtægt af denne slags vil mindske afhængigheden af den BNI-baserede indtægt.

8.

Den foreslåede faste korrektionssats for fire medlemsstater er enklere end det nuværende system, men der er stadig ulemper forbundet hermed.

9.

Retten skal bemærke, at forbindelsen mellem tilbageholdelsessatsen og omkostningerne ved opkrævning af traditionelle egne indtægter stadig ikke er klar.

10.

Den BNI-baserede egne indtægt er ikke ændret af Kommissionens forslag. Retten bemærker dog, at Kommissionen ligesom i nuværende og tidligere finansieringsperioder henviser til foranstaltninger, der skal træffes i tilfælde af »væsentlige ændringer i BNI«, men at den ikke har defineret, hvad »væsentlige ændringer« går ud på.

11.

Den generelle effekt af de ændringer, Kommissionen har foreslået, vil være, at de ændrer indtægternes sammensætning og den andel, som hver enkelt medlemsstat betaler til EU’s budget.

12.

Kommissionen foreslår, at de eksisterende momsbaserede egne indtægter fjernes fra og med 2014. Den angiver i begrundelsen til forslaget til afgørelse, at en afskaffelse af disse komplekse egne indtægter i betydeligt omfang vil forenkle de nationale bidrag og mindske den administrative byrde for både Kommissionen og medlemsstaterne. Den momsbaserede egne indtægt udgjorde 11,2 % af de egne indtægter i 2010.

13.

Retten har ved flere lejligheder kritiseret denne egne indtægt (8) på grund af den komplekse beregningsmetode, der kræver væsentlige administrative ressourcer (9), og dens mangel på en direkte forbindelse til beskatningsgrundlaget. Retten bemærker, at forslaget afhjælper disse svagheder.

14.

Kommissionen foreslår at indføre en ny egen indtægt hidrørende fra medlemsstaternes momsindtægter. Ifølge forslaget kommer den andel af momsen, hver enkelt medlemsstat overdrager til Kommissionen, og som udgør egne indtægter, til at være på 1 % (10) af nettoværdien af levering af varer og tjenesteydelser, erhvervelse af varer inden for Fællesskabet og import af varer, der pålægges en standardmomssats i hver enkelt medlemsstat, som fastsættes i henhold til EU-regler.

15.

Den detaljerede beregningsmetode er fastsat i forslaget til Rådets forordning om metoderne og proceduren for overdragelse af den egne indtægt fra moms (KOM(2011) 737 af 9. november 2011). Forslaget forudsætter, at Kommissionen inden 2014 fastsætter en EU-gennemsnitsandel af værdien af afgiftspligtige leverancer (11) sammenlignet med værdien af de samlede leverancer.

16.

Den nye egne indtægt fra moms skulle indføres fra 1. januar 2014 og overdrages hver måned af medlemsstaterne på en måde, der svarer til den, der gælder for traditionelle egne indtægter, men uden tilbageholdelse af opkrævningsomkostninger. Ifølge Kommissionen skulle denne egne indtægt inden 2020 bidrage med 18 % af de egne indtægter.

17.

Det er meningen, at den nye indtægt skal være enklere og de administrative omkostninger mindre. Men beregningen af EU-gennemsnitsandelen, der omtales i punkt 15, kommer til at bygge på samme type indviklede statistiske data, som bruges til beregningen af de nuværende momsbaserede egne indtægter. Gennemsnitsandelen skal beregnes én gang for alle og være gyldig i hele perioden 2014-2020. Derfor er det vigtigt, at denne beregning er nøjagtig. Der åbnes mulighed for, at denne beregning kan ajourføres i behørigt berettigede tilfælde. Det er ikke nærmere angivet i Kommissionens forslag, i hvilke tilfælde det kunne være berettiget.

18.

Når EU’s fordring skal fastslås, skal der også foretages korrektioner i den opkrævede moms, dog færre end under den nuværende momsbaserede ordning. Den foreslåede egne indtægt baseret på en andel af momsen vil stadig være kompleks, men mindre end de nuværende momsbaserede indtægter.

19.

Kommissionen foreslår, at medlemsstaterne i forbindelse med den nye momsbaserede egne indtægt (12) indberetter tilfælde af svig og uregelmæssigheder, der drejer sig om beløb på over 10 000 euro, til Kommissionen. Dette krav bygger på det nuværende system for indberetning af svig og uregelmæssigheder i forbindelse med traditionelle egne indtægter. Andelen af opkrævet moms, der skal indgå i Unionens egne indtægter, er lille. Retten støtter op om bekæmpelsen af svig og uregelmæssigheder, men foreslår, at Kommissionen klarlægger, om de potentielle fordele ved rapporteringskravene opvejer de sandsynlige ulemper i form af administrationsomkostninger for medlemsstaterne.

20.

Artikel 5-8 i det ændrede forslag til Rådets forordning om fastsættelse af gennemførelsesforanstaltninger til ordningen for Den Europæiske Unions egne indtægter (KOM(2011) 740 af 9. november 2011) indeholder en række bestemmelser om kontrol- og tilsynsforanstaltninger for den nye ordning for egne indtægter. Bestemmelserne afspejler i vidt omfang de allerede eksisterende ordninger i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1150/2000 (13).

21.

Ifølge artikel 5, stk. 4, skal Kommissionens inspektører have adgang til bilagene vedrørende fastlæggelsen og overdragelsen af egne indtægter »samt til ethvert andet relevant dokument, der vedrører sådanne bilag«. Som følge af den direkte forbindelse mellem den opkrævede moms og den nye momsbaserede egne indtægt, der foreslås indført, kan det være nødvendigt at give de af Kommissionen befuldmægtigede personer adgang til medlemsstaternes opkrævnings- og håndhævelsesregistre. De præcise grænser for og omfanget af denne adgang bør angives tydeligt. Endvidere bør der henvises til Den Europæiske Revisionsrets adgangsrettigheder i medfør af artikel 287 i TEUF.

22.

I disse bestemmelser skelnes der ikke mellem traditionelle egne indtægter, hvor alle indtægter tilfalder EU (med fradag af opkrævningsomkostninger), og moms, hvor indtægterne tilfalder medlemsstaten, og hvor der efterfølgende tildeles EU en andel (14). Det bør derfor præciseres, om Kommissionens inspektørers mulighed for at kontakte de betalingspligtige, jf. artikel 7, stk. 2, i den foreslåede forordning omfatter medlemsstaternes momsskyldnere.

23.

Artikel 5, stk. 4, andet afsnit, i KOM(2011) 740 er ny og fastsætter, at medlemsstaterne på anmodning sender dokumenter, f.eks. relevante rapporter om intern kontrol til Kommissionen, der således kan få ekstra sikkerhed med hensyn til de interne kontrolsystemer.

24.

Der er forskel på, hvordan gæld til Fællesskabet, der skal inddrives, behandles, alt efter om det drejer sig om uretmæssigt udbetalte beløb under den fælles landbrugspolitik eller om toldskyld. Det er særligt tilfældet med hensyn til de nuværende EU-regler for afskrivningsprocedurer (15). I artikel 12 i det ændrede forslag til Rådets forordning om metoderne og proceduren for overdragelse af de traditionelle egne indtægter fra BNI og om foranstaltningerne for at opfylde likviditetskrav (KOM(2011) 742 af 9. november 2011) bibeholdes denne inkonsekvens. Da al gæld til Fællesskabet bør behandles ens, mener Retten, at procedurerne også bør harmoniseres.

25.

Indførelsen af afgiften på finansielle transaktioner blev foreslået den 28. september 2011 i KOM(2011) 594: Forslag til Rådets direktiv om en fælles ordning for beskatning af finansielle transaktioner og om ændring af direktiv 2008/7/EF. Retten er ikke blevet anmodet om at afgive udtalelse om dette forslag, men den er blevet anmodet om at afgive udtalelse om afgiftens egnethed som egen indtægt.

26.

Afgiften på finansielle transaktioner skal omfatte hele EU og vedrøre:

27.

Som det er tilfældet i forbindelse med moms, tilfalder indtægterne af denne afgift medlemsstaterne. Kommissionen foreslår, at en andel af denne afgift skal indgå i Unionens egne indtægter. Denne andel skal være to tredjedele af de mindstesatser, der er fastsat i artikel 8, stk. 2, i forslaget til direktiv om FT-afgiften. Disse mindstesatser er fastsat til 0,1 % af beskatningsgrundlaget (0,01 % i tilfælde af derivater).

28.

Det foreslås, at den egne indtægt af FT-afgiften indføres fra 1. januar 2014, og at medlemsstaterne opkræver den og overdrager den månedligt på samme måde som traditionelle egne indtægter, men uden at der tilbageholdes opkrævningsomkostninger. Ifølge Kommissionen vil EU’s andel af FT-afgiften i 2020 udgøre 23 % af de egne udgifter.

29.

Der er her tale om en ny indtægtskilde, der ifølge Kommissionens begrundelse kan reducere de nuværende bidrag fra medlemsstaterne og bidrage til de generelle budgetkonsolideringsbestræbelser.

30.

Ifølge betragtning 8 til det ændrede forslag til Rådets afgørelse om ordningen for Den Europæiske Unions egne indtægter (KOM(2011) 739 af 9. november 2011) bør formålet med udviklingen i ordningen for Unionens egne indtægter være at begrænse medlemsstaternes bidrag til Unionens årlige budget og at deltage i deres budgetkonsolideringsbestræbelser. Indførelsen af en FT-afgift som foreslået i KOM(2011) 594 kunne give flere indtægter til medlemsstaternes nationale budgetter og dermed bidrage til deres budgetkonsolidering.

31.

Kommissionen anfører i begrundelsen, at initiativet til at indføre en sådan afgift i Den Europæiske Union vil udgøre et første trin hen imod anvendelsen af en FT-afgift på globalt plan. Indtægtspotentialet for FT-afgiften på nationalt plan vurderes som betydeligt (16) med et forventet bidrag på 37 milliarder euro til EU-budgettet i 2020.

32.

Det er Rettens opfattelse, at der, uden en FT-afgift på verdensplan, er risiko for, at finansielle institutioner flytter for at gennemføre transaktioner i jurisdiktioner uden for EU, og det vil påvirke denne hypotese væsentligt.

33.

I forslaget om at tildele en andel af FT-afgiften som en egen indtægt antages det, at Rådet godkender Kommissionens forslag om, at alle medlemsstater skal indføre afgiften. Det er ikke Rettens opgave at fremsætte bemærkninger om sandsynligheden for eller ønskværdigheden af en sådan beslutning.

34.

De moms- og BNI-baserede egne indtægter, der blev brugt i 2007-2013, er relativt stabile og forudsigelige beskatningsgrundlag. En egen indtægt hidrørende fra FT-afgiften vil til gengæld hænge tæt sammen med en økonomisk aktivitet, der er underlagt betydelige og uforudseelige svingninger. En sådan volatilitet ville kunne have en effekt på niveauet af egne indtægter hidrørende fra denne kilde.

35.

Hvis en andel af den opkrævede FT-afgift blev overført til EU-budgettet, ville de BNI-baserede bidrag blive nedsat med samme beløb. Effekten på bidragene til Unionens årlige budget vil være neutral på EU-27 niveau, men anvendelsen af en andel af FT-afgiften som egen indtægt vil ændre fordelingen af de bidrag, som de enkelte medlemsstater skal yde til Unionens årlige budget, væsentligt.

36.

Artikel 5-8 i KOM(2011) 740 indeholder en række bestemmelser om kontrol- og tilsynsforanstaltninger for den nye ordning for de egne indtægter. Punkt 20-22 indeholder Rettens bemærkninger til kontrol- og adgangskrav i forbindelse med den nye egne indtægt fra moms. Rettens bemærkninger gælder også forslaget til en FT-afgift.

37.

Det Europæiske Råd i Fontainebleau i 1984 fastsatte, at »enhver stat, der i forhold til sin relative velstand bærer en for tung budgetbyrde, til sin tid vil kunne opnå en justering«. Afgørelserne om egne indtægter har efterfølgende omfattet en korrektion for Det Forenede Kongerige. Der har også været midlertidige korrektionsmekanismer for Tyskland, Nederlandene, Østrig og Sverige.

38.

Kommissionen foreslår at omstrukturere mekanismerne for at korrigere budgetbyrder, der er for tunge. Alle eksisterende korrektioner vil blive erstattet af faste korrektioner til de fire medlemsstater, hvor Kommissionen har vurderet, at byrden er for tung (Det Forenede Kongerige, Tyskland, Nederlandene og Sverige) (17). Disse faste beløb vil blive fastsat i forvejen og vil blive anvendt hvert år i perioden 2014-2020.

39.

Korrektionerne med et fast beløb er bruttoreduktioner af de årlige BNI-bidrag for disse fire medlemsstater. Disse korrektioner vil blive finansieret af alle medlemsstater, herunder de fire berørte medlemsstater. Ifølge Kommissionens beregninger vil bruttoreduktionen på 7 500 millioner euro føre til samlede nettoreduktioner på 4 334 millioner euro for de fire medlemsstater (18) årligt.

40.

Retten har tidligere anført (19), at enhver korrektionsmekanisme vil gøre ordningen for egne indtægter mere kompliceret og mindre gennemsigtig, og at nettosaldi ikke er egnede indikatorer til vurderingen af de samlede fordele ved unionspolitikkerne, fordi der i disse indikatorer ikke er taget højde for politikkernes multiplikatoreffekt. Ifølge Kommissionens arbejdsdokument (20) vil det være nødvendigt at begrunde enhver ny korrektionsmekanisme omhyggeligt, ikke kun gennem regnskabsmæssige målinger, som kan diskuteres, men også med henblik på den generelle balance i de fordele, som EU-budgettet og -politikkerne giver (»any new correction mechanism will need to be carefully justified, not only by way of debatable accounting measurements, but in view of the overall balance of benefits brought by the EU budget and policies…«). Der er intet bevis for, at Kommissionen har gjort dette.

41.

Den nuværende rådsafgørelse om ordningen for egne indtægter trådte i kraft to og et halvt år efter begyndelsen på disse flerårige finansielle rammer (21). Medlemsstaterne var nemlig ikke nået til enighed om, hvordan korrektionerne skulle finansieres, da de formelle drøftelser var afsluttet. Kommissionens forslag er ikke klart med hensyn til reglerne for finansiering af korrektioner, navnlig med hensyn til hvordan man er nået frem til nettokorrektionerne. Retten mener, at Rådet, hvis finansieringen af korrektionerne var mere gennemsigtig, ville være i stand til at vedtage de tilhørende retsakter i tide.

42.

De foreslåede faste beløb ville ikke desto mindre være en relativ forbedring med hensyn til at forenkle ordningen for egne indtægter og gøre den mere gennemsigtig. Den eksisterende UK-korrektion er en mekanisme, hvis kompleksitet har ført til, at den ikke er tilstrækkelig præcis, og at beregningen heraf er behæftet med fejl (22).

43.

Kommissionen underrettede Retten om, at den byggede sin beslutning om, hvilke medlemsstater der skulle have en fast korrektion, på en nettobalanceindikator og analyserede forholdet mellem denne balance og den relative velstand, og at korrektionerne var kalibrerede således, at de fire medlemsstater når op på et sammenligneligt niveau. Retten har dog endnu ikke modtaget disse beregninger og kan derfor ikke fremsætte bemærkninger hertil.

44.

Det fremgår ikke klart af Kommissionens forslag, hvilke kriterier der lægges til grund for definitionen af den »for tunge budgetbyrde«. Det er relevant at medtage klare regler med hensyn til relativ velstand i forbindelse med tildelingen af korrektionerne til de medlemsstater, der opfylder kriterierne, og derved sikre lige behandling af alle medlemsstater. Endvidere ville processen omkring forhandling om finansiering af EU-budgettet blive mere gennemsigtig, og det ville være muligt i højere grad at fokusere på, hvordan udgiftssiden af EU-budgettet udvikler sig i fremtiden.

45.

I tidligere udtalelser (23) har Retten kritiseret, at der ikke findes en mekanisme til kontrol af, om det stadig er berettiget, at en medlemsstat modtager en korrektion, eller af, om andre medlemsstater kunne være berettiget dertil.

46.

Princippet om, at en korrektion udbetales »til sin tid«, som blev fastsat i 1984-erklæringen, gentages i betragtning 10 til KOM(2011) 739. Tilsvarende hedder det i betragtning 11, at en korrektion kun bør »anvendes, hvis den tjener sit formål«. Faste beløb fastsat for syv år er ikke foreneligt med dette princip.

47.

Det bør derfor overvejes, om der skal gennemføres en midtvejsevaluering for at sikre, at de fire medlemsstater (Det Forenede Kongerige, Tyskland, Nederlandene og Sverige) stadig opfylder kriterierne for at modtage en fast korrektion, afgøre, om beløbene bør ændres, og genoverveje, om andre medlemsstater opfylder kriterierne.

48.

Kommissionen foreslår at reducere den procentsats af traditionelle egne indtægter, som medlemsstaterne tilbageholder som opkrævningsomkostninger, fra 25 % til 10 %. Den sidstnævnte sats var den sats, der blev tilbageholdt til opkrævning frem til 2000. Traditionelle egne indtægter ventes at udgøre op til 19 % af egne indtægter i 2020 (13 % i 2010).

49.

Kommissionen anser medlemsstaternes tilbageholdelse af 25 % af de beløb, der opkræves i form af traditionelle egne indtægter, for at udgøre en skjult korrektionsmekanisme, da det tilbageholdte beløb sandsynligvis er højere end de omkostninger medlemsstaterne reelt har haft. I Rådets afgørelse om decharge vedrørende regnskabsåret 2005 anbefales det, at Kommissionen gennemfører en vurdering af de administrative omkostninger, der er forbundet med ordningen for egne indtægter. Der er intet bevis for, at der er gennemført en sådan vurdering. Nedsættelsen af tilbageholdelsessatsen til 10 % bidrager til at fjerne det, som opfattes som en skjult korrektion.

50.

Retten anbefaler, at Rådet overvejer, om en højere tilbageholdelsessats kunne være et incitament til medlemsstaterne til at gennemføre efterkontrol. Der er begrænset toldkontrol på indførselstidspunktet, da efterkontrol hos de erhvervsdrivende er den vigtigste kontrol. Sådan kontrol bør gennemføres hyppigt og omhyggeligt nok til at beskytte EU’s finansielle interesser.

51.

I Kommissionens egen analyse forventes de traditionelle egne indtægters andel af EU's egne indtægter at stige fra 14,7 % i 2012 til 18,9 % i 2020. Det vil nedsætte medlemsstaternes (BNI-)bidrag. Hvis tilbageholdelsessatsen nedsættes fra 25 % til 10 %, bidrager det til at opnå denne stigning, men det bør tages med i betragtning, at tendensen for traditionelle egne indtægter på langt sigt er for nedadgående, hvilket navnlig skyldes EU’s handelspolitik og Verdenshandelsorganisationens liberalisering af verdenshandelen, og at der derfor er risiko for, at den forventede stigning i de traditionelle egne indtægters andel i perioden måske ikke bliver til virkelighed.

52.

De BNI-baserede egne indtægter er ikke ændret af Kommissionens forslag. Kommissionen forventer, at de vil udgøre 40 % af de egne indtægter i 2020 (mod 76 % i 2010).

53.

Ligesom i den nuværende og i tidligere ordninger for egne indtægter henvises der i artikel 2 i KOM(2011) 740 til foranstaltninger, der skal træffes i tilfælde af »væsentlige ændringer i BNI«. Det drejer sig navnlig om de BNI-data, der skal tages i betragtning med henblik på betaling af egne indtægter på grund af ændringen af det europæiske nationalregnskabssystem (ENS). Det vedrører også den dermed forbundne ændring af lofter for betalinger og forpligtelser i budgettet (udtrykt som en procentdel af summen af alle medlemsstaternes BNI i artikel 3 i KOM(2011) 739). Retten har tidligere erklæret (24), at Kommissionen burde definere udtrykket »væsentlige ændringer«, men Kommissionen har endnu ikke gjort dette.

54.

Definitionen af »væsentlighedskriterier« er særlig vigtigt, da det ifølge artikel 2 ikke længere er Rådet, der skal afgøre (enstemmigt på forslag af Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet), om ændringer af ENS-regnskabssystemet skal finde anvendelse på egne indtægter. Ifølge den foreslåede nye bestemmelse skal Kommissionen blot underrette Europa-Parlamentet og Rådet om datoerne for anvendelsen af disse ændringer i ENS.