9.12.2005   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 312/1

1)

Disse retningslinjer skal ses på baggrund af den generelle kontekst med åbning af det europæiske luftrum, som Kommissionen har arbejdet for i over ti år. De liberaliseringsforanstaltninger, der har været i kraft siden 1993, og som betegnes »tredje pakke«, har betydet, at alle luftfartsselskaber, som har en EF-licens, siden april 1997 har haft adgang til markedet inden for Fællesskabet uden nogen form for restriktioner, end ikke med hensyn til rater (1). Side om side hermed har de medlemsstater, som ønskede det, for at sikre borgerne en kvalitetsservice til en overkommelig pris på et varigt grundlag på hele deres territorium og inden for klare retlige rammevilkår kunnet indføre en forpligtelse til offentlig tjeneste med hensyn til hyppighed, punktlighed, adgang til pladser og rabattakster for visse brugerkategorier. Med disse forpligtelser til offentlig tjeneste har luftfarten til fulde kunnet bidrage til regionernes økonomiske og sociale samhørighed og afbalancerede udvikling.

2)

Derudover er der truffet en række foranstaltninger f.eks. vedrørende tildeling af ankomst- og afgangstidspunkter (2), groundhandling (3) og edb-reservationssystemer (4) for at bakke denne liberalisering op og skabe konkurrence efter retfærdige spilleregler mellem sektorens operatører. Der vil om kort tid blive fremsat nye målrettede forslag vedrørende tildeling af ankomst- og afgangstidspunkter (hvor der for første gang foreslås en markedsmekanisme for tildeling af ankomst- og afgangstidspunkter for at skabe større mobilitet i overtrafikerede lufthavne), lige adgang til edb-reservationstjenester og groundhandling. Sidstnævnte forslag sigter mod at øge konkurrencen mellem serviceleverandører gennem bedre markedsadgangs-muligheder.

3)

Sideløbende hermed er liberaliseringen af luftfartssektoren, som naturligvis har haft stor indvirkning på de traditionelle nationale luftfartsselskabers aktiviteter og adfærd, også blevet fulgt op af strenge retningslinjer for statsstøtte. Princippet om engangsstøtte til omstrukturering (»one time, last time«) har således gjort det muligt for de mest hurtigtreagerende selskaber at skifte fra en forholdsvis beskyttet driftsform til at optræde som almindelige økonomiske aktører. Luftfartssektoren som helhed har således kunnet omstrukturere sig i væsentligt omfang, hvilket var så meget mere nødvendigt efter begivenhederne den 11. september 2001, som havde meget mærkbare konsekvenser for luftfartssektoren. Konsolideringen fortsætter gennem nylige alliancer som f.eks. Air France/Alitalia, Lufthansa/Austrian Airlines eller Iberia/British Airways og den nylige sammenlægning af Air France og KLM.

4)

Domstolen har desuden med sine domme under betegnelsen Open skies  (5) givet en ny impuls til luftfartssektoren ved at bekræfte, at Fællesskabet har beføjelse til at føre internationale forhandlinger inden for civil luftfart. Disse domme har betydelige konsekvenser, fordi de også fremmer konsolideringen af de europæiske aktører og deres evne til at imødegå konkurrencen fra tredjelandes luftfartsselskaber på et fællesskabsgrundlag.

5)

Der er således sket to vigtige udviklinger på det europæiske lufttransportmarked i de seneste år. Der er bl.a. dukket nye selskaber op, som er af europæisk dimension, og som tilbyder favorable priser baseret på en såkaldt lavprisstruktur. Den anden udvikling vedrører lufthavnene, som i de seneste år har været meget aktive for at tiltrække nye luftruter.

6)

Der ligger ofte rent geografiske eller i visse tilfælde militære hensyn til grund for den oprindelige udvikling af en lufthavn. Denne arealplanlægningslogik gælder endnu i visse tilfælde, men mange lufthavne er nu ikke længere i statsligt, men i regionalt regi som offentlige selskaber, eller også er de omdannet til private virksomheder. Overgangen til den private sektor er som regel sket i form af privatisering eller gradvis åbning for kapitaltilførsler.

7)

EF's lufthavnsindustri har således undergået dybtgående organisatoriske forandringer, som afspejler ikke blot private investorers aktive interesse for lufthavnssektoren, men også en holdningsændring hos de offentlige myndigheder til privat deltagelse i udviklingen af lufthavnene. Denne udvikling har ført til en større diversificering af og kompleksitet i de opgaver, som lufthavnene varetager.

8)

Udviklingen har dog ikke været ens i de forskellige lufthavne i EU. De syv største lufthavne i EU tegner sig således for over en tredjedel af trafikken i EU og de 23 største for over to tredjedele (6); lufthavnene er stadig i første række leverandører af infrastruktur til lufttransport, men flere lufthavne har omdannet sig til yderst præstationsdygtige kommercielle aktører. Størstedelen af de små lufthavne i EU ejes og drives derimod stadig af de offentlige myndigheder i offentlighedens kollektive interesse. Den indflydelse, som en lufthavns aktivitet har for andre lufthavnes aktivitet og for markedet mellem medlemsstaterne, varierer derfor kraftigt, alt efter hvilken lufthavnskategori der er tale om (se lufthavnstyper i afsnit 1.2.1).

9)

Det er desuden almindeligt anerkendt, at lufthavnene i en vis grad kan bidrage til en positiv udvikling af lokaløkonomierne og opretholdelse af lokale ydelser såsom undervisning og sundhedsvæsen; de spiller ligeledes en vigtig rolle i integrationen af de mest fjerntliggende regioner i Europa. Person- og godstrafikken kan faktisk være af største betydning for visse regioners konkurrenceevne og udvikling. Hvis lufthavnene er godt betjent, kan det tiltrække luftfartsselskaber og dermed stimulere erhvervsvirksomhed og den økonomiske, sociale og territoriale samhørighed i Den Europæiske Union.

10)

Hvad angår regionernes tilgængelighed, bemærker Kommissionen dog, at lufttransport ikke er den eneste kilde til udvikling. Højhastighedstogforbindelser er også af største betydning for den sociale og økonomiske samhørighed i EU, særlig mellem større regionale byer. Omladning mellem transportformer, mellem jernbanetransport og lufttransport, vil sandsynligvis som fremhævet i hvidbogen fra 2001 (7) give en betydelig kapacitetsgevinst derved, at tog og fly ikke længere konkurrerer med hinanden men bliver komplementære i forbindelserne mellem større byer, som betjenes af højhastighedstog.

11)

I lufthavnssektoren findes der i dag forskellige konkurrenceniveauer mellem forskellige typer lufthavne. Dette er et grundlæggende element i undersøgelsen af statsstøtte, som indebærer, at det skal fastslås, i hvilket omfang konkurrencen kan fordrejes og det indre marked påvirkes. Konkurrencesituationen skal vurderes fra sag til sag afhængigt af de pågældende markeder. Det fremgår dog af en undersøgelse (8), at de store internationale hovedlufthavne konkurrerer med lignende lufthavne — eller i visse tilfælde (se nedenfor) med store regionale lufthavne — om alle berørte transportmarkeder, og at konkurrenceniveauet kan afhænge af faktorer som overbelastning og alternative transportformer. Store regionale lufthavne kan konkurrere ikke blot med andre store regionale lufthavne, men også med store internationale hovedlufthavne og landtransport, især hvis der er god adgang til lands til de pågældende lufthavne. Ifølge samme undersøgelser konkurrerer små lufthavne generelt ikke med andre lufthavne, undtagen i visse tilfælde med nabolufthavne af samme størrelse, når deres markeder overlapper hinanden.

12)

I Europa-Parlamentets og Rådets beslutning om Fællesskabets retningslinjer for udvikling af det transeuropæiske transportnet (9) er der i praksis defineret tre kategorier af lufthavne:

13)

Regionsudvalget har på sin side foreslået fem kategorier af europæiske lufthavne i sin perspektivudtalelse af 2. juli 2002 om regionale lufthavnes kapacitet (10):

14)

Ifølge Regionsudvalget er det typisk lufthavne i de sidste to kategorier, der er regionale, men enkelte lufthavne i midterkategorien kan også betragtes som regionale lufthavne.

15)

Kommissionen mener, at de to kategorier i vid udstrækning overlapper hinanden og har med henblik på disse retningslinjer lagt sig fast på følgende fire kategorier:

16)

Lavprisselskabernes andel af sektoren i forhold til de traditionelle luftfartsselskaber er steget fra blot 4,0 % i 1998 til 20,8 % i 2004, dog med store forskelle medlemsstaterne imellem (12). I 2004 transporterede de tre største lavprisselskaber over 62 millioner passagerer inden for EU (13).

17)

Det kan Kommissionen selvfølgelig kun være tilfreds med, og den glæder sig over, at disse aktører har bidraget til en generel sænkning af priserne på lufttransport inden for Europa og til at diversificere udbuddet og gøre denne transportform mere bredt tilgængelig. Som traktatens vogter har Kommissionen imidlertid også pligt til at sørge for, at reglerne for det indre marked overholdes, og først og fremmest at reglerne om lige konkurrencevilkår iværksættes korrekt, navnlig i forbindelse med statsstøtte. Den måde, hvorpå disse lavprisselskaber inden for lufttransport i øjeblikket forhandler om tilskud fra de offentlige myndigheder enten direkte eller gennem lufthavnsoperatøren, har rejst spørgsmål med berøring til EF-traktatens konkurrenceregler og affødt flere klager til Kommissionen. Kommissionen har for nylig i den forbindelse vedtaget en beslutning om etableringen af Ryanair (14) i Charleroi. Det har skabt en forventning på markedet om klare juridiske rammer med regler, der gælder for disse nye praksisformer.

18)

Kommissionens retningslinjer fra 1994 vedrørende anvendelsen af artikel 92 og 93 i EF-traktaten og artikel 61 i EØS-aftalen på statsstøtte i luftfartssektoren (15), i det følgende benævnt »retningslinjerne for luftfartssektoren«, omfatter ikke alle de nye aspekter af finansiering af lufthavne og startstøtte til nye ruter.

19)

De har næsten udelukkende at gøre med vilkårene for statsstøtte til luftfartsselskaber, idet de fastsætter, at der kun må ydes direkte driftsstøtte til luftfartsselskaber i forbindelse med forpligtelser til offentlig tjeneste og som støtte af social karakter. For lufthavnes vedkommende vedrører del II.3 i retningslinjerne offentlige investeringer i infrastruktur. Her hedder det, at »opførelse af infrastrukturprojekter (såsom lufthavne […]) udgør en almen foranstaltning i økonomisk politik, der ikke kan kontrolleres af Kommissionen i medfør af traktatens statsstøtteregler (…). Dette generelle princip gælder kun for medlemsstaternes opførelse af infrastrukturer og vedrører ikke vurderingen af mulige støtteelementer som resultat af specifikke selskabers fortrinsbehandling ved brug af infrastrukturen.« Nærværende retningslinjer supplerer således retningslinjerne fra 1994 uden at erstatte dem, idet det præciseres, hvordan konkurrencereglerne skal anvendes på de forskellige former for finansiering af lufthavne (se afsnit 4) og på startstøtte til luftfartsselskaber, som opererer fra regionale lufthavne (se afsnit 5).

20)

Med henblik herpå tager Kommissionen hensyn til, i hvor høj grad udviklingen af regionale lufthavne bidrager til flere af EU's politikker. Situationen er følgende:

For at udvide deres udbud befinder de regionale lufthavne sig imidlertid ofte i en mindre gunstig situation end store europæiske hovedlufthavne som London, Paris og Frankfurt. De har ikke noget førende luftfartsselskab, som har samlet sin virksomhed dér for at kunne tilbyde sine passagerer det maksimale antal tilslutningsmuligheder og udnytte de stordriftsfordele, der er forbundet med denne struktur. De har ikke nødvendigvis opnået en tilstrækkelig kritisk størrelse til at være tilstrækkeligt attraktive. Problemet for en regional lufthavn er desuden, at den ikke har det samme image og ikke er så kendt på grund af f.eks. sin isolerede beliggenhed i Fællesskabets yderste periferi (f.eks. Azorerne) eller midt i et område, der er ramt af økonomisk krise (f.eks. Charleroi, som er et gammelt kulmineområde).

21)

Det er baggrunden for, at Kommissionen i nærværende retningslinjer går ind for en politik, der fremmer udviklingen af regionale lufthavne, samtidig med at det sikres, at man fuldt ud respekterer principperne om gennemskuelighed, ikke-diskrimination og proportionalitet for at undgå enhver form for konkurrencefordrejning, som strider mod den fælles interesse, hvad angår offentlig finansiering til regionale lufthavne og statsstøtte til luftfartsselskaber.

22)

En sådan politik skal ligeledes harmonere med de generelle mål for transportpolitikken, herunder navnlig intermodalitet med jernbanerne. Fællesskabet har i de seneste år bidraget betydeligt både politisk set og finansielt til ambitiøse programmer for udvikling af et højhastighedstognet. Højhastighedstog er et meget attraktivt alternativ til fly i henseende til rejsetid, pris, komfort og bæredygtig udvikling. Selv om at der fortsat skal gøres en indsats for at udbygge netværket af højhastighedstog på hele EU's område, vil det derfor være hensigtsmæssigt at søge at udnytte kapaciteten inden for højhastighedstog, sikre effektive forbindelser af høj kvalitet og anspore operatørerne i jernbane- og luftfartssektoren til at samarbejde i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 81 for at udvikle en komplementaritet mellem jernbaner og luftfart i brugernes interesse.

23)

I det omfang der heri tages stilling til elementer, der vedrører spørgsmålet om, hvorvidt der forekommer støtte eller ej, er disse retningslinjer vejledende for Kommissionens generelle fortolkning af disse spørgsmål på nuværende tidspunkt. Denne stillingtagen er vejledende og foregriber ikke den fortolkning, som Domstolen og Retten i Første Instans fastlægger for dette begreb.

24)

I nærværende rammebestemmelser fastlægges det, i hvilket omfang og på hvilke betingelser offentlig finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftruter vil blive vurderet af Kommissionen under hensyntagen til EF-reglerne og -procedurerne for statsstøtte. Kommissionen vil ved sin undersøgelse anvende traktatens artikel 86, stk. 2, eller artikel 87, stk. 3, litra a), b) eller c).

25)

I henhold til traktatens artikel 86, stk. 2, kan medlemsstaterne med hensyn til virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, indrømme undtagelser fra EF-reglerne for statsstøtte, hvis anvendelsen heraf retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem, og udviklingen i samhandelen ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse.

26)

I traktatens artikel 87, stk. 3, er opstillet en liste over støtte, der kan betragtes som forenelig med det indre marked. I litra a) og c) i dette stykke tillades undtagelser i form af støtte til at fremme eller lette udviklingen i visse regioner og/eller erhvervsgrene.

27)

Kommissionen har i sine meddelelser og andre bestemmelser om regionalstøtte angivet, på hvilke betingelser regionalstøtte kan anses for at være forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra a) og c). Ifølge disse bestemmelser vil driftsstøtte (17), der tilstås lufthavne eller luftfartsselskaber (som f.eks. startstøtte), kun kunne anses for at være forenelig i særlige undtagelsestilfælde og på meget strenge betingelser i de fattigste områder i Europa, dvs. regioner, der berøres af undtagelsen i artikel 87, stk. 3, litra a), i EF-traktaten, regionerne i EU's yderste periferi og tyndt befolkede regioner (18).

28)

På grundlag af artikel 87, stk. 3, litra b), kan støtte, der kan fremme virkeliggørelsen af store projekter af fælleseuropæisk interesse, anses for at være forenelig med fællesmarkedet. Der henvises særlig til projekter, som indgår i de transeuropæiske net, og som kan omfatte lufthavnsprojekter.

29)

Hvis ovennævnte bestemmelser ikke finder anvendelse, vurderer Kommissionen, om den pågældende støtte til lufthavne eller startstøtte er forenelig i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c). Nedenstående bestemmelser angiver, hvilke principper Kommissionen vil følge under denne undersøgelse.

30)

Traktaten er neutral med hensyn til medlemsstaternes valg i forbindelse med offentlig eller privat ejendom. I statsstøttehenseende er hovedsagen, om modtageren udøver en økonomisk virksomhed eller ej (19). Der er ikke tvivl om, at luftfartsselskaber udøver en økonomisk virksomhed. På samme måde er en lufthavn, når den beskæftiger sig med økonomisk virksomhed, uanset sin juridiske status og finansieringsmåde en virksomhed efter artikel 87, stk. 1, i EF-traktaten, og statsstøttereglerne finder derfor anvendelse (20).

31)

Domstolen kender i sagen »Aéroports de Paris (21)« for ret, at udøvelse af virksomhed med forvaltning og drift af lufthavne, som omfatter levering af lufthavstjenesteydelser til luftfartsselskaber og forskellige tjenesteydere i lufthavnen, er former for virksomhed af økonomisk karakter, idet de dels består i tilrådighedsstillelse af lufthavnsanlæg for luftfartsselskaber og forskellige tjenesteydere mod betaling af en afgift, som driftsselskabet frit fastsætter, dels er de nævnte former for virksomhed ikke afledt af udøvelsen af beføjelser som offentlig myndighed, og de kan adskilles fra aktiviteter i forbindelse med udøvelsen af disse beføjelser. Lufthavnens driftsselskab udøver således i princippet økonomisk virksomhed efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1, som statsstøttereglerne finder anvendelse på.

32)

Ikke alle lufthavnsoperatørens aktiviteter i en lufthavn er dog nødvendigvis af økonomisk karakter. Det er nødvendigt at sondre mellem de forskellige former for virksomhed for at fastslå, om de er af økonomisk karakter eller ej (22).

33)

Som Domstolen påpeger, er virksomhed, som normalt henhører under statens ansvar i udøvelsen af beføjelser som offentlig myndighed, ikke af økonomisk karakter og er ikke omfattet af statsstøttereglernes anvendelsesområde. Sådan virksomhed omfatter sikkerhed, flyvekontrol, politi, toldvæsen osv. Generelt set skal støtte, der ydes til denne form for virksomhed, begrænses strengt til kompensation for de dermed forbundne omkostninger, og må ikke anvendes til andre former for virksomhed af økonomisk art (23). Som Kommissionen har forklaret i sin meddelelse af 10. oktober 2001 efter begivenhederne den 11. september 2001, er det »indlysende, at selv om visse foranstaltninger pålægges luftfartsselskaberne og andre aktører inden for sektoren som f.eks. lufthavne, udbydere af groundhandling-service og flyveledelse, må offentlig finansiering heraf ikke give anledning til, at der ydes driftsstøtte, der er uforenelig med traktaten«.

34)

Visse former for virksomhed, som lufthavnene varetager, kan af den kompetente offentlige myndighed anses for at være en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Myndigheden pålægger derved lufthavnsoperatøren en række forpligtelser til offentlig tjeneste for at sikre, at almenhedens interesse tilgodeses på passende måde. Under sådanne omstændigheder kan lufthavnsoperatøren kompenseres af de offentlige myndigheder for de ekstra omkostninger, som forpligtelsen til offentlig tjeneste medfører. Det kan i denne forbindelse ikke udelukkes, at administrationen af en lufthavn i undtagelsestilfælde kan betragtes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Den offentlige myndighed kan således pålægge en sådan lufthavn forpligtelser til offentlig tjeneste — hvis den f.eks. ligger i en isoleret region — og eventuelt beslutte at kompensere den herfor. Det skal dog bemærkes, at forvaltningen af en lufthavn som helhed som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse ikke bør omfatte aktiviteter, der ikke er direkte forbundet ned dens grundlæggende aktiviteter som anført under punkt 53, nr. iv).

35)

Kommissionen skal i denne sammenhæng henvise til Domstoles dom i Altmark-sagen (24), som har skabt retspraksis på dette område. Domstolen har kendt for ret, at kompensation for forpligtelser til offentlig tjeneste ikke udgør statsstøtte efter artikel 87 i EF-traktaten, når følgende fire kriterier er opfyldt:

36)

Hvis de betingelser, der er fastsat i Altmark-dommen, overholdes, udgør kompensation for forpligtelser til offentlig tjeneste, som pålægges en lufthavnsoperatør, ikke statsstøtte.

37)

Andre former for offentlig finansiering af lufthavne end de ovenfor nævnte kan eventuelt udgøre statsstøtte efter artikel 87, stk. 1, når de påvirker konkurrencen og samhandelen inden for Fællesskabet.

38)

Konkurrencen mellem lufthavne kan vurderes på baggrund af luftfartsselskabernes valgkriterier og navnlig ved at sammenligne elementer som f.eks. arten af den tilbudte lufthavnsservice og af de berørte kunder, befolkning eller økonomisk aktivitet, overbelastning, adgang over land og endvidere størrelsen af afgifterne for benyttelse af lufthavnsinfrastruktur og –service. Afgiftsniveauet er et væsentligt element, fordi offentlig finansiering af en lufthavn vil kunne anvendes til at holde lufthavnsafgifterne på et kunstigt lavt niveau for at tiltrække trafik og i betydelig grad kan fordreje konkurrencen.

39)

Kommissionen skønner dog i forbindelse med disse retningslinjer, at de kategorier, der er beskrevet i afsnit 1.2.1, kan tjene som indikator for, i hvilket omfang lufthavne er i konkurrence med hinanden og dermed i hvilket omfang en offentlig finansiering af en lufthavn kan have en fordrejende virkning på konkurrencen inden for Fællesskabet.

Offentlig støtte til nationale lufthavne og EF-lufthavne (kategori A og B) vil således normalt blive anset for at fordreje eller true med at fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Modsat er der ikke stor sandsynlighed for, at den støtte, der ydes til små regionale lufthavne (kategori D), kan fordreje konkurrencen eller berøre samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse.

40)

Ud over disse generelle indikationer er det imidlertid ikke muligt at fastlægge en diagnosticeringsmetode for alle de mange forskellige situationer, der kan opstå, specielt hvad angår lufthavne i kategori C og D.

Derfor skal enhver foranstaltning, der vil kunne udgøre statsstøtte til en lufthavn, anmeldes, således at det bl.a. kan undersøges, hvordan den vil påvirke konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne, og i givet fald om den er forenelig.

41)

Når lufthavne i kategori D har til opgave at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, har Kommissionen derfor undtagelsesvis besluttet at indrømme fritagelse for forpligtelsen til forudgående anmeldelse og anse kompensationer for offentlig tjeneste, der udgør statsstøtte, for at være forenelige, forudsat at visse betingelser er opfyldt (25).

42)

I Rom-traktatens artikel 295 fastsættes det, at de ejendomsretlige ordninger i medlemsstaterne ikke berøres af traktaten. Det betyder, at medlemsstaterne kan eje og lede virksomheder og erhverve aktier eller andre andele i offentlige eller private virksomheder.

43)

Dette princip medfører, at Kommissionen hverken må straffe eller begunstige offentlige myndigheder, som erhverver kapitalandele i visse selskaber. Det er heller ikke Kommissionens opgave at udtale sig om virksomhedernes valg mellem forskellige finansieringsformer.

44)

Derfor skelnes der i disse retningslinjer ikke mellem de forskellige typer begunstigede med hensyn til deres juridiske struktur eller deres tilhørsforhold til enten den offentlige eller den private sektor, og alle henvisninger til lufthavne eller virksomheder, som administrerer dem, omfatter alle typer juridiske enheder.

45)

Disse principper om ikke-diskrimination og lighed fritager i øvrigt ikke de offentlige myndigheder eller de offentlige virksomheder for at anvende konkurrencereglerne.

46)

Uanset om der er tale om offentlig finansiering af lufthavne eller finansiering, som offentlige myndigheder direkte eller indirekte har ydet luftfartsselskaber, vil Kommissionen derfor vurdere, om der forekommer støtte, ved at undersøge, om »en privat virksomhed ud fra udsigterne til rentabel drift under lignende omstændigheder ville have foretaget en sådan kapitalforhøjelse, idet der herved skal ses bort fra ethvert socialt, politisk eller regionalt hensyn til den pågældende sektor (26)«.

47)

Domstolen har præciseret, at »det lighedsprincip, som regeringerne har påberåbt sig som et almindeligt gældende princip i forholdet mellem de offentlige og de private virksomheder, forudsætter, at de to grupper af virksomheder befinder sig i sammenlignelige situationer. Inden for rammerne af den til enhver tid bestående lovgivning fastlægger de private virksomheder imidlertid deres produktions- og handelsstrategi ud fra navnlig rentabilitetshensyn. Derimod kan faktorer af anden art øve indflydelse på de offentlige virksomheders beslutninger, nemlig når de offentlige myndigheder søger at varetage samfundsinteresser på en måde, som kan påvirke de nævnte beslutninger« (27). Begrebet udsigt til rentabel drift for den virksomhed, der som økonomisk aktør reelt yder midlerne, er derfor centralt.

48)

Domstolen har ligeledes præciseret, at en offentlig investors handlemåde skal sammenlignes med den forventede handlemåde hos en privat investor, (…) som følger en global eller sektorbestemt strukturpolitik, og som lader sig lede af mere langsigtede rentabilitetsudsigter (28). Disse betragtninger passer særligt godt på situationen med investeringer i infrastruktur.

49)

Enhver anvendelse af statsmidler, som medlemsstaterne eller de offentlige myndigheder yder til lufthavnsoperatører eller luftfartsselskaber, skal derfor analyseres i lyset af disse principper. Hvis medlemsstaterne eller myndighederne handler ligesom en privat økonomisk aktør i ovennævnte betydning, udgør de pågældende fordele ikke statsstøtte.

50)

Hvis de offentlige midler derimod stilles til rådighed for en virksomhed på vilkår, der er lempeligere (dvs. med lavere omkostninger) end de vilkår, en privat økonomisk aktør ville tilbyde en virksomhed i en sammenlignelig finansiel og konkurrencemæssig situation, vil førstnævnte virksomhed opnå en fordel, som har karakter af statsstøtte.

51)

Hvad angår startstøtte, er det muligt, at en offentlig lufthavn tilstår et luftfartsselskab finansielle fordele af sine egne midler fra sin økonomiske aktivitet, og at dette ikke udgør statsstøtte, hvis den offentlige lufthavn beviser, at den handler som privat investor ved hjælp af f.eks. en virksomhedsplan, hvori rentabilitetsudsigterne for lufthavnens økonomiske aktivitet godtgøres. Hvis en privat lufthavn modsat yder finansieringer, som i virkeligheden blot er en redistribution af offentlige midler, som den har modtaget af en offentlig enhed med henblik herpå, betragtes disse tilskud som statsstøtte, i og med at beslutningen om at redistribuere de offentlige midler må tilskrives de offentlige myndigheder.

52)

Det skal understreges, at anvendelsen af dette princip om den private investor og dermed formodningen om, at der ikke er tale om støtte, forudsætter, at hele den økonomiske model, der gælder for den operatør, der betragtes som investor, er pålidelig: en lufthavn, som ikke finansierer sine investeringer eller ikke afholder de dermed forbundne omkostninger eller hvis driftsomkostninger til dels afholdes via offentlige midler, uden at der er tale om almennyttige opgaver, kan almindeligvis ikke betragtes som en markedsøkonomisk privat operatør, idet der dog skal foretages en undersøgelse af hvert enkelt tilfælde; det vil derfor være yderst vanskeligt at anvende ovennævnte ræsonnement på en sådan lufthavn.

53)

En lufthavns aktiviteter kan opdeles i følgende kategorier:

54)

Nærværende retningslinjer gælder for samtlige lufthavnsaktiviteter, undtagen sikkerhedsopgaver, flyvekontrol eller enhver anden aktivitet, som påhviler en medlemsstat inden for rammerne af dens beføjelser som offentlig myndighed (29).

55)

I dette afsnit behandles støtte til opførelse af lufthavnsinfrastruktur og –udstyr i egentlig forstand eller direkte støttefaciliteter som defineret i ovenstående punkt 53, nr. i), og punkt 54.

56)

Infrastruktur er grundlaget for lufthavnsadministrationens økonomiske virksomhed Men i den forbindelse kan en stat også spille på f.eks. regional økonomisk udvikling, politikken for fysisk planlægning og transportpolitikken.

57)

En lufthavnsoperatør bør, i og med at den udøver en økonomisk virksomhed i den betydning, der er fastlagt i Domstolens dom (jf. punkt 30), finansiere omkostningerne til anvendelsen eller opførelsen af infrastruktur, som den forvalter, med sine egne midler. Derfor kan der, hvis en medlemsstat (også på regionalt eller lokalt niveau) uden at handle som en privat investor stiller lufthavnsinfrastruktur til rådighed for en operatør uden nogen passende finansiel modydelse, eller hvis en operatør modtager offentlig støtte til at finansiere infrastruktur, være tale om, at operatøren opnår en økonomisk fordel til skade for sine konkurrenter, hvorfor en sådan foranstaltning skal anmeldes og undersøges på baggrund af statsstøttereglerne.

58)

Det skal bemærkes, at Kommissionen allerede tidligere har haft lejlighed til at præcisere, på hvilke betingelser transaktioner som f.eks. salg af jord og bygninger (30) eller privatisering af en virksomhed (31) efter dens opfattelse ikke rejser problemet med statsstøtte. Det er almindeligvis tilfældet, hvis salget finder sted til markedspris, navnlig hvis prisen fremkommer efter et tilstrækkelig publiceret, offentligt, betingelsesløst og ikke-diskriminerende udbud, som sikrer ligebehandling af potentielle tilbudsgivere. Med forbehold af forpligtelserne i forbindelse med de gældende regler og principper for offentlige indkøb og koncessioner, der måtte finde anvendelse, gælder samme ræsonnement i princippet tilsvarende for offentlige myndigheders salg eller tilrådighedsstillelse af infrastruktur.

59)

Det er imidlertid ikke muligt på forhånd at udelukke forekomsten af støtteelementer i absolut alle tilfælde. Der kan f.eks. forekomme støtte, hvis det viser sig, at infrastrukturen er tildelt en forudbestemt operatør, som derved opnår en uberettiget fordel, eller at en uforklarlig forskel mellem salgsprisen og en nylig opførelsespris giver køberen en uberettiget fordel.

60)

Især vil det, hvis der stilles ekstra infrastruktur, der ikke var forudset på tidspunktet for tildelingen af den eksisterende infrastruktur, til rådighed for lufthavnsoperatøren, være nødvendigt, at operatøren betaler en leje, som svarer til markedsværdien og bl.a. afspejler omkostningerne til denne nye infrastruktur og den periode, i hvilken den udnyttes. Hvis der i den oprindelige kontrakt desuden ikke var forudset en udbygning af infrastrukturen, vil det bl.a. være nødvendigt, at den ekstra infrastruktur er nøje forbundet med driften af den eksisterende infrastruktur, og at formålet i operatørens oprindelige kontrakt fortsat er det samme.

61)

Hvis det ikke er muligt at udelukke, at der forekommer statsstøtte, skal foranstaltningen anmeldes. Hvis det bekræftes, at der er tale om støtte, vil det være muligt at erklære den pågældende støtte forenelig, bl.a. i henhold til artikel 87, stk. 3, litra a), b) eller c), og artikel 86, stk. 2, og eventuelt gennemførelsesbestemmelserne dertil. Med henblik herpå undersøger Kommissionen bl.a., om:

62)

Kommissionen mener i princippet, at en lufthavnsoperatør som enhver anden økonomisk aktør skal dække de normale omkostninger ved forvaltningen og vedligeholdelsen af lufthavnsinfrastruktur med egne midler. Enhver offentlig finansiering af disse tjenesteydelser vil således betyde, at lufthavnsoperatøren aflastes for udgifter, som han normalt ville skulle påtage sig som led i sin daglige virksomhed.

63)

En sådan finansiering udgør ikke statsstøtte, hvis den udgør kompensation for forpligtelser til offentlig tjeneste, som er pålagt inden for rammerne af lufthavnsforvaltningen i overensstemmelse med de betingelser, der er fastslået i Altmark-retspraksis (32). I andre tilfælde udgør driftstilskud stats- eller driftsstøtte. Som anført under afsnit 3.1 i disse retningslinjer, kan denne form for støtte kun betragtes som forenelig på grundlag af artikel 87, stk. 3, litra a) eller c), på visse betingelser og i ugunstigt stillede regioner, eller på grundlag af artikel 86, stk. 2, hvis der iagttages visse betingelser, som sikrer, at den er nødvendig for udførelsen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse og ikke påvirker samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse.

64)

Med hensyn til anvendelsen af artikel 86, stk. 2, har Kommissionen (jf. punkt 40 i disse retningslinjer) besluttet at anse kompensationer for offentlig tjeneste, der udgør statsstøtte til lufthavne i kategori D, for at være forenelige, forudsat at visse betingelser er opfyldt. Enhver form for kompensation for offentlig tjeneste, der udgør statsstøtte til store lufthavne (kategori A, B, C), eller ikke opfylder de ovennævnte betingelser, skal anmeldes og undersøges i hvert enkelt tilfælde.

65)

Ved denne undersøgelse kontrollerer Kommissionen, om lufthavnen faktisk har fået overdraget at udføre en tjenesteydelse af almindelig interesse, og at kompensationen ikke overstiger, hvad der er nødvendigt for at dække omkostningerne i forbindelse med opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste.

66)

Overdragelsen til lufthavnen af forpligtelser til offentlig tjeneste skal være omfattet af en eller flere officielle akter, idet de enkelte medlemsstater kan beslutte, hvilken form disse skal antage. Disse akter skal indeholde alle de nødvendige oplysninger til at identificere de specifikke omkostninger i forbindelse med den offentlige tjeneste og navnlig angive:

67)

Ved beregningen af kompensationsbeløbet skal de omkostninger og indtægter, der skal tages i betragtning, inkludere alle omkostninger og indtægter i forbindelse med udførelsen af tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse. Hvis den pågældende lufthavnsoperatør har andre særlige eller eksklusive rettigheder i forbindelse med den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, skal indtægterne herfra også medregnes. Der kræves derfor et gennemsigtigt regnskabssystem og regnskabsadskillelse mellem operatørens forskellige aktiviteter (33).

68)

Groundhandling er en kommerciel aktivitet, der er åben for konkurrence over tærsklen på 2 millioner passagerer om året, jf. direktiv 96/67/EF (34).

En lufthavnsoperatør, der handler som leverandør af groundhandling-ydelser, kan anvende forskellige tariffer for de groundhandling-afgifter, der faktureres luftfartsselskaberne, hvis disse forskelle afspejler omkostningsforskelle i relation til arten eller omfanget af den service, der er ydet (35)

69)

Under tærsklen på 2 millioner passagerer kan en lufthavnsoperatør, der leverer groundhandling-ydelser, eventuelt udligne sine forskellige indtægts- og tabskilder mellem rent kommercielle aktiviteter (som f.eks. sin »handling«-aktivitet og forvaltning af en parkeringsfacilitet), med undtagelse offentlige midler, som lufthavnsoperatøren har modtaget som lufthavnsmyndighed eller udbyder af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Hvis der ikke er konkurrence om »handling«-aktiviteten, skal operatøren imidlertid udvise særlig opmærksomhed om ikke at overtræde de nationale bestemmelser eller EF-bestemmelserne, og navnlig om ikke at udøve misbrug af dominerende stilling i strid med traktatens artikel 82 (hvor det bl.a. forbydes virksomheder med en dominerende stilling på fællesskabsmarkedet eller en væsentlig del heraf at anvende ulige vilkår for samme ydelser over for forskellige luftfartsselskaber, som derved stilles ringere i konkurrencen).

70)

Over tærsklen på 2 millioner passagerer skal groundhandling-aktiviteterne være selvbærende uafhængigt af lufthavnens andre kommercielle indtægter eller offentlige midler, som lufthavnsoperatøren har modtaget som lufthavnsmyndighed eller udbyder af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.

71)

De mindre lufthavne har ofte ikke passagerer nok til at nå op på den kritiske størrelse og rentabilitetstærsklen.

72)

Der findes ingen præcise tal for, hvor rentabilitetstærsklen ligger. Regionsudvalget skønner, at tærsklen ligger på 1 1/2 mio. passagerer om året, hvorimod Cranfield Universitys undersøgelse peger på, at der er behov for mellem 500 000 og 1 million passagerer om året, og at der er forskel på de enkelte lande og på den måde, lufthavnene organiseres på (36).

73)

Selv om visse lufthavne kan klare sig godt, fordi de tilføres passagerer fra luftfartsselskaber, der varetager forpligtelser til offentlig tjeneste (37), eller fordi de nationale myndigheder har iværksat støtteordninger af social karakter, foretrækker selskaberne velfungerende og velplacerede hovedlufthavne, som kunderne hurtigt kan komme videre fra, og som de er vant til at benytte, og hvor selskaberne har fået tildelt ankomst- og afgangstider, som de ikke ønsker at miste. Desuden har den lufthavns- og luftfartspolitik, som er ført i mange år, ofte koncentreret trafikken omkring storbyerne.

74)

Derfor er luftfartsselskaberne ikke altid indstillet på at løbe den risiko, der er forbundet med at åbne ruter fra ukendte og uafprøvede lufthavne, hvis de ikke tilskyndes til det. Kommissionen vil på den baggrund kunne acceptere, at der midlertidigt ydes offentlig støtte til luftfartsselskaberne på visse betingelser, hvis de dermed tilskyndes til at oprette nye ruter eller indsætte flere afgange fra regionale lufthavne og kan tiltrække et passagertal, som gør det muligt for dem at nå op på rentabilitetstærsklen inden for et begrænset tidsrum. Kommissionen vil sørge for, at denne form for støtte ikke begunstiger store lufthavne, der allerede har en betydelig international trafik og i det store og hele drives på markedsmæssige vilkår.

75)

I betragtning af det generelle mål om intermodalitet og optimeret udnyttelse af infrastruktur, der er forklaret ovenfor, vil det imidlertid ikke kunne accepteres, at der ydes startstøtte til en ny luftrute, der svarer til en højhastighedstogrute.

76)

I overensstemmelse med Kommissionens faste praksis på dette område vil visse faciliteter kunne accepteres for regionerne i den yderste periferi, som lider under, at de er vanskeligt tilgængelige.

Kommissionen har fastlagt (38) retningslinjerne for en harmonisk udvikling af disse regioner. Strategien for udvikling heraf er opdelt i tre hoveddele: bidrag til at afhjælpe de vanskelige adgangsforhold, forbedring af konkurrenceevnen og fremme af den regionale integration for at mindske konsekvenserne af den store afstand mellem den europæiske økonomi og disse regioner, som er tættere på Caribiens, Amerikas og Afrikas geografiske markeder.

Det er baggrunden for, at Kommissionen accepterer, at startstøtte til ruter fra regionerne i den yderste periferi kan være omfattet af mere lempelige forenelighedskriterier, bl.a. hvad angår intensitet og varighed, og ikke vil komme med indvendinger mod denne form for støtte til ruter til nabotredjelande. Der vil blive tilladt lignende bestemmelser vedrørende intensitet og varighed for de regioner, der er omhandlet i artikel 87, stk. 3, litra a), og for tyndt befolkede regioner.

77)

De finansielle startincitamenter giver, undtagen i de tilfælde hvor de offentlige myndigheder handler, ligesom en privat økonomisk aktør handler i markedsøkonomisk sammenhæng (se afsnit 3.2.4), modtagerselskaberne en række fordele og kan dermed direkte skabe fordrejninger mellem selskaberne, i og med at de mindsker modtagernes driftsomkostninger.

78)

De kan således indirekte påvirke konkurrencen mellem lufthavnene ved at medvirke til, at lufthavne udvikles, eller tilmed ved at anspore et selskab til at flytte fra en lufthavn til en anden og til at overføre en rute fra en EF-lufthavn til en regional lufthavn. Derfor vil de normalt udgøre statsstøtte og skulle anmeldes til Kommissionen.

79)

På baggrund af ovennævnte mål og de store vanskeligheder, som lanceringen af en ny rute kan medføre, vil Kommissionen kunne godkende denne form for støtte, hvis følgende betingelser er opfyldt:

80)

Kumulation: Startstøtte kan ikke kumuleres med andre former for støtte, der ydes til driften af en rute som f.eks. støtte af social karakter eller kompensationer for forpligtelser til offentlig tjeneste. Der må heller ikke ydes en sådan støtte, hvis adgangen til en rute er begrænset til et enkelt luftfartsselskab i henhold til artikel 4 i forordning (EØF) nr. 2408/92, navnlig stk. 1, litra d). I overensstemmelse med proportionalitetsreglerne må støtten heller ikke sammenlægges med andre former for støtte til finansiering af de samme omkostninger, heller ikke hvis denne støtte udbetales i en anden stat.

81)

Startstøtte skal anmeldes til Kommissionen. Kommissionen opfordrer medlemsstaterne til at anmelde startstøtteordninger snarere end individuel støtte, således at der kan opnås større geografisk kohærens. Kommissionen vil i hvert enkelt tilfælde kunne undersøge, om en støtte eller en støtteordning eventuelt ikke fuldstændigt opfylder ovenstående kriterier, men vil føre til en tilsvarende situation.

82)

Hvis en virksomhed er blevet tilstået en ulovlig støtte, hvorom Kommissionen har truffet en negativ afgørelse med et påbud om tilbagebetaling, og tilbagebetalingen ikke har fundet sted i henhold til artikel 14 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (43), skal der ved undersøgelsen af enhver form for støtte til lufthavnsfinansiering eller startstøtte tages hensyn til for det første den kumulerede virkning af tidligere og ny støtte og for det andet den omstændighed, at den tidligere støtte ikke er blevet tilbagebetalt (44).

83)

Kommissionen foreslår i overensstemmelse med traktatens artikel 88, stk. 1, at medlemsstaterne ændrer deres eventuelle ordninger for statsstøtte, der falder ind under disse retningslinjer, for at bringe dem i overensstemmelse hermed senest den 1. juni 2007. Medlemsstaterne opfordres til skriftligt inden den 1. juni 2006 at bekræfte, at de er indforstået med disse forslag.

84)

Hvis en medlemsstat ikke skriftligt inden denne dato har bekræftet sin accept, vil Kommissionen anvende artikel 19, stk. 2, i forordning (EF) nr. 659/1999 og om nødvendigt indlede den i denne artikel omhandlede procedure.

85)

Kommissionen anvender nærværende retningslinjer fra det tidspunkt, hvor de er blevet offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende. Anmeldelser, der indgår til Kommissionen før denne dato, vil blive vurderet på grundlag af de på anmeldelsestidspunktet gældende regler.

Kommissionen undersøger foreneligheden af enhver form for støtte til finansiering af lufthavnsinfrastruktur eller startstøtte, som ydes uden bemyndigelse og dermed i strid med traktatens artikel 88, stk. 3, på grundlag af nærværende retningslinjer, hvis man er begyndt at yde støtten, efter at retningslinjerne er blevet offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende. I andre tilfælde vil den gennemføre sin undersøgelse på grundlag af de regler, der gælder på det tidspunkt, hvor man begynder at yde støtten.

86)

Kommissionen skal oplyse medlemsstaterne og de berørte parter om, at den agter at foretage en tilbundsgående evaluering af anvendelsen af disse retningslinjer fire år efter, at de er taget i anvendelse. Resultaterne af evalueringen vil eventuelt føre til, at Kommissionen reviderer nærværende retningslinjer.