–

Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei, tidligere Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, ved I. Ştefan, som befuldmægtiget,

–

Europa-Kommissionen ved J. Baquero Cruz, L. Mantl og I. Rogalski, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 4, stk. 3, TEU, sammenholdt med artikel 325, stk. 1 og 2, TEUF, og artikel 1, stk. 1, litra a), i konventionen udarbejdet på grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europæiske Union om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, undertegnet i Bruxelles den 26. juli 1995 (EFT 1995, C 316, s. 49, herefter »BFI-konventionen«), samt artikel 57, stk. 1 og 3, og artikel 98 i Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 af 11. juli 2006 om generelle bestemmelser om Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden og ophævelse af forordning (EF) nr. 1260/1999 (EUT 2006, L 210, s. 25), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 539/2010 af 16. juni 2010 (EUT 2010, L 158, s. 1) (herefter »forordning nr. 1083/2006«).

2

Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med et søgsmål anlagt af Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei (ministeriet for offentlige arbejder, udvikling og forvaltning, Rumænien), tidligere benævnt Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (ministeriet for regionaludvikling og offentlig administration, Rumænien) (herefter »ministeriet«), til prøvelse af en afgørelse, hvorved anklagemyndigheden henlagde en straffesag mod NE, der var indledt for lovovertrædelser vedrørende uretmæssig oppebærelse af midler fra Den Europæiske Unions almindelige budget.

3

BFI-konventionens artikel 1, stk. 1, litra a), bestemmer:

»1.   I denne konvention betragtes som svig, der skader De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser:

[…]«

4

Artikel 2, nr. 7), i forordning nr. 1083/2006 har følgende ordlyd:

»I denne forordning forstås ved:

[…]

5

Denne forordnings artikel 57 med overskriften »Operationernes varighed« bestemmer i stk. 1:

»1.   Medlemsstaten eller forvaltningsmyndigheden sørger for, at en operation, der omfatter infrastruktur- eller produktionsinvesteringer, kun bevarer bidraget fra fondene, hvis den ikke i de første fem år efter afslutningen undergår en væsentlig ændring, som skyldes en ændring i ejendomsretten til et infrastrukturelement eller ophør med produktionsaktivitet, og som berører operationens art eller gennemførelsesvilkår eller giver en virksomhed eller et offentligt organ en uberettiget fordel.

Foranstaltninger, der henhører under ESF’s interventionsområde, anses kun for ikke at have bevaret bidraget, hvis de er omfattet af en forpligtelse til fastholdelse af investeringer i henhold til de gældende regler for statsstøtte, jf. artikel 107 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, og undergår en væsentlig ændring, som skyldes ophør med produktionsaktivitet inden for det tidsrum, der er fastlagt i disse regler.

Medlemsstaterne kan reducere den frist, der er fastsat i første afsnit, til tre år i tilfælde af fastholdelse af investeringer foretaget af små og mellemstore virksomheder.«

6

Forordningens artikel 98 med overskriften »Medlemsstaternes finansielle korrektioner« har følgende ordlyd:

»1.   Medlemsstaterne har i første række ansvaret for at undersøge uregelmæssigheder, idet de handler på grundlag af beviser for større ændringer, som berører arten af eller betingelserne for gennemførelse af eller kontrol med operationerne eller de operationelle programmer, og foretager de nødvendige finansielle korrektioner.

2.   Medlemsstaten foretager de nødvendige finansielle korrektioner i forbindelse med enkeltstående eller systembetingede uregelmæssigheder, som konstateres i forbindelse med operationer eller operationelle programmer. De korrektioner, der foretages af en medlemsstat, består i helt eller delvis at annullere det offentlige bidrag fra det operationelle program. Medlemsstaten tager hensyn til uregelmæssighedernes art og betydning og det økonomiske tab for fondene.

De fondsmidler, der frigøres på denne måde, kan indtil den 31. december 2015 genanvendes af medlemsstaten til det pågældende operationelle program i henhold til bestemmelserne i stk. 3.

[…]

3.   Bidraget, som er annulleret i henhold til stk. 2, kan ikke genanvendes til den eller de operationer, som var genstand for korrektionen, eller, hvis der foretages en finansiel korrektion i forbindelse med en systembetinget uregelmæssighed, til eksisterende operationer inden for hele eller en del af den prioriterede opgave, hvor den systembetingede uregelmæssighed opstod.

4.   Hvis der er tale om systembetingede uregelmæssigheder, udvider medlemsstaten sine undersøgelser til at omfatte alle operationer, som kan tænkes at være berørt.«

7

Artikel 181, stk. 1, i legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție (lov nr. 78/2000 om forebyggelse, efterforskning og sanktionering af korruption) af 8. maj 2000, som ændret ved legea nr. 187/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 286/2009 privind Codul penal (lov nr. 187/2012 om gennemførelse af lov nr. 286/2009 i straffeloven) (herefter »artikel 181, stk. 1, i lov nr. 78/2000«) bestemmer:

»Anvendelse eller forelæggelse i ond tro af falske, urigtige eller ufuldstændige erklæringer eller dokumenter, der medfører uretmæssig oppebærelse af midler fra Den Europæiske Unions almindelige budget eller budgetter, der forvaltes af eller for Unionens regning, straffes med fængsel fra to til syv år og med fortabelse af visse rettigheder.«

8

Følgende fremgår af artikel 2, stk. 1, litra b), i Ordonanța de urgență nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora (regeringens hastedekret nr. 66/2011 om forebyggelse, efterforskning og sanktionering af uregelmæssigheder opstået ved modtagelsen og anvendelsen af europæiske midler og/eller nationale offentlige midler vedrørende disse) af 29. juni 2011:

»I dette hastedekret [forstås ved »svig«] enhver overtrædelse begået med tilknytning til oppebærelsen eller anvendelsen af europæiske midler og/eller nationale offentlige midler vedrørende disse, som straffes i straffeloven eller andre speciallove.«

9

Dette dekrets artikel 26 bestemmer:

»Med undtagelse af de tilfælde, hvor de regler, der er fastsat af den internationale offentlige giver, bestemmer andet, påtager den myndighed, der har kompetence til at forvalte EU-midler, sig at udarbejde rapporter om konstatering af uregelmæssigheder og fastlæggelse af budgettilgodehavender i henhold til artikel 20 og 21, når:

10

Hovedsagen vedrører betingelserne for gennemførelsen af projektet med titlen »Mănăstirea Cetățuia Negru Vodă – Legendă și tradiție« (»Klostret Cetățuia, Negru Vodă – Legende og tradition«). Projektet blev medfinansieret af europæiske fonde i henhold til en finansieringsaftale, hvis støttemodtager er Unitatea Administrativ Teritorială C. (den regionale administrative enhed C., Rumænien), repræsenteret ved borgmesteren, NE.

11

Denne kontrakt bestemte bl.a., at støttemodtageren for egne midler i perioden efter projektets gennemførelse, dvs. i projektets bæredygtighedsperiode, skulle producere og distribuere reklamemateriale, såsom foldere, postkort, brochurer, fotoalbums og turistguides, for at sikre projektets markedsføring.

12

Støttemodtageren fremlagde dels en rapport om investeringens bæredygtighed, dels en rapport om distributionen af reklamematerialet.

13

Ministeriet fandt, at der var uoverensstemmelser mellem indholdet af disse rapporter og de beviser, som støttemodtageren havde fremlagt i forbindelse med en kontrol på stedet. Selv om sidstnævnte oplyste, at han havde produceret og distribueret reklamematerialet i overensstemmelse med kontrakten, var han ikke i stand til at godtgøre dette i tilstrækkelig grad, hvilket ifølge ministeriet derfor gav anledning til en rimelig mistanke om, hvorvidt de fremlagte dokumenter var korrekte. Ministeriet anførte således at være i besiddelse af klare indicier for fremlæggelse af falske, urigtige eller ufuldstændige erklæringer eller dokumenter.

14

Efter henvisning fra ministeriet indledte Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională Anticorupție – Serviciul teritorial Pitești (anklagemyndigheden ved kassationsdomstolen – det nationale direktorat for korruptionsbekæmpelse – lokalkontoret i Pitești, Rumænien) den 14. februar 2017 en straffesag for en mulig lovovertrædelse som omhandlet i artikel 181, stk. 1, i lov nr. 78/2000, nemlig anvendelsen eller forelæggelsen i ond tro af falske, urigtige eller ufuldstændige erklæringer eller dokumenter med det formål at oppebære midler hidrørende fra Den Europæiske Unions almindelige budget.

15

Ved afgørelse af 12. maj 2017 har Direcția Națională Anticorupție – Serviciul teritorial Pitești (det nationale direktorat for korruptionsbekæmpelse – lokalkontoret i Pitești, Rumænien) indledt en straffesag for den lovovertrædelse, der er omhandlet i artikel 181, stk. 1, i lov nr. 78/2000.

16

Den 1. august 2019 traf anklagemyndigheden afgørelse om henlæggelse af sagen, idet den fandt, at det ikke var godtgjort, at de i artikel 181, stk. 1, i lov nr. 78/2000 omhandlede forhold forelå. Som begrundelse for denne afgørelse fastslog anklagemyndigheden først, at de aktiviteter, der var planlagt med henblik på at sikre opretholdelsen og fortsættelsen af aktiviteterne til fremme af turisme i løbet af de første fem år efter projektets gennemførelse, herunder trykning og distribution af reklamemateriale, blev finansieret af støttemodtagerens eget budget og ikke af Unionens budget.

17

Anklagemyndigheden anførte dernæst, at de rapporter, hvis indhold anfægtedes af ministeriet, blev fremsendt af støttemodtageren efter projektets afslutning i forbindelse med den efterfølgende kontrol. Ifølge anklagemyndigheden er de objektive elementer, der udgør gerningsindholdet af den overtrædelse, der er omhandlet i artikel 181, stk. 1, i lov nr. 78/2000, imidlertid ikke opfyldt, eftersom årsagssammenhængen mellem fremlæggelsen eller anvendelsen af dokumenterne og den uretmæssige oppebærelse af europæiske midler ikke foreligger. Anklagemyndigheden var således af den opfattelse, at tildelingen af europæiske midler fandt sted i gennemførelsesperioden for projektet og ikke var betinget af fremlæggelsen af dokumenter, der henhører under projektets bæredygtighedsfase, således at det ikke kunne antages, at der var lidt et tab for Unionens budget.

18

Den 29. august 2019 indbragte ministeriet for chefanklageren ved anklagemyndigheden ved Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională Anticorupție (kassationsdomstol – det nationale direktorat mod korruption, Rumænien) en klage over den nævnte afgørelse om henlæggelse, idet denne gjorde gældende, at afgørelsen var ulovlig og ugrundet. Denne argumentation er imidlertid blevet forkastet som ugrundet.

19

På denne baggrund har ministeriet anlagt sag ved Tribunalul Argeș (retten i første instans i Argeș, Rumænien) til prøvelse af afgørelsen om henlæggelse af 1. august 2019.

20

Til støtte for søgsmålet har ministeriet gjort gældende, at fremlæggelsen af dokumenter, der indeholder urigtige oplysninger, efter projektets gennemførelsesperiode kan udgøre en overtrædelse i henhold til artikel 181, stk. 1, i lov nr. 78/2000. Ministeriet er af den opfattelse, at den uretmæssige oppebærelse af midler fra Unionens budget, som følger af fremlæggelsen af disse dokumenter, skal vurderes i lyset af de betingelser, der er fastsat i finansieringsaftalen, således at de aktiviteter, der vedrører bæredygtighedsperioden, selv om de ligger efter projektets faktiske gennemførelse, indgår i aftalen under dennes gyldighedsperiode.

21

Tribunalul Argeş (retten i første instans i Argeş) har under disse omstændigheder besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

22

Tribunalul Argeş (retten i første instans i Argeş) har i forelæggelsesafgørelsen anmodet om, at den præjudicielle forelæggelse, som ligger til grund for nærværende dom, undergives en fremskyndet procedure i henhold til artikel 105 i Domstolens procesreglement. Til støtte for sin anmodning har denne ret i det væsentlige gjort gældende, at der er risiko for, at forældelsesfristen for strafansvar i tvisten i hovedsagen udløber.

23

Procesreglementets artikel 105, stk. 1, fastsætter, at Domstolens præsident efter anmodning fra den forelæggende ret eller i undtagelsestilfælde af egen drift, efter at have hørt den refererende dommer og generaladvokaten, kan beslutte at undergive en sag en fremskyndet procedure, når sagens karakter kræver, at den behandles hurtigt.

24

Det bemærkes i denne henseende, at en sådan fremskyndet procedure udgør et processuelt instrument til behandling af en ekstraordinær nødsituation (dom af 20.4.2021, Repubblika, C-896/19, EU:C:2021:311, præmis 19 og den deri nævnte retspraksis).

25

I det foreliggende tilfælde har Domstolens præsident den 14. september 2020, efter at have hørt den refererende dommer og generaladvokaten, besluttet, at anmodningen om fremskyndet procedure ikke skal imødekommes, for så vidt som der ikke i forelæggelsesafgørelsen er anført tilstrækkelige oplysninger til at godtgøre, at der foreligger særlige omstændigheder, som kan begrunde, at anmodningen om præjudiciel afgørelse besvares hurtigt. Den forelæggende ret har nemlig begrænset sig til til støtte for sin anmodning at angive tidspunktet for de faktiske omstændigheder og at nævne de nationale regler om forældelse af strafansvar uden dog at udtale sig om anvendelsen af disse regler på tvisten i hovedsagen.

26

Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om begrebet »svig, der skader [Unionens] finansielle interesser« som omhandlet i BFI-konventionens artikel 1, stk. 1, litra a), skal fortolkes således, at det omfatter anvendelse af falske eller urigtige erklæringer, der er fremlagt efter gennemførelsen af det projekt, der modtager finansiering, med henblik på at skabe en illusion om overholdelse af de forpligtelser, der er fastsat i projektets bæredygtighedsfase.

27

I overensstemmelse med ordlyden af BFI-konventionens artikel 1, stk. 1, litra a), udgør »svig, der skader [Unionens] finansielle interesser«, for så vidt angår udgifter enhver forsætlig handling eller undladelse vedrørende anvendelsen eller fremlæggelsen af falske, urigtige eller ufuldstændige erklæringer eller dokumenter med det formål uretmæssigt at oppebære eller tilbageholde midler fra Unionens budget.

28

Den »svig, der skader [Unionens] finansielle interesser« som omhandlet i BFI-konventionens artikel 1, stk. 1, litra a), omfatter således ikke blot oppebærelse, men ligeledes uretmæssig tilbageholdelse af midler, der hidrører fra Unionens budget. Svig, hvis formål tilsigter uberettiget tilbageholdelse af pengemidler, kan således tage form af en tilsidesættelse af indberetningspligten efter opnåelsen af de nævnte midler.

29

Følgelig skal begrebet »svig, der skader [Unionens] finansielle interesser« som omhandlet i BFI-konventionens artikel 1, stk. 1, litra a), nødvendigvis fortolkes således, at det omfatter forsætlig anvendelse af falske eller urigtige erklæringer, der er fremlagt efter gennemførelsen af det projekt, der modtager finansiering, med henblik på at skabe en illusion om overholdelse af de forpligtelser, der i forbindelse med projektets bæredygtighedsfase er fastsat i finansieringsaftalen, med henblik på uretmæssigt at tilbageholde midler, der hidrører fra Unionens budget. Begrebet omfatter således hele den periode, i løbet af hvilken finansieringsaftalen pålægger støttemodtagerne forpligtelser, herunder bæredygtighedsfasen.

30

Desuden er oprindelsen af de midler, der tjener til at opfylde en forpligtelse, der er knyttet til finansieringsaftalen, uden betydning, eftersom overholdelsen af den nævnte forpligtelse er en betingelse for tildelingen og bevarelsen af midler hidrørende fra Unionens budget.

31

Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at det første spørgsmål skal besvares med, at begrebet »svig, der skader [Unionens] finansielle interesser« som omhandlet i BFI-konventionens artikel 1, stk. 1, litra a), skal fortolkes således, at det omfatter anvendelse af falske eller urigtige erklæringer, der er fremlagt efter gennemførelsen af det projekt, der modtager finansiering, med henblik på at skabe en illusion om overholdelse af de forpligtelser, der er fastsat i projektets bæredygtighedsfase.

32

Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om princippet om EU-rettens forrang skal fortolkes således, at det pålægger en national ret at fortolke bestemmelserne i national ret i overensstemmelse med de forpligtelser, der følger af artikel 325, stk. 1 og 2, TEUF, sammenholdt med BFI-konventionens artikel 1, stk. 1, litra a).

33

Med henblik på besvarelsen af dette spørgsmål bemærkes indledningsvis, at princippet om EU-rettens forrang medfører en forpligtelse for alle instanser i medlemsstaterne til at sikre, at de forskellige EU-retlige regler gennemføres fuldt ud, idet medlemsstaternes nationale ret ikke kan ændre den virkning, som disse forskellige regler tillægges på disse staters område (dom af 24.6.2019, Popławski, C-573/17, EU:C:2019:530, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).

34

I denne henseende bemærkes, at princippet om overensstemmende fortolkning af national ret, i henhold til hvilket de nationale retter har pligt til i videst muligt omfang at fortolke national ret i overensstemmelse med EU-retten, udgør en væsentlig del af systemet i traktaterne, idet det gør det muligt for den nationale ret inden for rammerne af sin kompetence at sikre sig EU-rettens fulde virkning, når den afgør den tvist, der er indbragt for den (dom af 24.6.2019, Popławski, C-573/17, EU:C:2019:530, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).

35

Det påhviler følgelig den forelæggende ret i det foreliggende tilfælde at vurdere, om national ret kan fortolkes således, at den ikke alene vedrører uretmæssig oppebærelse, men også uretmæssig tilbageholdelse af midler, når denne kan udgøre svig med hensyn til Unionens finansielle interesser som defineret i BFI-konventionens artikel 1, stk. 1, litra a).

36

I denne sammenhæng skal det dernæst bemærkes, at artikel 325, stk. 1 og 2, TEUF pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at nå et bestemt resultat for så vidt angår vedtagelsen af foranstaltninger, der virker afskrækkende og effektivt, samt deres forpligtelse til at træffe de samme foranstaltninger til bekæmpelse af svig, der skader Unionens finansielle interesser, som til bekæmpelse af svig, der skader deres egne finansielle interesser, og som ikke er undergivet nogen betingelser. Bestemmelsen har derfor – i henhold til princippet om EU-rettens forrang – i forholdet til medlemsstaternes nationale ret til virkning, alene i medfør af dens ikrafttræden, at enhver modstridende bestemmelse i den eksisterende nationale lovgivning uden videre bliver uanvendelig (jf. i denne retning dom af 8.9.2015, Taricco m.fl., C-105/14, EU:C:2015:555, præmis 51 og 52).

37

Henset til besvarelsen af det første præjudicielle spørgsmål er en fortolkning af national ret, hvorefter erklæringer, der kan kvalificeres som »svig« som omhandlet i EU-retten, kun kan give anledning til strafforfølgning, når de er fremlagt i forbindelse med projektets gennemførelse og ikke under bæredygtighedsperioden, følgelig utilstrækkelig, uafhængigt af, hvor de anvendte midler hidrører fra, og er derfor i strid med de forpligtelser, der følger af EU-retten, eftersom den risikerer at forhindre vedtagelsen af effektive og afskrækkende sanktioner i tilfælde af svig til skade for Unionens økonomiske interesser.

38

Endelig skal den forelæggende ret ved at anlægge en overensstemmende fortolkning af de nationale bestemmelser ligeledes sikre, at de berørte personers grundlæggende rettigheder respekteres, og undgå, at disse personer pålægges sanktioner, som de ville have unddraget sig, hvis disse bestemmelser i national ret var blevet anvendt, i overensstemmelse med de forpligtelser, der følger af princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel i strafferetten (jf. i denne retning dom af 8.9.2015, Taricco m.fl., C-105/14, EU:C:2015:555, præmis 53).

39

Såfremt den nationale ret måtte finde, at en overensstemmende fortolkning af de nationale bestemmelser er i strid med princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel, vil den ikke være forpligtet til at opfylde denne forpligtelse, og dette gælder også, selv om opfyldelsen af forpligtelsen ville gøre det muligt at afhjælpe en national situation, der er i strid med EU-retten. I denne forbindelse tilkommer det den nationale lovgiver at træffe de nødvendige foranstaltninger (jf. i denne retning dom af 5.12.2017, M.A.S. og M.B., C-42/17, EU:C:2017:936, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis).

40

Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at det andet spørgsmål skal besvares med, at princippet om EU-rettens forrang skal fortolkes således, at det pålægger en national ret at fortolke bestemmelserne i national ret i overensstemmelse med de forpligtelser, der følger af artikel 325, stk. 1 og 2, TEUF, sammenholdt med BFI-konventionens artikel 1, stk. 1, litra a), for så vidt som en sådan fortolkning ikke indebærer en tilsidesættelse af princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel.

41

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Ottende Afdeling) for ret: