–

Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola Pohjois-Savo – Kainuu ry ved S. Kantinkoski og L. Iivonen,

–

K. Ruhanen ved asianajaja P. Baarman,

–

Suomen riistakeskus ved S. Härkönen, som befuldmægtiget,

–

den finske regering ved J. Heliskoski, som befuldmægtiget,

–

den danske regering ved J. Nymann-Lindegren, M. Wolff og P. Ngo, som befuldmægtigede,

–

den svenske regering ved A. Falk, C. Meyer-Seitz, H. Shev, J. Lundberg og H. Eklinder, som befuldmægtigede,

–

Europa-Kommissionen ved M. Huttunen og C. Hermes, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 16, stk. 1, i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT 1992, L 206, s. 7, herefter »habitatdirektivet«).

2

Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en sag anlagt af Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola Pohjois-Savo – Kainuu ry (herefter »Tapiola«) vedrørende lovligheden af afgørelser truffet af Suomen riistakeskus (den finske myndighed for vilde dyr, herefter »myndigheden«) om indrømmelse af dispensationer til jagt på ulve.

3

Habitatdirektivets artikel 1, der har overskriften »Definitioner«, er affattet således:

»I dette direktiv forstås ved:

[…]

En arts »bevaringsstatus« anses for »gunstig«, når

[…]«

4

Dette direktivs artikel 2 fastsætter følgende:

»1.   Formålet med dette direktiv er at bidrage til at sikre den biologiske diversitet ved at bevare naturtyperne samt de vilde dyr og planter inden for det af medlemsstaternes område i Europa, hvor traktaten finder anvendelse.

2.   De foranstaltninger, der træffes efter dette direktiv, tager sigte på at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for naturtyper samt vilde dyre- og plantearter af fællesskabsbetydning.

3.   De foranstaltninger, der træffes efter dette direktiv, tager hensyn til de økonomiske, sociale og kulturelle behov og til regionale og lokale særpræg.«

5

Direktivets artikel 12, stk. 1, har følgende ordlyd:

»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at indføre en streng beskyttelsesordning i det naturlige udbredelsesområde for de dyrearter, der er nævnt i bilag IV, litra a), med forbud mod:

6

Habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, fastsætter følgende:

»Hvis der ikke findes nogen anden brugbar løsning, og fravigelsen ikke hindrer opretholdelse af den pågældende bestands bevaringsstatus i dens naturlige udbredelsesområde, kan medlemsstaterne fravige bestemmelserne i artikel 12, 13, 14 og 15, litra a) og b):

7

Blandt de dyrearter »af fællesskabsbetydning, der kræver streng beskyttelse«, er i listen over disse i samme direktivs bilag IV, litra a), bl.a. nævnt »Canis lupus [ulv] (bortset fra de […] finske populationer i rensdyrforvaltningsområdet som defineret i paragraf 2 i finsk lov nr. 848/90 af 14.9.1990 om rensdyrforvaltning)«.

8

I henhold til § 37, stk. 3, i metsästyslaki nr. 615/1993 (lov nr. 615/1993 om jagt) af 28. juni 1993, som ændret ved lov nr. 159/2011 af 18. februar 2011 (herefter »jagtloven«), er ulven omfattet af en permanent beskyttelsesordning.

9

Ifølge denne lovs § 41, stk. 1, kan myndigheden give tilladelse til at dispensere fra beskyttelsen i henhold til lovens § 37 under forudsætning af, at betingelserne i dens §§ 41a-41c er opfyldt. I samme lovs § 41, stk. 4, præciseres det, at der ved regeringsdekret kan fastsættes nærmere regler for den procedure, der skal følges ved indrømmelse af dispensation, de bestemmelser, der skal gælde for dispensationen, erklæringen om nedlæggelser, som er foretaget i medfør af dispensationen, varigheden af dispensationen og vurderingen vedrørende betingelserne for indrømmelse af dispensationen samt tidspunkter for, hvornår der kan dispenseres fra beskyttelsen i henhold til § 37. Det fremgår af jagtlovens § 41, stk. 5, at det årlige antal individer, der kan nedlægges på grundlag af dispensationer, kan begrænses. Ved bekendtgørelse fra land- og skovbrugsministeriet kan der fastsættes nærmere regler for navnlig det maksimale antal dyr, der kan nedlægges.

10

Jagtlovens § 41a, stk. 3, som gennemfører habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, litra e), i finsk ret, fastsætter følgende:

»For så vidt angår ulve, bjørne, oddere og losser kan der under omhyggeligt kontrollerede betingelser selektivt og i begrænset omfang også indrømmes dispensation til at indfange eller nedlægge visse individer.«

11

I regeringsdekret nr. 452/2013, som blev vedtaget på grundlag af jagtlovens § 41, stk. 4, og § 41a, stk. 4, er det i § 3, stk. 1, nr. 1, angivet, at en dispensation som omhandlet i denne lovs § 41a, stk. 3, kan indrømmes til at indfange eller dræbe ulve i rensdyrforvaltningsområdet i perioden fra den 1. oktober til den 31. marts og i resten af landet fra den 1. november til den 31. marts, og i § 4, stk. 3, er det præciseret, at en sådan dispensation kun må indrømmes til jagt i områder, hvor den pågældende art har en stærk forekomst.«

12

I land- og skovbrugsministeriets bekendtgørelse nr. 1488/2015, som blev vedtaget på grundlag af jagtlovens § 41, stk. 5, for jagtåret 2015-2016, blev det maksimale antal ulveindivider, der i henhold til dispensationer som omhandlet i denne lovs § 41a, stk. 3, kunne nedlægges uden for rensdyrforvaltningsområdet, fastsat til 46. I samme ministeriums bekendtgørelse nr. 1335/2016, som blev vedtaget for jagtårene 2016-2018, blev det maksimale antal ulveindivider, der på grundlag af dispensationer som omhandlet i denne lovs § 41a, stk. 1, kunne nedlægges uden for rensdyrforvaltningsområdet, fastsat til 53 for hvert af disse to jagtår.

13

Den 22. januar 2015 vedtog land- og skovbrugsministeriet en ny plan for forvaltning af ulvebestanden i Finland på grundlag af resultaterne af en evaluering af udviklingen i den nationale politik for store rovdyr (herefter »forvaltningsplanen for ulve«). Ifølge denne plan, som har til formål at opnå og opretholde en gunstig bevaringsstatus for ulvebestanden, udgøres en levedygtig bestand af ulve som minimum af et antal på 25 ynglende par. Det fremgår ligeledes af denne plan, at forvaltningen af ulvebestanden i Finland ikke kan lykkes, hvis der ikke tages hensyn til behovene hos de mennesker, der bor og arbejder i ulveflokkenes leveområder, bl.a. henset til den stigende accept i samfundet af ulovlig jagt på ulve under visse omstændigheder. Formålet med bestandsplejende dispensationer er således at sikre den lokale ulvefloks eksistens og samtidig fremme sameksistensen mellem ulve og mennesker. Ud fra denne betragtning er det hensigten at gribe ind over for de individer, der forårsager gener, og således forebygge ulovlig nedlæggelse af ulve.

14

Forvaltningsplanen for ulve hviler på princippet om forvaltning af ulvebestanden på lokalt plan i forhold til hver enkelt flok. Med henblik på at sikre en ulvefloks levedygtighed skal den dispensation, som myndigheden indrømmer i henhold til jagtlovens § 41a, stk. 3, således ledsages af en udvælgelse af de individer, som må jages. Jagten skal rettes mod et ungt individ i flokken, således at de forventede følger for flokkens levedygtighed minimeres. Som mål for jagten skal udvælges et individ, der forårsager skader eller gener for de mennesker, der bor i ulvenes leveområde, eller deres ejendom.

15

Endelig skal dispensationerne tildeles for områder, hvor arten er stærkt udbredt, og de må ikke tildeles for et højere antal dyr end det maksimale antal, der kan nedlægges, som fastsat ved land- og skovbrugsministeriets bekendtgørelse.

16

Ved to afgørelser af 18. december 2015 indrømmede myndigheden i henhold til jagtlovens § 41 og § 41a, stk. 3, henholdsvis Risto Mustonen og Kai Ruhanen dispensation til at nedlægge i alt syv ulve i perioden fra den 23. januar til den 21. februar 2016 i regionen Pohois-Savo (Finland). Ved den første afgørelse blev der givet tilladelse til at nedlægge to ulve i det område, hvor flokken i Juudinsalo (Finland) lever, og to andre ulve i området mellem Sukeva (Finland) og Laakajärvi (Finland), og ved den anden blev der givet tilladelse til at nedlægge en ulv i det område, hvor flokken i Vieremä-Kajaani-Sonkajärvi (Finland) lever, og to ulve i det område, hvor flokken i Kiuruvesi-Vieremä (Finland) lever.

17

Myndigheden begrundede sine afgørelser under henvisning til de gældende lovbestemmelser og til forvaltningsplanen, idet den beskrev sammensætningen af de omhandlede flokke og nævnte de skader, som ulve havde forvoldt på hunde, og bekymringen hos den lokale befolkning. Myndigheden præciserede, at den strenge beskyttelse baseret på indrømmelse af dispensationer »med henblik på at forhindre skader« ikke havde gjort det muligt at nå de mål, som var beskrevet i den forudgående forvaltningsplan. Ifølge myndigheden var formålet med de dispensationer, som blev indrømmet med henblik på forvaltning af ulvebestanden, at indføre en lovlig model for forvaltning af denne bestand, som gør det muligt at gribe ind over for de individer, der forårsager gener, og samtidig forebygge ulovlig nedlæggelse.

18

Myndigheden fremhævede, at der ikke i de berørte områder fandtes mere brugbare løsninger end at indrømme de nævnte dispensationer, og den tilføjede, at jagtens selektive og begrænsede karakter blev opnået ved hjælp af de geografiske og kvantitative begrænsninger, der var fastsat i afgørelserne, og overholdelsen af den jagtmetode, der var fastsat i disse.

19

Myndigheden anførte ligeledes, at det burde undgås at nedlægge alfahanner og individer, der var udstyret med sendebånd. Den anbefalede modtagerne af de nævnte afgørelser at rette jagten mod unge individer eller individer, der forårsagede gener, og præciserede, at såfremt ulveflokkene eller ulveindividerne, efter at de nævnte afgørelser var truffet, inden begyndelsen af den tilladte jagt var berørt af dødelighed, som var konstateret af myndighederne, skulle der tages hensyn til dette med henblik på kvantitativt at begrænse omfanget af tilladelsen.

20

Tapiola, som er en finsk miljøbeskyttelsesforening, anlagde sager til prøvelse af disse to afgørelser fra myndigheden ved Itä-Suomen hallinto-oikeus (forvaltningsdomstolen i Østfinland, Finland). Denne ret afviste ved afgørelser af 11. februar 2016 at antage sagerne til realitetsbehandling med den begrundelse, at Tapiola ikke havde søgsmålskompetence i sagen.

21

Ved kendelser af 29. maj 2017 ophævede Korkein hallinto-oikeus (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) afgørelserne fra Itä-Suomen hallinto-oikeus (forvaltningsdomstolen i Østfinland) og behandlede de sager, som Tapiola havde anlagt.

22

Den forelæggende ret har fremhævet, at ulven er en alvorligt truet art i Finland. Antallet af ulve har i de senere år svinget betydeligt, sandsynligvis på grund af krybskytteri. For så vidt som dispensationerne til at dræbe ulve i forbindelse med såkaldt »bestandsplejende« jagt indrømmes for et bestemt område, ønsker retten navnlig oplyst, om en arts bevaringsstatus med henblik på indrømmelse af en sådan dispensation i henhold til habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, litra e), skal vurderes i forhold til dette område eller i forhold til hele medlemsstatens område. Den forelæggende ret ønsker ligeledes oplyst, i hvilket omfang sådanne dispensationer kan begrundes i hensynet til at reducere krybskytteri, og hvilken betydning det i denne henseende har, at de indgår i en national forvaltningsplan og en national lovgivning, hvorved der fastsættes et maksimalt antal individer, der kan nedlægges hvert år på det nationale område. Den forelæggende ret ønsker desuden præciseringer i forhold til, hvilken betydning vanskelighederne ved at kontrollere krybskytteri har i forbindelse med undersøgelsen af, om der findes en brugbar alternativ løsning til at dræbe ulve. Endelig ønsker den oplyst, om ønsket om at forebygge skader på hunde og øge den generelle tryghedsfølelse i befolkningen i de omhandlede områder er blandt de grunde, som kan berettige anvendelse af nævnte dispensation.

23

Under disse omstændigheder har Korkein hallinto-oikeus (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

24

Den forelæggende ret ønsker med sine spørgsmål, som skal behandles samlet, nærmere bestemt oplyst, om habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, litra e), skal fortolkes således, at den er til hinder for vedtagelse af afgørelser, hvorved der indrømmes dispensationer fra det forbud mod forsætligt drab på ulve, som er fastsat i artikel 12, stk. 1, litra a), sammenholdt med dette direktivs bilag IV, litra a), til bestandsplejende jagt med det formål at bekæmpe krybskytteri.

25

Det bemærkes indledningsvis, at ifølge habitatdirektivets artikel 2, stk. 1, er formålet med dette at bidrage til at sikre den biologiske diversitet ved at bevare naturtyperne samt de vilde dyr og planter inden for medlemsstaternes område i Europa. Ifølge dette direktivs artikel 2, stk. 2 og 3, tager de foranstaltninger, der træffes efter direktivet, desuden sigte på at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for naturtyper samt vilde dyre- og plantearter af betydning for Den Europæiske Union, og de tager hensyn til de økonomiske, sociale og kulturelle behov og til regionale og lokale særpræg.

26

Habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, litra a) og d), pålægger medlemsstaterne at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at indføre en streng beskyttelsesordning i det naturlige udbredelsesområde for de dyrearter, der er nævnt i dette direktivs bilag IV, litra a), der forbyder alle former for forsætlig indfangning eller drab af enheder af disse arter i naturen og beskadigelse eller ødelæggelse af yngle- eller rasteområder (dom af 17.4.2018, Kommissionen mod Polen (Białowieża-skoven), C-441/17, EU:C:2018:255, præmis 230).

27

Overholdelsen af denne bestemmelse kræver ikke kun, at medlemsstaterne indfører en fuldstændig lovramme, men også, at de iværksætter konkrete, specifikke beskyttelsesforanstaltninger. På samme måde forudsætter den strenge beskyttelsesordning, at der vedtages sammenhængende og koordinerede foranstaltninger af forebyggende karakter. En sådan streng beskyttelsesordning skal således gøre det faktisk muligt at undgå forsætlig indfangning eller drab i naturen og beskadigelse eller ødelæggelse af yngle- og rasteområder for de dyrearter, der er nævnt i habitatdirektivets bilag IV, litra a) (dom af 17.4.2018, Kommissionen mod Polen (Białowieża-skoven), C-441/17, EU:C:2018:255, præmis 231 og den deri nævnte retspraksis).

28

Selv om habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, giver medlemsstaterne mulighed for at fravige bestemmelserne i dets artikel 12-14 og artikel 15, litra a) og b), er en fravigelse, som vedtages på dette grundlag – i det omfang medlemsstaterne herigennem kan unddrage sig de forpligtelser, som den strenge beskyttelsesordning for arter i naturen indebærer – betinget af, at der ikke findes nogen anden brugbar løsning, og at fravigelsen ikke hindrer opretholdelse af den pågældende bestands bevaringsstatus i dens naturlige udbredelsesområde.

29

Det må fastslås, at disse betingelser vedrører alle de tilfælde, der er omhandlet i nævnte direktivs artikel 16, stk. 1.

30

Det skal ligeledes fremhæves, at habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, som nøjagtigt og udtømmende fastlægger, på hvilke betingelser medlemsstaterne kan fravige artikel 12-14 og artikel 15, litra a) og b), er en undtagelse til direktivets beskyttelsesordning, som skal fortolkes indskrænkende (jf. i denne retning dom af 20.10.2005, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, C-6/04, EU:C:2005:626, præmis 111, og af 10.5.2007, Kommissionen mod Østrig, C-508/04, EU:C:2007:274, præmis 110 og 128), og som pålægger den myndighed, som træffer beslutningen, bevisbyrden for, at de krævede betingelser foreligger for hver fravigelse (jf. analogt dom af 8.6.2006, WWF Italia m.fl., C-60/05, EU:C:2006:378, præmis 34).

31

I øvrigt bemærkes, at arten Canis lupus, der i almindelighed benævnes ulv, er blandt de dyrearter »af fællesskabsbetydning, der kræver streng beskyttelse«, som er oplistet i bilag IV, litra a), til habitatdirektivet, idet der bl.a. bortses fra de »finske populationer i rensdyrforvaltningsområdet«.

32

Endelig skal begrebet »indsamling« som omhandlet i habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, som generaladvokaten har anført i punkt 40 i sit forslag til afgørelse, forstås således, at det omfatter både indfangning af og drab på individer af de pågældende arter, således at denne bestemmelse i princippet kan tjene som grundlag for at indrømme fravigelser, der bl.a. tillader drab på individer, der tilhører de arter, der er nævnt i bilag IV, litra a), til dette direktiv, under forudsætning af, at visse særlige, deri fastsatte betingelser er opfyldt.

33

Det er under hensyn til disse indledende betragtninger, at spørgsmålene fra den forelæggende ret skal undersøges.

34

Hvad for det første angår det formål, der forfølges med en fravigelse i henhold til habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, skal det bemærkes, at mens det for hver af de fravigelser, der er fastsat i denne bestemmelses litra a)-d), udtrykkeligt angives, hvad formålene skal være, nemlig at beskytte vilde dyr og planter og bevare naturtyperne [litra a)], at forhindre alvorlig skade [litra b)], af hensyn til den offentlige sundhed og sikkerhed samt væsentlige samfundsinteresser [litra c)], og med henblik på forskning og undervisning, genopretning af en bestand og genudsætning af arter [litra d)], er dette ikke tilfældet hvad angår denne bestemmelses litra e), hvori det ikke præciseres, hvad formålet med den deri omhandlede fravigelse skal være.

35

I øvrigt skal fravigelser på grundlag af habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, litra e), opfylde nogle supplerende betingelser i forhold til de i dette direktivs artikel 16, stk. 1, litra a)-d), omhandlede. De skal under omhyggeligt kontrollerede betingelser selektivt og i begrænset omfang tillade indsamling eller opbevaring af enheder af de arter, der er nævnt i direktivets bilag IV, i et antal, der er begrænset og specificeret.

36

Habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, litra e), kan derfor ikke udgøre et generelt retsgrundlag for indrømmelse af fravigelser af dette direktivs artikel 12, stk. 1, idet de andre tilfælde i artikel 16, stk. 1, og den nævnte strenge beskyttelsesordning i så fald ville blive frataget deres effektive virkning.

37

Formålet med en fravigelse på grundlag af habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, litra e), må derfor principielt ikke forveksles med formålene med fravigelserne på grundlag af dette direktivs artikel 16, stk. 1, litra a)-d), således at førstnævnte bestemmelse kun kan tjene som grundlag for vedtagelse af en fravigelse i de tilfælde, hvor sidstnævnte bestemmelser ikke er relevante.

38

Under alle omstændigheder må fravigelser, som indrømmes i medfør af nævnte direktivs artikel 16, stk. 1, ikke overordnet set have virkninger, som går imod de formål, som forfølges med direktivet, således som de er angivet i nærværende doms præmis 25.

39

I det foreliggende tilfælde fremgår det af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at de i hovedsagen omhandlede dispensationer – ligesom den forvaltningsplan for ulve, som de var et led i – forfulgte det formål at reducere krybskytteri. At forhindre skader på hunde og øge den generelle tryghedsfølelse hos de mennesker, som bor i nærheden af ulvenes leveområder, blev fremstillet som relevante midler i denne henseende og nært forbundet med dette formål, for så vidt som opnåelse af begge dele efter myndighedens opfattelse burde bidrage til at øge den »sociale accept« af ulven hos den lokale befolkning og dermed føre til en nedgang i den ulovlige jagt.

40

Det fremgår desuden af et spørgsmål, som Domstolen stillede i retsmødet, at den forvaltningsplan for ulve, som blev godkendt i 2015, omfattede foranstaltninger og projekter med henblik på at opnå en gunstig bevaringsstatus for denne art, og at tilladelsen til bestandsplejende jagt på ulve havde til formål at øge befolkningens velvillighed over for ulven og som følge heraf reducere krybskytteriet.

41

Det bemærkes herved, at de formål, der påberåbes til støtte for en fravigelse, skal defineres på en klar, præcis og underbygget måde i afgørelsen om fravigelse. En fravigelse i henhold til habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, kan nemlig kun indrømmes for så vidt angår konkrete enkelttilfælde, der repræsenterer klart afgrænsede behov og specielle situationer (jf. analogt dom af 8.6.2006, WWF Italia m.fl., C-60/05, EU:C:2006:378, præmis 34, og af 11.11.2010, Kommissionen mod Italien, C-164/09, ikke trykt i Sml., EU:C:2010:672, præmis 25).

42

I denne forbindelse bemærkes først, at det fremgår af indholdet af de i hovedsagen omhandlede afgørelser om dispensation, og navnlig af den forvaltningsplan, som de er en del af, at krybskytteri, henset til habitatdirektivets formål, udgjorde en stor udfordring for bevaringen af de truede arter. Den forelæggende ret har i denne forbindelse præciseret, at antallet af ulve i Finland har svinget betydeligt i årenes løb, og den antager, at disse udsving skyldes krybskytteri, som i lyset af ulvens status som truet udgjorde en udfordring for bevaringen af denne. I øvrigt bekræftede både myndigheden og den finske regering i retsmødet, at bekæmpelsen af krybskytteri som endemål tog sigte på at bevare den pågældende art.

43

Bekæmpelsen af krybskytteri kan således påberåbes som en metode, der bidrager til at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for den pågældende art og følgelig som et formål, som er omfattet af habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, litra e).

44

Hvad dernæst angår spørgsmålet om, hvorvidt de fravigelser, som vedtages i medfør af nævnte direktivs artikel 16, stk. 1, litra e), er egnede til at opfylde det formål, som forfølges, skal det fremhæves, at for så vidt som de i hovedsagen omhandlede dispensationer udsprang af et forsøg, der havde til formål at undersøge, om en begrænset tilladelse til lovlig jagt kunne bidrage til at reducere krybskytteri og dermed i sidste ende forbedre ulvebestandens bevaringsstatus, herskede der på det tidspunkt, hvor myndigheden udstedte de omhandlede dispensationer, tvivl om, hvorvidt de var egnede til at opfylde disse formål under de omstændigheder, hvorunder der blev ansøgt om dem.

45

I en sådan situation påhviler det, således som generaladvokaten har anført i punkt 62 i sit forslag til afgørelse, den nationale myndighed, på grundlag af strengt videnskabelige oplysninger – og herunder, hvor det er relevant, sammenlignende data vedrørende den bestandsplejende jagts konsekvenser for ulvens bevaringsstatus – at underbygge påstanden om, at en tilladelse til bestandsplejende jagt faktisk kan mindske den ulovlige jagt, og dette i et sådant omfang, at det vil have en positiv nettovirkning på ulvebestandens bevaringsstatus, idet der herved tages hensyn til antallet af påtænkte dispensationer og de seneste skøn over antallet af ulovlige nedlæggelser.

46

I det foreliggende tilfælde har myndigheden anført, at det er blevet godtgjort, at bestandsplejende jagt reducerer krybskytteriet, hvilket Tapiola og Europa-Kommissionen har bestridt. Den forelæggende ret har anført, at der ikke foreligger videnskabelig dokumentation, der gør det muligt at konkludere, at lovlig jagt på en beskyttet art får krybskytteriet til at blive så meget mindre, at den lovlige jagt samlet set vil have en positiv indvirkning på ulvens bevaringsstatus. Det tilkommer således den forelæggende ret endeligt at godtgøre, om de dispensationer, som er indrømmet til bestandsplejende jagt, henset til ovenstående betragtninger er egnede til at opfylde det formål, som forfølges hermed, vedrørende bekæmpelse af krybskytteri til gavn for beskyttelsen af arten og under overholdelse af myndighedens forpligtelser i denne forbindelse.

47

For det andet kan en fravigelse ikke indrømmes i medfør af habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, når det formål, som forfølges med fravigelsen, kan nås ved en anden brugbar løsning i denne bestemmelses forstand. En sådan fravigelse kan således kun komme på tale, hvis der ikke findes en alternativ foranstaltning, som gør det muligt at nå det formål, som forfølges, på en brugbar måde og samtidig med, at de ved direktivet fastsatte forbud overholdes.

48

I det foreliggende tilfælde bemærkes, at den omstændighed i sig selv, at der findes en ulovlig aktivitet som krybskytteri, eller vanskelighederne i forbindelse med at gennemføre kontrollen hermed ikke er tilstrækkeligt til at fritage en medlemsstat for dens forpligtelse til at sikre beskyttelsen af de arter, som er beskyttet i henhold til bilag IV til habitatdirektivet. I en sådan situation påhviler det tværtimod medlemsstaten at prioritere dels en streng og effektiv kontrol med denne ulovlige aktivitet, dels anvendelse af midler, som ikke indebærer, at forbuddene i henhold til dette direktivs artikel 12-14 og artikel 15, litra a) og b), overtrædes.

49

Det skal desuden bemærkes, at habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, pålægger medlemsstaterne at angive en præcis og egnet begrundelse med hensyn til, at der ikke findes nogen anden brugbar løsning, der gør det muligt at opfylde det formål, der er påberåbt til støtte for den omhandlede fravigelse (jf. i denne retning dom af 14.6.2007, Kommissionen mod Finland, C-342/05, EU:C:2007:341, præmis 31).

50

Denne begrundelsespligt er ikke opfyldt, når afgørelsen om fravigelse hverken indeholder en henvisning til, at der ikke findes nogen anden tilfredsstillende løsning, eller til relevante tekniske, juridiske og videnskabelige rapporter i denne henseende (jf. analogt dom af 16.10.2003, Ligue pour la protection des oiseaux m.fl., C-182/02, EU:C:2003:558, præmis 14, og af 21.6.2018, Kommissionen mod Malta, C-557/15, EU:C:2018:477, præmis 50 og 51).

51

I lyset af ovenstående påhviler det i forbindelse med indrømmelse af dispensationer som de i hovedsagen omhandlede de kompetente nationale myndigheder at godtgøre, at der ikke under hensyn til bl.a. den bedste relevante videnskabelige og tekniske viden og i lyset af omstændighederne vedrørende den specifikke omhandlede situation findes nogen anden brugbar løsning, som gør det muligt at opfylde det tilstræbte formål under overholdelse af de forbud, som er fastsat i habitatdirektivet.

52

I det foreliggende tilfælde indeholder forelæggelsesafgørelsen ikke oplysninger, der viser, at myndigheden har påvist, at den eneste måde at opfylde det formål, der var anført til støtte for de bestandsplejende dispensationer, bestod i at tillade et vist omfang af bestandsplejende jagt på ulve i henhold til habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, litra e).

53

De afgørelser, der tillod dispensationer som de i hovedsagen omhandlede, synes følgelig ikke at opfylde kravet om en præcis og egnet begrundelse med hensyn til, at der ikke findes nogen anden brugbar løsning, som gør det muligt at opfylde det påberåbte formål, jf. nærværende doms præmis 49, hvilket det imidlertid tilkommer den forelæggende ret at bekræfte.

54

For det tredje må det sikres, at den omhandlede dispensation ikke er i strid med betingelsen i habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, om, at den ikke må hindre »opretholdelse af den pågældende bestands bevaringsstatus i dens naturlige udbredelsesområde«.

55

Det er således en nødvendig og forudgående betingelse for at indrømme de i artikel 16, stk. 1, omhandlede fravigelser, at den pågældende bestands gunstige bevaringsstatus i dens naturlige udbredelsesområde opretholdes (jf. i denne retning dom af 10.5.2007, Kommissionen mod Østrig, C-508/04, EU:C:2007:274, præmis 115).

56

I denne forbindelse bemærkes, at en bevaringsstatus i habitatdirektivets artikel 1, litra i), betegnes som gunstig, når data vedrørende bestandsudviklingen af den pågældende art for det første viser, at arten på lang sigt vil opretholde sig selv som en levedygtig bestanddel af dens naturlige levesteder, når artens naturlige udbredelsesområde for det andet hverken er i tilbagegang, eller der er sandsynlighed for, at det inden for en overskuelig fremtid vil blive mindsket, og når der for det tredje er og sandsynligvis fortsat vil være et tilstrækkeligt stort levested til på lang sigt at bevare dens bestande.

57

En fravigelse i medfør af habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, skal således være baseret på kriterier, som er fastlagt med henblik på bevaring på lang sigt af den pågældende arts udvikling og sociale stabilitet.

58

Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 79-82 i sit forslag til afgørelse, skal den kompetente nationale myndighed ved vurderingen af, om der skal indrømmes en fravigelse på grundlag af artikel 16, stk. 1, vurdere først bevaringsstatussen for bestandene af de pågældende arter og dernæst den geografiske og demografiske indvirkning, som de påtænkte fravigelser vil have på denne status, på bl.a. nationalt plan eller, hvor det er relevant, i relation til det berørte biogeografiske område, når den pågældende medlemsstats grænser strækker sig over flere biogeografiske områder, eller hvis artens naturlige udbredelsesområde kræver det, og så vidt muligt på grænseoverskridende plan.

59

Som generaladvokaten har anført i punkt 83 i sit forslag til afgørelse, er det for at vurdere, hvilken indvirkning en fravigelse vil have på bevaringsstatussen for den omhandlede bestand i større målestok, nødvendigt at foretage en vurdering af, hvilken indvirkning en fravigelse vil have på det område, hvor en lokal bestand lever. For så vidt som en sådan fravigelse i overensstemmelse med de betragtninger, der er anført i nærværende doms præmis 41, skal tilgodese klart afgrænsede behov og tage sigte på specifikke situationer, vil virkningerne af en sådan fravigelse generelt mærkes mest umiddelbart i det lokale område, der er genstand for fravigelsen. Som det i øvrigt fremgår af de sagsakter, som Domstolen råder over, afhænger bevaringsstatussen for en bestand inden for et nationalt eller biogeografisk område ligeledes af den samlede virkning af de forskellige fravigelser, der påvirker de lokale områder.

60

Derimod skal der i modsætning til, hvad myndigheden har anført, ikke med henblik på denne vurdering tages hensyn til den del af det naturlige udbredelsesområde for den omhandlede bestand, som udstrækker sig til visse dele af et område tilhørende et tredjeland, der ikke er bundet af forpligtelserne til at sikre en streng beskyttelse af de arter, som er af betydning for EU.

61

En sådan fravigelse kan følgelig ikke vedtages, uden at bevaringsstatussen for bestandene af den pågældende art og den indvirkning, som den påtænkte fravigelse kan have på denne, er blevet vurderet på lokalt plan og i relation til denne medlemsstats område eller, hvor det er relevant, i relation til det berørte biogeografiske område, når den pågældende medlemsstats grænser strækker sig over flere biogeografiske områder, eller hvis artens naturlige udbredelsesområde kræver det, og så vidt muligt på grænseoverskridende plan.

62

Henset til den forelæggende rets spørgsmål skal det desuden først tilføjes, at en forvaltningsplan og en national lovgivning, som fastsætter det maksimale antal individer, der kan nedlægges i et givet jagtår på det nationale område, kan udgøre relevante elementer ved vurderingen af, om det i nærværende doms præmis 54 nævnte krav er overholdt, idet de kan sikre, at den samlede årlige virkning af de individuelle dispensationer ikke bringer opretholdelsen eller genopretningen af en gunstig bevaringsstatus for bestandene af den pågældende art i fare.

63

I denne henseende fremgår det af de tal, som er fremlagt af Tapiola og Kommissionen, og som den forelæggende ret skal efterprøve, for det første at der i jagtåret 2015-2016 ud af en bestand, der i alt talte mellem 275 og 310 individer på nationalt plan, blev nedlagt 43 eller 44 ulve i Finland på grundlag af dispensationer til bestandsplejende jagt, som var indrømmet i henhold til den nationale lovgivning, og heraf var halvdelen ynglende individer. Den bestandsplejende jagt har således medført drab af næsten 15% af den samlede ulvebestand i Finland, herunder mange ynglende individer. For det andet er det årlige antal ulovlige nedlæggelser blevet vurderet til 30 individer i forvaltningsplanen.

64

Denne bestandsplejende jagt har derfor ført til drab på 13 eller 14 yderligere individer i forhold til det antal, som ifølge skønnene ville være blevet dræbt som følge af krybskytteri, og den har således haft en negativ nettovirkning på nævnte bestand.

65

I lyset af ovenstående kan der med rimelighed rejses tvivl om, hvorvidt den forvaltningsplan og den nationale lovgivning, som fastsætter det maksimale antal individer, der kan nedlægges i et jagtår, hvori de i hovedsagen omhandlede dispensationer indgår, gør det muligt at overholde det i nærværende doms præmis 54 nævnte krav, hvilket det imidlertid tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.

66

I denne sammenhæng skal det ligeledes fremhæves, at det følger af forsigtighedsprincippet, der er fastsat i artikel 191, stk. 2, TEUF, at såfremt en undersøgelse af de bedste videnskabelige data, der er til rådighed, giver anledning til usikkerhed med hensyn til, om en fravigelse vil hindre eller ikke hindre opretholdelse eller genopretning af en gunstig bevaringsstatus for en udryddelsestruet art, bør medlemsstaten afholde sig fra at vedtage eller gennemføre den pågældende fravigelse.

67

Det tilkommer således den forelæggende ret at afgøre, om myndigheden på grundlag af de videnskabelige data har godtgjort, at de geografiske og kvantitative begrænsninger, der er fastsat for de i hovedsagen omhandlede dispensationer, var tilstrækkelige til at sikre, at de ikke hindrede opretholdelse af den pågældende bestands gunstige bevaringsstatus i dens naturlige udbredelsesområde.

68

Dernæst bemærkes hvad angår betydningen af en arts ugunstige bevaringsstatus for muligheden for at tillade fravigelser i henhold til habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, at Domstolen allerede har fastslået, at indrømmelse af sådanne fravigelser fortsat undtagelsesvis er mulig, når det er behørigt bevist, at de ikke kan forværre de pågældende bestandes ugunstige bevaringsstatus eller forhindre deres genetablering i en gunstig bevaringsstatus. Ifølge Domstolen kan det nemlig ikke udelukkes, at drab af et begrænset antal enheder ikke har nogen indflydelse på det i nævnte artikel 16, stk. 1, nævnte formål, der består i at opretholde ulvebestanden i dens naturlige udbredelsesområde i en gunstig bevaringsstatus. En sådan fravigelse er derfor neutral for den pågældende art (dom af 14.6.2007, Kommissionen mod Finland, C-342/05, EU:C:2007:341, præmis 29).

69

Det skal imidlertid fremhæves, at undtagelsesvis indrømmelse af sådanne fravigelser ligeledes skal vurderes i lyset af det i nærværende doms præmis 66 nævnte forsigtighedsprincip.

70

For det fjerde stilles der i habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, litra e), krav om overholdelse af en række betingelser om, at antallet af enheder af de arter, der kan indsamles eller opbevares, skal være begrænset og specificeret, at denne indsamling eller opbevaring skal ske selektivt og i begrænset omfang, og at der skal føres omhyggelig kontrol med overholdelsen af disse betingelser.

71

Hvad først angår betingelsen om, at indsamling eller opbevaring af enheder af de omhandlede arter kun må ske i et begrænset og specificeret antal, bemærkes, at dette antal i hvert enkelt tilfælde vil afhænge af bestandens størrelse, dens bevaringsstatus og dens biologiske træk. Dette antal skal således fastlægges på grundlag af strengt videnskabelige oplysninger, som vedrører geografiske, klimatiske, miljømæssige og biologiske forhold og i lyset af de oplysninger, som gør det muligt at bedømme situationen i forhold til den pågældende arts formering og samlede årlige dødelighed af naturlige årsager (jf. analogt dom af 8.6.2006, WWF Italia m.fl., C-60/05, EU:C:2006:378, præmis 25 og 29, og af 21.6.2018, Kommissionen mod Malta, C-557/15, EU:C:2018:477, præmis 62).

72

Det antal nedlæggelser, som tillades i henhold til den i habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, litra e), omhandlede fravigelse, skal således for at kunne anses for at opfylde denne betingelse være begrænset i et sådant omfang, at det ikke medfører risiko for en betydelig negativ indvirkning på den pågældende bestands struktur, også selv om det ikke i sig selv hindrer opretholdelse af den pågældende bestands bevaringsstatus i dens naturlige udbredelsesområde. Dette antal skal ikke alene være strengt begrænset på grundlag af de nævnte kriterier, men også klart specificeret i afgørelserne om fravigelser.

73

Hvad dernæst angår betingelserne om, at indsamlingen eller opbevaringen af enheder af arterne skal ske selektivt og i begrænset omfang, må det lægges til grund, at de indebærer et krav om, at fravigelsen vedrører et antal enheder, som er fastsat så snævert, specifikt og hensigtsmæssigt som muligt under hensyntagen til det formål, som forfølges med den omhandlede fravigelse. Henset til størrelsen af bestanden af den pågældende art, dens bevaringsstatus og dens biologiske træk kan det således være nødvendigt, at fravigelsen ikke alene begrænses til den berørte art eller typer eller grupper af enheder af denne art, men også til individuelt udpegede enheder.

74

Endelig indebærer betingelsen om, at der for fravigelser, der indrømmes på grundlag af habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, litra e), skal fastsættes omhyggeligt kontrollerede betingelser, navnlig, at disse betingelser og den måde, hvorpå det sikres, at de overholdes, skal gøre det muligt at sikre, at indsamlingen eller opbevaringen af enhederne af de pågældende arter er selektiv og begrænset. Den kompetente nationale myndighed skal således i forhold til enhver fravigelse på grundlag af denne bestemmelse sikre sig, at de deri fastsatte betingelser er overholdt, før fravigelsen vedtages, og efterfølgende overvåge virkningen af denne. Den nationale lovgivning skal nemlig sikre, at der foretages en effektiv og rettidig kontrol med lovligheden af afgørelserne om indrømmelse af fravigelser efter denne bestemmelse og måden, hvorpå disse afgørelser anvendes, herunder med hensyn til overholdelse af de betingelser, som er knyttet til fravigelserne, vedrørende bl.a. steder, datoer, mængder og typer af de omhandlede enheder (jf. analogt dom af 8.6.2006, WWF Italia m.fl., C-60/05, EU:C:2006:378, præmis 47).

75

I den foreliggende sag fremgår det for det første af de sagsakter, som Domstolen råder over, at de i hovedsagen omhandlede dispensationer vedrørte nedlæggelse af et begrænset antal ulve, nemlig syv individer. Med henblik på at efterprøve, om betingelserne i habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, litra e), er overholdt, skal dette antal imidlertid som anført af Kommissionen sættes ind i en bredere sammenhæng med de nedlæggelser, som er tilladt i forbindelse med bestandsplejende jagt, der som bemærket i nærværende doms præmis 62-64 kan give anledning til tvivl om, hvorvidt kravene i denne bestemmelse er overholdt.

76

For det andet er det korrekt, at de i hovedsagen omhandlede afgørelser om dispensation indeholder visse angivelser om, hvilke typer af enheder jagten skulle rettes mod, nemlig særligt unge individer eller individer, der forårsagede gener.

77

Som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen og de præciseringer, der blev foretaget under retsmødet, indeholder disse dispensationer imidlertid blot en anbefaling til modtagerne heraf om at rette jagten mod visse individer og undgå andre, uden at forpligte dem til at gøre det. Det kan således ikke på grundlag af dispensationerne udelukkes, at der ved gennemførelse af dem vil blive drevet jagt på ynglende individer, der er af særlig betydning for habitatdirektivets formål som angivet i nærværende doms præmis 25.

78

For det tredje fremgår det af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, at uanset at anbefalingerne i de nævnte dispensationer gik i den modsatte retning, blev der tilsyneladende nedlagt 20 alfahanner i forbindelse med den bestandsplejende jagt i løbet af det i hovedsagen omhandlede jagtår, hvilket giver anledning til tvivl om, hvorvidt de indrømmede dispensationer var selektive, hvorvidt kontrollen med gennemførelse heraf var effektiv, og hvorvidt der var tale om et begrænset antal nedlæggelser.

79

Med forbehold for den efterprøvelse, som det tilkommer den forelæggende ret at foretage, fremgår det således ikke af de sagsakter, som Domstolen råder over, at de betingelser, hvorunder de i hovedsagen omhandlede dispensationer er blevet indrømmet, og måden, hvorpå overholdelsen heraf kontrolleres, gør det muligt at sikre, at indsamlingen af enhederne af de pågældende arter er selektiv og begrænset som omhandlet i habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, litra e).

80

Henset til ovenstående betragtninger skal den forelæggende rets spørgsmål besvares med, at habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, litra e), skal fortolkes således, at den er til hinder for vedtagelse af afgørelser, hvorved der indrømmes fravigelser af det forbud mod forsætligt drab på ulve, som er fastsat i artikel 12, stk. 1, litra a), sammenholdt med dette direktivs bilag IV, litra a), til bestandsplejende jagt med det formål at bekæmpe krybskytteri, såfremt

81

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:

Artikel 16, stk. 1, litra e), i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter skal fortolkes således, at den er til hinder for vedtagelse af afgørelser, hvorved der indrømmes fravigelser af det forbud mod forsætligt drab på ulve, som er fastsat i artikel 12, stk. 1, litra a), sammenholdt med dette direktivs bilag IV, litra a), til bestandsplejende jagt med det formål at bekæmpe krybskytteri, såfremt

Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, om dette er tilfældet i hovedsagen.