–

za Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola Pohjois‑Savo – Kainuu ry S. Kantinkoski in L. Iivonen,

–

za K. Ruhanena P. Baarman, asianajaja,

–

za Suomen riistakeskus S. Härkönen, agent,

–

za finsko vlado J. Heliskoski, agent,

–

za dansko vlado J. Nymann‑Lindegren, M. Wolff in P. Ngo, agenti,

–

za švedsko vlado A. Falk, C. Meyer‑Seitz, H. Shev, J. Lundberg in H. Eklinder, agentke,

–

za Evropsko komisijo M. Huttunen in C. Hermes, agenta,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 16(1) Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 2, str. 102, v nadaljevanju: Direktiva o habitatih).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru postopka, ki ga je začel Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola Pohjois‑Savo – Kainuu ry (v nadaljevanju: Tapiola) glede zakonitosti odločb Suomen riistakeskus (finska agencija za divjad, v nadaljevanju: agencija), s katerima je zadnjenavedena odobrila odstopanji za lov na volkove.

3

Člen 1 Direktive o habitatih, naslovljen „Opredelitve pojmov“, določa:

„V tej direktivi:

[…]

Šteje se, da je stanje ohranjenosti‚ugodno‘:

in

in

[…]“.

4

Člen 2 te direktive določa:

„1.   Cilj te direktive je prispevati k zagotavljanju biotske raznovrstnosti z ohranjanjem naravnih habitatov in prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst na evropskem ozemlju držav članic, za katerega se uporablja Pogodba.

2.   Ukrepi, sprejeti na podlagi te direktive, so namenjeni vzdrževanju ali obnovitvi ugodnega stanja ohranjenosti naravnih habitatov in prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst v interesu Skupnosti.

3.   Ukrepi, sprejeti na podlagi te direktive, upoštevajo gospodarske, družbene in kulturne potrebe ter regionalne in lokalne značilnosti.“

5

Člen 12(1) navedene direktive določa:

„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da vzpostavijo sistem strogega varstva živalskih vrst iz Priloge IV(a) na njihovem naravnem območju razširjenosti, ki prepoveduje:

6

Člen 16(1) Direktive o habitatih določa:

„Če ni druge zadovoljive možnosti in če odstopanje ne škoduje vzdrževanju ugodnega stanja ohranjenosti populacij zadevne vrste na njihovem naravnem območju razširjenosti, države članice lahko odstopijo od določb členov 12, 13, 14 ter 15(a) in (b):

7

Med živalskimi vrstami, ki so „v interesu Skupnosti, ki jih je treba strogo varovati“, katerih seznam je določen v Prilogi IV, točka (a), k isti direktivi, je med drugim „Canis lupus [volk] (razen […] finskih populacij v območju gospodarjenja s severno jelenjadjo, kot je opredeljeno v členu 2 finskega Zakona št. 848/90 z dne 14. septembra 1990 o gospodarjenju s severno jelenjadjo).“

8

V skladu s členom 37, tretji odstavek, metsästyslaki (615/1993) (zakon o lovu št. 615/1993) z dne 28. junija 1993, kakor je bil spremenjen z zakonom (159/2011) z dne 18. februarja 2011 (v nadaljevanju: zakon o lovu), je volk predmet stalnega varstva.

9

V skladu s členom 41, prvi odstavek, tega zakona lahko agencija dodeli dovoljenje za odstopanje od varstva, določenega v členu 37 tega zakona, če so izpolnjeni pogoji iz členov od 41a do 41c navedenega zakona. Člen 41, četrti odstavek, istega zakona določa, da se lahko z vladno uredbo določijo posebna pravila v zvezi s postopkom, ki mu je treba slediti pri odobritvi odstopanja, pogoji, ki morajo spremljati odstopanje, izjavo izvedenih odvzemov na podlagi odstopanja, trajanjem odstopanja in presojo pogojev odobritve odstopanja ter določijo datumi, na katere je mogoče odstopiti od varstva, določenega v členu 37. V skladu s členom 41, peti odstavek, zakona o lovu se lahko za letno število odvzemov, izvedenih na podlagi odstopanj, določi zgornja meja. Z odlokom ministrstva za kmetijstvo in gozdarstvo se lahko določijo posebna pravila, med drugim glede največjega števila dovoljenih odvzemov.

10

Člen 41a, tretji odstavek, zakona o lovu, s katerim je v finski pravni red prenesen člen 16(1)(e) Direktive o habitatih, določa:

„Odstopanje v zvezi z volkom, medvedom, vidro in risom se lahko odobri tudi za selektivno ali omejeno ujetje ali ubitje nekaterih osebkov pod strogo nadzorovanimi pogoji.“

11

Uredba vlade (452/2013), sprejeta na podlagi člena 41, četrti odstavek, in člena 41a, četrti odstavek, zakona o lovu, v svojem členu 3, prvi odstavek, točka 1, določa, da se lahko odstopanje, kakor je določeno v členu 41a, tretji odstavek, tega zakona, odobri za ujetje ali ubitje volkov na območju gospodarjenja z jelenjadjo med 1. oktobrom in 31. marcem in v preostalem delu države med 1. novembrom in 31. marcem, ter v členu 4, tretji odstavek, natančneje določa, da se tako odstopanje lahko odobri le za lov na območjih, na katerih je zadevna vrsta močno razširjena.

12

Z odlokom (1488/2015) ministrstva za kmetijstvo in gozdarstvo, ki je bil za lovsko leto 2015/2016 sprejet na podlagi člena 41, peti odstavek, zakona o lovu, je bilo določeno, da se lahko na podlagi odstopanj iz člena 41a, tretji odstavek, tega zakona zunaj območja vzreje jelenjadi dovoli odvzem največ 46 osebkov volkov. Z odlokom tega istega ministrstva (1335/2016), sprejetim za lovska leta 2016–2018, je bilo določeno, da se lahko na podlagi odstopanj iz člena 41, prvi odstavek, navedenega zakona zunaj območja upravljanja z jelenjadjo za vsako od teh dveh let dovoli odvzem največ 53 osebkov volkov.

13

Ministrstvo za kmetijstvo in gozdarstvo je 22. januarja 2015 na podlagi rezultatov ocene razvoja nacionalne politike na področju velikih mesojedcev sprejelo nov načrt upravljanja populacije volkov na Finskem (v nadaljevanju: načrt upravljanja volkov). Glede na ta načrt, katerega cilj je vzpostaviti in vzdrževati ugodno stanje ohranjenosti populacije volkov, je najmanjša velikost za sposobnost preživetja populacije 25 parov za razplod. Iz njega je razvidno tudi, da je upravljanje populacije volkov na Finskem obsojeno na propad, če se ne upoštevajo potrebe oseb, ki živijo in delajo na ozemljih krdel, zlasti ob upoštevanju naraščajoče družbene sprejemljivosti nezakonitega lova volkov v nekaterih okoliščinah. Cilj odstopanj za upravljanje je torej zagotoviti obstoj lokalnega krdela ob spodbujanju sobivanja volkov in ljudi. S tega vidika je predvideno posredovanje proti osebkom, ki povzročajo nevšečnosti in tako preprečitev nezakonitega ubijanja volkov.

14

Načrt upravljanja z volkovi temelji na načelu upravljanja populacije volkov na lokalnem nivoju – vsakega krdela posebej. Tako mora biti za zagotovitev sposobnosti preživetja krdela volkov odstopanje, ki ga odobri agencija na podlagi člena 41a, tretji odstavek, zakona o lovu, pospremljeno z izborom osebkov za lov. Lov se mora nanašati na mlajši osebek krdela, tako da so verjetni vplivi na sposobnost preživetja krdela, kolikor je mogoče, zmanjšani. Za tarčo je treba izbrati osebek, ki povzroča škodo ali nevšečnosti osebam, ki živijo na ozemlju volkov, ali njihovi lastnini.

15

Nazadnje se morajo odstopanja nanašati na območja, na katerih je vrsta močno razširjena, in ne smejo presegati omejitve števila odvzemov, določene z odlokom ministrstva za kmetijstvo in gozdarstvo.

16

Z odločbama z dne 18. decembra 2015 je agencija Ristu Mustonenu in Kaiu Ruhanenu na podlagi člena 41 in člena 41a, tretji odstavek, zakona o lovu odobrila odstopanji za odstrel skupno sedmih volkov v obdobju med 23. januarjem in 21. februarjem 2016 v Severni Savoniji (Finska). S prvo odločbo je bil dovoljen odstrel dveh volkov krdela na ozemlju Juudinsala (Finska) in dveh drugih na ozemlju med Sukevo (Finska) in Laakajärvijem (Finska), z drugo pa odstrel enega volka krdela na ozemlju Vieremä‑Kajaani‑Sonkajärvija (Finska) in dveh volkov krdela na ozemlju Kiuruvesi‑Vieremäja (Finska).

17

Agencija je svoji odločbi obrazložila s sklicevanjem na veljavne pravne določbe in na načrt upravljanja, pri čemer je opisala sestavo zadevnih krdel ter navedla škodo, ki so jo psom povzročili volkovi, in zaskrbljenost lokalnega prebivalstva. Pojasnila je, da s strogim varstvom, ki temelji na odobritvi tako imenovanih odstopanj „na podlagi preprečevanja škode“, ciljev, opisanih v prejšnjem načrtu upravljanja, ni bilo mogoče doseči. Agencija tako meni, da je bil cilj odstopanj, odobrenih na podlagi upravljanja populacije volkov, vzpostavitev zakonitega pristopa k upravljanju te populacije, ki ob preprečevanju nezakonitega ubijanja omogoča ukrepanje proti osebkom, ki povzročajo nevšečnosti.

18

Agencija je poudarila, da na zadevnih območjih ne obstaja zadovoljivejša rešitev od tiste, da se odobrita navedeni odstopanji, in dodala, da imata selektivnost in omejenost lova konkretno obliko z geografskimi in kvantitativnimi omejitvami, določenimi v odločbah, ter s spoštovanjem metode lova, ki ga ti določata.

19

Agencija je prav tako navedla, da je treba preprečiti odstrel dominantnega samca in osebka, na katerega je bila nameščena oznaka. Naslovnikoma navedenih odločb je priporočila, naj pri lovu ciljata na mlade osebke ali osebke, ki povzročajo nevšečnosti, in pojasnila, da morata, če po sprejetju istih odločb v krdelu in med osebki pred začetkom dovoljenega lova pride do pogina, ki ga ugotovijo organi, to okoliščino upoštevati in kvantitativno zmanjšati obseg dovoljenja.

20

Tapiola, finsko združenje za varstvo okolja, je zoper ti odločbi agencije pri Itä‑Suomen hallinto‑oikeus (upravno sodišče za vzhodno Finsko, Finska) vložilo tožbi. Z odločbama z dne 11. februarja 2016 je to sodišče ti tožbi razglasilo za nedopustni z obrazložitvijo, da združenje Tapiola v obravnavanem primeru ni imelo procesnega upravičenja.

21

S sklepoma z dne 29. maja 2017 je Korkein hallinto‑oikeus (vrhovno upravno sodišče, Finska) odpravilo odločbi Itä‑Suomen hallinto oikeus (upravno sodišče za vzhodno Finsko) in preučilo tožbi, ki ju je vložilo združenje Tapiola.

22

Predložitveno sodišče poudarja, da je volk vrsta, ki je na Finskem resno ogrožena. Število volkov naj bi v zadnjih letih znatno nihalo, najverjetneje zaradi divjega lova. Če so odstopanja, s katerimi se dovoli ubitje volkov na podlagi tako imenovanega lova „za upravljanje populacije“, odobrena za določeno območje, se sodišče med drugim sprašuje, ali je treba – da se tako odstopanje odobri na podlagi člena 16(1)(e) Direktive o habitatih – presoditi stanje ohranjenosti vrste glede na to območje ali glede na celotno ozemlje države članice. Prav tako se sprašuje, v kolikšni meri je mogoče taka odstopanja utemeljiti z zmanjšanjem divjega lova in kakšen je v zvezi s tem vpliv dejstva, da so del okvira nacionalnega načrta upravljanja in nacionalne ureditve, s katero se določa največje število osebkov, ki jih je mogoče odvzeti vsako leto na nacionalnem ozemlju. Poleg tega v okviru analize obstoja zadovoljive alternativne rešitve za ubitje volkov prosi za pojasnila glede vpliva težav, povezanih z nadzorom nad divjim lovom. Nazadnje želi izvedeti, ali namen izogniti se nastanku škode psom in izboljšati splošni občutek varnosti prebivalstev, ki prebivajo na zadevnem ozemlju, spadata med razloge, s katerimi je mogoče utemeljiti uporabo navedenega odstopanja.

23

V teh okoliščinah je Korkein hallinto‑oikeus (vrhovno upravno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

24

Predložitveno sodišče z vprašanji, ki jih je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 16(1)(e) Direktive o habitatih razlagati tako, da nasprotuje sprejetju odločb, s katerimi se odobrijo odstopanja od prepovedi namernega ubitja volka iz člena 12(1)(a) v povezavi s Prilogo IV, točka (a), k tej direktivi na podlagi lova za upravljanje, katerega cilj je boj proti divjemu lovu.

25

Najprej je treba opozoriti, da je v skladu s členom 2(1) Direktive o habitatih njen cilj prispevati k zagotavljanju biotske raznovrstnosti z ohranjanjem naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst na evropskem ozemlju držav članic. Poleg tega so v skladu s členom 2(2) in (3) te direktive ukrepi, sprejeti na podlagi te direktive, namenjeni vzdrževanju ali obnovitvi ugodnega stanja ohranjenosti naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst v interesu Evropske unije in upoštevajo gospodarske, družbene in kulturne potrebe ter tudi regionalne in lokalne posebnosti.

26

Člen 12(1)(a) in (d) Direktive o habitatih državam članicam nalaga sprejetje potrebnih ukrepov za vzpostavitev sistema strogega varstva živalskih vrst iz Priloge IV, točka (a), k tej direktivi na njihovem naravnem območju razširjenosti, ki prepoveduje vse oblike namernega ujetja ali ubitja osebkov teh vrst v naravi ter poškodovanje ali uničenje razmnoževališč ali počivališč (sodba z dne 17. aprila 2018, Komisija/Poljska (Beloveški gozd), C‑441/17, EU:C:2018:255, točka 230).

27

Spoštovanje te določbe državam članicam ne nalaga samo sprejetja popolnega zakonodajnega okvira, ampak tudi izvajanje konkretnih in posebnih varstvenih ukrepov. Prav tako sistem strogega varstva zahteva sprejetje koherentnih in usklajenih preventivnih ukrepov. Tak sistem strogega varstva mora torej omogočiti, da se ujetje ali ubitje v naravi ter poškodovanje ali uničenje razmnoževališč ali počivališč živalskih vrst iz Priloge IV, točka (a), k Direktivi o habitatih učinkovito prepreči (sodba z dne 17. aprila 2018, Komisija/Poljska (Beloveški gozd), C‑441/17, EU:C:2018:255, točka 231 in navedena sodna praksa).

28

Čeprav je s členom 16(1) Direktive o habitatih državam članicam dovoljeno, da odstopijo od določb iz členov od 12 do 14 ter člena 15(a) in (b) te direktive, je odstopanje, sprejeto na tej podlagi, ker tem državam članicam dovoljuje, da se izognejo obveznostim, ki jih zajema sistem strogega varstva naravnih vrst, pogojeno s tem, da ne obstaja druga zadovoljiva rešitev in da to odstopanje ne škoduje vzdrževanju ugodnega stanja ohranjenosti populacij zadevnih vrst na njihovem naravnem območju razširjenosti.

29

Ugotoviti je treba, da se ti pogoji nanašajo na vse primere iz člena 16(1) navedene direktive.

30

Prav tako je treba poudariti, da je člen 16(1) Direktive o habitatih, ki natančno in izčrpno določa pogoje, v katerih lahko države članice odstopijo od njenih členov od 12 do 14 ter člena 15(a) in (b), izjema v sistemu varstva, določenega z navedeno direktivo, ki jo je treba razlagati ozko (glej v tem smislu sodbi z dne 20. oktobra 2005, Komisija/Združeno kraljestvo, C‑6/04, EU:C:2005:626, točka 111, in z dne 10. maja 2007, Komisija/Avstrija, C‑508/04, EU:C:2007:274, točki 110 in 128) in ki breme dokazovanja obstoja zahtevanih pogojev za vsako odstopanje nalaga organu, ki sprejme odločitev (glej po analogiji sodbo z dne 8. junija 2006, WWF Italia in drugi, C‑60/05, EU:C:2006:378, točka 34).

31

Poleg tega je treba navesti, da je vrsta Canis lupus, ki se običajno imenuje volk, med živalskimi vrstami „v interesu Skupnosti, ki jih je treba strogo varovati“, katerih seznam je določen v Prilogi IV, točka (a), k Direktivi o habitatih, razen, med drugim, „finskih populacij v območju gospodarjenja s severno jelenjadjo“.

32

Nazadnje, kot je generalni pravobranilec poudaril v točki 40 sklepnih predlogov, je treba pojem „odvzem“ v smislu člena 16(1) Direktive o habitatih razumeti kot tak, da vključuje tako ujetje kot ubitje osebkov zadevnih vrst, tako da je to določbo načeloma mogoče uporabiti kot podlago za sprejetje odstopanj, ki se nanašajo zlasti na dovoljenje ubitja osebkov vrst iz Priloge IV, točka (a), k tej direktivi, ob spoštovanju v tej direktivi določenih posebnih pogojev.

33

Vprašanja predložitvenega sodišča je treba preučiti ob upoštevanju teh uvodnih ugotovitev.

34

Na prvem mestu je treba glede cilja odstopanja, odobrenega na podlagi člena 16(1) Direktive o habitatih, poudariti, da medtem ko so s točkami od (a) do (d) te določbe za vsako od odstopanj, ki jih določajo, jasno opredeljeni želeni cilji, in sicer varstvo prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst in ohranjanje naravnih habitatov ((a)), preprečitev resne škode ((b)), interes zdravja ljudi in javne varnosti ali prevladujoč javni interes ((c)), raziskovanje, izobraževanje, doseljevanje in ponovno naseljevanje ((d)), pa to ni tako v primeru točke (e) navedene določbe, saj ta ne določa natančno cilja zadevnega odstopanja.

35

Poleg tega morajo odstopanja, ki temeljijo na členu 16(1)(e) Direktive o habitatih, izpolnjevati dodatne pogoje v primerjavi s tistimi iz člena 16(1), od (a) do (d), te direktive. Pod strogo nadzorovanimi pogoji omogočajo selektiven in omejen odvzem ali zadrževanje omejenega in določenega števila nekaterih osebkov vrst iz Priloge IV k navedeni direktivi.

36

Člen 16(1)(e) Direktive o habitatih tako ne more biti splošna pravna podlaga za odobritev odstopanj od člena 12(1) te direktive, saj bi se sicer drugim primerom iz člena 16(1) navedene direktive in navedenemu sistemu strogega varstva odvzel njihov polni učinek.

37

Zato se cilj odstopanja, ki temelji na členu 16(1)(e) Direktive o habitatih, načeloma ne more prekrivati s cilji odstopanj, ki temeljijo na členu 16(1), od (a) do (d), te direktive, tako da je lahko prva določba podlaga za sprejetje odstopanja le v primerih, ko druge določbe niso upoštevne.

38

Vsekakor pa odstopanja, odobrena na podlagi člena 16(1) navedene direktive, ne smejo – v celoti gledano – imeti učinkov, ki bi bili v nasprotju s cilji, ki jim sledi ta direktiva, kakor je nanje opozorjeno v točki 25 te sodbe.

39

V obravnavanem primeru je iz predloga za sprejetje predhodne odločbe razvidno, da zadevna odstopanja v postopku v glavni stvari, podobno kot načrt upravljanja z volkovi, v katerega okvir spadajo, sledijo cilju zmanjšanja divjega lova. Preprečitev škode psom in izboljšanje splošnega občutka varnosti oseb, ki prebivajo blizu območij, poseljenih z volkovi, sta bila predstavljena kot sredstvi, ki sta v zvezi s tem primerni in tesno povezani s tem ciljem, saj bi njuna uresničitev po mnenju agencije morala prispevati k povečanju „družbene tolerance“ lokalnih prebivalstev glede volka in posledično zmanjšati nezakonit lov.

40

Poleg tega je iz vprašanja, ki ga je Sodišče postavilo na obravnavi, razvidno, da je načrt upravljanja z volkovi, odobren leta 2015, vseboval ukrepe in projekte za dosego ugodnega stanja ohranjenosti te vrste in da je bil cilj dovolitve lova za upravljanje z volkovi okrepiti naklonjenost prebivalcev volkovom in tako zmanjšati divji lov.

41

Tako je treba opozoriti, da morajo biti cilji, navedeni v podporo odstopanju, v odločbi o odstopanju opredeljeni jasno, natančno in utemeljeno. Odstopanje, ki temelji na členu 16(1) Direktive o habitatih, je namreč lahko le konkreten in začasen odgovor na natančne zahteve in posebne položaje (glej po analogiji sodbi z dne 8. junija 2006, WWF Italia in drugi, C‑60/05, EU:C:2006:378, točka 34, in z dne 11. novembra 2010, Komisija/Italija, C‑164/09, neobjavljena, EU:C:2010:672, točka 25).

42

V zvezi s tem je treba poudariti, prvič, da je iz vsebine zadevnih odločb o odstopanju v postopku v glavni stvari in zlasti načrta upravljanja, v katerega sta umeščeni, razvidno, da je divji lov glede na cilj Direktive o habitatih pomemben izziv za varstvo ogroženih vrst. Predložitveno sodišče je v zvezi s tem pojasnilo, da je število volkov na Finskem med leti znatno nihalo, in domneva, da so ta nihanja povezana z divjim lovom, ki glede na ogroženi status volka predstavlja izziv za njegovo ohranitev. Poleg tega sta na obravnavi tako agencija kot finska vlada potrdili, da je ohranitev zadevne vrste končni cilj boja proti divjemu lovu.

43

Zato se je mogoče sklicevati na boj proti divjemu lovu kot na sredstvo, ki prispeva k vzdrževanju ali obnovitvi ugodnega stanja ohranjenosti zadevne vrste in zato kot cilj, ki spada v člen 16(1)(e) te direktive.

44

Drugič, glede primernosti odstopanj, sprejetih na podlagi člena 16(1)(e) navedene direktive, za dosego želenega cilja je treba poudariti, da so zadevna odstopanja v postopku v glavni stvari izhajala iz poskusov, katerih namen je bil preveriti, ali bi lahko omejeno dovoljenje zakonitega lova prispevalo k zmanjšanju divjega lova in nazadnje izboljšalo stanje ohranjenosti populacije volkov, zato so glede njihove primernosti za dosego teh ciljev v okoliščinah, v katerih je bila zahtevana njihova odobritev, takrat, ko jih je agencija sprejela, obstajali dvomi.

45

V takem okviru mora nacionalni organ, kot je generalni pravobranilec poudaril v točki 62 sklepnih predlogov, na podlagi nespornih znanstvenih podatkov, vključno z morebitnimi primerjalnimi podatki glede posledic lova za upravljanje na stanje ohranjenosti volka, utemeljiti hipotezo, da bi se z dovolitvijo lova za upravljanje resnično zmanjšal nezakonit lov in to v tolikšni meri, da bi imela neto pozitiven učinek na stanje ohranjenosti populacije volka, pri čemer bi se upoštevalo število predvidenih odstopanj in najnovejše ocene nezakonitih odvzemov.

46

V obravnavanem primeru agencija navaja, da je dokazano, da se lahko z lovom za upravljanje zmanjša divji lov, s čimer se ne strinjata združenje Tapiola in Evropska komisija. Predložitveno sodišče navaja, da noben znanstveni dokaz ne omogoča sklepanja, da se z zakonitim lovom zaščitene vrste divji lov zmanjša v taki meri, da bi to imelo globalen pozitivni učinek na stanje ohranjenosti volka. Zato bo moralo navedeno sodišče glede na zgornje ugotovitve dokončno ugotoviti, ali so odstopanja, odobrena na podlagi lova za upravljanje, primerna za dosego njihovega cilja boja proti divjemu lovu v interesu varstva vrste in ali agencija spoštuje svoje obveznosti v zvezi s tem.

47

Na drugem mestu, odstopanje se ne more odobriti na podlagi člena 16(1) Direktive o habitatih, če je cilj, ki mu to odstopanje sledi, mogoče doseči z drugo zadovoljivo rešitvijo v smislu te določbe. Tako je mogoče tako odstopanje uporabiti le takrat, ko ni alternativnega ukrepa, s katerim bi bilo ob upoštevanju prepovedi, določenih z navedeno direktivo, mogoče zadovoljivo doseči želeni cilj.

48

V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da zgolj obstoj nezakonite dejavnosti, kakršen je divji lov ali težave z izvajanjem nadzora nad njim, ne more zadostovati za to, da je država članica oproščena njene obveznosti zagotavljati varstvo zaščitenih vrst v skladu s Prilogo IV k Direktivi o habitatih. V takem položaju mora, nasprotno, dati prednost strogemu in učinkovitemu nadzoru nad to nezakonito dejavnostjo na eni strani ter izvajanju sredstev, ki ne vključujejo neupoštevanja prepovedi, uvedenih na podlagi členov od 12 do 14 ter člena 15(a) in (b) te direktive, na drugi.

49

Poleg tega je treba poudariti, da se s členom 16(1) Direktive o habitatih od držav članic zahteva, naj natančno in ustrezno obrazložijo neobstoj druge zadovoljive možnosti za dosego ciljev, navedenih v utemeljitev zadevnega odstopanja (glej v tem smislu sodbo z dne 14. junija 2007, Komisija/Finska, C‑342/05, EU:C:2007:341, točka 31).

50

Ta obveznost obrazložitve ni izpolnjena, če odločba o odstopanju ne vsebuje niti navedbe o neobstoju druge zadovoljive rešitve niti napotil na tehnična, pravna in znanstvena priporočila, upoštevna v zvezi s tem (glej po analogiji sodbi z dne 16. oktobra 2003, Ligue pour la protection des oiseaux in drugi, C‑182/02, EU:C:2003:558, točka 14, in z dne 21. junija 2018, Komisija/Malta, C‑557/15, EU:C:2018:477, točki 50 in 51).

51

Glede na navedeno morajo pristojni nacionalni organi v okviru dovolitve odstopanj, kakršna so ta v postopku v glavni stvari, dokazati, da ob upoštevanju zlasti najbolj upoštevnih znanstvenih in tehničnih spoznanj ter glede na okoliščine v zvezi z zadevnim posebnim položajem ne obstaja nobena druga zadovoljiva rešitev, s katero bi bilo ob spoštovanju prepovedi, določenih v Direktivi o habitatih, omogočeno doseganje želenega cilja.

52

V obravnavanem primeru predložitvena odločba ne vsebuje nobenega elementa, ki bi kazal na to, da naj bi agencija dokazala, da je edino sredstvo za dosego cilja, na katerega se sklicuje v podporo odstopanjem za upravljanje, dovolitev določene ravni lova za upravljanje z volkovi na podlagi člena 16(1)(e) Direktive o habitatih.

53

Zato je razvidno, da odločbi o dovolitvi odstopanj, kakršni sta ti v postopku v glavni stvari, ne ustrezata zahtevi natančne in ustrezne obrazložitve glede neobstoja druge zadovoljive rešitve, s katero bi bilo mogoče doseči navedeni cilj, na katero je bilo opozorjeno v točki 49 te sodbe, kar pa mora potrditi predložitveno sodišče.

54

Na tretjem mestu se je treba prepričati, da z zadevnim odstopanjem ni kršen pogoj iz člena 16(1) Direktive o habitatih, da to odstopanje ne sme škoditi vzdrževanju ugodnega stanja ohranjenosti populacij zadevnih vrst na njihovem naravnem območju razširjenosti.

55

Namreč, ugodno stanje ohranjenosti navedenih populacij na njihovem naravnem območju razširjenosti je nujen predpogoj za odobritev odstopanja, ki ga določa navedeni člen 16(1) (glej v tem smislu sodbo z dne 10. maja 2007, Komisija/Avstrija, C‑508/04, EU:C:2007:274, točka 115).

56

V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v členu 1(i) Direktive o habitatih stanje ohranjenosti opredeljeno kot ugodno, prvič, če podatki o populacijski dinamiki te vrste kažejo, da se sama dolgoročno ohranja kot preživetja sposobna sestavina svojih naravnih habitatov, drugič, če se naravno območje razširjenosti niti ne zmanjšuje niti se v predvidljivi prihodnosti verjetno ne bo zmanjšalo, in tretjič, če obstaja in bo verjetno še naprej obstajal dovolj velik habitat za dolgoročno ohranitev njenih populacij.

57

Odstopanje na podlagi člena 16(1) Direktive o habitatih mora tako temeljiti na merilih, ki so določena tako, da se zagotovi dolgoročno varstvo dinamike in družbene stabilnosti obravnavane vrste.

58

Zato mora pristojni nacionalni organ, kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točkah od 79 do 82 sklepnih predlogov, pri presoji odobritve odstopanja na podlagi navedenega člena 16(1) najprej zlasti na nacionalni ravni ali, glede na primer, na ravni biogeografske regije, na katero se nanaša, če meje te države članice prekrivajo več biogeografskih regij, ali tudi – če to zahteva območje naravne razširjenosti vrste in kolikor je to mogoče – na čezmejni ravni, ugotoviti stanje ohranjenosti populacij zadevnih vrst, nato pa geografske in demografske učinke, ki bi jih načrtovana odstopanja lahko imela na to stanje.

59

Poleg tega, kot je generalni pravobranilec poudaril v točki 83 sklepnih predlogov, je ocena učinka odstopanja na ravni ozemlja lokalne populacije na splošno potrebna za ugotovitev njegovega vpliva na stanje ohranjenosti zadevne populacije na širši ravni. Namreč, ker mora tako odstopanje v skladu z ugotovitvami, na katere je bilo opozorjeno v točki 41 te sodbe, ustrezati natančnim zahtevam in posebnim položajem, bo posledice takega odstopanja običajno takoj občutiti na lokalnem območju, na katero se nanaša. Poleg tega, kot izhaja iz spisa, s katerim razpolaga Sodišče, je stanje ohranjenosti populacije na nacionalni ali biogeografski ravni prav tako odvisno od kumulativnega vpliva različnih odstopanj na lokalna območja.

60

Vendar v nasprotju s tem, kar trdi agencija, za namene te ocene ni mogoče upoštevati dela naravnega območja razširjenosti zadevne populacije, ki se razteza na nekatere dele ozemlja tretje države, ki je ne zavezuje obveznost strogega varstva vrst, ki so v interesu Unije.

61

Zato takega odstopanja ni mogoče sprejeti, ne da bi se ocenilo stanje ohranjenosti populacij zadevne vrste in vpliv, ki ga ima lahko načrtovano odstopanje na to stanje na lokalni ravni kot tudi na ravni ozemlja te države članice ali, po potrebi, na ravni zadevne biogeografske regije, če meje te države članice prekrivajo več biogeografskih regij, ali tudi – če to zahteva območje naravne razširjenosti in kolikor je to mogoče – na čezmejni ravni.

62

Ob upoštevanju vprašanj predložitvenega sodišča je treba dodati, prvič, da sta načrt upravljanja in nacionalna ureditev, s katero je določeno največje število osebkov, ki jih je v danem lovskem letu mogoče ubiti na nacionalnem ozemlju, lahko upošteven dejavnik za ugotovitev spoštovanja zahteve, na katero je opozorjeno v točki 54 te sodbe, če se z njima lahko zagotovi, da letni kumulativni učinek posameznih odstopanj ne škodi vzdrževanju ali obnovitvi ugodnega stanja ohranjenosti populacij zadevne vrste.

63

V zvezi s tem je iz številk, ki sta jih navedla združenje Tapiola in Komisija, katerih točnost bo moralo preveriti predložitveno sodišče, razvidno, po eni strani, da je bilo na Finskem na podlagi odstopanj, povezanih z lovom za upravljanje in odobrenih v skladu z nacionalno ureditvijo, v lovskem letu 2015/2016 v populaciji, ki na nacionalni ravni šteje skupno med 275 in 310 osebki, ubitih 43 ali 44 volkov, od tega polovica osebkov za razplod. Tako naj bi lov za upravljanje povzročil ubitje skoraj 15 % celotne populacije volkov na Finskem, med njimi številnih osebkov za razplod. Po drugi strani je bilo v načrtu upravljanja letno število nezakonitih odvzemov ocenjeno na približno 30 osebkov.

64

Zato bi s tem lovom za upravljanje prišlo do ubitja 13 ali 14 dodatnih osebkov v primerjavi s tistimi, ki bi glede na ocene podlegli zaradi divjega lova, kar tako povzroči negativen neto učinek na navedeno populacijo.

65

Glede na navedeno je mogoče dvomiti, da je z načrtom upravljanja in nacionalno ureditvijo, s katero je določeno največje število osebkov, ki jih je v lovskem letu mogoče ubiti, v okviru, v katerega so umeščena zadevna odstopanja v postopku v glavni stvari, omogočeno spoštovanje zahteve, na katero je opozorjeno v točki 54 te sodbe, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče.

66

V tem okviru je treba prav tako poudariti, da država članica, če po presoji najboljših razpoložljivih znanstvenih podatkov ostane negotovost glede vprašanja, ali bo tako odstopanje škodilo vzdrževanju ali obnovitvi ugodnega stanja ohranjenosti populacij vrste, ki ji grozi izumrtje, ali ne, v skladu s previdnostnim načelom iz člena 191(2) PDEU tega odstopanja ne sme sprejeti ali izvajati.

67

Tako mora predložitveno sodišče ugotoviti, ali je agencija na podlagi znanstvenih podatkov dokazala, da ozemeljske in količinske omejitve, s katerimi so urejena zadevna odstopanja v postopku v glavni stvari, zadostujejo za zagotovitev, da ne bodo škodovala vzdrževanju ugodnega stanja ohranjenosti populacij zadevne vrste na njihovem naravnem območju razširjenosti.

68

Drugič, glede vpliva neugodnega stanja ohranjenosti vrste na možnost dovolitve odstopanj na podlagi člena 16(1) Direktive o habitatih je Sodišče že razsodilo, da je odobritev takih odstopanj izjemoma mogoča, če je ustrezno dokazano, da ne bi poslabšala neugodnega stanja ohranjenosti ali preprečevala obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti omenjenih populacij. Sodišče je namreč menilo, da ni mogoče izključiti, da odstrel omejenega števila osebkov ne bo imel vpliva na doseganje cilja iz navedenega člena 16(1), to je obdržati populacijo volkov v ugodnem stanju ohranjenosti na njihovem naravnem območju razširjenosti. Zato bi takšno odstopanje na zadevno vrsto imelo nevtralen učinek (sodba z dne 14. junija 2007, Komisija/Finska, C‑342/05, EU:C:2007:341, točka 29).

69

Vendar je treba poudariti, da je treba taka odstopanja – kadar se izjemoma odobrijo – presojati tudi ob upoštevanju previdnostnega načela, na katero je bilo opozorjeno v točki 66 te sodbe.

70

Na četrtem mestu, s členom 16(1)(e) Direktive o habitatih je naloženo spoštovanje pogojev, ki se nanašajo na omejenost in določenost števila osebkov vrste, ki so lahko predmet odvzema ali zadrževanja, na selektiven način in na omejen obseg, v katerem je ta odvzem ali zadrževanje mogoče opraviti, kot tudi na strogost nadzora spoštovanja teh pogojev.

71

Najprej je treba glede pogoja, ki se nanaša na omejeno in določeno število odvzemov ali zadrževanj nekaterih osebkov zadevne vrste, poudariti, da bo to število v vsakem primeru odvisno od ravni populacije vrste, njenega stanja ohranjenosti in njenih bioloških značilnosti. To število je treba tako določiti na podlagi nespornih znanstvenih geografskih, podnebnih, okoljskih in bioloških informacij in glede na tiste informacije, ki omogočajo presojo položaja v zvezi z razmnoževanjem in skupno letno smrtnostjo zadevne vrste zaradi naravnih razlogov (glej po analogiji sodbi z dne 8. junija 2006, WWF Italia in drugi, C‑60/05, EU:C:2006:378, točki 25 in 29, in z dne 21. junija 2018, Komisija/Malta, C‑557/15, EU:C:2018:477, točka 62).

72

Število dovoljenih odvzemov na podlagi odstopanja, določenega v členu 16(1)(e) Direktive o habitatih, mora biti zato, da se lahko šteje, da izpolnjuje ta pogoj, omejeno v taki meri, da ne povzroči tveganja znatnega negativnega učinka na strukturo zadevne populacije, tudi če samo po sebi ne bi škodilo vzdrževanju ugodnega stanja ohranjenosti populacij zadevne vrste na njihovem naravnem območju razširjenosti. To število je treba ne le strogo omejiti glede na navedena merila, temveč tudi jasno opredeliti v odločbah o odstopanjih.

73

Dalje, glede pogojev selektivnosti in omejitve odvzemov ali zadrževanj nekaterih osebkov vrst je treba ugotoviti, da se z njima zahteva, da se odstopanje nanaša na število osebkov, ki je – kolikor je to mogoče – najožje, najnatančneje in najprimerneje določeno ob upoštevanju cilja, ki mu sledi zadevno odstopanje. Tako je glede na raven populacije zadevne vrste, njeno stanje ohranjenosti in njene biološke značilnosti lahko nujno, da je odstopanje omejeno ne le na zadevno vrsto ali na njene vzorce ali skupine osebkov, temveč tudi na posamezno opredeljene osebke.

74

Nazadnje, pogoj v zvezi z omejitvijo odstopanj, ki temeljijo na členu 16(1)(e) Direktive o habitatih, s strogo nadzorovanimi pogoji zahteva zlasti, da ti pogoji in način nadzora nad njihovim izpolnjevanjem omogočajo zagotavljanje selektivnosti in omejenosti odvzemov ali zadrževanj osebkov zadevnih vrst. Tako se mora pristojni nacionalni organ za vsako odstopanje, ki temelji na tej določbi, prepričati, ali so pred njegovim sprejetjem izpolnjeni v tej določbi določeni pogoji, in nadzirati njegov vpliv a posteriori. Namreč, z nacionalno ureditvijo je treba zagotoviti, da sta zakonitost odločb, s katerimi so odobrena odstopanja na podlagi te določbe in način, na katerega se te odločbe uporabijo, vključno glede izpolnjevanja pogojev med drugim glede kraja, datuma, količin in vzorcev zadevnih vrst osebkov, ki spremljajo te odločbe, učinkovito in pravočasno nadzorovana (glej po analogiji sodbo z dne 8. junija 2006, WWF Italia in drugi, C‑60/05, EU:C:2006:378, točka 47).

75

V obravnavani zadevi je iz spisa, s katerim razpolaga Sodišče, razvidno, prvič, da se zadevna odstopanja v postopku v glavni stvari nanašajo na odstrel omejenega števila volkov, to je sedmih osebkov. Vendar je treba to število – kot je poudarila Komisija – za namene presoje izpolnjevanja pogojev iz člena 16(1)(e) Direktive o habitatih postaviti v širši kontekst odvzemov, dovoljenih na podlagi lova za upravljanje, ki – kot je bilo opozorjeno v točkah od 62 do 64 te sodbe – dopušča dvom o spoštovanju zahtev, postavljenih s to določbo.

76

Drugič, res je, da zadevni odločbi o odstopanju v postopku v glavni stvari vsebujeta nekatere navedbe glede kategorije ciljnih osebkov, zlasti mladi osebki ali tisti, ki povzročajo nevšečnosti.

77

Vendar se ti odstopanji, kot izhaja iz predložitvene odločbe in pojasnil, danih med obravnavo, omejujeta na priporočilo svojima naslovnikoma, naj ciljata nekatere osebke in naj se drugim izogneta, ne da bi ju k temu zavezovali. Tako ne omogočata izključitve, da bi se ob izvajanju teh odstopanj ciljalo na osebke za razplod, ki so posebnega pomena glede na cilje Direktive o habitatih, kakor je nanje opozorjeno v točki 25 te sodbe.

78

Tretjič, iz spisa, predloženega Sodišču, je razvidno, da je bilo – kljub drugačni navedbi v navedenih odločbah o odstopanju – v zadevnem lovskem letu v postopku v glavni stvari v okviru lova za upravljanje ubitih 20 dominantnih samcev, kar dopušča dvom o selektivnosti odobrenih odstopanj, učinkovitosti nadzora nad njunim izvajanjem in omejenosti odvzemov.

79

Tako ob upoštevanju preverjanj, ki jih mora opraviti predložitveno sodišče, iz spisa, s katerim razpolaga Sodišče, ni razvidno, da sta s pogoji, pod katerimi sta bili odobreni zadevni odstopanji v postopku v glavni stvari in načinom, na katerega se izvaja nadzor nad njunim izpolnjevanjem, zagotovljeni selektivnost in omejenost odvzemov osebkov zadevnih vrst v smislu člena 16(1)(e) Direktive o habitatih.

80

Glede na zgoraj navedeno je treba na vprašanja, ki jih je postavilo predložitveno sodišče, odgovoriti, da je treba člen 16(1)(e) Direktive o habitatih razlagati tako, da nasprotuje sprejetju odločb, s katerimi se odobrijo odstopanja od prepovedi namernega ubijanja volka iz člena 12(1)(a) v povezavi s Prilogo IV, točka (a), k tej direktivi na podlagi lova za upravljanje, katerega cilj je boj proti divjemu lovu, če:

81

Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:

Člen 16(1)(e) Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst je treba razlagati tako, da nasprotuje sprejetju odločb, s katerimi se odobrijo odstopanja od prepovedi namernega ubijanja volka iz člena 12(1)(a) v povezavi s Prilogo IV, točka (a), k tej direktivi na podlagi lova za upravljanje, katerega cilj je boj proti divjemu lovu, če:

Predložitveno sodišče mora preveriti, ali je tako v postopku v glavni stvari.