5

Ved afgørelse 2011/783/FUSP af 1. december 2011 om ændring af afgørelse 2010/413 (EUT 2011, L 319, s. 71) ændrede Rådet denne tidligere afgørelse med henblik på at anvende de pågældende restriktive foranstaltninger over for andre personer og enheder, hvis navne blev tilføjet på listen i bilag II til den sidstnævnte afgørelse. Sagsøgerens navn, Sayed Shamsuddin Borborudi, samt datoen for opførelsen af hans navn på denne liste, i det foreliggende tilfælde den 1. december 2011, blev tilføjet bilag II til afgørelse 2010/413 med følgende begrundelse:

»Vicechef for Atomic Energy Organisation of Iran (AEOI), der er opført på FN’s liste; refererer til Feridun Abbasi Davani, der er opført på FN’s liste. Har mindst siden 2002 været involveret i det iranske nukleare program, herunder som tidligere indkøbs- og logistikchef hos AMAD, hvor han havde ansvaret for anvendelse af dækvirksomheder, som f.eks. Kimia Madan, i forbindelse med indkøb af udstyr og materiel til Irans nukleare våbenprogram.«

[udelades]

11

Ved skrivelse af 15. april 2014 indgav sagsøgeren en ny anmodning til Rådet om at blive slettet fra de omhandlede lister (herefter »skrivelsen af 15. april 2014«). Indholdet af denne nye anmodning var i det væsentlige det samme som indholdet af den skrivelse af 31. januar 2013, der er nævnt i præmis 9 ovenfor. Foruden indholdet deri indeholdt skrivelsen af 15. april 2014 en henvisning til den fælles handlingsplan, der var blevet indgået i Genève (Schweiz) den 24. november 2013. Sagsøgeren gjorde gældende, at AEOI på baggrund af denne plan forventede, at Rådet på ny ville overveje sin afgørelse om at indføre restriktive foranstaltninger over for personer og enheder, der deltager i Irans nukleare program. Sagsøgeren gjorde ligeledes gældende, at han hverken som konsulent eller som administrator samarbejdede med de selskaber eller organisationer, der var genstand for sanktioner, eller med enheder knyttet til Irans nukleare industri.

12

Der har ikke fundet nogen udveksling af synspunkter sted mellem Rådet og sagsøgeren efter fremsendelsen af skrivelsen af 15. april 2014 indtil den 27. maj 2019, hvor Rådet vedtog afgørelse (FUSP) 2019/870 om ændring af afgørelse 2010/413 (EUT 2019, L 140, s. 90) som følge af den årlige fornyede gennemgang af listen over personer og enheder i bilag II til afgørelse 2010/413, som fastsat i sidstnævnte afgørelses artikel 26, stk. 3. Ved artikel 1 i afgørelse 2019/870 blev bilag II til afgørelse 2010/413 ændret i overensstemmelse med bilaget til afgørelse 2019/870. Anmærkningen vedrørende sagsøgeren i dette bilag blev ændret ved, at der i kolonnen om identifikationsoplysningerne blev tilføjet sagsøgerens fødselsdato, dvs. den 21. september 1969.

13

Den 27. maj 2019 vedtog Rådet ligeledes gennemførelsesforordning (EU) 2019/855 om gennemførelse af forordning nr. 267/2012 (EUT 2019, L 140, s. 1, herefter »den anfægtede retsakt«). I medfør af artikel 1 i den anfægtede retsakt blev bilag IX til forordning nr. 267/2012 ændret med henblik på at tage hensyn til de ændringer af bilag II til afgørelse 2010/413, som var blevet indført ved afgørelse 2019/870. Sagsøgerens navn fremgår specifikt i række 25 i tabel A i bilag IX til forordning nr. 267/2012 vedrørende personer og enheder, der er involveret i nukleare aktiviteter eller i aktiviteter vedrørende ballistiske missiler.

14

Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 20. august 2019 har sagsøgeren anlagt nærværende sag.

15

Ved afgørelse truffet den 17. oktober 2019 i medfør af artikel 27, stk. 3, i Rettens procesreglement, udpegede Rettens præsident en anden refererende dommer, som er tilknyttet Fjerde Afdeling.

16

Den 22. november 2019 indleverede Rådet svarskrift til Rettens Justitskontor.

17

Replikken og duplikken blev indgivet den 14. februar 2020 af sagsøgeren og den 23. april 2020 af Rådet.

18

Den skriftlige forhandling blev afsluttet den 23. april 2020.

19

Som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til procesreglementets artikel 89, stk. 3, litra a), har Retten den 6. oktober 2020 anmodet parterne om at besvare en række spørgsmål, som de har besvaret inden for den fastsatte frist.

20

Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten i retsmødet den 3. december 2020.

21

Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:

22

Rådet har nedlagt følgende påstande:

23

Det bemærkes, at sagsøgeren ikke har nedlagt påstand om annullation af afgørelse 2019/870, der blev vedtaget samtidig med gennemførelsesforordning 2019/855.

24

Det fremgår af artikel 29 TEU, på grundlag af hvilken afgørelse 2010/413 blev truffet, at »Rådet vedtager afgørelser, der fastlægger Unionens tilgang til et bestemt spørgsmål af geografisk eller tematisk karakter. Medlemsstaterne drager omsorg for, at deres nationale politik er i overensstemmelse med Unionens holdninger«.

25

Det bestemmes i artikel 215, stk. 1, TEUF, at »[s]åfremt en afgørelse, der er vedtaget på grundlag af kapitel 2 i afsnit V i traktaten om Den Europæiske Union [(kapitlet, hvori artikel 29 er indeholdt)], tager sigte på helt eller delvis at afbryde eller indskrænke de økonomiske og finansielle forbindelser med et eller flere tredjelande, vedtager Rådet de nødvendige foranstaltninger med kvalificeret flertal på fælles forslag af Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik og [Europa-]Kommissionen. Det underretter Europa-Parlamentet herom«. Af denne bestemmelses stk. 2 fremgår, at »[s]åfremt en afgørelse, der er vedtaget på grundlag af kapitel 2 i afsnit V i traktaten om Den Europæiske Union, giver mulighed herfor, kan Rådet efter proceduren i stk. 1 vedtage restriktive foranstaltninger over for fysiske og juridiske personer, grupper eller ikke-statslige enheder«.

26

Det fremgår af retspraksis, at de afgørelser, der vedtages på grundlag af artikel 29 TEU, og de forordninger, der er vedtaget på grundlag af artikel 215 TEUF, er to typer retsakter, hvoraf den første vedrører fastlæggelse af Unionens holdning for så vidt angår de restriktive foranstaltninger, der skal vedtages, og den anden udgør det instrument, der skal gennemføre de nævnte foranstaltninger på EU-plan (dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 90).

27

Domstolen har desuden fastslået, at gyldigheden af en forordning, der er vedtaget på grundlag af artikel 215 TEUF, kræver forudgående vedtagelse af en gyldig afgørelse i overensstemmelse med bestemmelserne vedrørende den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) (jf. i denne retning dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 55). Med andre ord er vedtagelsen af en forordning på grundlag af artikel 215 TEUF betinget af vedtagelsen af en afgørelse i henhold til artikel 29 TEU.

28

På trods af den snævre forbindelse mellem disse to typer retsakter forholder det sig ikke desto mindre således, at der er tale om to særskilte og uafhængige retsakter, således at der ikke er noget til hinder for, at en sagsøger alene anfægter en gennemførelsesforordning.

29

I det foreliggende tilfælde er den omstændighed, at søgsmålets genstand er begrænset til en påstand om annullation af den anfægtede retsakt, for så vidt som den vedrører sagsøgeren, og ikke ligeledes vedrører afgørelse 2019/870, således ikke til hinder for en undersøgelse heraf, uden at dette berører de konsekvenser, som en eventuel annullation af den anfægtede retsakt kan have for denne afgørelse (jf. præmis 91 ff. nedenfor).

[udelades]

52

Det bemærkes for det første, at sagsøgeren har anført, at han ophørte med at arbejde for AEOI i august 2013, og at han ikke længere har nogen forbindelse til denne organisation. Til støtte for denne påstand har sagsøgeren for det første fremlagt en erklæring underskrevet af generaldirektøren for AEOI den 5. maj 2019, hvorefter sagsøgeren fra den 23. april 2011 til den 31. august 2013 arbejdede som »[AEOI’s] vicechef for eksekutive anliggender og stedfortrædende chef for administrative og finansielle anliggender i denne organisation«. Som svar på Rådets kritik i svarskriftet vedrørende den omstændighed, at den ovennævnte attest er af ringe teknisk kvalitet, og at den ikke er påtegnet, har sagsøgeren ved indgivelsen af replikken fremlagt en ny erklæring fra AEOI’s generaldirektør for personaleudvikling af 22. januar 2020. I den sidste erklæring, hvis indhold er identisk med indholdet af erklæringen af 5. maj 2019, er det anført, at sagsøgeren efter den 31. august 2013 ikke havde nogen stilling, ansættelse eller arbejdsmæssig relation med AEOI. For det andet har sagsøgeren gjort gældende, at hans angivelige stilling som vicechef for AEOI modsiges af en pressemeddelelse fra Det Forenede Kongeriges udenrigsministerium af 23. juni 2019, hvorefter gesandten med ansvar for Mellemøsten havde afholdt en samtale med bl.a. vicechefen for AEOI, A. For det tredje bemærker sagsøgeren i forbindelse med replikken, at ingen rapport fra AEOI indeholder hans navn. Ifølge sagsøgeren nævner denne organisations forskellige rapporter regelmæssigt navnene på AEOI’s juridiske repræsentanter, navnlig navnet på organisationens vicechef. For det fjerde og afslutningsvis har sagsøgeren bemærket, at det iranske atomprogram siden undertegnelsen af den fælles samlede handlingsplan er under nøje overvågning af IAEA og Unionen. Derfor er sagsøgeren af den opfattelse, at hvis han faktisk stadig var knyttet til AEOI, ville Rådet have haft oplysninger til rådighed med henblik på at bevise dette.

53

Til trods for Rådets kritik af den erklæring, som er underskrevet af generaldirektøren for AEOI den 5. maj 2019, og som sagsøgeren har fremlagt, og til trods for anfægtelsen af visse af de argumenter, som sidstnævnte har fremført, skal det bemærkes, at Rådet inden for rammerne af den foreliggende sag i øvrigt ikke har bestridt, at sagsøgeren ophørte med at arbejde for AEOI i august 2013.

54

Rådet har derimod gjort gældende, at det i betragtning af visse omstændigheder ikke var urimeligt, at Rådet på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede retsakt antog, at sagsøgeren fortsat var vicechef for AEOI. Dette skyldtes hovedsageligt for det første den omstændighed, at sagsøgeren ikke havde fremlagt beviser til støtte for de påstande, der var indeholdt i hans skrivelse af 15. april 2014, for det andet af skrivelsens tvetydige indhold, der antydede, at sagsøgeren var tilskrevet beføjelser som vicechef for AEOI, for det tredje den omstændighed, at sagsøgeren ikke havde givet Rådet oplysninger om sin adresse eller andre koordinater end dem for AEOI, for det fjerde, at sagsøgeren ikke havde kontaktet Rådet som følge af denne skrivelse, og for det femte det faktum, at hverken AEOIs websted eller andre offentligt tilgængelige kilder gav oplysning om, hvem der havde ledende stillinger i AEOI, hvilket medførte, at de eneste oplysninger, der kunne lægges til grund i denne forbindelse, var skriftligt bevismateriale fremlagt af sagsøgeren.

55

Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Rådet ikke uden at vende bevisbyrden kan foreholde sagsøgeren, at han ikke havde godtgjort, at han var ophørt med enhver aktivitet inden for AEOI, og at han skulle have informeret Rådet om en sådan omstændighed, og, endnu mindre, at han skulle fremlægge beviser for Rådet (jf. i denne retning dom af 3.7.2014Alchaar mod Rådet, T-203/12, ikke trykt i Sml., EU:T:2014:602, præmis 152 og den deri nævnte retspraksis). Det tilkommer derimod Rådet i forbindelse med den årlige fornyede gennemgang af de restriktive foranstaltninger, der er fastsat i artikel 26, stk. 3, i afgørelse 2010/413 og artikel 46, stk. 7, i forordning nr. 267/2012, omhyggeligt at undersøge de forhold, der underbygger opførelsen af sagsøgerens navn på de omhandlede lister. Dette er ikke til hinder for, at sagsøgeren til enhver tid kan fremsætte bemærkninger eller nye beviser i overensstemmelse med artikel 24, stk. 4, i afgørelse 2010/413 og artikel 46, stk. 5, i forordning nr. 267/2012. Der er imidlertid tale om en mulighed, som tilkommer sagsøgeren, og som ikke kan fritage Rådet for den bevisbyrde, der påhviler dem.

[udelades]

62

[Det] bemærkes, at det ikke-fortrolige uddrag af forslaget til opførelse under alle omstændigheder kun indeholder et enkelt afsnit, hvis ordlyd er sammenfaldende med teksten i begrundelsen for opførelsen på de omhandlede lister. Den er imidlertid ikke ledsaget af nogle oplysninger, der underbygger begrundelsen for, at sagsøgeren er vicechef for AEOI.

[udelades]

80

Ved at lægge til grund, at opretholdelsen af opførelsen af sagsøgerens navn på de omhandlede lister er begrundet i sagsøgerens aktiviteter, der ligger i fortiden, har Rådet ændret den begrundelse, som den anfægtede retsakt er baseret på, hvilket Retten ikke kan tiltræde (jf. i denne retning dom af 26.10.2012, Oil Turbo Compressor mod Rådet, T-63/12, EU:T:2012:579, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis).

81

Under alle omstændigheder bemærkes, at ifølge retspraksis indebærer kriteriet for opførelse på de omhandlede lister vedrørende ydelse af støtte til Irans nukleare aktiviteter, at det godtgøres, at der foreligger en direkte eller indirekte forbindelse mellem den pågældende persons eller enheds aktiviteter og nuklear spredning (dom af 25. marts 2015, Central Bank of Iran mod Rådet, T-563/12, EU:T:2015:187, præmis 66).

82

Det er desuden blevet fastslået, at de forskellige bestemmelser i afgørelse 2010/413 og forordning nr. 267/2012 om indefrysning af midler er affattet generelt (»involveret i, har direkte tilknytning til eller yder støtte«) uden henvisning til adfærd, der går forud for en afgørelse om indefrysning af midler (dom af 28.11.2013, Rådet mod Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C-348/12 P, EU:C:2013:776, præmis 85).

83

Det bemærkes desuden, at de restriktive foranstaltninger over for Iran har til formål at forebygge udviklingen af nuklear spredning ved at lægge pres på denne stat for at få den til at ophøre med sine aktiviteter, der udgør en risiko for nuklear spredning. Det fremgår både af opbygningen af og det generelle formål med afgørelse 2010/413, af forordning nr. 961/2010 og af forordning nr. 267/2012, at deres formål er at forhindre en risiko for nuklear »spredning« i denne stat, og at de foranstaltninger om indefrysning af midler, der pålægges på grundlag af disse retsakter, har præventiv karakter (jf. i denne retning dom af 21.12.2011, Afrasiabi m.fl., C-72/11, EU:C:2011:874, præmis 44).

84

Det kan således ikke tiltrædes, at vedtagelse af restriktive foranstaltninger over for en person forudsætter, at denne forinden har udvist en faktisk upassende adfærd, idet alene risikoen for, at den omhandlede person vil udvise en sådan adfærd i fremtiden, ikke er tilstrækkelig (jf. i denne retning dom af 28.11.2013, Rådet mod Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C-348/12 P, EU:C:2013:776, præmis 84).

85

Selv om det ikke kan kræves, at en person effektivt deltager i Irans nukleare program forud for vedtagelsen af de restriktive foranstaltninger, er det således en betingelse for opførelsen af denne persons navn på de omhandlede lister, at der foreligger en direkte eller indirekte forbindelse mellem en persons aktiviteter og nuklear spredning (jf. i denne retning dom af 7.3.2017, Neka Novin mod Rådet (T-436/17, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:142, præmis 30).

86

I den foreliggende sag kan sagsøgerens tidligere funktioner i AEOI isoleret set og, hvis dette anses for godtgjort, hans tidligere deltagelse i Irans nukleare program ikke begrunde opførelsen af sagsøgerens navn på de omhandlede lister. Hvis Rådet havde til hensigt at støtte sig på sagsøgerens tidligere hverv og hans tidligere deltagelse i Irans nukleare program samt på risikoen for, at sagsøgeren, henset til hans viden og kompetencer, ydede støtte til Irans spredningsfølsomme nukleare aktiviteter, ville det påhvile Rådet at fremføre seriøse og troværdige indicier, der gjorde det muligt med rimelighed at antage, at sagsøgeren bevarede forbindelser med AEOI og med det iranske nukleare program eller mere generelt med de aktiviteter, der udgjorde en risiko for nuklear spredning, og som på tidspunktet for vedtagelsen for den anfægtede retsakt berettiger til optagelsen af sagsøgerens navn på de pågældende lister, også efter ophør af hans aktiviteter i denne organisation og efter afslutningen af hans deltagelse i det iranske nukleare program (jf. dom af 18.2.2016, Jannatian mod Rådet, T-328/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:86, præmis 40).

[udelades]

91

Som svar på et spørgsmål fra Retten har sagsøgeren i det væsentlige gjort gældende, at såfremt Retten annullerer den anfægtede retsakt, skal Rådet trække afgørelse 2019/870 tilbage.

92

Som svar på samme spørgsmål har Rådet anført, at sagsøgeren kun har nedlagt påstand om annullation af den anfægtede retsakt, for så vidt som den vedrører ham. Rådet anførte endvidere, at såfremt Retten måtte annullere denne retsakt, ville annullationen kun finde anvendelse på sidstnævnte. Den har ligeledes gjort gældende, at Retten er bundet af sagsøgerens påstande, og at den ikke kan træffe en anden afgørelse. Endelig har Rådet påpeget, at afgørelse 2019/870 blev erstattet af afgørelse (FUSP) 2020/849 om ændring af afgørelse 2010/413/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Iran (EUT 2020, L 196, s. 8).

93

Det bemærkes, at denne dom alene træffer afgørelse om annullation af den anfægtede retsakt, nemlig gennemførelsesforordning 2019/855. Den kan derfor ikke automatisk medføre annullation af afgørelse 2019/870.

94

Den omstændighed, at afgørelse 2019/870 fortsat finder anvendelse, selv om den anfægtede retsakt annulleres, kan imidlertid være til alvorlig skade for retssikkerheden, idet disse to retsakter pålægger sagsøgeren identiske foranstaltninger (dom af 17.4.2013, TCMFG mod Rådet, T-404/11, ikke trykt i Sml., EU:T:2013:194, præmis 43).

95

For at efterkomme denne dom og fuldbyrde denne skal Rådet ikke blot tage hensyn til dommens konklusion, men også til de præmisser, som har ført til domskonklusionen, og som danner det fornødne grundlag for denne i den forstand, at de er nødvendige, når det skal afgøres, hvad konklusionen helt præcist går ud på. Det er nemlig disse grunde, som dels identificerer begrundelsen for opførelsen af sagsøgerens navn på de omhandlede lister, der anses for ulovlige, for så vidt som de er behæftet med urigtige skøn, dels angiver de nøjagtige grunde til den i konklusionen fastslåede ulovlighed, og som Rådet skal tage hensyn til (jf. i denne retning dom af 23.10.2008, People’s Mojahedin Organization of Iran mod Rådet, T-256/07, EU:T:2008:461, præmis 60 og den deri nævnte retspraksis).

96

Selv om den omstændighed, at det i annullationsdommens præmisser er fastslået, at der foreligger en ulovlighed, først og fremmest bevirker, at den institution, der har udstedt den annullerede retsakt, har pligt til at fjerne denne ulovlighed i den retsakt, der skal træde i stedet for den annullerede retsakt, kan den dog også have andre retsvirkninger for den pågældende institution, for så vidt som den vedrører en bestemmelse med et bestemt indhold på et givet område (jf. dom af 23.10.2008, People’s Mojahedin Organization of Iran mod Rådet, T-256/07, EU:T:2008:461, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis).

97

Hvad angår annullationen som i det foreliggende tilfælde af en gennemførelsesforordning om ændring af listen i bilag IX til forordning nr. 267/2012 – en liste, som med regelmæssige intervaller skal underkastes en fornyet gennemgang i henhold til artikel 46, stk. 7, i forordning nr. 267/2012 – har den institution, der har udstedt den, først pligt til at sikre, at eventuelle efterfølgende afgørelser om indefrysning af midler, der skal træffes efter annullationsdommen, for at regulere perioder efter denne dom, ikke er behæftet med samme ulovligheder (jf. dom af 23.10.2008, People’s Mojahedin Organization of Iran mod Rådet, T-256/07, EU:T:2008:461, præmis 62 og den deri nævnte retspraksis).

98

Det må endvidere antages, at konstateringen af ulovligheden i kraft af den tilbagevirkende kraft, der knytter sig til annullationsdomme, har virkning fra det tidspunkt, hvor den annullerede retsakt trådte i kraft (jf. dom af 23.10.2008, People’s Mojahedin Organization of Iran mod Rådet, T-256/07, EU:T:2008:461, præmis 64 og den deri nævnte retspraksis). Det må derfor konkluderes, at Rådet i det foreliggende sag ligeledes kunne have en forpligtelse i henhold til artikel 266 TEUF til fra de retsakter, der allerede var blevet vedtaget i forbindelse med annullationsdommen, at fjerne begrundelserne for opførelsen af sagsøgerens navn med samme indhold som dem, der blev anset for ulovlige, hvis denne begrundelse understøttes af de samme beviser som dem, Retten har undersøgt i denne dom (jf. analogt dom af 26.4.1988, Asteris m.fl. mod Kommissionen, 97/86, 99/86, 193/86 og 215/86, EU:C:1988:199, præmis 30). Dette gælder for retsakter, der er vedtaget efter den anfægtede retsakts vedtagelse, og som indeholder begrundelser, der er identiske med dem, der blev anset for ulovlige i nærværende annullationsdom, og som er støttet på de samme beviser (jf. analogt dom af 26.4.1988, Asteris m.fl. mod Kommissionen, 97/86, 99/86, 193/86 og 215/86, EU:C:1988:199, præmis 31), og for afgørelse 2019/870, hvis ikrafttrædelsesdato er den samme som den, der gælder for den anfægtede retsakt, forudsat at den indeholder de samme begrundelser som dem, der er fundet ulovlige i nærværende dom om annullation, og at den er baseret på de samme beviser.

[udelades]

På grundlag af disse præmisser

udtaler og bestemmer

RETTEN (Fjerde Afdeling):