1.

Selv om internettet ikke har fortrængt TV, således som nogle forudsagde, har det utvivlsomt svækket dets situation, navnlig på det økonomiske og finansielle plan. Det drejer sig ikke kun om den konkurrence, som det indhold, der er tilgængeligt på internettet, medfører for TV-programmerne, men også – hvis ikke primært – internettets evne til at konkurrere med de »traditionelle« medier, navnlig TV-spredningsforetagender, på reklamemarkedet og om disse mediers deraf følgende indtægtsnedgang. Hertil kommer det generelt ugunstige økonomiske klima og de gentagne kriser, navnlig finanskrisen i 2008 og den nuværende COVID-19-sundhedskrise.

2.

Det er således ikke overraskende, at TV-spredningsforetagenderne søger nye indtægtskilder, bl.a. ved at udvide deres reklameudbud og gøre det mere fleksibelt, ligesom reklamer på internettet. På denne baggrund forsøgte det tyske TV-selskab ProSiebenSat.1 at tilbyde annoncørerne en mulighed for regional reklame (dvs. reklamer rettet mod en eller flere delstater) på sine nationale TV-kanaler. Dette udgjorde imidlertid en trussel mod regionale og lokale TV-selskabers økonomiske interesser, idet reklamer udgør en væsentlig indtægtskilde for disse selskaber. ProSiebenSat.1’s forsøg blev således i første omgang genstand for et forbud fra Medienanstalt Berlin-Brandenburg (mediekontor for delstaterne Berlin og Brandenburg, Tyskland). Forbuddet blev imidlertid annulleret ved dom af 17. december 2014 afsagt af Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland) ( 2 ), efter appel af dom af 26. september 2013 afsagt af Verwaltungsgericht Berlin (forvaltningsdomstolen i Berlin, Tyskland) ( 3 ). I sin dom fastslog Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) bl.a., at reklamer ikke var en integrerende del af TV-programmer, og at tilladelsen til national TV-spredning derfor ikke var til hinder for regional TV-reklame, da denne tilladelse alene vedrørte det redaktionelle indhold ( 4 ).

3.

Efter denne afgørelse vedtog delstaterne, som i Tyskland har kompetence vedrørende TV-spredning, Achtzehnter Rundfunkänderungsstaatsvertrag (18. statsaftaleændring vedrørende radio- og TV-virksomhed) af 21. december 2015, som i § 7, stk. 11, i Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien (statsaftale vedrørende radio- og TV-virksomhed) af 31. august 1991 (herefter »RStV«), indfører et udtrykkeligt forbud mod regionsspecifik reklame på nationale TV-kanaler ( 5 ).

4.

Landgericht Stuttgart (den regionale ret i første instans i Stuttgart, Tyskland), der er den forelæggende ret i den foreliggende sag, har nu anmodet om en vurdering af, hvorvidt dette forbud er i overensstemmelse med forskellige EU-retlige principper og bestemmelser.

5.

Artikel 1, stk. 1, litra e), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/13/EU af 10. marts 2010 om samordning af visse love og administrative bestemmelser i medlemsstaterne om udbud af audiovisuelle medietjenester (direktiv om audiovisuelle medietjenester) ( 6 ) har følgende ordlyd:

»I dette direktiv forstås ved:

[…]

[…]«

6.

Artikel 4, stk. 1, i direktiv 2010/13 bestemmer:

»Medlemsstaterne kan kræve, at medietjenesteudbydere under deres jurisdiktion overholder mere detaljerede eller strengere bestemmelser på de områder, der samordnes ved dette direktiv, forudsat at disse bestemmelser er i overensstemmelse med EU-retten.«

7.

RStV bestemmer følgende i § 2, stk. 1:

»Radio- og TV-spredning er en lineær informations- og kommunikationstjeneste; den består i tilrettelæggelse og udsendelse af tilbud i form af levende billeder eller lyd til samfundet med henblik på samtidig modtagelse på basis af en programflade og ved anvendelse af elektromagnetiske bølger.«

8.

RStV’s § 7, stk. 11, bestemmer:

»Udsendelse alene i en del af det nationale område af reklame eller af andet indhold i et program, der er udvalgt eller godkendt til spredning på nationalt plan, er kun tilladt, såfremt og i det omfang lovgivningen i den delstat, hvor udsendelsen finder sted, tillader det. Udsendelse alene i en del af det nationale område af reklame eller andet indhold fra private aktører kræver en særskilt tilladelse fra delstaten; denne kan gøres afhængig af indholdsmæssige betingelser, som skal fastsættes ved lov.«

9.

Hidtil har ingen delstat gjort brug af muligheden i RStV’s § 7, stk. 11, for i henhold til den pågældende delstats lovgivning at meddele tilladelse til regional reklame, der udsendes inden for rammerne af nationale programmer.

10.

Fussl Modestraße Mayr GmbH er et østrigsk selskab, der driver en række specialforretninger for mode i Østrig og i delstaten Bayern (Tyskland).

11.

SevenOne Media GmbH er et tysk selskab, som er marketingsselskab for ProSiebenSat.1-koncernen, et privat TV-spredningsforetagende med hjemsted i Tyskland.

12.

Den 25. maj 2018 indgik Fussl Modestraße Mayr en kontrakt med SevenOne Media om udsendelse, kun i delstaten Bayern, af TV-reklame i forbindelse med TV-udsendelser på den nationale kanal »ProSieben« ved brug af Vodafone Kabel Deutschland GmbH’s bayerske kabelnet. SevenOne Media afslog at opfylde denne kontrakt med den begrundelse, at regional spredning af TV-reklame i programmer, der udsendes på hele det tyske område, er forbudt i henhold til RStV’s § 7, stk. 11. Fussl Modestraße Mayr anlagde derefter sag ved den forelæggende ret med påstand om, at den pålægger SevenOne Media at opfylde sine forpligtelser i henhold til den pågældende kontrakt.

13.

Den forelæggende ret har anført, at det er ubestridt mellem parterne, at SevenOne Media er teknisk i stand til i forbindelse med sine nationale udsendelser at sende de omhandlede TV-reklamer på en sådan måde, at de kun kan ses i delstaten Bayern. Den eneste hindring for en sådan udsendelse er således af retlig karakter.

14.

På denne baggrund har Landgericht Stuttgart (den regionale ret i første instans i Stuttgart) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

15.

Fussl Modestraße Mayr, den tyske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg ( 7 ). De samme procesdeltagere samt SevenOne Media deltog i retsmødet, som blev afholdt den 2. juli 2020.

16.

Den forelæggende rets tre første spørgsmål, som jeg foreslår at behandle samlet, vedrører bedømmelsen af forbuddet mod regional reklame på nationale TV-kanaler i RStV’s § 7, stk. 11, på baggrund af en række EU-retlige bestemmelser og principper. Denne bedømmelse kræver, at der foretages en proportionalitetsbedømmelse, som bl.a. tager hensyn til delstaternes mulighed for at tillade en sådan reklame og til den omstændighed, at ingen af dem har benyttet sig af denne mulighed. Det fjerde spørgsmål vedrører, således som jeg forstår det, en principiel bedømmelse af dette forbud på baggrund af de grundlæggende rettigheder, navnlig ytringsfriheden.

17.

Med de tre første præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 4, stk. 1, i direktiv 2010/13, ligebehandlingsprincippet og artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for et forbud mod regional reklame på nationale TV-kanaler som det, der følger af RStV’s § 7, stk. 11. Ved »regional reklame« forstås udsendelse via en nationalt dækkende TV-kanal af reklameblokke eller ‑spots, der er specifikke for en eller flere regioner, og som er forskellige fra den reklame, der samtidig udsendes i resten af landet. Dette spørgsmål vedrører ligeledes betydningen af en eventuel mulighed for at ophæve dette forbud i en eller flere regioner.

18.

Jeg vil i min analyse af det omhandlede forbud tage udgangspunkt i de forskellige EU-retlige regler i den rækkefølge, hvori de er nævnt i de præjudicielle spørgsmål. Jeg vil ligeledes analysere den tyske regerings argument vedrørende artikel 1, stk. 1, litra e), i direktiv 2010/13.

19.

Den forelæggende ret har for det første anført artikel 4, stk. 1, i direktiv 2010/13. Samtidig har den tyske regering med henblik på at forsvare den omhandlede nationale foranstaltning fremført et argument vedrørende dette direktivs artikel 1, stk. 1, litra e).

20.

Direktiv 2010/13 indfører fri bevægelighed for audiovisuelle medietjenester, dvs. TV-udsendelser og on-demand audiovisuelle medietjenester, idet det i princippet forbyder medlemsstaterne at hindre modtagelse og retransmission på deres område af sådanne tjenester fra andre medlemsstater (artikel 3, stk. 1). Denne frihed ledsages af en harmonisering af reglerne for de nævnte tjenester. Denne harmonisering vedrører navnlig områder som beskyttelse af forbrugerne eller visse kategorier af forbrugere, fremme af europæiske værker og spredningsforetagenders adgang til begivenheder af væsentlig samfundsmæssig interesse. Hvad angår en minimumsharmonisering giver artikel 4, stk. 1, i direktiv 2010/13 medlemsstaterne mulighed for at fastsætte strengere bestemmelser for tjenesteudbydere under deres jurisdiktion på de områder, der er omfattet af de ved direktivet gennemførte harmoniseringsforanstaltninger.

21.

Jeg kan ikke se, hvorledes denne bestemmelse kan være til hinder for et forbud mod regional reklame som det i hovedsagen omhandlede.

22.

For det første er dette forbud efter min opfattelse ikke omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2010/13. Selv om dette direktiv indeholder bestemmelser om TV-reklamer, vedrører disse bestemmelser imidlertid reklamernes indhold, den tid, der er fastsat hertil, og den klare sondring, der skal være mellem reklame og redaktionelt indhold. Det primære formål med disse regler er at beskytte seerne. Den i hovedsagen omhandlede foranstaltning vedrører derimod opdelingen af reklamemarkedet mellem nationale og regionale TV-spredningsforetagender og har til formål at beskytte de sidstnævntes stilling på dette marked. Dette indgår ikke i det område, der harmoniseres ved direktiv 2010/13.

23.

Selv hvis det, for det andet, antages, at den omhandlede nationale foranstaltning er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2010/13, fastsætter dette direktivs artikel 4, stk. 1, udelukkende en mulighed, som medlemsstaterne har, for at vedtage strengere bestemmelser end dem, der er fastsat i dette direktiv, uden at disse bestemmelsers indhold defineres. Denne artikel kan derfor vanskeligt være til hinder for sådanne bestemmelser, når de først er vedtaget af en medlemsstat.

24.

Hvad angår forbeholdet om, at disse strengere bestemmelser skal være forenelige med andre EU-retlige bestemmelser, er der tale om en klassisk begrænsning med det formål at hindre, at en mulighed, som medlemsstaterne har, for at fravige bestemmelserne i en EU-retsakt, fortolkes således, at den giver mulighed for generelt at fravige denne ret. Spørgsmålet om, hvorvidt de bestemmelser, der er vedtaget af en medlemsstat, er i overensstemmelse med andre EU-retlige bestemmelser, skal imidlertid ikke bedømmes i forhold til artikel 4, stk. 1, i direktiv 2010/13, men i forhold til disse andre bestemmelser.

25.

Jeg er derfor enig med Kommissionen i, at en bestemmelse som RStV’s § 7, stk. 11, ikke er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2010/13 og dermed for direktivets artikel 4, stk. 1.

26.

Den tyske regering har i sit skriftlige indlæg gjort gældende, at anvendelsen i definitionen af »tv-spredning« i artikel 1, stk. 1, litra e), i direktiv 2010/13 af ordlyden »samtidig modtagelse af programmer«, som er gentaget i RStV’s § 2, stk. 1, kræver, at det samme indhold udsendes samtidigt på hele det område, der er dækket af en TV-kanals udsendelse, og således er til hinder for regional reklame på nationale kanaler.

27.

Efter min opfattelse er dette synspunkt ikke korrekt.

28.

Selv hvis det, i modsætning til den pågældende bestemmelses nøjagtige ordlyd, antages, at udtrykket »samtidig modtagelse« ikke alene finder anvendelse på programmer (dvs. på redaktionelt indhold), men også på reklame, kræver dette udtryk således på ingen måde, at det udsendte indhold skal være identisk på hele det område, som udsendelsen dækker.

29.

Direktiv 2010/13 tager udgangspunkt i en sondring mellem såkaldte »lineære« tjenester og on-demand tjenester. Lineære tjenester er defineret i dette direktivs artikel 1, stk. 1, litra e). Det væsentligste kendetegn ved disse tjenester er, at det er TV-spredningsforetagendet, der uafhængigt af en anmodning afgør, hvilket indhold der udsendes på et givet tidspunkt, idet seerens valg er begrænset til at modtage udsendelsen eller ej. Disse tjenester er således tidsmæssigt lineære. Konsekvensen er, at alle de seere, som et indhold er rettet til, ser det samtidigt. Der følger imidlertid ikke noget krav om, at det samme indhold skal være rettet til alle de seere, der befinder sig i det område, som er dækket af en TV-kanals udsendelser. TV-spredningsforetagendet kan udmærket differentiere indholdet på et territorialt grundlag eller afhængigt af, hvorledes udsendelsen transmitteres (jordbaseret, via kabel eller satellit osv.), uden at dette fjerner tjenestens lineære karakter.

30.

Betingelserne i udsendelsestilladelsen eller, som i det foreliggende tilfælde, bestemmelserne i national ret kan naturligvis forbyde en sådan differentiering, hvilket dog på ingen måde kræves i henhold til artikel 1, stk. 1, litra e), i direktiv 2010/13 og i øvrigt heller ikke i nogen anden bestemmelse i dette direktiv.

31.

Artikel 1, stk. 1, litra e), i direktiv 2010/13 kræver således ikke et forbud mod regional reklame som det i RStV’s § 7, stk. 11, indeholdte.

32.

For det andet har den forelæggende ret i sine præjudicielle spørgsmål henvist til ligebehandlingsprincippet som en referenceregel for vurderingen af, om forbuddet mod regional reklame på de nationale TV-kanaler i RStV’s § 7, stk. 11, er i overensstemmelse med EU-retten. Dens bekymring vedrører for det første den ugunstige stilling, som nationale udbydere af lineære audiovisuelle medietjenester (dvs. TV-spredningsforetagenderne) har, sammenlignet med udbydere af ikke-lineære audiovisuelle medietjenester, navnlig på internettet, for så vidt angår muligheden for at tilbyde målrettede reklametjenester. For det andet har den forelæggende ret henvist til den forskellige behandling af potentielle annoncører, dvs. aftagere af TV-reklameydelser, der opererer på regionalt plan, som sagsøgeren i hovedsagen, og de større erhvervsdrivende, for hvilke landsdækkende reklame er hensigtsmæssig.

33.

Jeg gør i denne forbindelse opmærksom på Domstolens faste praksis, hvorefter ligebehandlingsprincippet kræver, at ensartede situationer ikke må behandles forskelligt, og forskellige situationer ikke må behandles ens, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet ( 8 ).

34.

Efter min opfattelse befinder de erhvervsdrivende, som den forelæggende ret har henvist til, sig imidlertid ikke i sammenlignelige situationer.

35.

Hvad for det første angår operatørerne af de nationale TV-kanaler er jeg i lighed med Kommissionen af den opfattelse, at deres situation ikke kan sammenlignes – i ligebehandlingsprincippets forstand – med den situation, som ikke-lineære audiovisuelle medietjenesteudbydere, der anvender internettet, befinder sig i. De måder, hvorpå disse tjenesteydelser forbruges, den måde, hvorpå der reklameres på TV og internettet, og endelig de nationale og EU-retlige regelsæt ( 9 ) er så forskellige, at det efter min opfattelse ikke giver mening at sammenligne deres situationer i forhold til reglerne om regional reklame. Dette hænger bl.a. sammen med den omstændighed, at reklamer på internettet på grund af dets interaktive karakter og indsamlingen af en lang række oplysninger om brugerne ikke er begrænset af områdekriteriet og kan målrettes brugerne individuelt i forhold til deres formodede interesser, hvilket er umuligt hvad angår TV. Disse forskelle fjernes ikke med en mulighed for at tilbyde regionale TV-reklamer.

36.

Hvad for det andet angår situationen for potentielle annoncører, der opererer på regionalt plan, sammenlignet med situationen for de annoncører, der opererer på nationalt plan, er det ikke min opfattelse – her i modsætning til Kommissionens synspunkter – at de pågældende reglers forskellige indvirkning på disse to kategorier af erhvervsdrivende (aftagere af reklametjenester) kan anses for at udgøre forskelsbehandling.

37.

Det er således korrekt, at forbuddet mod regional reklame på de nationale TV-kanaler i højere grad kan påvirke de potentielle annoncører, der opererer på regionalt plan, og som ville kunne drage fordel af disse reklamer, end de annoncører, der opererer på nationalt plan og ikke har nogen gavn heraf. Dette forbud har imidlertid ikke til formål at regulere reklamemulighederne for de forskellige kategorier af potentielle annoncører, men – idet det er henvendt til TV-selskaberne – at forbeholde det regionale reklamemarked til de regionale og lokale TV-selskaber. Dette forbuds virkning på de forskellige kategorier af potentielle aftagere af reklametjenester følger ikke direkte af denne lovgivning, men af den situation, som disse forskellige erhvervsdrivende befinder sig i, bl.a. på grund af deres økonomiske størrelse. Reglerne er derimod de samme for alle. Efter min opfattelse kan ligebehandlingsprincippet ikke fortolkes således, at det kræver, at retsreglerne tilpasses de enkelte borgeres særlige behov.

38.

Sammenfattende anser jeg derfor ikke ligebehandlingsprincippet for at være til hinder for et forbud mod regional reklame på nationale TV-kanaler som det i RStV’s § 7, stk. 11, indeholdte.

39.

For det tredje ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for et forbud mod regional reklame på de nationale TV-kanaler som det i RStV’s § 7, stk. 11, indeholdte.

40.

Ifølge denne traktatbestemmelse er alle restriktioner, der hindrer fri udveksling af tjenesteydelser i grænseoverskridende situationer, forbudt, medmindre restriktionen er begrundet i et tvingende alment hensyn.

41.

Ifølge fast retspraksis udgør fjernsynsudsendelser, herunder reklamer, en tjenesteydelse i henhold til artikel 56 TEUF ( 10 ). Potentielle annoncørers mulighed for at benytte tjenesteydelser vedrørende udsendelse af TV-reklame henhører ligeledes under den i denne artikel fastsatte frihed ( 11 ).

42.

Alle foranstaltninger, som forbyder, medfører ulemper for eller gør udøvelsen af denne frihed mindre interessant, skal således betragtes som restriktioner for den frie udveksling af tjenesteydelser ( 12 ). Dette er navnlig tilfældet, når de potentielle annoncører kommer fra andre medlemsstater, eftersom restriktionerne for mulighederne for at benytte reklametjenester gør adgangen til den medlemsstat, der har indført disse restriktioner, særligt vanskelig for dem. Der kan bl.a. være tale om sådanne restriktioner, når reklamer for den potentielle annoncørs virksomhed kun er tilladt på lokale TV-kanaler, mens den er forbudt på nationale TV-kanaler ( 13 ).

43.

Det kan fastslås, at der foreligger en tilsvarende situation i den foreliggende sag. Sagsøgeren i hovedsagen, en østrigsk virksomhed, driver en kæde af specialforretninger for mode i Østrig. Den ønsker at udvide sin virksomhed ved ligeledes at etablere sig i Tyskland, men kun på en del af denne medlemsstats område, nemlig i Bayern.

44.

I dette øjemed ønsker sagsøgeren i hovedsagen at benytte tjenesteydelser vedrørende TV-reklame. På grund af forbuddet i RStV’s § 7, stk. 11, kan virksomheden imidlertid ikke udsende en reklame, der er begrænset til Bayerns område, på en national TV-kanal, således som den havde til hensigt at gøre ved at indgå en aftale herom med sagsøgte i hovedsagen. De eneste valgmuligheder, virksomheden har, er enten at købe landsdækkende reklametid på en national TV-kanal eller gøre brug af regionale og lokale TV-tjenester. Sagsøgeren har imidlertid forklaret, at ingen af disse muligheder opfylder virksomhedens behov.

45.

Reklame på nationalt plan er alt for omkostningskrævende og i vidt omfang overflødig, idet den hovedsagelig dækker det område, hvor sagsøgeren ikke ønsker at udøve virksomhed. Derfor ville en sådan reklame ikke være rentabel ( 14 ).

46.

Hvad angår reklamer på regionale og lokale TV-kanaler giver de ikke sagsøgeren mulighed for at nå de forfulgte mål. For det første når disse kanaler kun ud til en minimal del af seerne (ifølge sagsøgerens oplysninger ca. 5% af TV-seerne). For det andet er disse regionale og lokale kanalers seere ikke sagsøgerens målgruppe. Det, sagsøgeren ønsker, er således, at reklamen udsendes før eller efter TV-programmer, som kan have interesse for virksomhedens potentielle kunder, dvs. kundekredsen for modeartikler. Denne type programmer udsendes imidlertid på de nationale TV-kanaler, mens de regionale og lokale kanaler hovedsagelig dækker lokale nyhedsemner og tiltrækker et andet publikum.

47.

Den omstændighed, at det som følge af forbuddet i RStV’s § 7, stk. 11, ikke er muligt at begrænse reklamer på en national TV-kanal til Bayern, selv om en sådan reklame er teknisk mulig, og sagsøgte i hovedsagen er villig til at levere en sådan tjeneste, gør det således vanskeligere for sagsøgeren at få adgang til det tyske marked. Dette skyldes bl.a., at sagsøgeren konkurrerer med de modebutikskæder, der opererer på nationalt plan, for hvilke reklame på de nationale, landsdækkende, TV-kanaler egner sig perfekt.

48.

Under disse omstændigheder finder jeg det ubestrideligt, at det i RStV’s § 7, stk. 11, indeholdte forbud mod regionsspecifik reklame på de nationale TV-kanaler udgør en restriktion af den frie udveksling af tjenesteydelser, der er sikret ved artikel 56 TEUF. Denne vurdering ændres ikke af den omstændighed, at RStV giver delstaterne mulighed for at tillade regionsspecifikke reklamer på deres område, dels fordi dette altid er genstand for den enkelte delstats afgørelse, dels fordi ingen af dem hidtil har tilladt en sådan reklame, og denne mulighed således er rent teoretisk.

49.

Det skal nu undersøges, om denne restriktion kan begrundes i tvingende almene hensyn.

50.

I henhold til fast retspraksis kan en restriktion af den ved artikel 56 TEUF sikrede frie udveksling af tjenesteydelser begrundes, hvis den varetager tvingende almene hensyn, og hvis den er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, som den forfølger, og ikke går videre end nødvendigt for at nå dette mål ( 15 ). Det tilkommer den pågældende medlemsstat at godtgøre, at den foranstaltning, som den påtænker at vedtage eller opretholde, er begrundet.

51.

Den tyske regering har som begrundelse påberåbt sig bevarelsen af meningspluralisme på regionalt plan, for hvilken det er af afgørende betydning, at der findes regionale og lokale TV-kanaler. Ifølge denne regering er den omstændighed, at det regionale reklamemarked i medfør af RStV’s § 7, stk. 11, forbeholdes de regionale og lokale TV-spredningsforetagender, nødvendig for at sikre deres økonomiske overlevelse.

52.

Domstolen har allerede haft lejlighed til at fastslå, at de kulturpolitiske hensyn, der er forbundet med opretholdelsen af et alsidigt medieudbud, kan begrunde restriktioner af den frie udveksling af tjenesteydelser. Disse foranstaltninger bidrager således til at sikre ytringsfriheden, som er beskyttet ved chartrets artikel 11 ( 16 ).

53.

Den samme argumentation kan tilsyneladende anvendes i den foreliggende sag. I sagens natur beskæftiger regionale og lokale TV-stationer sig med emner af lokal interesse, som ikke, eller kun i meget begrænset omfang, dækkes af de nationale TV-kanaler. Disse TV-programmer bidrager således til den offentlige debat og dermed til meningspluralismen vedrørende disse emner. Regionale og lokale mediers betydning for bevarelsen af meningspluralisme og for det participatoriske demokrati fremhæves ligeledes af diverse instanser inden for Europarådet ( 17 ). En foranstaltning, der har til formål at sikre regionale og lokale TV-stationers funktionsmulighed, idet den forbeholder det regionale reklamemarked til disse, hvorved de sikres en finansieringskilde, kan efter min opfattelse begrundes i et tvingende alment kulturpolitisk hensyn.

54.

For at være i overensstemmelse med artikel 56 TEUF skal denne foranstaltning imidlertid være egnet til at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte formål og være forholdsmæssig, således at den ikke går videre end nødvendigt for at nå dette mål.

55.

Det er netop med hensyn til disse to aspekter, at såvel den forelæggende ret som parterne i hovedsagen er i tvivl.

56.

For det første er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt den omhandlede foranstaltning er systematisk og sammenhængende som omhandlet i Domstolens praksis ( 18 ), eftersom en reklame, der er målrettet visse kategorier af brugere, er tilladt på internettet, bl.a. i forbindelse med ikke-lineære audiovisuelle medietjenester, der udbydes på dette netværk. Parterne i hovedsagen og Kommissionen har fremført lignende argumenter.

57.

Jeg finder ikke disse argumenter overbevisende. Som allerede nævnt i forbindelse med ligebehandlingsprincippet fungerer reklame på internettet helt anderledes end TV-reklame. For det første er reklame på internettet teknisk uafhængig af det indhold, som den er knyttet til. Selv om brugeren får det indtryk, at reklamen er en integrerende del af dette indhold, hidrører den imidlertid reelt fra en anden kilde. For det andet er leverandørerne af tjenester på internettet takket være de oplysninger, som de indsamler om deres brugere, i stand til at målrette reklamen individuelt til hver enkelt internetbruger i forhold til de særlige interesser, som denne tilskrives på grundlag af de indsamlede oplysninger. Brugerens geografiske placering er kun et af de elementer, som der tages hensyn til. Brugere, der ser det samme indhold på internettet, kan følgelig blive vist hver deres udvalg af reklamer, der adskiller sig fra de øvrige brugeres reklamer. Denne mekanisme er langt mere sofistikeret end den geografiske fordeling af de TV-reklamer, som den omhandlede nationale foranstaltning vedrører.

58.

Ganske vist konkurrerer de tjenester, der udbydes på internettet, med de regionale og lokale TV-spredningsforetagender på reklamemarkedet og udgør en trussel mod deres indtægter fra dette marked, men dette henhører ikke under delstaternes lovgivningsbeføjelser – alene af den grund, at direktiv 2000/31 medfører en stærk begrænsning af medlemsstaternes mulighed for at regulere disse tjenester ( 19 ). I øvrigt er de udfordringer, som reguleringen af internettet medfører, af en helt anden art end udfordringerne forbundet med reguleringen af TV. En medlemsstat kan ikke kritiseres for ikke at have reguleret noget, der ligger uden for dens lovgivningskompetence, således som Kommissionen har gjort.

59.

Af denne grund ser jeg heller ikke nogen lighed mellem den foreliggende sag og den sag, der gav anledning til Corporación Dermoestética-dommen ( 20 ). Den pågældende sag drejede sig om et forbud mod reklame for medicinsk-kirurgiske behandlinger. Dette forbud vedrørte imidlertid alene de nationale TV-kanaler og ikke de regionale kanaler, hvor en sådan reklame var tilladt. Domstolen fastslog, at denne ordning var modstridende og følgelig i strid med artikel 56 TEUF ( 21 ). Den nationale foranstaltning i den foreliggende sag har derimod ikke til formål at forbyde eller begrænse al reklame, der er målrettet mod en kategori af TV-seere, men at forbeholde de regionale og lokale TV-spredningsforetagender et specifikt marked, nemlig markedet for regionale TV-reklamer, således som det er. Den omstændighed, at der findes målrettet reklame på andre kommunikationskanaler, bl.a. internettet, rejser således ikke tvivl om denne foranstaltnings sammenhæng.

60.

Det er i øvrigt ikke min opfattelse, at den »konvergens mellem medier«, navnlig TV og internettet, som sagsøgte i hovedsagen har påberåbt sig, kan rejse tvivl om denne konstatering. Denne konvergens er kun en proces, der – så længe disse to medier er genstand for forskellige regler ( 22 ) – langtfra er afsluttet. Jeg er således ikke enig med Kommissionen i, at den omhandlede nationale foranstaltning er »anakronistisk«. Under alle omstændigheder er denne foranstaltning ikke mere anakronistisk end EU-lovgivningen om forskellige medietyper.

61.

For det andet har sagsøgeren i hovedsagen, der på dette punkt – såvel som på de øvrige punkter – støttes af sagsøgte i hovedsagen, bestridt den forudsætning, som er grundlag for den pågældende nationale foranstaltning, nemlig at åbningen af det regionale reklamemarked for de nationale TV-kanaler medfører betydelig skade for de regionale og lokale TV-spredningsforetagenders finansiering. Dette argument er bl.a. baseret på en undersøgelse bestilt af sagsøgte i hovedsagen ( 23 ). Ifølge denne undersøgelse er de annoncører, som ville kunne drage fordel af regional reklame på de nationale TV-kanaler – som sagsøgeren i hovedsagen – ikke de samme som dem, der gør brug af reklametjenesterne på de regionale og lokale kanaler. Åbningen af dette marked på de nationale kanaler ville således ikke medføre et betydeligt indtægtstab for de regionale og lokale kanaler. Det er derimod reklame på internettet, der ifølge denne undersøgelse er skadelig for disse kanalers indtægter.

62.

Uden at jeg vil gå ind i diskussionen om faktuelle vurderinger, finder jeg det dog vanskeligt med sikkerhed at forudsige markedsaktørernes fremtidige adfærd i en ændret retlig situation, navnlig fordi de har tendens til at tilpasse deres adfærd til sådanne ændringer. Når regional reklame som princip først er accepteret, er der i øvrigt intet til hinder for, at de nationale TV-kanaler også kan udbyde reklametjenester på subregionalt og lokalt plan, dvs. på det plan, som ifølge ovennævnte undersøgelse i øjeblikket dækkes af regionale og lokale TV-spredningsforetagender.

63.

Jeg finder således ikke den tanke åbenbart ugrundet, at adgangen til markedet for regional reklame for så stærke aktører som de nationale TV-kanaler indebærer en risiko for et alvorligt indgreb i de regionale og lokale TV-spredningsforetagenders nuværende markedsandele på dette marked. Det er derfor min opfattelse, at den tyske lovgiver inden for rammerne af sin skønsmargen med rette kunne lægge denne forudsætning til grund for at indføre et forbud mod regional reklame på de nationale TV-kanaler. For så vidt angår en foranstaltning, der har til formål at beskytte ytringsfriheden, som er sikret ved chartrets artikel 11, er den nationale lovgivers skønsmargen særligt stor ( 24 ).

64.

Sammenfattende er jeg af den opfattelse, at den tyske lovgiver inden for rammerne af sin skønsmargen med rette kunne antage, at de nationale TV-kanalers adgang til markedet for regional reklame risikerede at medføre skade for de regionale og lokale TV-spredningsforetagenders finansiering og således ville udgøre en trussel mod den meningspluralisme på regionalt plan, som disse foretagender bidrager til. Jeg anser derfor den omhandlede nationale foranstaltning for at være egnet til at virkeliggøre det formål, der består i at beskytte denne pluralisme. I øvrigt rejser den omstændighed, at der på internettet findes reklame, som er målrettet bestemte brugere, ikke tvivl om denne foranstaltnings sammenhæng.

65.

For at en restriktion af den frie udveksling af tjenesteydelser kan begrundes i et tvingende alment hensyn, skal den ikke blot være egnet til at sikre virkeliggørelsen af det tilsigtede formål, men også være forholdsmæssig og må således ikke gå videre end nødvendigt for at nå dette mål. Det er således spørgsmålet, om det samme mål kunne nås med andre foranstaltninger, som samtidig indebar færre restriktioner af den frie udveksling af tjenesteydelser.

66.

Såvel parterne i hovedsagen som Kommissionen har anfægtet den pågældende nationale foranstaltnings forholdsmæssighed ved at gøre gældende, at denne i væsentlig grad skader sagsøgerens markedsføringsmuligheder, samtidig med at den kun medfører en meget begrænset fordel for de regionale og lokale TV-spredningsforetagender.

67.

Dette argument er imidlertid baseret på disse procesdeltageres afvisning af, at denne foranstaltning er egnet til at nå det tilsigtede mål. Som jeg har redegjort for, anser jeg det ikke for godtgjort, at den nævnte foranstaltning er uhensigtsmæssig i forhold til sit mål. Hvis det således anerkendes, at den pågældende foranstaltning er egnet til sit formål, sætter det afvejningen af de involverede interesser, dvs. interesserne hos de virksomheder, der ønsker at markedsføre sig ved hjælp af regional reklame på de nationale TV-kanaler, og de regionale og lokale TV-spredningsforetagenders interesser, i et andet lys. Efter min opfattelse kunne den tyske lovgiver nemlig med rette gå ud fra, at den offentlige interesse i de nævnte selskabers eksistens og i deres bidrag til den offentlige debat på regionalt og lokalt plan gik forud for virksomhedernes private interesse i at markedsføre sig via en given kommunikationskanal.

68.

Det står nu tilbage at undersøge, om der findes andre mindre restriktive foranstaltninger, som ville gøre det muligt at nå dette mål om beskyttelse af mediepluralisme på regionalt og lokalt plan.

69.

Sagsøgeren i hovedsagen har i denne forbindelse henvist til den løsning, der er gældende i Østrig, virksomhedens oprindelsesmedlemsstat. Denne løsning består i at finansiere de offentlige TV-kanaler med en licensafgift, sammen med et reklameforbud, mens de private kanaler frit kan vise reklamer, herunder regionale.

70.

I henhold til fast retspraksis indebærer det faktum, at en medlemsstat har udstedt mindre strenge regler end en anden, imidlertid ikke, at reglerne i den sidstnævnte medlemsstat står i urimeligt forhold til det tilstræbte mål og derfor er uforenelige med EU-retten ( 25 ). Den omstændighed, at der findes mindre strenge regler i Østrig, kan således ikke anses for at godtgøre, at den pågældende tyske foranstaltning ikke er forholdsmæssig.

71.

Selv om en finansiering af medierne med offentlige midler kan være en løsning på visse problemer, kan den ligeledes rejse tvivl om disse mediers faktiske uafhængighed. Ud fra denne synsvinkel er den omstændighed, at disse medier råder over deres egne midler, f.eks. i form af reklameindtægter, en yderligere garanti for deres uafhængighed og dermed for meningspluralismen.

72.

Derimod tyder selve eksistensen af bestemmelsen i RStV’s § 7, stk. 11, som giver delstaterne mulighed for på deres respektive områder, eventuelt på visse betingelser, at give tilladelse til regional reklame på nationale TV-kanaler, på, at det kan være muligt at lempe forbuddet i RStV’s § 7 uden at skade det mål, der forfølges med dette forbud. At der hidtil ikke er gjort brug af denne mulighed, ændrer intet ved den omstændighed, at den tyske lovgiver med indførelsen af denne bestemmelse anerkendte, at en sådan eventuel tilladelse er forenelig med den omhandlede foranstaltnings formål.

73.

Man kunne forestille sig andre, mindre restriktive foranstaltninger end et absolut forbud mod regional reklame på de nationale TV-kanaler, f.eks. at de regionale og lokale TV-spredningsforetagender fik del i de nationale TV-selskabers indtægter fra en sådan regionsspecifik reklame. Med en sådan foranstaltning kunne de potentielle annoncørers – såsom sagsøgeren i hovedsagen – interesser forenes med de regionale og lokale TV-spredningsforetagenders interesser.

74.

Det tilkommer i sidste instans den forelæggende ret på baggrund af de særlige retlige og faktiske omstændigheder i Tyskland at vurdere, om den omhandlede foranstaltning er forholdsmæssig, og navnlig om der eventuelt findes mindre restriktive foranstaltninger. For at denne vurdering er realistisk, skal den forelæggende ret kun tage hensyn til de foranstaltninger, som den nationale lovgiver faktisk kan anvende. Det tjener således ikke noget formål at kritisere den eksisterende foranstaltning på grundlag af ganske vist mindre restriktive, men rent teoretiske foranstaltninger.

75.

På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at de tre første præjudicielle spørgsmål besvares således, at artikel 4, stk. 1, i direktiv 2010/13 og ligebehandlingsprincippet skal fortolkes således, at denne bestemmelse og dette princip ikke er til hinder for et forbud mod regional reklame på nationale TV-kanaler som det i RStV’s § 7, stk. 11, indeholdte. Artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for et sådant forbud, for så vidt som der ikke findes mindre restriktive foranstaltninger, som den nationale lovgiver reelt er i stand til at indføre, og som kan gøre det muligt at nå målet om beskyttelse af meningspluralisme på regionalt og lokalt plan, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.

76.

Med det fjerde præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om chartrets artikel 11 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for et forbud mod regional reklame på de nationale TV-kanaler som det i RStV’s § 7, stk. 11, indeholdte.

77.

Den forelæggende ret har ikke redegjort for grundlaget for sin tvivl med hensyn til den omhandlede nationale foranstaltnings overensstemmelse med chartrets artikel 11. Det samme gælder for sagsøgeren i hovedsagen og for Kommissionen, der blot har anført, at denne foranstaltning tilsidesætter den nævnte bestemmelse i chartret. Dette spørgsmål bør imidlertid analyseres med henblik på at besvare den forelæggende rets spørgsmål.

78.

Som Kommissionen med rette har anført, finder chartret anvendelse i den foreliggende sag. Det finder således bl.a. anvendelse i de tilfælde, hvor den nationale lovgivning udgør en begrænsning af en af det indre markeds friheder, og medlemsstaten påberåber sig et tvingende alment hensyn for at begrunde denne begrænsning ( 26 ).

79.

Chartrets artikel 52, stk. 3, bestemmer, at i det omfang chartret indeholder rettigheder svarende til dem, der er sikret ved EMRK, har de samme betydning og omfang som i konventionen. Ytringsfriheden er sikret ved EMRK’s artikel 10. Betydningen og rækkevidden af de rettigheder, der er tillagt ved denne konvention, er defineret i Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis.

80.

Som Kommissionen har fremhævet, finder ytringsfriheden i henhold til denne retspraksis anvendelse på kommercielle ytringer og reklame ( 27 ). Heraf følger, at den i den foreliggende sag omhandlede nationale foranstaltning, som begrænser sagsøgeren i hovedsagens reklamemuligheder, skal analyseres som en begrænsning af ytringsfriheden, der er sikret ved såvel EMRK’s artikel 10 som chartrets artikel 11.

81.

I medfør af chartrets artikel 52, stk. 1, er begrænsningen i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved denne bestemmelse, imidlertid mulig, forudsat at den er fastlagt i lovgivningen, respekterer disse rettigheders og friheders væsentligste indhold og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder. Et tilsvarende forbehold indgår – for så vidt angår ytringsfriheden – i EMRK’s artikel 10, stk. 2.

82.

Den nationale foranstaltning, der er omhandlet i den foreliggende sag, forfølger formålet om beskyttelse af mediepluralisme, en værdi, der er udtrykkeligt anerkendt ved chartrets artikel 11, stk. 2. I henhold til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols faste praksis vedrørende anvendelsen af EMRK’s artikel 10, stk. 2, »[varierer o]mfanget af den skønsmargen, som de kontraherende stater råder over på området, […] i forhold til flere forhold, hvoraf typen af den omhandlede »samtale« eller information er af særlig betydning. Selv om [EMRK’s] artikel 10[, stk. 2,] f.eks. næppe giver mulighed for begrænsninger af ytringsfriheden på det politiske område, råder de kontraherende stater således over en vid skønsmargen ved reguleringen af ytringsfriheden på det kommercielle område« ( 28 ). Dette princip har Domstolen allerede anerkendt hvad angår anvendelsen af de grundlæggende rettigheder i EU-retten ( 29 ). Ifølge Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol må det i øvrigt medgives, at »når det forfulgte mål er »beskyttelse af andres rettigheder og friheder«, og disse »rettigheder og friheder« indgår blandt de ved [EMRK] eller dens protokoller sikrede rettigheder og friheder, […] kan nødvendigheden af at beskytte dem foranledige staterne til at begrænse andre rettigheder eller friheder, som ligeledes er sikret ved [EMRK]. Det er således vanskeligt at foretage en afvejning af eventuelt modstridende interesser, og de kontraherende stater bør i denne henseende råde over en vid skønsmargen« ( 30 ).

83.

Efter min opfattelse har den tyske lovgiver med vedtagelsen af den omhandlede nationale foranstaltning ikke overskredet sin skønsmargen ved at foretage en afvejning af på den ene side den kommercielle ytringsfrihed og på den anden side interessen i at beskytte menings- og mediepluralismen.

84.

I denne forbindelse er det særligt vigtigt at bemærke, at den omhandlede foranstaltning ikke indeholder noget forbud mod reklame for sagsøgeren i hovedsagens varer eller varemærke. Dens virkninger begrænser blot sagsøgerens mulighed for at markedsføre sig gennem en enkelt kommunikationskanal, dvs. de nationale TV-kanaler gennem regional reklame. Selv om det ifølge sagsøgeren er det mest rentable reklamemiddel, står det dog fast, at virksomheden har mulighed for at anvende andre reklamemedier, bl.a. internettet, som sagsøgeren selv har nævnt som næsten ligeværdigt med TV-reklamer. For så vidt angår sagsøgerens ytringsfrihed må det således konstateres, at den omhandlede nationale foranstaltning ikke berører disse rettigheders væsentligste indhold ( 31 ). Den berører højst virksomhedens kommercielle muligheder.

85.

Jeg foreslår således, at det fjerde præjudicielle spørgsmål besvares således, at chartrets artikel 11 skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for et forbud mod regional reklame på nationale TV-kanaler som det i RStV’s § 7, stk. 11, indeholdte.

86.

På baggrund af det ovenfor anførte foreslår jeg, at de præjudicielle spørgsmål, der er forelagt af Landgericht Stuttgart (den regionale ret i første instans i Stuttgart, Tyskland), besvares som følger:

»Artikel 4, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/13/EU af 10. marts 2010 om samordning af visse love og administrative bestemmelser i medlemsstaterne om udbud af audiovisuelle medietjenester (direktiv om audiovisuelle medietjenester), ligebehandlingsprincippet samt artikel 11 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder skal fortolkes således, at disse bestemmelser og dette princip ikke er til hinder for et forbud mod regional reklame på nationale TV-kanaler som det, der er indeholdt i § 7, stk. 11, i Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien (statsaftale vedrørende radio- og TV-virksomhed) af 31. august 1991, som ændret ved Achtzehnter Rundfunkänderungsstaatsvertrag (18. statsaftaleændring vedrørende radio- og TV-virksomhed) af 21. december 2015.

Artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for et sådant forbud, for så vidt som der ikke findes mindre restriktive foranstaltninger, som den nationale lovgiver reelt er i stand til at indføre, og som gør det muligt at nå målet om beskyttelse af meningspluralisme på regionalt og lokalt plan, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.«