1

Sagsøgeren, Istituzione pubblica di assistenza e beneficienza e beneficienza »Opere Pie D’Onigo«, er en italiensk selvstændig offentlig enhed, der arbejder uden gevinst for øje og har status som offentlig velfærds- og velgørenhedsinstitution (IPAB), og som yder social- og sundhedstjenester f.eks. til ældre eller personer med handicap. Den 20. maj 2014 modtog Europa-Kommissionen en klage fra sagsøgeren, som derefter fik støtte fra andre selvstændige offentlige enheder, der arbejder uden gevinst for øje, IPAB’er eller offentlige tjenesteydelsesvirksomheder (APSP) (herefter »klagerne«). 19 af klagerne har hjemsted i Veneto (Italien).

2

I klagerne blev det anført, at i modsætning til de ikke-erhvervsdrivende offentlige enheder, der arbejder uden gevinst for øje, såsom IPAB’er og APSP’er, var private udbydere af social- og sundhedstjenester omfattet af følgende nationale ordninger (herefter »de omhandlede nationale foranstaltninger«):

3

Ifølge klagerne bar IPAB’erne og APSP’erne, som klagerne repræsenterede, direkte de omkostninger, der svarede til de omhandlede nationale foranstaltninger, uden at de havde mulighed for at bidrage til INPS og få modsvarende udbetalinger (barselsorlov til mødre og fædre) og uden at modtage nogen refusion fra INPS (og i sidste ende fra staten) for andre former for fravær. Efter klagernes opfattelse medførte denne situation en selektiv begunstigelse og udgjorde statsstøtte til fordel for private udbydere af social- og sundhedstjenester som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.

4

Klagerne gjorde endvidere gældende, at selv om de historisk set var blevet anset for offentlige enheder, der var genstand for statens kontrol med hensyn til korrektheden af og grundlaget for deres drift og for at undgå, at deres formue blev spredt, var de i realiteten selvstændige og selvfinansierede, og de skulle derfor anses for civilretlige enheder. De anførte, at den italienske stat skulle ændre deres status og lade dem være omfattet af den sociale sikringsordning baseret på forsikring, dvs. den ordning, der forvaltes af INPS.

5

Klagerne protesterede med andre ord over forskelsbehandlingen mellem offentlige og private leverandører af sociale tjenester med hensyn til dækning af visse udgifter til de ansatte samt over den omstændighed, at den italienske stat kvalificerede dem som offentlige enheder og ikke private enheder.

6

Ved skrivelser af 6. og 8. august 2014 sendte Kommissionens tjenestegrene de ikke-fortrolige versioner af klagerne til de italienske myndigheder. De italienske myndigheder svarede ved brev af 25. september 2014. Kommissionens tjenestegrene anmodede den 10. december 2014 om yderligere oplysninger. Den 7. maj 2015 anmodede Kommissionens tjenestegrene telefonisk de italienske myndigheder om at fremsende supplerende oplysninger. De italienske myndigheder svarede ved brev af 5. juni 2015. Ved brev af 5. august 2015 fremsendte Kommissionens tjenestegrene en ny anmodning om oplysninger til de italienske myndigheder, som de italienske myndigheder besvarede ved brev af 12. oktober 2015.

7

Den 16. marts 2016 sendte Kommissionens tjenestegrene en foreløbig vurdering til klagerne, hvori den konkluderede, at den omhandlede foranstaltning ikke udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. Klagerne svarede herpå den 13. og 22. april 2016, idet de fremlagde yderligere oplysninger og anmodede Kommissionens tjenestegrene om at genoverveje deres opfattelse. Ved brev af 19. maj 2016 fastholdt Kommissionen sin foreløbige vurdering, hvorefter den omhandlede foranstaltning ikke udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. Ved skrivelse af 26. maj 2016 anmodede klagerne om, at Kommissionens tjenestegrenes foreløbige konstateringer blev optaget i en formel afgørelse. Kommissionen traf derfor afgørelsen C (2017) 1939 final af 27. marts 2017 om statsstøtte SA.38825 »Statsstøtte til private virksomheder inden for social- og sundhedssektoren« (herefter »den anfægtede afgørelse«). Da kriterierne i artikel 107 TEUF for at kvalificere en foranstaltning som statsstøtte er kumulative, udtalte Kommissionen sig udelukkende endeligt om selektivitetskriteriet og for fuldstændighedens skyld om, hvorvidt der forelå en begunstigelse, da den fastslog, at de nævnte foranstaltninger ikke udgjorde statsstøtte.

8

Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 1. august 2017 har sagsøgeren anlagt nærværende sag.

9

Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 9. november 2017 har Kommissionen fremsat en formalitetsindsigelse i medfør af artikel 130, stk. 1, i Rettens procesreglement.

10

Som følge heraf er de anmodninger om intervention til støtte for appellantens påstande, som er indgivet af henholdsvis Ipab di Vicenza den 13. oktober 2017, Ipab Casa Gino e Pierina Marani den 23. oktober 2017, Ipab Centro Residenziale per Anziani di Cittadelli den 9. november 2017 og Azienda Pubblica dei Servizi alla Persona »Grimani Buttari – residenze per Anziani in Osimo« den 10. november 2017, samt anmodning om intervention indgivet af Den Italienske Republik den 22. november 2017 til støtte for Kommissionens påstande henskudt i henhold til procesreglementets artikel 144, stk. 3.

11

Sagsøgeren er fremkommet med bemærkninger til formalitetsindsigelsen den 5. januar 2018.

12

Ved afgørelse truffet af formanden for Rettens Anden Afdeling den 13. april 2018 er sagen blevet udsat i medfør af procesreglementets artikel 69, litra b), indtil Domstolen har truffet endelig afgørelse i de forenede sager Scuola Elementare Maria Montessori mod Kommissionen, Kommissionen mod Scuola Elementare Maria Montessori og Kommissionen mod Ferracci, sag C-622/16 P – C-624/16 P.

13

Ved dom af 6. november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori mod Kommissionen, Kommissionen mod Scuola Elementare Maria Montessori og Kommissionen mod Ferracci (C-622/16 P – C-624/16 P, EU:C:2018:873), bekræftede Domstolen, at søgsmålene i de nævnte sager kunne antages til realitetsbehandling på grundlag af artikel 263, stk. 4, sidste sætningsled, TEUF.

14

Ved en foranstaltning af 7. november 2018 med henblik på sagens tilrettelæggelse blev parterne opfordret til over for Retten at oplyse, hvilke konsekvenser for denne sag parterne udledte af dommen af 6. november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori mod Kommissionen, Kommissionen mod Scuola Elementare Maria Montessori og Kommissionen mod Ferracci (C-622/16 P – C-624/16 P, EU:C:2018:873). Den 19. og 23. november 2018 besvarede henholdsvis Kommissionen og sagsøgeren det af Retten stillede spørgsmål.

15

Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:

16

Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

17

I henhold til artikel 130, stk. 1 og 7, i Rettens procesreglement kan Retten, såfremt sagsøgte anmoder herom, tage stilling til, om sagen bør afvises, eller om Retten savner kompetence, uden at indlede behandlingen af sagens realitet.

18

I den foreliggende sag har Kommissionen anmodet om, at der træffes afgørelse om, hvorvidt sagen skal afvises, og da Retten finder, at sagen er tilstrækkeligt oplyst i sagsakterne, har den besluttet at træffe afgørelse om denne anmodning uden at fortsætte sagens behandling.

19

Kommissionen har i indsigelsen om afvisning gjort gældende, at de faktiske og retlige omstændigheder, som sagsøgeren henviser til, ikke fremgår på en sammenhængende og forståelig måde af stævningens ordlyd, og at påstandene går ud over genstanden for et annullationssøgsmål. Kommissionen har også gjort gældende, at søgsmålet ikke kan antages til realitetsbehandling i henhold til artikel 263, stk. 4, sidste sætningsled, TEUF.

20

Sagsøgeren har bestridt Kommissionens argumenter. Selskabet har gjort gældende, at stævningen er tilstrækkeligt klar, og at Retten kan fastslå, at de omhandlede foranstaltninger udgør statsstøtte, selv om Kommissionen i den anfægtede afgørelse udelukkende har udtalt sig om selektivitetskriteriet og for fuldstændighedens skyld om, hvorvidt der foreligger en begunstigelse som omhandlet i artikel 107 TEUF. Sagsøgeren har gjort gældende, at søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, henset til artikel 263, stk. 4, sidste sætningsled, TEUF. Den anfægtede afgørelse er nemlig en regelfastsættende retsakt, der ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger, og som direkte påvirker sagsøgerens retsstilling. Sagsøgeren har i denne henseende henvist til dom af 6. november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori mod Kommissionen, Kommissionen mod Scuola Elementare Maria Montessori og Kommissionen mod Ferracci (C-622/16 P – C-624/16 P, EU:C:2018:873).

21

Retten finder det hensigtsmæssigt først at undersøge, om sagen kan antages til realitetsbehandling, henset til artikel 263, stk. 4, sidste sætningsled, TEUF, før de øvrige formalitetsindsigelser, som Kommissionen har rejst, i givet fald skal undersøges. Som det er anført i præmis 20 ovenfor, fremgår det af den nævnte bestemmelse, at enhver fysisk eller juridisk person kan indbringe en klage med henblik på prøvelse af regelfastsættende retsakter, der berører vedkommende umiddelbart, og som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger. Henset til sagens omstændigheder finder Retten det hensigtsmæssigt først at undersøge kriteriet om, at sagsøgeren skal være umiddelbart berørt, for derefter i givet fald at undersøge de øvrige kriterier i artikel 263, stk. 4, sidste sætningsled, TEUF.

22

For så vidt angår kriteriet om, at sagsøgeren skal være umiddelbart berørt, har sagsøgeren navnlig gjort gældende, at selskabet er umiddelbart berørt, for så vidt som den anfægtede afgørelse tillader, at Den Italienske Republik anvender en ordning med fordele med hensyn til udgifter til arbejdskraft i private virksomheder, som leverer social- og sundhedstjenester, og at afgørelsen helt automatisk har retsvirkninger alene i medfør af EU-retten og uden andre mellemkommende regler, hvilket gør, at Den Italienske Republik vil kunne anvende den omhandlede fordelsordning. Sagsøgeren har henvist til, at Kommissionen ikke har bestridt, at sagsøgeren, ligesom de 21 andre offentlige enheder, der har indgivet en klage til Kommissionen i 2014 vedrørende ulovlig statsstøtte, opererer på det italienske marked for social- og sundhedstjenester, og dette i konkurrence med private virksomheder. De offentlige enheder har samme indtægter som private tjenesteydere samtidig med, at de står over for højere omkostninger som følge af de omhandlede nationale foranstaltninger. Klagen er fremsat af 21 offentlige organer, og stævningen har kvantificeret omfanget af det faktiske tab, som de offentlige leverandører af social- og sundhedstjenester lider, fordi de ikke kan drage fordel af de omhandlede nationale foranstaltninger, som er forbeholdt private tjenesteydere. Sagsøgeren har således nærmere anført, at lønomkostningerne udgør den største omkostning (ca. 70% af omsætningen) for leverandører af social- og sundhedstjenester, hvorfor selskabet lider et tab på ca. 528000 EUR pr. år som følge af, at det ikke kan drage fordel af de omhandlede nationale foranstaltninger. Sagsøgeren redegør endvidere for, at de relevante faktiske omstændigheder med henblik på anvendelsen af artikel 107 TEUF, som er kendetegnet ved, at selskabet som offentlig virksomhed står over for private virksomheder, der leverer identiske tjenesteydelser, henhører under markedet for levering af social- og sundhedstjenester som defineret i legge no 328 – Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali (lov nr. 265 kaldet »rammelov om iværksættelse af et integreret system med interventioner og sociale ydelser«) af 8. november 2000 (GURI nr. 265 af 13.11.2000 – almindeligt tillæg til GURI nr. 186 s. 1).

23

Det bemærkes, at det følger af Domstolens faste praksis, at betingelsen om, at en fysisk eller juridisk person skal være umiddelbart berørt af den afgørelse, der er genstand for søgsmålet, som er fastsat i artikel 263, stk. 4, TEUF, kræver, at to kriterier er kumulativt opfyldt, nemlig for det første, at den anfægtede foranstaltning umiddelbart skal have indvirkning på den pågældendes retsstilling, og for det andet, at foranstaltningen ikke må overlade et skøn til adressaterne, der skal gennemføre den, men at gennemførelsen skal ske helt automatisk og udelukkende i medfør af EU-reglerne uden anvendelse af andre mellemkommende regler (jf. dom af 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori mod Kommissionen, Kommissionen mod Scuola Elementare Maria Montessori et Kommissionen mod Ferracci, C-622/16 P – C-624/16 P, EU:C:2018:873, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).

24

Hvad særligt angår reglerne om statsstøtte skal det understreges, at deres formål er at sikre konkurrencen. På dette område gør den omstændighed, at Kommissionens afgørelse fortsat lader de nationale foranstaltninger, om hvilke en sagsøger i en klage til denne institution har gjort gældende, at de ikke var forenelige med dette formål, og at de stillede den pågældende sagsøger i en ugunstig konkurrencestilling, virke i fuldt omfang, det muligt at konkludere, at denne afgørelse påvirker nævnte sagsøgers retsstilling, navnlig dennes ret i henhold til de i EUF-traktaten indeholdte bestemmelser om statsstøtte til ikke at blive udsat for en konkurrence, der fordrejes af de omhandlede nationale foranstaltninger (jf. dom af 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori mod Kommissionen, Kommissionen mod Scuola Elementare Maria Montessori og Kommissionen mod Ferracci, C-622/16 P – til C-624/16 P, EU:C:2018:873, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).

25

Det skal imidlertid bemærkes, at den umiddelbare indvirkning på en sagsøger ikke kan udledes af den blotte mulighed for et konkurrenceforhold (jf. i denne retning dom af 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori mod Kommissionen, Kommissionen mod Scuola Elementare Maria Montessori og Kommissionen mod Ferracci (C-622/16 P – C-624/16 P, EU:C:2018:873, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).

26

Eftersom betingelsen om, at sagsøgeren skal være umiddelbart berørt, kræver, at den anfægtede retsakt umiddelbart skal have indvirkning på sagsøgerens retsstilling, er Unionens retsinstanser forpligtet til at efterprøve, om sagsøgeren på relevant måde har redegjort for grundene til, at Kommissionens afgørelse bringer sagsøgeren i en ugunstig konkurrencesituation og dermed påvirke sagsøgerens retsstilling (dom af 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori mod Kommissionen, Kommissionen mod Scuola Elementare Maria Montessori og Kommissionen mod Ferracci, C-622/16 P – C-624/16 P, EU:C:2018:873, præmis 47).

27

Sagsøgeren gør i det væsentlige gældende, at selskabet lider tab som følge af, at selskabet er underlagt højere lønomkostninger end private udbydere af social- og sundhedstjenester, der er omfattet af de omhandlede nationale retsakter, som den italienske stat har opretholdt som følge af den anfægtede afgørelse.

28

Det bemærkes i denne forbindelse, at sagsøgerne i de sager, der gav anledning til dommen af 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori mod Kommissionen, Kommissionen mod Scuola Elementare Maria Montessori og Kommissionen mod Ferracci (C-622/16 P – C-624/16 P, EU:C:2018:873, præmis 50), havde godtgjort, at deres respektive institutioner lå i umiddelbar nærhed af de institutioner, der a priori var omfattet af de nationale foranstaltninger, der blev vurderet i den omhandlede afgørelse, og at disse udøvede aktiviteter, der lignede de pågældende sagsøgeres, og således virkede på det samme tjenesteydelsesmarked og på det samme geografiske marked.

29

I det foreliggende tilfælde skal det fastslås, at den blotte omtale af et tab som følge af højere lønomkostninger end dem, der afholdes af private erhvervsdrivende, der er aktive på det italienske marked for »social- og sundhedstjenester«, ikke i sig selv kan udgøre en relevant begrundelse for, at den anfægtede afgørelse stiller sagsøgeren i en ugunstig konkurrencesituation og dermed påvirker dennes retsstilling. Det præciseres i denne forbindelse, at de omhandlede nationale foranstaltninger ikke vedrører bestemte tjenesteydelser eller særlige geografiske markeder, men private erhvervsdrivende i Italien i almindelighed. Det skal endvidere fremhæves, at selv om lov nr. 328 kan vedrøre udbydere af social- og sundhedstjenester på grund af sin karakter som rammelovgivning, indeholder den generelle retningslinjer for sektorens organisering, men ikke præcise oplysninger om det relevante marked, hvorfor det er umuligt at fastslå, om alle de erhvervsdrivende, som loven finder anvendelse på, konkurrerer indbyrdes.

30

Under disse omstændigheder er det nødvendigt at efterprøve, om sagsøgeren på relevant måde har redegjort for det marked, som selskabet er aktivt på, og har præciseret, hvilke af de aktører som potentielt kan være begunstiget af de omhandlede nationale foranstaltninger, selskabet konkurrerer med, for at forstå den negative virkning, som de nationale foranstaltninger, der blev opretholdt ved den anfægtede afgørelse, kan have for sagsøgerens konkurrenceevne.

31

Det må i den forbindelse fastslås, at sagsøgeren leverer social- og sundhedstjenester, og at det fremgår af sagen, at selskabet er etableret i Pederobba kommune i Veneto-regionen. Sagsøgeren er af den opfattelse, at selskabet konkurrerer med private aktører, der udbyder social- og sundhedstjenester. Sagsøgeren opregner visse virksomheder fra andre EU-medlemsstater, som har etableret sig i Italien, og som driver virksomhed inden for samme sektor, for at påvise, at kriteriet om påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i artikel 107 TEUF er opfyldt i det foreliggende tilfælde.

32

Det skal imidlertid for det første bemærkes, at sagsøgerens argumenter og de forhold, der er nævnt i præmis 31 ovenfor, hverken gør det muligt at fastslå det relevante marked eller den konkurrencemæssige situation på dette marked. Sagsøgeren har nemlig udelukkende henvist til social- og sundhedstjenester, der f.eks. omfatter pleje af ældre personer, uden at præcisere de betingelser, hvorunder ydelserne tilbydes, og uden nærmere at præcisere, om udtrykket »social- og sundhedstjenester« henviser til et særskilt marked eller til flere markeder for tjenesteydelser. Dette fremgår nemlig ikke klart af sagsøgerens skriftlige indlæg, der synes at henvise til en sektor frem for et særskilt marked. Dette indtryk forstærkes af den omstændighed, at sagsøgeren – ligesom lov nr. 328, hvortil sagsøgeren henviser – nævner flere forskellige former for tjenesteydelser. Som eksempler har sagsøgeren opregnet virksomheder, der leverer »socialmedicinske« tjenesteydelser, »sundhedsydelser« og tjenesteydelser i »sektorerne for sociale og sundhedsmæssige opholdssteder« eller virksomheder, der driver »plejehjem for ældre personer«.

33

Det fremgår endvidere ikke af sagsakterne, på hvilket geografisk marked sagsøgeren er aktiv. Sagsøgeren har uden yderligere præciseringer anført, at selskabet opererer på det italienske marked. Samtidig opregner selskabet både udenlandske aktører og aktører, der driver virksomhed i flere italienske regioner, såsom Emilia-Romagna, Lazio, Ligurien, Lombardiet, Piemonte, Puglia, Toscana, Sardinien og Veneto. Sagsøgeren har også anført, at selskabet har hjemsted i Pederobba kommune. Disse oplysninger gør det imidlertid ikke muligt at udlede, på hvilket geografisk marked sagsøgeren mener, at selskabet rent faktisk opererer, så meget desto mere som de betingelser, hvorunder social- og sundhedstjenesterne leveres, ikke er præciseret. Sagsøgeren har navnlig ikke præciseret, om selskabets ydelser leveres på lokalt, regionalt, nationalt eller internationalt plan.

34

For det andet bemærkes, at sagsøgeren ikke har præciseret, med hvilke af de aktører, som potentielt kan være begunstiget af de omhandlede nationale foranstaltninger, sagsøgeren mener at konkurrere. I mangel af konkrete oplysninger herom kan sagsøgeren ikke godtgøre, at selskabet befinder sig i en ufordelagtig konkurrencesituation. Det præciseres i denne forbindelse, som anført i præmis 25 ovenfor, at det ikke af den blotte mulighed for, at der foreligger et konkurrenceforhold, kan udledes, at en sagsøger er umiddelbart berørt. Det er således ikke tilstrækkeligt, således som sagsøgeren har gjort, at henvise til et abstrakt begreb, såsom private erhvervsdrivende, eller at opregne virksomheder, der er aktive inden for den samme sektor, uden at forklare, hvorfor og hvordan de nævnte virksomheder skal anses for at være konkurrenter til sagsøgeren.

35

Henset til disse betragtninger skal det fastslås, at i mangel af de præciseringer, der er nævnt i præmis 32-34 ovenfor, har sagsøgeren ikke i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 26 ovenfor, givet en relevant redegørelse for grundene til, at den anfægtede afgørelse kunne bringe selskabet i en ufordelagtig konkurrencesituation og dermed påvirke dets retsstilling, og kriteriet om, at sagsøgeren skal være umiddelbart berørt, er således ikke opfyldt i det foreliggende tilfælde.

36

Det følger heraf, uden at det er nødvendigt at tage stilling til de øvrige kriterier i artikel 263, stk. 4, sidste sætningsled, TEUF, eller de formalitetsindsigelser, som Kommissionen har rejst, at søgsmålet i sin helhed skal afvises.

37

Det følger af procesreglementets artikel 144, stk. 3, at når sagsøgte indgiver en formalitetsindsigelse eller en indsigelse mod Rettens kompetence som omhandlet i artikel 130, stk. 1, træffes der først afgørelse om en anmodning om intervention, når indsigelsen i forbindelse med sagens realitet afvises eller henskydes. I henhold til procesreglementets artikel 142, stk. 2, er interventionen accessorisk i forhold til hovedsagen og mister sit formål, såfremt sagen afvises.

38

Da søgsmålet i det foreliggende tilfælde forkastes i det hele, er det ufornødent at træffe afgørelse om de af Ipab di Vicenza, Ipab Casa Gino e Pierina Marani, Ipab Centro Residenziale per Anziani di Cittadelli, Azienda Pubblica dei Servizi alla Persona »Grimani Buttari – residenze per Anziani in Osimo« og Den Italienske Republik fremsatte interventionsbegæringer.

39

Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.

40

Da sagsøgeren har tabt sagen, bør det pålægges sagsøgeren at bære sine egne omkostninger og at betale de af Kommissionen afholdte omkostninger i overensstemmelse med dennes påstand herom.

41

I henhold til procesreglementets artikel 144, stk. 10, bærer Ipab di Vicenza, Ipab Casa Gino e Pierina Marani, Ipab Centro Residenziale per Anziani di Cittadelli, Azienda Pubblica dei Servizi alla Persona »Grimani Buttari – Residenze per Anziani in Osimo« og Den Italienske Republik hver deres egne omkostninger i forbindelse med begæringerne om intervention.

På grundlag af disse præmisser træffer

RETTEN (Anden Afdeling):

følgende afgørelse: