1. 

Domstolen tog i dommen i sagen E.ON Biofor Sverige ( 2 ) stilling til indvirkningen af bestemte foranstaltninger vedtaget af Sverige med henblik på at verificere bæredygtigheden af biogas fremstillet på grundlag af biomasse, når biogassen var genstand for samhandel i Fællesskabet (den cirkulerede via gasledninger mellem flere forskellige medlemsstater).

2. 

Den foreliggende præjudicielle forespørgsel omhandler ikke biogas, men derimod bæredygtige flydende biobrændsler (nærmere bestemt palmeolie fra Indonesien, som markedsføres i fri omsætning i EU). Mens biogas fremstilles på grundlag af biomasse med henblik på anvendelse inden for transportområdet, fremstilles flydende biobrændsler ligeledes på grundlag af biomasse, men anvendes til andre energiformål end transport, herunder elektricitet og opvarmning og køling.

3. 

Tvisten kræver en analyse af forholdet mellem to certificeringsordninger for biobrændslers bæredygtighed: de nationale og de frivillige, som anerkendes af Kommissionen. Domstolen skal navnlig fortolke rækkevidden af artikel 18, stk. 7, i direktiv 2009/28/EF ( 3 ), sammenholdt med Kommissionens gennemførelsesafgørelse 2011/438/EU ( 4 ).

4. 

Ud fra denne forudsætning skal det i dommen fastslås, om anvendelsen af den ene eller den anden ordning (den nationale eller den frivillige) for certificering af biobrændslers bæredygtighed er alternativ og ekskluderende, eller om den blot er kompletterende.

5. 

Svaret vil gøre det muligt at fjerne den forelæggende rets tvivl med hensyn til, om en medlemsstat kan pålægge økonomiske aktører, der har valgt en frivillig ordning, at opfylde yderligere krav.

6.

Det fremgår af 76. betragtning:

»Bæredygtighedskriterierne vil kun være effektive, hvis de fører til en ændret adfærd blandt markedsaktørerne. Denne ændrede adfærd vil kun forekomme, hvis der er en prisgevinst ved de biobrændstoffer og flydende biobrændsler, som opfylder disse kriterier, i forhold til dem, der ikke gør det. Ifølge massebalancemetoden til kontrol af overensstemmelse er der en fysisk forbindelse mellem på den ene side fremstillingen af biobrændstoffer og flydende biobrændsler, der opfylder bæredygtighedskriterierne, og på den anden side forbruget af biobrændstoffer og flydende biobrændsler i Fællesskabet, hvilket giver en fornuftig balance mellem udbud og efterspørgsel og sikrer en prisgevinst, der er større end i systemer, hvor en sådan forbindelse ikke findes. Massebalancemetoden bør derfor anvendes til kontrol af overensstemmelse for at sikre, at biobrændstoffer og flydende biobrændsler, som opfylder bæredygtighedskriterierne, kan sælges til en højere pris. Herved bevares systemets integritet samtidig med, at industrien ikke pålægges en urimelig byrde. Andre kontrolmetoder bør dog undersøges.«

7.

Artikel 2, litra h) og i), indeholder følgende definitioner:

8.

Det anføres i 65. betragtning:

»Produktionen af biobrændstof bør være bæredygtig. Der bør derfor stilles krav om, at biobrændstoffer, der anvendes for at opfylde målene i dette direktiv, og biobrændstoffer, der nyder godt af nationale støtteordninger, opfylder bæredygtighedskriterier.«

9.

I artikel 17 defineres bæredygtighedskriterierne som følger:

»1.   Uanset om råmaterialerne er dyrket på eller uden for Fællesskabets område, må energi fra biobrændstoffer og flydende biobrændsler kun tages i betragtning med henblik på de i litra a), b) og c) omhandlede formål, hvis de opfylder bæredygtighedskriterierne i stk. 2-6:

[…]

2.   Den besparelse i drivhusgasemissionen ved anvendelse af biobrændstoffer og flydende biobrændsler, der tages i betragtning med henblik på de i stk. 1, litra a), b) og c), omhandlede formål, skal være mindst 35%.

[…]

3.   Biobrændstoffer og flydende biobrændsler, der tages i betragtning med henblik på de i stk. 1, litra a), b) og c), omhandlede formål, må ikke fremstilles af råmaterialer fra et areal med høj biodiversitetsværdi […].

[…]

4.   Biobrændstoffer og flydende biobrændsler, der tages i betragtning med henblik på de i stk. 1, litra a), b) og c), omhandlede formål, må ikke fremstilles af råmaterialer fra arealer med stort kulstoflager […]

[…]

5.   Biobrændstoffer og flydende biobrændsler, der tages i betragtning med henblik på de i stk. 1, litra a), b) og c), omhandlede formål, må ikke fremstilles af råmaterialer fra arealer, der var tørvebundsarealer i januar 2008 […].

6.   Landbrugsråvarer, der dyrkes i Fællesskabet og anvendes til produktion af biobrændstoffer og flydende biobrændsler, og som tages i betragtning med henblik på de i stk. 1, litra a), b) og c), omhandlede formål, fremstilles i overensstemmelse med kravene og standarderne i bestemmelserne under overskriften »Miljø« i del A og i punkt 9 i bilag II til Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 af 19. januar 2009 […].

[…]

8.   Med henblik på de i stk. 1, litra a), b) og c), omhandlede formål må medlemsstaterne ikke ud fra andre bæredygtighedsbegrundelser afvise at tage biobrændstoffer og flydende biobrændsler, der er fremstillet i overensstemmelse med denne artikel, i betragtning.

[…]«

10.

Artikel 18 (»Kontrol af overholdelsen af bæredygtighedskriterierne for biobrændstoffer og flydende biobrændsler«) bestemmer i stk. 1-7:

»1.   Når biobrændstoffer og flydende biobrændsler skal tages i betragtning med henblik på de i artikel 17, stk. 1, litra a), b) og c), omhandlede formål, kræver medlemsstaterne af de økonomiske aktører, at de dokumenterer, at de bæredygtighedskriterier, der er fastsat i artikel 17, stk. 2-5, er opfyldt. Til dette formål kræver de, at de økonomiske aktører anvender et massebalancesystem, der:

2.   Kommissionen aflægger rapport for Europa-Parlamentet og Rådet i 2010 og 2012 om den metode for verifikation af massebalancen, der er beskrevet i stk. 1, og om mulighederne for at bruge andre verifikationsmetoder i relation til nogle eller alle typer råmaterialer, biobrændstoffer eller flydende biobrændsler. […]

3.   Medlemsstaterne træffer foranstaltninger for at sikre, at de økonomiske aktører forelægger pålidelige oplysninger og på opfordring stiller de data, der er anvendt til at udarbejde oplysningerne, til rådighed for medlemsstaten. Medlemsstaterne kræver af de økonomiske aktører, at de sørger for en tilstrækkelig standard for en uafhængig kontrol af de oplysninger, de forelægger, og at de dokumenterer, at dette er blevet gjort. Det skal kontrolleres, at de systemer, der anvendes af de økonomiske aktører, er nøjagtige, pålidelige og sikret mod svindel. Der skal foretages en evaluering af frekvensen og metodologien i prøveudtagningen og dataenes pålidelighed.

De oplysninger, der er nævnt i første afsnit, skal navnlig omfatte oplysninger om opfyldelse af de bæredygtighedskriterier, der er nævnt i artikel 17, stk. 2-5, passende og relevante oplysninger om de foranstaltninger, der er truffet med henblik på beskyttelse af jord, vand og luft, genopretning af nedbrudte arealer og undgåelse af overdrevent vandforbrug i områder, hvor der er vandknaphed, samt passende og relevante oplysninger om de foranstaltninger, der er truffet for at tage hensyn til de forhold, der er nævnt i artikel 17, stk. 7, andet afsnit.

[…]

De forpligtelser, der er fastlagt i dette stykke, finder anvendelse, uanset om biobrændstofferne eller de flydende biobrændsler er produceret inden for Fællesskabet eller er importeret.

[…]

4.   Fællesskabet bestræber sig på at indgå bilaterale eller multilaterale aftaler med tredjelande, der indeholder bestemmelser om bæredygtighedskriterier, der svarer til kriterierne i dette direktiv. Når Fællesskabet har indgået aftaler, der indeholder bestemmelser vedrørende emner omfattet af bæredygtighedskriterierne i artikel 17, stk. 2-5, kan Kommissionen beslutte, at disse aftaler godtgør, at biobrændstoffer og flydende biobrændsler, der er fremstillet af råmaterialer dyrket i disse lande, overholder de omhandlede bæredygtighedskriterier. […]

Kommissionen kan beslutte, at frivillige nationale og internationale ordninger, der fastsætter standarder for fremstilling af biomasseprodukter, indeholder nøjagtige data med henblik på de i artikel 17, stk. 2, omhandlede formål eller godtgør, at partier af biobrændstoffer overholder bæredygtighedskriterierne i artikel 17, stk. 3-5. […]

[…]

5.   Kommissionen vedtager kun beslutninger i henhold til stk. 4, hvis den pågældende aftale eller ordning opfylder tilstrækkelige standarder for pålidelighed, gennemsigtighed og uafhængig kontrol. […]

6.   Beslutninger i henhold til stk. 4 vedtages efter rådgivningsproceduren i artikel 25, stk. 3. Sådanne beslutninger er gyldige i højst fem år.

7.   Såfremt en økonomisk aktør fremlægger dokumentation eller data, der er opnået i overensstemmelse med en aftale eller en ordning, der har været genstand for en beslutning i henhold til stk. 4, kan en medlemsstat ikke, i det omfang dette er omfattet af den pågældende beslutning, kræve, at leverandøren fremlægger yderligere dokumentation for overholdelse af de bæredygtighedskriterier, der er fastsat i artikel 17, stk. 2-5, eller oplysninger om de foranstaltninger, der er nævnt i denne artikels stk. 3, andet afsnit.

[…]«

11.

Artikel 1 bestemmer:

»Den frivillige ordning »International Sustainability and Carbon Certification«, som Kommissionen den 18. marts 2011 blev anmodet om at anerkende, dokumenterer, at partier af biobrændstoffer opfylder bæredygtighedskriterierne fastsat i artikel 17, stk. 3, litra a), b) og c), og [artikel 17,] stk. 4 og 5, i direktiv 2009/28/EF [samt] artikel 7b, stk. 3, litra a), b) og c), og [artikel 7b,] stk. 4 og 5, i direktiv 98/70/EF. Ordningen indeholder ligeledes nøjagtige data, hvad angår artikel 17, stk. 2, i direktiv 2009/28/EF og artikel 7b, stk. 2, i direktiv 98/70/EF.

Den kan ligeledes anvendes til at dokumentere overensstemmelse med artikel 18, stk. 1, i direktiv 2009/28/EF og artikel 7c, stk. 1, i direktiv 98/70/EF.«

12.

Det fastsættes i artikel 2, stk. 1:

»Afgørelsen gælder i en periode på fem år efter ikrafttrædelsen.«

Denne periode blev afsluttet den 9. august 2016.

13.

Kommissionen anerkendte ved gennemførelsesafgørelse 2016/1361 atter »International Sustainability and Carbon Certification« som en ordning til dokumentation af overensstemmelse med bæredygtighedskriterierne i direktiv 2009/28 for en periode på fem år.

14.

Artikel 1 har følgende ordlyd:

»»International Sustainability & Carbon Certification System« (i det følgende benævnt »ordningen«), som blev forelagt Kommissionen til anerkendelse den 23. juni 2016, viser, at partier af biobrændstoffer og flydende biobrændsler er i overensstemmelse med bæredygtighedskriterierne i artikel 7b, stk. 3-5, i direktiv 98/70/EF og artikel 17, stk. 3-5, i direktiv 2009/28/EF.

[…]«

15.

Gennemførelsesafgørelse 2016/1361 trådte i kraft den 11. august 2016.

16.

Det fremgår af artikel 38:

»Biobrændstoffer […] og flydende biobrændsler […] kan fra den 1. januar 2012 kun medregnes i opfyldelsen af de nationale mål og være omfattet af støtteordninger […], såfremt de overholder bæredygtighedskriterierne i foranstaltningen til gennemførelse af direktiv 2009/30/EF.«

17.

I henhold til artikel 2, stk. 1, litra f), som ændret ved lovdekret nr. 55/2011 ( 8 ), forstås ved en »økonomisk aktør«:

»enhver fysisk eller juridisk person etableret i Fællesskabet eller et tredjeland, som mod eller uden betaling tilbyder eller tilvejebringer biobrændstoffer bestemt til fællesskabsmarkedet til tredjepart, eller som mod eller uden betaling tilbyder eller tilvejebringer råmaterialer, mellemprodukter, blandinger eller affald til produktion af biobrændstoffer bestemt til fællesskabsmarkedet til tredjepart«.

18.

Lovdekretet gengiver i artikel 7b de i EU-lovgivningen fastsatte bæredygtighedskriterier og indfører ved artikel 7c en national certificeringsordning for biobrændstoffers bæredygtighed (Sistema Nazionale di certificazione della sostenibilità dei biocarburanti), som samtlige aktører i produktionskæden skal tilslutte sig, medmindre de anvender en af de aftaler eller frivillige certificeringsordninger, der er opregnet i artikel 7c, fjerde afsnit, i direktiv 98/70/EF, som indsat ved artikel 1 i direktiv 2009/30/EF.

19.

Artikel 2 indeholder følgende definitioner:

»[…]

2.   […]

[…]

[…]

3.   Ved økonomisk aktør forstås […]:

20.

Artikel 8 bestemmer:

»1.   For så vidt angår aspekterne i en frivillig ordning, der har været genstand for en afgørelse i overensstemmelse med artikel 7c, fjerde afsnit, i direktiv 98/70/EF, som indsat ved artikel 1 i direktiv 2009/30/EF, bekræfter de økonomiske aktører, som har tilsluttet sig disse frivillige ordninger, pålideligheden af de oplysninger eller erklæringer, der meddeles den næste økonomiske aktør i forsyningskæden, dvs. leverandøren eller forbrugeren, ved ifølge disse ordninger at fremlægge dokumentation eller data, der ledsager partiet. Denne dokumentation eller disse data attesteres ved selvcertificering […]

[…]

4.   Hvis de frivillige ordninger i stk. 1 eller aftalerne i stk. 2 ikke omfatter verifikationen af opfyldelsen af samtlige bæredygtighedskriterier og anvendelsen af massebalancen, skal de økonomiske aktører i forsyningskæden, som har tilsluttet sig disse ordninger, under alle omstændigheder komplettere verifikationen gennem den nationale certificeringsordning med hensyn til det, som ikke omfattes af disse frivillige ordninger eller aftaler.«

21.

Artikel 12 har følgende affattelse:

»1.   I dette dekret kan de økonomiske aktører i forsyningskæden for flydende biobrændsler som en undtagelse fra artikel 8, stk. 1, tilslutte sig frivillige ordninger, der har været genstand for en afgørelse i overensstemmelse med artikel 7c, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 98/70/EF, som finder anvendelse på biobrændstoffer, forudsat at de opfylder betingelserne i stk. 2.

2.   Aktørerne i forsyningskæden for flydende biobrændsler i stk. 1 skal angive de i artikel 7, stk. 5, 6, 7 og 8, fastsatte oplysninger i den erklæring eller det certifikat, der ledsager partierne i hele forsyningskæden, dog med følgende undtagelser […]«

22.

Selskabet Legatoria Editoriale Giovanni Olivotto SpA (herefter »LEGO«) driver et trykkeri i Lavis (provinsen Trento, regionen Trentino Alto Adigio, Italien). Selskabet opførte på sit driftssted et kraftvarmeværk med en kapacitet på 0,840 megawatt, hvori der som brændstof anvendes flydende biobrændsel, nærmere bestemt rå vegetabilsk palmeolie.

23.

Den virksomhed, som påtog sig byggeriet af varmeværket, var Movendi S.r.l., der ligeledes handlede som mellemmand (trader) i forbindelse med købet af det flydende biobrændsel, som var nødvendigt til at drive kraftvarmeværket.

24.

Den 24. november 2010 anmodede LEGO den offentlige virksomhed Gestore dei servizi energetici SpA (herefter »GSE«) om, at varmeværket blev kvalificeret som et »anlæg fyret med vedvarende energikilder« ( 10 ). Efter at have opnået denne kvalifikation kunne selskabet tilslutte sig støtteordningen med grønne certifikater for treårsperioden 2012-2014 og opnå 14698 grønne certifikater svarende til en modværdi på 1610421,58 EUR.

25.

Movendi rådede ikke fysisk over produktpartierne, som derimod blev leveret direkte til LEGO fra selskaberne ED & F Man Liquid Products Italia Srl og Unigrà Srl (herefter samlet »leverandørselskaberne«). Disse virksomheder har under retsmødet anført, at de flydende biobrændsler, der blev leveret til LEGO, bestod af rå palmeolie, som var importeret fra Indonesien og hidrørende fra Frankrig, hvorfor der var tale om en vare, der allerede var overgået til fri omsætning i EU’s toldområde.

26.

Den 19. juni 2014 anmodede GSE LEGO om at fremsende de i den italienske lovgivning påkrævede certifikater. LEGO fremsendte visse dokumenter den 26. juni 2014.

27.

Ved afgørelse af 29. september 2014 udelukkede GSE LEGO fra støtteordningen med henvisning til, at selskabet ikke havde opfyldt støtteberettigelseskriterierne, og inddrog alle tildelte grønne certifikater.

28.

Afgørelsen var navnlig baseret på følgende betragtninger:

29.

LEGO anlagde søgsmål til prøvelse af GSE’s afgørelse ved Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien), som frifandt sagsøgte ved dom af 29. januar 2016. LEGO iværksatte appel i sidste instans ved Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) til prøvelse af denne dom.

30.

LEGO anførte følgende til støtte for sin appel:

31.

GSE anfægtede LEGO’s appel ved den forelæggende ret med støtte i følgende anbringender:

32.

I denne forbindelse har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) forelagt Domstolen disse to præjudicielle spørgsmål:

33.

Der er under den skriftlige forhandling indgivet skriftlige indlæg af LEGO, GSE, ED & F Man Liquid Products Italia, den italienske regering og Kommissionen. De deltog alle i retsmødet, som blev afholdt den 28. februar 2018.

34.

Tvisten rejser en problemstilling vedrørende forholdet mellem de nationale ordninger for certificering af flydende biobrændslers bæredygtighed (artikel 18, stk. 3, i direktiv 2009/28) og de frivillige nationale eller internationale ordninger, som er anerkendt af Kommissionen i overensstemmelse med artikel 18, stk. 4 og 5, i direktiv 2009/28.

35.

For at kunne træffe afgørelse i appelsagen i sidste instans har den forelæggende ret fundet det nødvendigt at få afklaret, hvorvidt den nationale gennemførelseslovgivning er i strid med EU-lovgivningen.

36.

Dens tvivl angår navnlig artikel 8 og 12 i dekretet af 23. januar 2012. Selv om disse bestemmelser anerkender værdien af en tilslutning til en frivillig ordning med henblik på certificering af bæredygtighed (naturligvis under forudsætning af, at den har været genstand for en kommissionsafgørelse), pålægges de aktører, der tilslutter sig en sådan ordning, samtidig en dobbelt – og omtvistet – forpligtelse:

37.

Forud for den specifikke analyse af de to præjudicielle spørgsmål vil jeg fremsætte nogle bemærkninger angående kontrollen af flydende biobrændslers bæredygtighed, som gentager eller supplerer de bemærkninger, som jeg fremsatte vedrørende biogas i mit forslag til afgørelse i sagen E.ON Biofor Sverige ( 11 ).

38.

Artikel 17, stk. 2-5, i direktiv 2009/28 fastsætter de kriterier, der skal opfyldes af flydende biobrændsler, såsom palmeolie, for at kunne anses for at være bæredygtige. Denne betegnelse eller »grønne etiket« er en nødvendig forudsætning for, at forbruget af flydende biobrændsler kan tages i betragtning med henblik på a) at evaluere medlemsstaternes opfyldelse af deres forpligtelser med hensyn til at reducere udledningen af drivhusgasser, b) at måle overholdelsen af VE-forpligtelserne og c) at nyde godt af de forskellige støtteordninger, som indføres af medlemsstaterne med henblik på at fremme forbruget af vedvarende energi.

39.

Hensigten med bæredygtighedskriterierne i artikel 17, stk. 2-5, i direktiv 2009/28 er at hindre, at områder af betydelig økologisk værdi ( 12 ) kan anvendes til at producere biomasse til fremstillingen af flydende biobrændsler. Direktiv 2009/28 foretager en udtømmende harmonisering af bæredygtighedskriterierne for flydende biobrændsler, og medlemsstaterne må derfor i henhold til artikel 17, stk. 8, ikke tilføje yderligere kriterier, ligesom de heller ikke må undlade at anvende nogen af de kriterier, der er fastsat i artikel 17 i direktiv 2009/28 ( 13 ).

40.

Det blev i direktiv 2009/28 valgt at anvende massebalancemetoden i forbindelse med kontrollen af, om de markedsførte flydende biobrændsler opfylder disse bæredygtighedskriterier, idet de øvrige mulige metoder således blev udelukket ( 14 ). Med massebalancemetoden tillades det at markedsføre blandinger af forskellige flydende biobrændsler, om end sporbarheden fra deres oprindelse og frem til deres forbrug samtidig skal sikres. Den markedsførende virksomhed har pligt til at råde over dokumentation, der godtgør, at en mængde flydende biobrændsel svarende til den, der tages ud af distributionsnettet, er blevet tilført det pågældende net efter at være blevet fremstillet i overensstemmelse med bæredygtighedskriterierne i artikel 17, stk. 2-5, i direktiv 2009/28.

41.

Til forskel fra bæredygtighedskriterierne for flydende biobrændsler, som har været genstand for en udtømmende harmonisering ved direktiv 2009/28, er anvendelsen af massebalancemetoden kun delvist blevet harmoniseret ( 15 ) ved artikel 18, stk. 1, i direktiv 2009/28, som under alle omstændigheder opstiller følgende tre betingelser for anvendelsen af massebalancemetoden:

42.

På grundlag af denne delvise harmonisering er det i henhold til direktiv 2009/28 muligt at indføre massebalancemetoden på en af følgende måder:

43.

Den Europæiske Union har ikke på nuværende tidspunkt indgået nogen aftaler med tredjelande, og massebalancemetoden indføres enten ved hjælp af de nationale ordninger (som den italienske i det foreliggende tilfælde) eller de frivillige ordninger, som Kommissionen hidtil har anerkendt, såsom ISCC-ordningen ( 16 ).

44.

Det er vigtigt at bemærke, at artikel 18, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 2009/28 alene omhandlede muligheden for at anvende de frivillige certificeringsordninger i forbindelse med biobrændstoffer, og ikke muligheden for at anvende disse til dokumentation af overensstemmelse med bæredygtighedskriterierne for flydende biobrændsler. Det var først efter vedtagelsen af direktiv (EU) 2015/1513 ( 17 ), som har været i kraft siden den 15. oktober 2015, at artikel 18, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 2009/28 blev ændret til ligeledes at omfatte muligheden for at certificere flydende biobrændslers bæredygtighed ved hjælp af frivillige ordninger, som er anerkendt af Kommissionen ( 18 ).

45.

Den forelæggende ret ønsker oplyst, om artikel 18, stk. 7, i direktiv 2009/28, sammenholdt med gennemførelsesafgørelse 2011/438, er til hinder for nationale retsforskrifter, såsom dekretet af 23. januar 2012, hvorefter de økonomiske aktører pålægges andre og mere vidtgående specifikke byrder end dem, der pålægges i henhold til en frivillig certificeringsordning for flydende biobrændslers bæredygtighed, som er anerkendt af Kommissionen i overensstemmelse med artikel 18, stk. 4, i direktiv 2009/28.

46.

Besvarelsen af dette spørgsmål kræver, at der successivt tages stilling til:

47.

Den forelæggende ret er af den opfattelse, at gennemførelsesafgørelse 2011/438 finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen. Det er imidlertid nødvendigt at nuancere denne antagelse.

48.

Gennemførelsesafgørelse 2011/438 blev vedtaget i overensstemmelse med artikel 18, stk. 4, i direktiv 2009/28, hvorefter Kommissionen kan beslutte, at en frivillig national eller international ordning godtgør, at partier af biobrændstoffer overholder bæredygtighedskriterierne i artikel 17, stk. 3-5, i direktiv 2009/28 eller indeholder nøjagtige data i overensstemmelse med direktivets artikel 17, stk. 2 (med henblik på at måle besparelsen i drivhusgasemissionen).

49.

I henhold til artikel 18, stk. 6, i direktiv 2009/28 er Kommissionens beslutninger om anerkendelse af frivillige ordninger gyldige i højst fem år.

50.

ISCC-ordningen blev fremlagt for Kommissionen den 18. marts 2011 med henblik på anerkendelse heraf som en generel frivillig ordning for en lang række biobrændstoffer ( 19 ). Kommissionen underlagde ordningen en evaluering, som gav et positivt resultat, hvorefter ordningen blev medtaget i gennemførelsesafgørelse 2011/438 ( 20 ).

51.

I henhold til artikel 1 i gennemførelsesafgørelse 2011/438 dokumenterer den frivillige ISCC-ordning, at partier af biobrændstoffer opfylder bæredygtighedskriterierne i artikel 17, stk. 2-5, ligesom ordningen ligeledes kan anvendes til at dokumentere overensstemmelse med artikel 18, stk. 1, i direktiv 2009/28.

52.

Gennemførelsesafgørelse 2011/438 anerkender alene ISCC-ordningen i forbindelse med påvisningen af biobrændstoffers bæredygtighed, og ikke af flydende biobrændslers bæredygtighed. I 2011 omhandlede artikel 18, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 2009/28 alene denne mulighed. På grund af forskellene mellem biobrændstoffer og flydende biobrændsler ( 21 ) kan den nævnte afgørelse – hvis affattelse er klar på dette punkt – ikke fortolkes således, at den omfatter begge kategorier.

53.

Muligheden for at certificere flydende biobrændslers bæredygtighed ved hjælp af frivillige ordninger blev først en realitet efter ændringen af artikel 18, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 2009/28 ved vedtagelsen af direktiv 2015/1513, som trådte i kraft den 15. oktober 2015.

54.

LEGO nød godt af støtteordningen med grønne certifikater i treårsperioden 2012-2014 ( 22 ), idet virksomheden anvendte flydende biobrændsel (palmeolie), og ikke biobrændstof, til fyring i sit kraftvarmeværk. Den kunne således ikke anvende gennemførelsesafgørelse 2011/438, der som nævnt alene omfattede ISCC-ordningen som frivillig ordning for certificering af bæredygtigheden af biobrændstoffer, og ikke af flydende biobrændsler.

55.

Selv om artikel 18, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 2009/28 alene omhandlede certificering af biobrændstoffer (og ikke af flydende biobrændsler) ved hjælp af de frivillige ordninger, blev medlemsstaterne i Kommissionens meddelelse om frivillige ordninger og standardværdier i EU’s bæredygtighedsordning for biobrændstoffer og flydende biobrændsler fra 2010 imidlertid tilskyndet til at udvide anvendelsen af disse ordninger for certificering af biobrændstoffer til også at omfatte flydende biobrændsler ( 23 ).

56.

Artikel 12 i dekretet af 23. januar 2012 ( 24 ) ville kunne imødekomme denne opfordring fra Kommissionen. Den italienske regering har under retsmødet bekræftet, at denne bestemmelse tillod de økonomiske aktører at certificere flydende biobrændslers bæredygtighed ved hjælp af frivillige ordninger, som alene var anerkendt af Kommissionen med hensyn til biobrændstoffer.

57.

Domstolens kompetence i forbindelse med et præjudicielt spørgsmål er begrænset til en fortolkning af de EU-retlige forskrifter, og ikke af en medlemsstats nationale retsforskrifter. Det tilkommer således den forelæggende ret at undersøge, om dekretet af 23. januar 2012 på tidspunktet for sagens faktiske omstændigheder reelt omfattede anvendelsen af frivillige certificeringsordninger (såsom ISCC-ordningen), som Kommissionen havde anerkendt i forbindelse med biobrændstoffer, på flydende biobrændsler.

58.

Under disse forudsætninger vil jeg analysere anvendelsen af EU-retten i de to forskellige scenarier, der er forelagt den forelæggende ret.

59.

Efter den 11. august 2016, hvor gennemførelsesafgørelse 2016/1361 trådte i kraft, fortsatte Kommissionen med at anerkende den frivillige ISCC-ordning som certificeringsordning for biobrændstoffers bæredygtighed og udvidede den – for første gang – ligeledes til også at omfatte flydende biobrændsler. Da den foreliggende sag tidsmæssigt alene omhandler tilbagekaldelsen af støtte for treårsperioden 2012-2014, har gennemførelsesafgørelse 2016/1361 ingen betydning for afgørelsen heraf.

60.

Som bemærket ovenfor kan artikel 12 i dekretet af 23. januar 2012 imidlertid have ligget til grund for anvendelsen af den frivillige ISCC-ordning i forbindelse med flydende biobrændsler. Såfremt dette er tilfældet, kunne leverandørerne af palmeolie og LEGO på gyldig vis have tilsluttet sig denne frivillige ordning.

61.

Det vil i dette tilfælde være nødvendigt at afklare, om artikel 18, stk. 7, i direktiv 2009/28 tillader eller forbyder en samtidig eller subsidiær anvendelse af den nationale italienske certificeringsordning på aktører, der anvender en frivillig certificeringsordning, såsom ISCC-ordningen. Den italienske regering har gjort gældende, at den pågældende bestemmelse i direktivet tillader, at der opstilles yderligere krav om kontrol af bæredygtigheden, som f.eks. de krav, der er omhandlet i den italienske certificeringsordning.

62.

En unuanceret godtagelse af den italienske regerings argument ville indebære en generaliseret anvendelse (dvs. i samtlige tilfælde) af den nationale ordning, så længe den er »strengere« end den frivillige ordning. En sådan følgevirkning ville imidlertid mindske de økonomiske aktørers incitament til at tilslutte sig de frivillige ordninger, der har til formål at sikre, at industrien ikke pålægges en urimelig byrde, gennem udvikling af effektive løsninger til dokumentation af overensstemmelse med bæredygtighedskriterierne for flydende biobrændsler ( 25 ).

63.

Artikel 8, stk. 4, i dekretet af 23. januar 2012 gør det muligt at opstille yderligere krav til en økonomisk aktør, som har tilsluttet sig en frivillig ordning, når en sådan ordning »ikke omfatter verifikationen af opfyldelsen af samtlige bæredygtighedskriterier og anvendelsen af massebalancen«. Den mulighed, der omhandles i denne bestemmelse, burde i princippet kun forekomme i få tilfælde, eftersom det følger af al logik, at Kommissionen i henhold til artikel 18, stk. 4, i direktiv 2009/28 som hovedregel anerkender frivillige ordninger, som anvender massebalancemetoden, og som certificerer opfyldelsen af samtlige bæredygtighedskriterier ( 26 ).

64.

Det hænder imidlertid ifølge Kommissionen selv ( 27 ), at der kan være mulighed for at anerkende frivillige ordninger, som ud over at anvende massebalancemetoden tillader en certificering af blot nogle af bæredygtighedskriterierne for flydende biobrændsler. Under sådanne omstændigheder er der intet til hinder for en supplerende anvendelse af den nationale certificeringsordning til at dokumentere opfyldelsen af de bæredygtighedskrav, som ikke er omfattet af den frivillige ordning. Således forstået vil artikel 8, stk. 4, i dekretet af 23. januar 2012 ikke kunne bestrides.

65.

Jeg skal på nuværende tidspunkt erindre om, at kontrolprocedurerne for flydende biobrændslers bæredygtighedskrav ikke har været genstand for en udtømmende harmonisering. Artikel 18 i direktiv 2009/28 fastsætter en forpligtelse til at anvende massebalancemetoden og overholde nogle mindstekrav i forbindelse med anvendelsen heraf, men den har ikke indført en harmoniseret fællesskabsprocedure ( 28 ).

66.

Valget mellem den ene eller den anden certificeringsordning i artikel 18 (nationale eller frivillige ordninger anerkendt af Kommissionen) tilkommer således de økonomiske aktører. På baggrund af dette valg gælder følgende:

67.

I hovedsagen havde palmeolieleverandørerne og LEGO tilsluttet sig den frivillige ISCC-ordning i perioden 2012-2014. Hvis anvendelsen af artikel 18, stk. 4, i dekretet af 23. januar 2012 omfattede dette valg i forbindelse med flydende biobrændsler, ville vi have at gøre med den første af de ovenfor nævnte situationer, eller nærmere bestemt en variant heraf. Der ville være tale om anvendelse af en frivillig certificeringsordning for flydende biobrændsler ved henvisning fra en national retsforskrift til en afgørelse fra Kommissionen, som udelukkende tillader anvendelsen af den nævnte ordning i forbindelse med biobrændstoffer.

68.

Den frivillige ISCC-ordning er en fuldstændig ordning, som gør det muligt at certificere opfyldelsen af samtlige bæredygtighedskriterier og anvendelsen af massebalancemetoden. Således fremgår det af artikel 1 i gennemførelsesafgørelse 2011/438, hvorefter denne ordning dokumenterer, at partier af biobrændstoffer opfylder bæredygtighedskriterierne i artikel 17, stk. 2-5, ligesom ordningen ligeledes kan anvendes til at dokumentere overensstemmelse med artikel 18, stk. 1, i direktiv 2009/28. Den dokumentation, der forklarer, hvordan ISCC-ordningen fungerer ( 29 ), bekræfter ligeledes, at der er tale om en fuldstændig frivillig ordning.

69.

Artikel 18, stk. 7, i direktiv 2009/28 fastsætter en formodning om fri bevægelighed for flydende biobrændsler, hvis bæredygtighed er certificeret ved hjælp af en fuldstændig frivillig ordning, således at en medlemsstat, såfremt en økonomisk aktør fremlægger beviser eller oplysninger, der er tilvejebragt inden for rammerne af denne ordning, ikke pålægger leverandøren at tilvejebringe andre beviser for opfyldelsen af bæredygtighedskriterierne i artikel 17, stk. 2-5, eller de i artikel 18, stk. 3, andet afsnit, nævnte oplysninger om foranstaltninger.

70.

Artikel 18, stk. 7, i direktiv 2009/28 er således til hinder for anvendelsen af nationale retsforskrifter, såsom dekretet af 23. januar 2012, hvorefter de aktører, der anvender en fuldstændig frivillig ordning, som er anerkendt af Kommissionen med hensyn til biobrændstoffer og ifølge den nationale lovgivning udvidet til også at omfatte flydende biobrændsler, pålægges at opfylde de strengere krav i den nationale certificeringsordning for bæredygtighed.

71.

Hvis den forelæggende ret var af den opfattelse, at den frivillige ISCC-ordning i henhold til artikel 12 i dekretet af 23. januar 2012 ikke var anvendelig på flydende biobrændsler på tidspunktet for sagens faktiske omstændigheder, ville vi have at gøre med den tredje af de ovenfor nævnte situationer, nemlig de økonomiske aktørers anvendelse af en frivillig ordning, som ikke er anerkendt af Kommissionen, til certificering af bæredygtigheden af flydende biobrændsel, såsom palmeolie.

72.

Under disse omstændigheder kan medlemsstaten pålægge de økonomiske aktører i de flydende biobrændslers produktions- og handelskæde at opfylde kravene i den nationale certificeringsordning helt eller delvist.

73.

I den foreliggende sag pålagde de italienske myndigheder opfyldelse af to yderligere krav i forhold til ISCC-ordningen:

74.

For så vidt angår det første krav er der tale om et strengere krav end kravet i ISCC-ordningen (som tillader fremlæggelse af certifikatet på et senere tidspunkt). Jeg mener imidlertid ikke, at det er i strid med nogen af bestemmelserne i direktiv 2009/28, og det er efter min opfattelse et egnet krav til at sikre anvendelsen af massebalancemetoden i forbindelse med kontrollen af flydende biobrændslers bæredygtighed.

75.

Således giver dette krav mulighed for en mere effektiv kontrol med de flydende biobrændslers produktions- og handelskæde og letter sporbarheden af de enkelte partier, hvorpå massebalancemetoden finder anvendelse med henblik på verifikation af overensstemmelse med bæredygtighedskriterierne i artikel 17, stk. 2-5, i direktiv 2009/28.

76.

Jeg finder det rimeligt, at en national ordning kræver en fremlæggelse af de flydende biobrændslers bæredygtighedscertifikater samtidig med, at partierne overgår fra en aktør til en anden. Accept af forsinkelser i udstedelsen og fremlæggelsen af disse certifikater kan muligvis være antagelig i en frivillig ordning som ISCC-ordningen, men jeg har vanskeligt ved at se, hvorfor de nationale certificeringsordninger nødvendigvis skal efterkomme dette.

77.

Det er i øvrigt et krav, som ikke lader til at medføre en mærkbar begrænsning i samhandelen med flydende biobrændsler inden for EU eller i handelen mellem EU og tredjelande.

78.

Spørgsmålet om foreneligheden med direktiv 2009/28 er straks mere vanskeligt, når det kommer til det andet yderligere krav, hvorefter samtlige økonomiske aktører, herunder rene mellemmænd, som ikke fysisk råder over partierne af flydende biobrændsler, forpligtes til at fremlægge bæredygtighedscertifikater.

79.

Parterne har fremsat modstridende argumenter vedrørende dette kravs forenelighed med direktiv 2009/28. Den italienske regering og GSE har forsvaret foreneligheden, mens Kommissionen, LEGO og leverandørvirksomhederne mener, at kravet er uforeneligt med direktivets ordlyd og ånd.

80.

Den italienske stats kompetence til at indføre og anvende et nationalt verifikationssystem taler efter min opfattelse til fordel for GSE’s og den italienske regerings argumentation.

81.

Artikel 18, stk. 1, i direktiv 2009/28 anvender begrebet økonomisk aktør, men uden at definere det. Det tilkommer således medlemsstaterne at præcisere, hvilke økonomiske aktører eller operatører, der er forpligtede til at dokumentere flydende biobrændslers bæredygtighed ( 30 ). Det tilkommer dem ligeledes (artikel 18, stk. 3) at træffe foranstaltninger for at sikre, at de økonomiske aktører forelægger pålidelige oplysninger og på opfordring stiller de data, der er anvendt til at udarbejde oplysningerne, til rådighed for medlemsstaten. Aktørerne skal endvidere sørge for en tilstrækkelig standard for en uafhængig kontrol ( 31 ) af de oplysninger, de forelægger, og dokumentere, at dette er blevet gjort.

82.

En bestemmelse, som er affattet på denne måde, giver efter min opfattelse medlemsstaterne beføjelse til at indarbejde det her omtvistede krav i deres nationale verifikationssystemer for flydende biobrændslers bæredygtighed. Jeg mener ikke, at der er noget til hinder for, at rene mellemmænd forpligtes til at fremlægge den påkrævede dokumentation, eftersom de udgør et led i de flydende biobrændslers distributionskæde.

83.

I denne proces er det nødvendigt at sikre sig kendskabet til og respekten for karakteristikaene gennem hele sporbarhedskæden ved hjælp af massebalancemetoden ( 32 ). I tilfælde af så komplekse produktions- og distributionskæder som dem, der gælder for palmeolien, som hidrører fra Indonesien og fragtes fra Frankrig til Italien med henblik på levering hos LEGO, mener jeg ikke, at forpligtelsen til at tilvejebringe dokumentation kan anses for at være for omfattende.

84.

Denne foranstaltning er efter min opfattelse ligeledes egnet til at mindske risikoen for svig og til at sikre, at det alene er de flydende biobrændsler, der opfylder bæredygtighedskriterierne og massebalancemetoden, som nyder godt af støtten til forbruget heraf, og som medregnes ved målingen af besparelsen i drivhusgasemissionen.

85.

Følgelig er artikel 18, stk. 7, i direktiv 2009/28 ikke til hinder for, at rene mellemmænd pålægges kravene i det nationale verifikationssystem for flydende biobrændslers bæredygtighed, så længe de ikke er omfattet af en frivillig certificeringsordning, som er anerkendt af Kommissionen i henhold til direktivets artikel 18, stk. 4, eller som finder anvendelse ved henvisning hertil i den nationale lovgivning.

86.

Den omstændighed, at en national ret rent formelt har udformet sit præjudicielle spørgsmål under henvisning til bestemte EU-retlige bestemmelser, er ikke til hinder for, at Domstolen oplyser denne ret om alle de fortolkningselementer, der kan være til nytte ved afgørelsen af sagen, uanset om der er henvist hertil i de præjudicielle spørgsmål. Det tilkommer Domstolen ud fra samtlige de oplysninger, der er fremlagt af den nationale ret, navnlig af forelæggelsesafgørelsens præmisser, at udlede de EU-retlige elementer, som det under hensyn til sagens genstand er nødvendigt at fortolke ( 33 ).

87.

Efter at have fastslået, at det er foreneligt med direktiv 2009/28, at rene mellemmænd underlægges et nationalt verifikationssystem for flydende biobrændslers bæredygtighed, er det nødvendigt at undersøge, om dette krav er i strid med forbuddet i artikel 34 TEUF, også selv om den forelæggende ret ikke har rejst tvivl herom.

88.

Domstolen har fastslået, at enhver national bestemmelse, hvorved et ikke-udtømmende harmoniseringsdirektiv gennemføres i national ret, skal være i overensstemmelse med den primære EU-ret ( 34 ). Når der derimod er foretaget en udtømmende harmonisering, skal de nationale foranstaltningers forenelighed bedømmes på grundlag af de pågældende harmoniserede bestemmelser og ikke på grundlag af den primære EU-ret ( 35 ).

89.

Det er nødvendigt at undersøge den omtvistede forpligtelse i henhold til denne retspraksis, eftersom artikel 18 i direktiv 2009/28 ikke foretager en udtømmende harmonisering af de nationale lovgivninger vedrørende systemer til verifikation af opfyldelsen af flydende biobrændslers bæredygtighed ( 36 ).

90.

Det drejer sig således om at afklare, om den nationale retsforskrift, ved at pålægge de rene mellemmænd i et flydende biobrændsels forsyningskæde, som ikke fysisk råder over varen, en forpligtelse til at fremlægge de pågældende certifikater, udgør en hindring for samhandelen med denne type varer inden for Fællesskabet, som er uforenelig med forbuddet i artikel 34 TEUF ( 37 ).

91.

I henhold til Domstolens faste praksis omfatter artikel 34 TEUF ved sit forbud mod foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner mellem medlemsstaterne enhver national foranstaltning, der direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre handelen inden for Fællesskabet ( 38 ). Der sker i dette tilfælde en påvirkning af samhandelen inden for Fællesskabet, da der er tale om en vare (palmeolie), som var fremstillet i Indonesien, importeret til fri omsætning i EU og oplagret i Frankrig, hvorfra den blev fragtet til Italien med henblik på videresalg til LEGO.

92.

Pligten til at fremlægge de certifikater, der dokumenterer bæredygtigheden, som i Italien pålægges de rene mellemmænd, der ikke fysisk råder over de flydende biobrændsler, vanskeliggør importen heraf, såvel fra andre medlemsstater som fra tredjelande. Uden denne forpligtelse ville handelen hermed være lettere, og samhandelen inden for Fællesskabet og med tredjelande ville blive fremmet.

93.

Samtidig ( 39 ) skaber den nationale retsforskrift en hindring for handelen med flydende biobrændsler, der kan kvalificeres som en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion i strid med artikel 34 TEUF. Der ville ikke foreligge en sådan handelshindring, hvis den italienske lovgivning begrænsede den pågældende forpligtelse til de aktører i forsyningskæden, som fysisk råder over de flydende biobrændsler.

94.

Spørgsmålet er imidlertid, om en sådan hindring kan være begrundet i et af de hensyn til den almene interesse, som er opregnet i artikel 36 TEUF, eller af tvingende hensyn. I begge tilfælde skal den nationale bestemmelse i henhold til proportionalitetsprincippet være egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, den forfølger, og ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt, for at formålet opnås ( 40 ).

95.

Forpligtelsen ville kunne begrundes i beskyttelsen af miljøet og nærmere bestemt i målsætningen om at fremme anvendelsen af flydende biobrændsler som vedvarende energi ( 41 ), hvilket bidrager til en reduktion af drivhusgasemissioner, der er en af hovedårsagerne til de klimaændringer, som EU og dens medlemsstater har forpligtet sig til at bekæmpe ( 42 ).

96.

Ved at favorisere beskyttelsen af miljøet bidrager fremme af vedvarende energi generelt og flydende biobrændsler i særdeleshed ligeledes indirekte til beskyttelsen af menneskers og dyrs liv og sundhed samt bevaring af plantevækster, der udgør de tvingende almene hensyn i artikel 36 TEUF ( 43 ).

97.

Den omstændighed, at samtlige økonomiske aktører uden undtagelse, der indgår i produktionen og distributionen af bæredygtige flydende biobrændsler, er involveret i den materialestyring, der sikres ved anvendelsen af massebalancemetoden, bidrager endvidere til at forhindre svig. Samtidig undgås det, at disse flydende biobrændsler markedsføres med de iboende lovhjemlede fordele, således at de flydende biobrændsler, der ikke opfylder bæredygtighedskriterierne, ikke nyder godt heraf. Følgelig kan en national lovgivning af denne art begrundes i beskyttelsen af miljøet og anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder.

98.

Det er imidlertid nødvendigt at undersøge, om de italienske retsforskrifter består proportionalitetstesten, dvs. om de er egnede til at sikre virkeliggørelsen af det formål, de forfølger, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt, for at formålet opnås.

99.

Jeg mener ikke, at der kan herske nogen videre tvivl om, at foranstaltningen er egnet til at virkeliggøre det formål, som den forfølger. Som tidligere nævnt opnås der med foranstaltningen en maksimal sikring af disse flydende biobrændslers materialestyring, fra produktionen til deres energiformål, ikke mindst når markedsføringsprocessen er kompleks (som nævnt oplagres den indonesiske palmeolie i Frankrig og distribueres i Italien). Med henblik på som nævnt at hindre svig og at sikre overholdelsen af de flydende biobrændslers bæredygtighedskrav anser jeg det for en egnet foranstaltning, som er inden for en medlemsstats rækkevidde, og som kan indarbejdes af medlemsstaten i dens nationale system til verifikation af den pågældende bæredygtighed.

100.

Proportionalitetstesten kræver endvidere en undersøgelse af, om foranstaltningen går ud over, hvad der er nødvendigt, for at dens formål opnås, også selv om den er egnet. Kommissionen har i denne forbindelse fundet det unødvendigt at pålægge de rene mellemmænd at opfylde kravene i det nationale verifikationssystem for flydende biobrændslers bæredygtighed, eftersom der er tale om simple tradere, som ikke har varen i deres besiddelse og ikke fysisk råder over den. Da massebalancemetoden sikrer varens fysiske sporbarhed, er det alene de økonomiske aktører, der fremstiller, sælger, oplagrer eller køber den, og dermed fysisk råder over den, som bør forpligtes af det nationale verifikationssystem, eftersom de er de eneste, der har mulighed for at ændre den.

101.

Jeg er ikke enig i denne antagelse, som deles af LEGO og leverandørvirksomhederne. Som den italienske regering og GSE med rette har anført, indgår en mellemmand ligeledes i de flydende biobrændslers markedsføringskæde og kan begå svig for så vidt angår varens bæredygtighed, også uden fysisk at råde over den.

102.

Det blev under retsmødet godtgjort, at Movendi som indehaver havde legalt ejerskab og fuld rådighed over de flydende biobrændsler. Der var i princippet indtil til hinder for, at virksomheden kunne sælge dem, blande dem med ikke-bæredygtige produkter eller ændre deres sammensætning, eftersom den som nævnt nød godt af alle de beføjelser, der følger af det fulde ejerskab af varen. Disse mulige risici er efter min opfattelse tilstrækkelige til at anse det for forholdsmæssigt, at ordningens krav udvides til også at omfatte denne juridiske person (eller andre mellemmænd i markedsføringskæden), selv om det kan påføre dem yderligere administrative byrder.

103.

Følgelig er det min opfattelse, at nationale retsforskrifter, hvorefter rene mellemmænd, som ikke fysisk råder over produktet, pålægges at opfylde de ved et national verifikationssystem for flydende biobrændslers bæredygtighed fastsatte krav, er foreneligt med forbuddet mod foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner i artikel 34 TEUF.

104.

På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) forelagte præjudicielle spørgsmål på følgende måde: