1.

College van Beroep voor het Bedrijfsleven (appeldomstol i sager om handel og industri, Nederlandene) har forelagt Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af artikel 70-72 i forordning (EF) nr. 1122/2009 ( 2 ).

2.

Anmodningen er blevet forelagt inden for rammerne af en tvist mellem arvingerne til en kvægopdrætter og Staatssecretaris van Economische Zaken (statssekretæren for økonomiske anliggender, Nederlandene) vedrørende en nedsættelse af den støtte, som er blevet ydet i henhold til den ved forordning (EF) nr. 73/2009 ( 3 ) fastsatte ordning for direkte støtte til landbrugerne, på grund af misligholdelse af reglerne om krydsoverensstemmelse med hensyn til dyrevelfærd.

3.

Ved sine præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 70-72 i forordning (EF) nr. 1122/2009 i en situation som den i hovedsagen omhandlede, hvor der er konstateret flere misligholdelser inden for samme område, gør det muligt at addere på den ene side de nedsættelser, som finder anvendelse i tilfælde af gentagen og ikke-gentagen misligholdelse som følge af uagtsomhed, og på den anden side de nedsættelser, som finder anvendelse i tilfælde af forsætlig misligholdelse.

4.

I dette forslag til afgørelse redegør jeg for, hvorfor jeg mener, at dette spørgsmål bør besvares bekræftende, og at artikel 70-72 i forordning nr. 1122/2009, sammenholdt med artikel 23 og 24 i forordning nr. 73/2009, i en sådan situation ikke blot gør det muligt, men også pligtigt, at addere sådanne nedsættelser.

5.

Artikel 23 med overskriften »Nedsættelse af eller udelukkelse fra betalinger ved misligholdelse af krydsoverensstemmelsesreglerne«, der findes i kapitel 4 i afsnit II, som har overskriften »Integreret forvaltnings- og kontrolsystem«, i forordning nr. 73/2009, bestemmer i stk. 1:

»Hvis de lovbestemte forvaltningskrav eller betingelserne for god landbrugs- og miljømæssig stand ikke overholdes på ethvert tidspunkt i et givet kalenderår (i det følgende benævnt »det pågældende kalenderår«), og den pågældende misligholdelse skyldes en handling eller undladelse, der direkte kan tilskrives den landbruger, som har indgivet støtteansøgningen i det pågældende kalenderår, nedsættes eller udelukkes de samlede direkte betalinger, der efter anvendelsen af artikel 7, 10 og 11 er ydet eller skal ydes til denne landbruger, i overensstemmelse med gennemførelsesbestemmelserne i artikel 24.«

6.

Artikel 24, der findes i det samme kapitel i forordning nr. 73/2009, og som har overskriften »Gennemførelsesbestemmelser for nedsættelser og udelukkelser ved misligholdelse af krydsoverensstemmelsesreglerne«, bestemmer:

»1.   Gennemførelsesbestemmelserne for de nedsættelser og udelukkelser, der er omhandlet i artikel 23, fastsættes efter proceduren i artikel 141, stk. 2. Der tages i den forbindelse hensyn til, hvor alvorlig, omfattende, varig og hyppig den konstaterede misligholdelse er, og til kriterierne i stk. 2, 3 og 4 i nærværende artikel.

2.   I tilfælde af uagtsomhed kan nedsættelsesprocenten ikke overstige 5% og ved gentagen misligholdelse 15%.

[…]

3.   I tilfælde af forsætlig misligholdelse må nedsættelsesprocenten principielt ikke være mindre end 20%, og den kan i yderste konsekvens resultere i fuldstændig udelukkelse fra en eller flere støtteordninger i et eller flere kalenderår.

4.   I et enkelt kalenderår kan de samlede nedsættelser og udelukkelser dog ikke overstige det samlede beløb som omhandlet i artikel 23, stk. 1.«

7.

Forordning nr. 73/2009 blev ophævet ved og erstattet af forordning (EU) nr. 1307/2013 ( 4 ) med virkning fra den 1. januar 2015 ( 5 ). Af tidsmæssige grunde finder forordning nr. 73/2009 dog stadig anvendelse på tvisten i hovedsagen, som vedrører året 2011 ( 6 ).

8.

Artikel 70 med overskriften »Generelle principper og definitioner«, der findes i kapitel III, som har overskriften »Konstateringer vedrørende krydsoverensstemmelse«, i afsnit IV i del II i forordning nr. 1122/2009 bestemmer i stk. 6:

»Er der fastslået mere end et tilfælde af misligholdelse i forbindelse med forskellige retsakter eller normer inden for samme krydsoverensstemmelsesområde, anses disse tilfælde for at udgøre én misligholdelse ved fastsættelsen af nedsættelsen i overensstemmelse med artikel 71, stk. 1, og artikel 72, stk. 1.«

9.

Artikel 71, der findes i samme kapitel i forordning nr. 1122/2009, og som har overskriften »Nedsættelser i tilfælde af uagtsomhed«, bestemmer:

»1.   Skyldes den fastslåede misligholdelse uagtsomhed fra en landbrugers side, skal der foretages en nedsættelse, jf. dog artikel 77. Nedsættelsen er generelt på 3% af det samlede beløb, der er nævnt i artikel 70, stk. 8.

Betalingsorganet kan dog på grundlag af kontrolmyndighedens vurdering i kontrolrapportens evalueringsdel i overensstemmelse med artikel 54, stk. 1, litra c), beslutte enten at nedsætte procentsatsen til 1% eller at forhøje den til 5% af det samlede beløb eller i de tilfælde, som er nævnt i artikel 54, stk. 1, litra c), andet afsnit, slet ikke at foretage nogen nedsættelse.

[…]

5.   Når der er konstateret gentagne misligholdelser, og der ikke er tale om forsætlige misligholdelser som omhandlet i artikel 72, multipliceres den procentsats, der ifølge nærværende artikels stk. 1 er fastsat for den gentagne misligholdelse, med faktoren tre ved den første gentagelse. I den forbindelse fastlægger betalingsorganet, hvis den første procentsats er fastsat i henhold til stk. 70, stk. 6, den procentsats, der ville være blevet anvendt for den gentagne misligholdelse af det pågældende krav eller den pågældende norm.

I tilfælde af yderligere gentagelser anvendes multiplikationsfaktoren tre hver gang på resultatet af den nedsættelse, der er fastsat for den foregående gentagne misligholdelse. Maksimumsnedsættelsen må dog ikke overstige 15% af det samlede beløb, der er nævnt i artikel 70, stk. 8.

Når maksimumsprocentsatsen på 15% er nået, underretter betalingsorganet den pågældende landbruger om, at han, hvis den samme misligholdelse fastslås igen, anses for at have handlet forsætligt i den i artikel 72 omhandlede betydning. Fastslås der herefter en yderligere misligholdelse, fastsættes nedsættelsesprocenten, ved at resultatet af den foregående multiplikation multipliceres med faktoren tre, eventuelt inden begrænsningen til 15% i henhold til andet afsnit, sidste punktum.

6.   Hvis der fastslås en gentagen misligholdelse sammen med en anden misligholdelse eller en anden gentagen misligholdelse, adderes de deraf følgende nedsættelsesprocenter. Uden at stk. 5, tredje afsnit, derved tilsidesættes, må maksimumsnedsættelsen dog ikke overstige 15% af det samlede beløb, der er nævnt i artikel 70, stk. 8.«

10.

Artikel 72, der findes i det samme kapitel i forordning nr. 1122/2009, og som har overskriften »Nedsættelser og udelukkelser i tilfælde af forsætlig misligholdelse«, bestemmer i stk. 1:

»Hvis landbrugerens fastslåede misligholdelse er forsætlig, skal det samlede beløb, der er nævnt i artikel 70, stk. 8, generelt nedsættes med 20%, jf. dog artikel 77.

Betalingsorganet kan dog på grundlag af kontrolmyndighedens vurdering i kontrolrapportens evalueringsdel i overensstemmelse med artikel 54, stk. 1, litra c), beslutte at nedsætte nævnte procentsats ned til 15% eller eventuelt at forhøje nævnte procentsats til op til 100% af det samlede beløb.«

11.

Forordning nr. 1122/2009 blev ophævet ved og erstattet af Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 640/2014 ( 7 ) med virkning fra den 1. januar 2015 ( 8 ). Af tidsmæssige grunde finder forordning nr. 1122/2009 dog stadig anvendelse på tvisten i hovedsagen, som vedrører året 2011 ( 9 ).

12.

I løbet af 2011 konstaterede kontrollører fra Allgemene Inspectiedienst (den almindelige kontroltjeneste, Nederlandene) ved ti lejligheder, at M.N.F.M. Nooren (herefter »M. Nooren«), en opdrætter af malke- og slagtekvæg, havde misligholdt flere regler om krydsoverensstemmelse med hensyn til dyrevelfærd ( 10 ). På grundlag af disse konstateringer blev der foretaget en nedsættelse af de samlede direkte betalinger til M. Nooren for 2011 ( 11 ).

13.

Ved afgørelse af 18. september 2014 fastsatte statssekretæren for økonomiske anliggender den nedsættelse, der skulle foretages, til 55% ( 12 ). Den bestod dels i en nedsættelse på 15% på grund af flere gentagne og ikke-gentagne misligholdelser som følge af uagtsomhed, dels en nedsættelse på 40% på grund af flere forsætlige misligholdelser. Med hensyn til nedsættelsen på 40% fandt statssekretæren for økonomiske anliggender, at den nedsættelse på 20%, der normalt finder anvendelse i tilfælde af forsætlig misligholdelse, i betragtning af de skærpende omstændigheder skulle fordobles ( 13 ).

14.

M. Noorens arvinger, M.N.J.P.W. Nooren og J.M.F.D.C. Nooren, har anlagt sag ved College van Beroep voor het Bedrijfsleven (appeldomstol i sager om handel og industri) til prøvelse navnlig af den afgørelse, statssekretæren for økonomiske anliggender traf den 18. september 2014 ( 14 ).

15.

Til støtte for søgsmålet har M. Noorens arvinger navnlig gjort gældende, at de konstaterede misligholdelser i henhold til artikel 70, stk. 6, i forordning nr. 1122/2009 skal anses for at udgøre én misligholdelse. I det foreliggende tilfælde er der udelukkende tale om gentagne misligholdelser inden for samme krydsoverensstemmelsesområde. Nedsættelsesprocenterne kan derfor ikke adderes i henhold til samme forordnings artikel 71, stk. 6. Nedsættelsen kan følgelig ikke overstige 15%.

16.

Den forelæggende ret finder, at det var med føje, at statssekretæren for økonomiske anliggender fastsatte dels nedsættelsen på 15% for de gentagne og ikke-gentagne misligholdelser på grund af uagtsomhed, dels nedsættelsen på 40% for de forsætlige misligholdelser. Retten er dog i tvivl om, hvorvidt nedsættelserne i en situation som den i hovedsagen omhandlede kan adderes i henhold til artikel 70-72 i forordning nr. 1122/2009.

17.

Hvad dette angår er den forelæggende ret af den opfattelse, at den fortolkning, statssekretæren for økonomiske anliggender har talt for, og hvorefter en sådan addition er mulig, svarer til at tilsidesætte den almindelige regel i artikel 70, stk. 6, i forordning nr. 1122/2009 (flere misligholdelser inden for samme krydsoverensstemmelsesområde betragtes som én misligholdelse ved fastsættelse af nedsættelsen) til fordel for særlige regel i artikel 71, stk. 6, i forordning nr. 1122/2009 (hvis der foreligger en gentagen misligholdelse sammen med en anden misligholdelse eller en anden gentagen misligholdelse, adderes nedsættelsesprocenterne). Endvidere synes, fremdeles ifølge den forelæggende ret, statssekretæren for økonomiske anliggender ved denne fortolkning at se bort fra, at artikel 71, stk. 6, i forordning nr. 1122/2009 ikke finder anvendelse, når en regel om krydsoverensstemmelse som sådan ikke er blevet misligholdt forsætligt. Beregningsreglerne for forsætlige misligholdelser er omfattet af artikel 72 i forordning nr. 1122/2009. Denne bestemmelse indeholder imidlertid ingen regler for tilfælde, hvor der samtidig er konstateret dels gentagne og ikke-gentagne misligholdelser på grund af uagtsomhed, dels forsætlige misligholdelser. Ifølge den forelæggende ret gør de nævnte bestemmelser det hverken muligt klart at fastslå, om de omhandlede nedsættelser kan adderes, og i givet fald på hvilken måde, eller om det var med føje, at statssekretæren for økonomiske anliggender fastsatte den samlede nedsættelse til 55%.

18.

På dette grundlag har College van Beroep voor het bedrijfsleven (appeldomstol i sager om handel og industri) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende spørgsmål:

19.

Der er indgivet skriftlige indlæg af den nederlandske regering og Europa-Kommissionen. Begge deltog i retsmødet den 7. november 2017.

20.

Ved det første og det andet præjudicielle spørgsmål, som jeg foreslår, at Domstolen behandler samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 70-72 i forordning nr. 1122/2009 i en situation som den i hovedsagen omhandlede, hvor der er konstateret flere misligholdelser inden for samme område, gør det muligt at addere på den ene side de nedsættelser, som finder anvendelse i tilfælde af gentagen og ikke-gentagen misligholdelse på grund af uagtsomhed, og på den anden side de nedsættelser og udelukkelser, der finder anvendelse i tilfælde af forsætlig misligholdelse. Hvis spørgsmålet besvares benægtende, ønsker den forelæggende ret ved det tredje præjudicielle spørgsmål oplyst, om der findes en anden hjemmel i EU-retten, som muliggør en sådan addition.

21.

Inden jeg påbegynder undersøgelsen af disse spørgsmål, finder jeg det hensigtsmæssigt kort at redegøre for de væsentligste kendetegn ved den ordning med nedsættelser og udelukkelser i tilfælde af misligholdelse af reglerne om krydsoverensstemmelse, der er fastsat i forordning nr. 73/2009 og nr. 1122/2009 (under B).

22.

Derpå behandler jeg de præjudicielle spørgsmål. I denne forbindelse redegør jeg for, hvorfor jeg finder, at artikel 70-72 i forordning nr. 1122/2009, sammenholdt med artikel 23 og 24 i forordning nr. 73/2009, skal fortolkes således, at de nedsættelser, som finder anvendelse i tilfælde af gentagen og ikke-gentagen misligholdelse på grund af uagtsomhed, på den ene side, og de nedsættelser og udelukkelser, der finder anvendelse i tilfælde af forsætlig misligholdelse, på den anden side, skal adderes (under C).

23.

Inden for rammerne af den såkaldte krydsoverensstemmelsesordning, der er en integrerende del af den støtte, som ydes af Den Europæiske Union i form af direkte betalinger, pålægges landbrugere, der ikke overholder visse lovgivningsmæssigt fastsatte krav (de såkaldte regler om krydsoverensstemmelse), en nedsættelse af de direkte betalinger eller udelukkes fra at modtage sådanne betalinger ( 15 ). Ordningen med nedsættelser og udelukkelser har til formål at tilskynde landbrugerne til at overholde de EU-retlige forskrifter, der findes på de forskellige områder, som er omfattet af reglerne om krydsoverensstemmelse, med henblik på at integrere normer vedrørende bl.a. dyrevelfærd i den fælles landbrugspolitik (FLP) ( 16 ).

24.

Indledningsvis bestemmer artikel 23, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 73/2009, at de samlede direkte betalinger, der er ydet eller skal ydes en landbruger, som har indgivet en støtteansøgning, nedsættes, hvis de lovbestemte forvaltningskrav eller betingelserne for god landbrugs- og miljømæssig stand ikke overholdes på ethvert tidspunkt i det kalenderår, som støtteansøgningen er indgivet for ( 17 ). Nedsættelser og udelukkelser anvendes i overensstemmelse med vilkårene i forordningens artikel 24 og artikel 70-72 i forordning nr. 1122/2009, hvor de sidstnævnte bestemmelse fastsætter mere detaljerede regler vedrørende nedsættelser og udelukkelser ( 18 ).

25.

I artikel 24 i forordning nr. 73/2009 og artikel 70-72 i forordning nr. 1122/2009 foretages der en sondring mellem de sanktioner, der finder anvendelse på den ene side i tilfælde af uagtsomhed og på den anden side i tilfælde af forsætlig misligholdelse ( 19 ). Der udløses nemlig meget forskellige sanktioner i henhold til de nævnte bestemmelser.

26.

Hvad for det første angår de nedsættelser, der finder anvendelse i tilfælde af (ikke-gentagen) uagtsomhed, fastsættes der i artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 73/2009 et loft på 5%. I artikel 71, stk. 1, i forordning nr. 1122/2009 bestemmes det, at den nedsættelsesprocent, som finder anvendelse i tilfælde af uagtsomhed, generelt er på 3%, men at den kan nedsættes til 1% og forhøjes til 5% ( 20 ).

27.

Hvad særligt angår gentagne tilfælde af uagtsomhed fastsættes loftet over nedsættelsen i artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 73/2009 til 15%. For sådanne tilfælde fastsættes der i artikel 71, stk. 5, i forordning nr. 1122/2009 en beregningsregel, som i det væsentlige består i, at den procentsats, der tidligere er fastsat i henhold til forordningens artikel 71, stk. 1, multipliceres med tre ved den første gentagelse. I tilfælde af yderligere gentagelser multipliceres den procentsats, som er beregnet for den foregående gentagelse, hver gang med tre, indtil loftet på 15% nås ( 21 ).

28.

Hvad for det andet angår de nedsættelser, der finder anvendelse i tilfælde af forsætlig misligholdelse, bestemmes det i artikel 24, stk. 3, i forordning nr. 73/2009, at nedsættelsesprocenten principielt ikke kan være mindre end 20%, og at den i yderste konsekvens kan resultere i fuldstændig udelukkelse (dvs. en nedsættelse på 100%) fra en eller flere støtteordninger og finde anvendelse på et eller flere kalenderår. I artikel 72, stk. 1, i forordning nr. 1122/2009 bestemmes det, at nedsættelsesprocenten udgør fra 15% til 100%, idet den generelt fastsættes til 20% ( 22 ).

29.

Endelig fastsættes der i artikel 24, stk. 4, i forordning nr. 73/2009 et loft, hvorefter de samlede nedsættelser og udelukkelser i et kalenderår under alle omstændigheder ikke kan overstige det samlede beløb for de direkte betalinger, der er ydet eller skal ydes.

30.

Det følger af det ovenstående, at de nedsættelser og udelukkelser, der skal anvendes i tilfælde af misligholdelse af reglerne om krydsoverensstemmelse, er fastlagt i såvel artikel 23 og 24 i forordning nr. 73/2009 som i artikel 70-72 i forordning nr. 1122/2009, idet der i de førstnævnte bestemmelser opstilles de generelle principper og kriterier, mens der i de sidstnævnte bestemmelser fastsættes mere detaljerede regler. På grundlag heraf finder jeg, i lighed med den nederlandske regering, at ikke alene artikel 70-72 i forordning nr. 1122/2009, men også artikel 23 og 24 i forordning nr. 73/2009 skal inddrages ved besvarelsen af den forelæggende rets spørgsmål ( 23 ).

31.

Indledningsvis skal det som tidligere nævnt bemærkes, at den forelæggende ret i denne sag har fastslået, at det var med føje, at statssekretæren for økonomiske anliggender fastsatte dels nedsættelsen på 15% for de gentagne og ikke-gentagne misligholdelser på grund af uagtsomhed, dels nedsættelsen på 40% for de forsætlige misligholdelser ( 24 ).

32.

Ved det første og det andet præjudicielle spørgsmål, som jeg foreslår, at Domstolen behandler samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om de nævnte nedsættelser på 15% og 40% kan adderes, således at der for den berørte landbruger fastsættes en samlet nedsættelse på 55%.

33.

I lighed med den nederlandske regering og Kommissionen er jeg af den opfattelse, at dette spørgsmål bør besvares bekræftende. Jeg mener nemlig, at artikel 70-72 i forordning nr. 1122/2009, sammenholdt med artikel 23 og 24 i forordning nr. 73/2009, skal fortolkes således, at der i en situation som den i hovedsagen omhandlede, hvor der er konstateret flere misligholdelser inden for samme område, skal foretages en addition af på den ene side de nedsættelser, som finder anvendelse i tilfælde af gentagen og ikke-gentagen misligholdelse på grund af uagtsomhed, og på den anden side de nedsættelser og udelukkelser, der finder anvendelse i tilfælde af forsætlig misligholdelse.

34.

Herfor lægger jeg følgende betragtninger til grund.

35.

For det første bestemmer artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 73/2009 – som tidligere anført i dette forslag til afgørelse – at de samlede direkte betalinger, som er ydet eller skal ydes, skal nedsættes, hvis reglerne om krydsoverensstemmelse er blevet misligholdt. I denne forbindelse foretages der i artikel 24 i forordning nr. 73/2009 og artikel 70-72 i forordning nr. 1122/2009 en sondring mellem på den ene side tilfælde af uagtsomhed og på den anden side forsætlige misligholdelser, idet der fastsættes meget forskellige sanktioner for disse to former for overtrædelse ( 25 ).

36.

Heraf følger efter min opfattelse, at det i en situation, hvor der er konstateret såvel misligholdelser på grund af uagtsomhed som forsætlige misligholdelser, skal fastslås særskilt, dels hvilke nedsættelser der skal anvendes for misligholdelserne på grund af uagtsomhed (dette fastslås i henhold til artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 73/2009 og artikel 71 i forordning nr. 1122/2009), dels hvilke nedsættelser og udelukkelser der skal anvendes for de forsætlige misligholdelser (dette fastslås i henhold til artikel 24, stk. 3, i forordning nr. 73/2009 og artikel 72 i forordning nr. 1122/2009). Kun denne fremgangsmåde gør det muligt at overholde de specifikke vilkår, der gælder for hver enkelt sanktionsordning, navnlig med hensyn til de nedsættelsesprocenter og lofter, som skal anvendes i forbindelse med disse to former for overtrædelse ( 26 ).

37.

Derpå skal de således fastsatte nedsættelser og udelukkelser adderes, indtil det loft på 100% nås, som er fastlagt i artikel 24, stk. 4, i forordning nr. 73/2009. Den omstændighed, at der er pligt til at foretage en sådan addition, er efter min opfattelse en uundgåelig følge af den ordning med nedsættelser og udelukkelser, der er fastsat i artikel 23 og 24 i forordning nr. 73/2009 og artikel 70-72 i forordning nr. 1122/2009. Disse bestemmelser ville nemlig blive frataget deres effektive virkning, hvis de nedsættelser, der var fastsat for misligholdelserne på grund af uagtsomhed, så at sige blev »absorberet« af dem, der var fastsat for de forsætlige misligholdelser (eller omvendt). Endvidere må det konstateres, at det loft, der er fastsat i artikel 24, stk. 4, i forordning nr. 73/2009, ville være uden betydning, hvis der ikke skulle foretages en sådan addition ( 27 ). Hermed mener jeg at have besvaret det spørgsmål om hjemmelen for en sådan addition, som den forelæggende ret rejser i det andet præjudicielle spørgsmål ( 28 ).

38.

For det andet må det fastslås, at ingen af bestemmelserne i forordning nr. 73/2009 og nr. 1122/2009 gør det muligt at fravige det nævnte additionsprincip i en situation som den i hovedsagen omhandlede, hvor der er konstateret flere misligholdelser inden for samme område, og hvoraf nogle skyldes gentagen og ikke-gentagen uagtsomhed, mens andre udgør forsætlige misligholdelser. Navnlig kan reglerne i artikel 70, stk. 6, og artikel 71, stk. 6, i forordning nr. 1122/2009, som M. Noorens arvinger har påberåbt sig ( 29 ), ikke begrunde en fravigelse af princippet om, at der skal foretages en addition af på den ene side de nedsættelser, som er fastsat for tilfældene af uagtsomhed, og på den anden side de nedsættelser og udelukkelser, der er fastsat for de forsætlige misligholdelser.

39.

Hvad for det første angår artikel 70, stk. 6, i forordning nr. 1122/2009 kan det konstateres, at det i denne bestemmelse fastsættes, at hvis der er fastslået mere end et tilfælde af misligholdelse i forbindelse med forskellige retsakter eller normer inden for samme krydsoverensstemmelsesområde, anses disse tilfælde for at udgøre én misligholdelse ved fastsættelsen af nedsættelsen i overensstemmelse med forordningens artikel 71, stk. 1, og artikel 72, stk. 1 ( 30 ).

40.

Efter min opfattelse skal overtrædelserne ifølge denne bestemmelse »samles« ved fastsættelsen af de respektive sanktioner dels for tilfældene af uagtsomhed i henhold til artikel 71, stk. 1, i forordning nr. 1122/2009, dels for de forsætlige misligholdelser i henhold til forordningens artikel 72, stk. 1. Med andre ord indebærer den nævnte bestemmelse, at alle tilfældene af uagtsomhed skal betragtes som ét tilfælde af uagtsomhed, og at alle de forsætlige misligholdelser skal betragtes som én forsætlig misligholdelse, når de respektive sanktioner fastsættes ( 31 ).

41.

Derimod fremgår det efter min opfattelse ikke af noget i ordlyden af artikel 70, stk. 6, i den nævnte forordning, at der skal fastsættes en enkelt sanktion for alle de konstaterede misligholdelser uanset deres art, således som M. Noorens arvinger synes at mene ( 32 ). En sådan fortolkning ville desuden ikke være i overensstemmelse med sondringen i artikel 24 i forordning nr. 73/2009 og artikel 70-72 i forordning nr. 1122/2009 mellem de sanktioner, der finder anvendelse i tilfælde af uagtsomhed, og dem, som finder anvendelse i tilfælde af forsætlig misligholdelse. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at en gennemførelsesforordning ifølge Domstolens faste praksis så vidt muligt skal fortolkes i overensstemmelse med grundforordningen ( 33 ).

42.

Endvidere må det fastslås, at artikel 70, stk. 6, i forordning nr. 1122/2009 ikke finder anvendelse på gentagne misligholdelser. Der henvises i bestemmelsen nemlig kun til forordningens artikel 71, stk. 1, og artikel 72, stk. 1, som vedrører henholdsvis de nedsættelser, der finder anvendelse i ikke-gentagne tilfælde af uagtsomhed, og de nedsættelser, som finder anvendelse i tilfælde af forsætlig misligholdelse. Derimod henvises der i bestemmelsen ikke til samme forordnings artikel 71, stk. 5, som vedrører gentagne misligholdelser. Heraf følger, at artikel 70, stk. 6, i forordning nr. 1122/2009 i en situation som den i hovedsagen omhandlede ikke finder anvendelse på gentagne tilfælde af uagtsomhed. Den nedsættelse, der skal anvendes i sådanne tilfælde, skal derfor under alle omstændigheder fastsættes særskilt.

43.

Hvad for det andet angår artikel 71, stk. 6, i forordning nr. 1122/2009 kan det konstateres, at artikel 71 – således som det fremgår af overskriften – kun vedrører uagtsomhed, og at artiklens stk. 6 vedrører den særlige situation, hvor der fastslås en gentagen misligholdelse sammen med en anden misligholdelse eller en anden gentagen misligholdelse. Heraf følger, at denne bestemmelse ikke finder anvendelse på forsætlige misligholdelser, og at bestemmelsen i en situation som den i hovedsagen omhandlede derfor ikke kan have nogen betydning for de nedsættelser og udelukkelser, der skal anvendes for konstaterede forsætlige misligholdelser.

44.

Det følger af det ovenstående, at hverken artikel 70, stk. 6, eller artikel 71, stk. 6, i forordning nr. 1122/2009 eller samtidig anvendelse af disse to bestemmelser kan begrunde, at der i en situation som den i hovedsagen omhandlede fastsættes en enkelt sanktion, for hvilken der gælder et loft på 15%, således som M. Noorens arvinger har gjort gældende ( 34 ).

45.

En sådan fortolkning ville i øvrigt være ulogisk. Den ville nemlig bevirke, at den nedsættelse, der skulle anvendes i en situation, hvor der konstateres flere misligholdelser på grund af uagtsomhed og flere forsætlige misligholdelser, ville være mindre end den nedsættelse, som skal anvendes for en enkelt forsætlig misligholdelse, og som i henhold til artikel 72, stk. 1, i forordning nr. 1122/2009 generelt udgør 20%. Desuden ville et sådant resultat være uforeneligt med formålet med den ordning med nedsættelser og udelukkelser, der fastsættes ved artikel 23 og 24 i forordning nr. 73/2009 og artikel 70-72 i forordning nr. 1122/2009, som tilsigter at tilskynde landbrugerne til at overholde de EU-retlige forskrifter, der findes på de forskellige områder, som er omfattet af reglerne om krydsoverensstemmelse ( 35 ).

46.

Efter min opfattelse fører anvendelsen af artikel 23 og 24 i forordning nr. 73/2009 og artikel 70-72 i forordning nr. 1122/2009 i en situation som den i hovedsagen omhandlede til følgende nedsættelser og udelukkelser.

47.

Indledningsvis skal, i henhold til artikel 70, stk. 6, i forordning nr. 1122/2009, alle de ikke-gentagne tilfælde af uagtsomhed og alle de forsætlige misligholdelser »samles«, idet det fastslås særskilt for disse to grupper af overtrædelser, hvilken nedsættelse eller udelukkelse der skal anvendes i henhold til nævnte forordnings artikel 71, stk. 1 (for ikke-gentagne tilfælde af uagtsomhed), og artikel 72, stk. 1 (for forsætlige misligholdelser). Dernæst skal det fastslås, hvilke nedsættelser der finder anvendelse for de gentagne tilfælde af uagtsomhed i henhold til artikel 71, stk. 5, i forordning nr. 1122/2009. Videre skal der i medfør af nævnte forordnings artikel 71, stk. 6, foretages en addition af de nedsættelsesprocenter, som er fastsat dels for de ikke-gentagne tilfælde af uagtsomhed, dels for de gentagne tilfælde af uagtsomhed, indtil det loft på 15% nås, som er fastsat i denne bestemmelse. Endelig skal der foretages en addition af den således fastsatte nedsættelse for de gentagne og ikke-gentagne tilfælde af uagtsomhed på den ene side og den nedsættelse (eller udelukkelse), som er fastsat for tilfældene af forsætlig uagtsomhed, på den anden side. I henhold til artikel 24, stk. 4, i forordning nr. 73/2009 kan de samlede nedsættelser og udelukkelser i et enkelt kalenderår dog ikke overstige 100% af det samlede beløb for de direkte betalinger, der er ydet eller skal ydes. Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, om disse vilkår er blevet overholdt i det aktuelle tilfælde ved fastsættelsen af nedsættelsen på 55%.

48.

Afslutningsvis finder jeg det hensigtsmæssigt at knytte nogle bemærkninger til Kommissionens forslag til svar på de præjudicielle spørgsmål. Den har foreslået, at der gives et samlet svar på spørgsmålene, hvorefter artikel 70-72 i forordning nr. 1122/2009 ikke er til hinder for, at de kompetente nationale myndigheder i en situation med kumulering af en eller flere forsætlige misligholdelser som omhandlet i forordningens artikel 72, stk. 1, også tager hensyn til, at der foreligger andre gentagne eller ikke-gentagne misligholdelser på grund af uagtsomhed, og at de inden for de grænser, som er fastsat i denne bestemmelse, anvender en enkelt samlet nedsættelse, hvori der for en bestemt del af den samlede nedsættelsessats ligeledes er taget hensyn til, at der foreligger disse andre misligholdelser på grund af uagtsomhed.

49.

Kommissionen finder med andre ord, at eftersom der i artikel 72, stk. 1, i forordning nr. 1122/2009 fastsættes en nedsættelse, som kan udgøre indtil 100% for forsætlige misligholdelser, kan de nationale myndigheder i en situation som den i hovedsagen omhandlede, hvor der er konstateret såvel gentagne og ikke-gentagne misligholdelser på grund af uagtsomhed som forsætlige misligholdelser, i henhold til den nævnte bestemmelse fastsætte en samlet nedsættelse, hvori der ikke kun tages hensyn til de forsætlige misligholdelser, men også til misligholdelserne på grund af uagtsomhed.

50.

Jeg finder ikke Kommissionens fortolkning overbevisende af følgende grunde.

51.

For det første er en sådan fortolkning efter min opfattelse ikke i overensstemmelse med ordlyden af artikel 72, stk. 1, i forordning nr. 1122/2009, hvorefter denne bestemmelse kun vedrører forsætlige misligholdelser. Den overholder heller ikke sondringen i artikel 24 i forordning nr. 73/2009 og artikel 70-72 i forordning nr. 1122/2009 mellem på den ene side de nedsættelser, der finder anvendelse i tilfælde af uagtsomhed, og på den anden side de nedsættelser og udelukkelser, som finder anvendelse i tilfælde af forsætlig misligholdelse ( 36 ).

52.

For det andet ville Kommissionens fortolkning medføre retssikkerhedsproblemer for de berørte, da den ville overlade de nationale myndigheder for vidt et skøn ved fastsættelsen af den »samlede nedsættelse«, der skal anvendes i en situation som den i hovedsagen omhandlede. Hvis denne fortolkning blev godkendt, ville det nemlig i praksis være umuligt for de berørte at forudse, hvilken sanktion de ville blive pålagt i en sådan situation ( 37 ). Der skal i denne forbindelse tages hensyn til, at artikel 70-72 i forordning nr. 1122/2009 har til formål at fastsætte detaljerede regler vedrørende de nedsættelser og udelukkelser, der skal anvendes i tilfælde af misligholdelse af reglerne om krydsoverensstemmelse ( 38 ). Den fortolkning, som Kommissionen foreslår, ville i en situation som den i hovedsagen omhandlede gøre disse regler virkningsløse, da de i realiteten ville blive »absorberet« af reglen i artikel 72, stk. 1, i forordning nr. 1122/2009.

53.

Sammenfattende foreslår jeg, at Domstolen fastslår, at artikel 70-72 i forordning nr. 1122/2009, sammenholdt med artikel 23 og 24 i forordning nr. 73/2009, skal fortolkes således, at der i en situation som den i hovedsagen omhandlede, hvor der er konstateret flere misligholdelser inden for samme område, skal foretages en addition af på den ene side de nedsættelser, som finder anvendelse i tilfælde af gentagen og ikke-gentagen misligholdelse på grund af uagtsomhed, og som er fastsat i henhold til artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 73/2009 og artikel 71 i forordning nr. 1122/2009, og på den anden side de nedsættelser, som finder anvendelse i tilfælde af forsætlig misligholdelse, og som er fastsat i henhold til artikel 24, stk. 3, i forordning nr. 73/2009 og artikel 72, stk. 1, i forordning nr. 1122/2009. I henhold til artikel 24, stk. 4, i forordning nr. 73/2009 kan de samlede nedsættelser og udelukkelser i et enkelt kalenderår dog ikke overstige 100% af det samlede beløb for de direkte betalinger, der er ydet eller skal ydes.

54.

Som følge af dette svar er det ufornødent at besvare det tredje præjudicielle spørgsmål.

55.

På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af College van Beroep voor het bedrijfsleven (appeldomstol i sager om handel og industri, Nederlandene) forelagte spørgsmål på følgende måde:

»Artikel 70-72 Kommissionens forordning (EF) nr. 1122/2009 af 30. november 2009 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 for så vidt angår krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem inden for rammerne af de ordninger for direkte støtte til landbrugerne, som er omhandlet i nævnte forordning, og om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 for så vidt angår krydsoverensstemmelse inden for rammerne af støtteordningen for vin, sammenholdt med artikel 23 og 24 i Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 af 19. januar 2009 om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, om ændring af forordning (EF) nr. 1290/2005, (EF) nr. 247/2006, (EF) nr. 378/2007 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1782/2003, skal fortolkes således, at der i en situation som den i hovedsagen omhandlede, hvor der er konstateret flere misligholdelser inden for samme område, skal foretages en addition af på den ene side de nedsættelser, som finder anvendelse i tilfælde af gentagen og ikke-gentagen misligholdelse på grund af uagtsomhed, og som er fastsat i henhold til artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 73/2009 og artikel 71 i forordning nr. 1122/2009, og på den anden side de nedsættelser, som finder anvendelse i tilfælde af forsætlig misligholdelse, og som er fastsat i henhold til artikel 24, stk. 3, i forordning nr. 73/2009 og artikel 72, stk. 1, i forordning nr. 1122/2009. I henhold til artikel 24, stk. 4, i forordning nr. 73/2009 kan de samlede nedsættelser og udelukkelser i et enkelt kalenderår dog ikke overstige 100% af det samlede beløb for de direkte betalinger, der er ydet eller skal ydes.«