1.

Det søgsmål, der er iværksat i denne sag, har Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Parlamentet som parter. Søgsmålet drejer sig om den måde, hvorpå den procedure, der førte til vedtagelsen af Den Europæiske Unions almindelige budget for regnskabsåret 2011, blev gennemført. Denne procedure er for første gang blevet ført fuldt ud i henhold til artikel 314 TEUF.

2.

Med sit søgsmål har Rådet nedlagt påstand om annullation af Europa-Parlamentets formands retsakt, hvorved det fastslås, at Den Europæiske Unions almindelige budget for regnskabsåret 2011 er endeligt vedtaget ( 2 ). Principalt har Rådet gjort gældende, at dets prærogativer i henhold til artikel 314 TEUF er blevet tilsidesat, for så vidt som vedtagelsen af budgettet for regnskabsåret 2011, i strid med den nævnte artikel, ikke har givet anledning til en lovgivningsmæssig retsakt fra Europa-Parlamentet og Rådet, der er undertegnet i fællesskab af disse to institutioner. Rådet har ligeledes påberåbt sig manglende overholdelse af den institutionelle balance, tilsidesættelse af kompetencefordelingsprincippet og pligten til loyalt samarbejde mellem institutionerne, samt subsidiært tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter.

3.

I dette forslag til afgørelse vil jeg redegøre for, hvorfor jeg mener, at budgetproceduren for 2011 er blevet gennemført i overensstemmelse med de vilkår, som er fastsat i artikel 314 TEUF. Nærmere bestemt vil jeg foreslå Domstolen at forkaste Rådets forskellige argumenter, der tilsigter at godtgøre nødvendigheden af – ud over Parlamentets formands retsakt, hvorved det fastslås, at budgettet er endeligt vedtaget – Parlamentets og Rådets lovgivningsmæssige retsakt, undertegnet i fællesskab af disse to institutioner, hvis formål skulle være at formalisere de to institutioners vedtagelse af budgettet.

4.

Artikel 13, stk. 2, TEU bestemmer, at »[h]ver institution handler inden for rammerne af de beføjelser, der er tildelt den ved traktaterne, og i overensstemmelse med de procedurer, betingelser og mål, der er fastsat i disse. Institutionerne samarbejder loyalt med hinanden«.

5.

Artikel 14, stk. 1, TEU bestemmer, at »Europa-Parlamentet udøver sammen med Rådet den lovgivende funktion og budgetfunktionen«. Symmetrisk fastsætter artikel 16, stk. 1, TEU, at »Rådet udøver sammen med Europa-Parlamentet den lovgivende funktion og budgetfunktionen«.

6.

Det fremgår af artikel 288, stk. 1, TEUF, at »[f]or at udøve Unionens beføjelser vedtager institutionerne forordninger, direktiver, afgørelser, henstillinger og udtalelser«.

7.

Det fremgår af artikel 289, stk. 2, TEUF, at »[i] specifikke tilfælde, der er fastsat i traktaterne, vedtages forordningen, direktivet eller afgørelsen af Europa-Parlamentet med deltagelse af Rådet eller af Rådet med deltagelse af Europa-Parlamentet, og dette udgør en særlig lovgivningsprocedure«. Artikel 289, stk. 3, præciserer, at »[r]etsakter vedtaget ved en lovgivningsprocedure er lovgivningsmæssige retsakter«.

8.

Artikel 296, stk. 1, TEUF bestemmer, at »[n]år det ikke er fastsat i traktaterne, hvilken type retsakt der skal vedtages, tager institutionerne i hvert enkelt tilfælde stilling hertil under overholdelse af gældende procedurer og proportionalitetsprincippet«. Artikel 296, stk. 3, præciserer, at »[n]år Europa-Parlamentet og Rådet får forelagt et udkast til en lovgivningsmæssig retsakt, kan de ikke vedtage retsakter, der ikke er omhandlet i den lovgivningsprocedure, der gælder på det pågældende område«.

9.

Artikel 297, stk. 1, TEUF har følgende ordlyd:

»Lovgivningsmæssige retsakter, der vedtages efter den almindelige lovgivningsprocedure, undertegnes af både formanden for Europa-Parlamentet og formanden for Rådet.

Lovgivningsmæssige retsakter, der vedtages efter en særlig lovgivningsprocedure, undertegnes af formanden for den institution, der har vedtaget dem.

[…]«

10.

Artikel 314 TEUF beskriver budgetprocedurens forløb. De bestemmelser i denne artikel, som det særligt drejer sig om i den foreliggende sag, er første afsnit og stk. 9.

11.

Artikel 314, første afsnit, TEUF har følgende ordlyd:

»Europa-Parlamentet og Rådet fastlægger efter en særlig lovgivningsprocedure Unionens årlige budget i overensstemmelse med følgende bestemmelser:«

12.

Artikel 314, stk. 9, TEUF har følgende ordlyd:

»Når den i denne artikel foreskrevne procedure er afsluttet, fastslår Europa-Parlamentets formand, at budgettet er endeligt vedtaget.«

13.

I forlængelse af udvekslingerne mellem Rådet og Europa-Parlamentet under proceduren vedrørende vedtagelse af budgettet for 2010, om rækkevidden af de ændringer, Lissabontraktaten havde indført i budgetprocedurens afvikling, fremsendte Rådets formand den 12. november 2010 en skrivelse til Europa-Parlamentets formand, hvori han erindrede om, at efter den nævnte traktats ikrafttræden skulle Rådets formand og Europa-Parlamentets formand begge undertegne den retsakt, der fastlagde Unionens årlige budget, da disse to institutioner begge er ophavsmænd til denne retsakt. Der skal sondres mellem den nævnte retsakt og Europa-Parlamentets formands retsakt, hvorved det i overensstemmelse med artikel 314, stk. 9, TEUF fastslås, at budgettet er endeligt vedtaget.

14.

Den 10. december 2010 vedtog Rådet sin holdning vedrørende det nye forslag til Unionens budget for regnskabsåret 2011. Denne holdning var vedlagt et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse om fastlæggelse af Den Europæiske Unions almindelige budget for regnskabsåret 2011. Forslaget til afgørelse indeholdt en eneste artikel, hvori det var anført, at budgettet var fastlagt i overensstemmelse med bilaget til afgørelsen og skulle undertegnes af formanden for hver af de to institutioner.

15.

Den 14. december 2010 besvarede Europa-Parlamentets formand Rådets formands skrivelse af 12. november 2010. Han præciserede navnlig, at efter hans mening havde Lissabontraktaten ikke ændret noget ved det forhold, at det er Europa-Parlamentets formand, som fastslår, at budgettet er endeligt vedtaget, og som dermed undertegner budgettet. Europa-Parlamentets formand har således over for Rådets formand angivet, at han ikke kunne tilslutte sig dennes opfattelse, hvorefter Unionens budget skulle undertegnes af formændene for disse to institutioner.

16.

På plenarmødet den 15. december 2010 godkendte Europa-Parlamentet Rådets holdning uden ændringer. Umiddelbart efter Europa-Parlamentets afstemning erklærede Rådets formand, at »Europa-Parlamentet har således netop godkendt Rådets holdning til forslaget til 2011-budgettet uden ændringer. Jeg kan naturligvis på Rådets vegne kun hilse vores fælles aftale om 2011-budgettet velkommen«. Samme dag undertegnede Europa-Parlamentets formand retsakten, hvorved det blev fastslået, at den procedure, der var indledt i henhold til artikel 314 TEUF, var afsluttet, og at Unionens almindelige budget for regnskabsåret 2011 var endeligt vedtaget.

17.

Ligeledes den 15. december 2010 tilstillede Rådets formand Europa-Parlamentets formand en skrivelse, hvori han hilste det velkomment, at Europa-Parlamentet havde stemt for forslaget til 2011-budgettet, og erindrede om, at EUF-traktaten bestemmer, at budgettet fastlægges af Europa-Parlamentet og Rådet. Rådets formand vedlagde følgelig som bilag til denne skrivelse et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse om fastlæggelse af Den Europæiske Unions almindelige budget for regnskabsåret 2011, undertegnet af ham og bestemt til også at blive undertegnet af Europa-Parlamentets formand. Denne anmodning blev imidlertid ikke efterkommet.

18.

Det er grunden til, at Rådet har besluttet at anlægge denne sag med henblik på annullation af den retsakt, hvorved Europa-Parlamentets formand den 15. december 2010 fastslog, at den procedure, der var blevet indledt i henhold til artikel 314 TEUF, var afsluttet, og at Den Europæiske Unions almindelige budget for regnskabsåret var endeligt vedtaget.

19.

Ved kendelse af 29. juni 2011 har Domstolens præsident tilladt Kongeriget Spanien at indtræde i sagen til støtte for Rådets påstande.

20.

De to standpunkter, der forfægtes af henholdsvis Rådet og Europa-Parlamentet, hviler i vidt omfang på forskellige opfattelser med hensyn til, hvordan to bestemmelser i artikel 314 TEUF skal forenes, nemlig artiklens første afsnit og stk. 9.

21.

Rådet støtter sig på artikel 314, første afsnit, TEUF, sammenholdt med flere andre bestemmelser i traktaterne med henblik på at gøre gældende, at fastlæggelsen af budgettet kræver, at Europa-Parlamentet og Rådet i fællesskab vedtager en lovgivningsmæssig retsakt undertegnet af formanden for hver af disse to institutioner. Europa-Parlamentets formands retsakt, som er foreskrevet i artikel 314, stk. 9, TEUF, hvorved det fastslås, at budgettet er endeligt vedtaget, kan ikke sidestilles med en retsakt om vedtagelse af budgettet. Det drejer sig kun om en af Europa-Parlamentets formand udstedt deklaratorisk retsakt, efter at de to institutioner har undertegnet den lovgivningsmæssige retsakt, hvorved budgettet vedtages.

22.

Europa-Parlamentet henviser derimod til artikel 314, stk. 9, samt til Domstolens fortolkning af bestemmelsen i EF-traktaten, som i det væsentlige er identisk på dette punkt, med henblik på at forsvare tanken om, at selv om en aftale mellem de to institutioner er nødvendig, pålægger artikel 314 TEUF ikke, at denne formaliseres ved en lovgivningsmæssig retsakt fra Europa-Parlamentet og Rådet. Kun Europa-Parlamentets formands retsakt udstedt i henhold til artikel 314, stk. 9, TEUF kan, efter kontrol af procedurens forskriftsmæssighed, bekræfte den endelige vedtagelse af budgettet og tildele budgettet retsvirkning.

23.

Jeg vil i det følgende se nærmere på de argumenter, som Rådet og Europa-Parlamentet har fremsat til støtte for deres respektive synspunkter.

24.

Rådet har fremført fire annullationsanbringender til støtte for sit søgsmål, nemlig tilsidesættelse af artikel 314 TEUF, sammenholdt med flere andre traktatbestemmelser, på grund af at der ikke foreligger en retsakt fra Europa-Parlamentet og Rådet undertegnet af disse to institutioner i fællesskab, manglende overholdelse af den ved den nævnte artikel fastsatte institutionelle balance, tilsidesættelse af det i artikel 13, stk. 2, TEU opførte kompetencefordelingsprincip og pligten til loyalt samarbejde mellem institutionerne samt subsidiært tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter. For så vidt som de argumenter, der er gjort gældende til støtte for disse anbringender, er sammenfaldende, finder jeg det hensigtsmæssigt, for at undgå gentagelser, at behandle dem samlet. Jeg vil følge samme fremgangsmåde i forbindelse med min bedømmelse for ikke kunstigt at opsplitte vurderingen af, om disse argumenter er velbegrundede.

25.

Ifølge Rådet skal Unionens årlige budget og ændringsbudgetterne fremover fastlægges ved en lovgivningsmæssig retsakt, som er fælles for de to institutioner, der er ophavsmænd til dem. Denne retsakt skal undertegnes af formændene for de to institutioner i overensstemmelse med artikel 297, stk. 1, andet afsnit, TEUF. Da ophavsmændene til den særlige lovgivningsprocedure, der er fastsat i artikel 314 TEUF, i henhold til den nævnte artikel er både Europa-Parlamentet og Rådet, skal denne retsakt, der fastlægger budgettet, derfor bære de to institutioners formænds underskrifter.

26.

Den retsakt, hvorved budgettet for 2011 blev fastlagt, er følgelig behæftet med en ulovlighed, for så vidt som der er tale om en atypisk og ikke-lovgivningsmæssig retsakt, der alene er udstedt og undertegnet af Europa-Parlamentets formand i strid med artikel 314 TEUF, artikel 288 TEUF, artikel 289, stk. 2 og 3, TEUF, artikel 296, stk. 1 og 3, TEUF, artikel 297, stk. 1, andet afsnit, TEUF samt artikel 13, stk. 2, TEU.

27.

Ifølge Rådet kræver artikel 314 TEUF vedtagelse af en lovgivningsmæssig retsakt, og en sådan retsakt kan kun være en forordning, et direktiv eller en afgørelse, således som det er anført i artikel 289, stk. 2, TEUF. Lissabontraktaten indfører ingen undtagelser med hensyn til de retlige konstruktioner, der kan følge af den særlige lovgivningsprocedure, og tillader ikke vedtagelsen af en lovgivningsmæssig retsakt sui generis eller en retsakt sui generis. Det fremgår i øvrigt af artikel 289, stk. 3, TEUF, at den i artikel 314 TEUF omhandlede særlige lovgivningsprocedure skal føre til vedtagelsen af en lovgivningsmæssig retsakt.

28.

Rådet har anført, at det fremgår af artikel 314, første afsnit, TEUF, og nærmere bestemt af brugen af verbet »établissent« (fastlægger) i pluralis, at den i denne artikel omhandlede lovgivningsprocedure adskiller sig fra de øvrige særlige lovgivningsprocedurer, der er foreskrevet i EUF-traktaten, ved at den indebærer to hovedsubjekter. Ingen af disse er overordnet den anden. Rådet peger på denne procedures ligheder og særtræk i forhold til den almindelige lovgivningsprocedure og betegner proceduren i artikel 314 TEUF som »forenklet fælles beslutningsprocedure«.

29.

Forvekslingen mellem den retsakt, hvorved Europa-Parlamentets formand fastslår, at budgettet er endeligt vedtaget, og den lovgivningsmæssige retsakt, der fastlægger budgettet, hindrer Rådet i at udøve de prærogativer, det har i medfør af traktaten, og tilsidesætter derfor artikel 314 TEUF. Selv om Rådet erkender, at det i henhold til artikel 314, stk. 9, TEUF tilkommer Europa-Parlamentets formand at fastslå, at budgettet er endeligt vedtaget, kan en sådan konstatering eller erklæring efter Rådets opfattelse ikke gælde som vedtagelse.

30.

Rådet har anført, at Europa-Parlamentets formands retsakt, hvorved det højtideligt fastslås, at de to ophavsmænd til Unionens årlige budget sammen har fastlagt dette, udgør et væsentligt formkrav i forbindelse med budgetproceduren og en betingelse for, at den lovgivningsmæssige retsakt får virkning. Det drejer sig imidlertid om Europa-Parlamentets formands udøvelse af en bunden kompetence i den forstand, at efter at de to fælles ophavsmænd har vedtaget og undertegnet den lovgivningsmæssige retsakt, er konstateringen af den endelige vedtagelse af budgettet en påkrævet retsakt.

31.

Med hensyn til Domstolens dom af 3. juli 1986, Rådet mod Europa-Parlamentet ( 3 ), og i særdeleshed den passus, hvorefter »[d]et er Parlamentets formand, som formelt fastslår, at budgetbehandlingen er afsluttet med budgettets endelige vedtagelse, og som således giver budgettet bindende virkning, såvel over for institutionerne som over for medlemsstaterne«, finder Rådet, at denne udtalelse indgik i en særlig kontekst, og at udviklingen af de successive traktater endvidere har forældet denne retspraksis. Lissabontraktaten kræver navnlig en fornyet vurdering af den retsakt, hvorved budgettet vedtages, dens ophavsmænd og dermed dens undertegnelse.

32.

Rådet har ligeledes som argument anført artikel 296, stk. 1, TEUF for i henhold til denne bestemmelse at gøre gældende, at den retsakt, der fastlægger budgettet, skal være de to institutioners fælles afgørelse. Den nævnte bestemmelse, som ikke kan forkastes med den begrundelse, at artikel 314 TEUF udgør en lex specialis, er følgelig blevet tilsidesat.

33.

Set under synsvinklen princippet om den institutionelle balance bemærker Rådet, at da sondringen mellem obligatoriske og ikke-obligatoriske udgifter er blevet afskaffet, befinder budgetmyndighedens to grene sig fremover på lige fod, med de samme beføjelser, udøvet inden for rammerne af en procedure med fælles beslutningstagning med det formål at nå frem til en fælles aftale i rette tid for finansieringen af Unionen i det følgende regnskabsår. Artikel 314 TEUF er ikke begrænset til at indskrive tidligere praksis i traktaten, men indfører en ny balance mellem budgetmyndighedens to grene. Ingen institution kan have det sidste ord om en retsakt, der er vedtaget ved fælles beslutningstagning.

34.

Kravet om en formel retsakt, der har retskraft på grundlag af traktaterne, er ikke alene udtryk for overholdelse af artikel 288 TEUF og artikel 289, stk. 2, TEUF, men ligeledes for en ny balance, som institutionerne og deres organer har pligt til at overholde. De omstændigheder, under hvilke Europa-Parlamentets formand fastslog, at budgettet for regnskabsåret 2011 var blevet endeligt vedtaget, medfører, at han, som organ for sin institution, har undladt at opfylde denne pligt. Den nævnte formands retsakt bør følgelig annulleres.

35.

Set under synsvinklen tilsidesættelse af det i artikel 13, stk. 2, TEU opførte kompetencefordelingsprincip og pligten til loyalt samarbejde har Rådet gjort gældende, at Europa-Parlamentets formands retsakt går ud over grænserne for de beføjelser, han har fået tildelt ved de ændrede traktater, og tilsidesætter de procedurer, betingelser og formål, der er foreskrevet i disse. I forbindelse med artikel 314 TEUF kan den højtidelige formalitet, der er fastsat i artikel 314, stk. 9, TEUF, ikke blive en ensidig retsakt, hvorved budgettet vedtages.

36.

Rådet er ligeledes af den opfattelse, at Europa-Parlamentet har undladt at opfylde den pligt til loyalt samarbejde, som skal regulere forholdet mellem institutionerne. Rådet kritiserer navnlig Europa-Parlamentet for ikke at have deltaget i dets tiltag med sigte på at finde en løsning i overensstemmelse med traktaterne, der kan accepteres af dem begge, og som både overholder institutionernes beføjelser og Europa-Parlamentets formands prærogativer. Rådet kritiserer endvidere Europa-Parlamentets formand for ikke at have underrettet Rådets formand på dagen for afstemningen om budgettet på plenarmødet, nemlig den 15. december 2010, hvor denne var til stede ved afstemningen, om ordlyden af hans skrivelse af 14. december 2010. Rådet har desuden præciseret, at denne skrivelse fra Europa-Parlamentets formand først kom til Rådets formands kendskab den 17. december 2010, dvs. to dage efter erklæringen om, at budgettet for regnskabsåret 2011 var endeligt vedtaget.

37.

Såfremt Domstolen forkaster den opfattelse, som Rådet principalt har fremført, gør det subsidiært gældende, at Europa-Parlamentets formands retsakt skal annulleres på grund af tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter. Rådet er navnlig af den opfattelse, at fra det tidspunkt, hvor det var helt klar over uenigheden mellem Europa-Parlamentet og Rådet om typen af retsakt, hvorved budgettet vedtages, og retsaktens undertegnelse, kunne Europa-Parlamentets formand ikke fastslå, at budgetproceduren for regnskabsåret 2011 var afsluttet. Rådet bemærker, at Europa-Parlamentets formand ikke havde underrettet sin institutions plenarmøde om hverken Rådets holdning, der var nævnt i dettes skrivelse af 12. november 2010, eller om Rådets formands seneste initiativ, som han tog på dagen for Parlamentets afstemning om forslaget til budget med henblik på at tilbyde en løsning på tvisten. For så vidt som Rådets holdning til budgetforslaget omfattede et forslag til beslutning om de to institutioners vedtagelse af budgettet, har Rådet gjort gældende, at Europa-Parlamentets formands retsakt indtrådte på et tidspunkt, hvor budgetproceduren, i mangel af de to institutioners enighed om typen af retsakt, hvorved budgettet vedtages og retsaktens undertegnelse, endnu ikke var afsluttet. Derfor er Europa-Parlamentets formands retsakt behæftet med ulovlighed.

38.

For så vidt som tvisten mellem Rådet og Parlamentet ikke drejer sig om indholdet af budgettet for 2011, har Rådet endelig nedlagt påstand om – såfremt Domstolen beslutter at annullere Europa-Parlamentets formands retsakt – at virkningerne af budgettet for 2011 opretholdes, indtil den konstaterede ulovlighed afhjælpes, i henhold til artikel 264, stk. 2, TEUF.

39.

Europa-Parlamentet har anfægtet den opfattelse, hvorefter aftalen mellem det og Rådet skulle give anledning til vedtagelsen af en lovgivningsmæssig retsakt, undertegnet i fællesskab af formændene for disse to institutioner, og som kun kunne være en forordning, et direktiv eller en afgørelse, i overensstemmelse med artikel 289, stk. 2, TEUF.

40.

Europa-Parlamentet er af den opfattelse, at proceduren med sigte på vedtagelsen af budgettet er sui generis. Europa-Parlamentets formands retsakt, der er foreskrevet i artikel 314, stk. 9, TEUF, er den eneste retsakt, som tildeler budgettet bindende virkning »såvel over for institutionerne som over for medlemsstaterne«, som Domstolen har påpeget i den ovennævnte dom i sagen Rådet mod Parlamentet ( 4 ), der ifølge Europa-Parlamentet stadig er aktuel efter Lissabontraktatens ikrafttræden. Europa-Parlamentets formands retsakt har således retsstiftende karakter. Såfremt traktatens ophavsmænd havde ønsket at ændre Europa-Parlamentets beføjelser vedrørende den endelige vedtagelse af budgettet, havde de ikke i artikel 314, stk. 9, TEUF opretholdt en til den tidligere artikel 272, stk. 7, EF analog bestemmelse.

41.

Ifølge Europa-Parlamentet gælder dets formands retsakt som vedtagelse af budgettet, da budgettet uden sidstnævnte retsakt ikke ville være »endeligt vedtaget« som omhandlet i artikel 314, stk. 9, TEUF. Det præciseres, at Europa-Parlamentets formands retsakt udstedes i forbindelse med udøvelsen af en selvstændig beføjelse, dvs. beføjelsen til at fastslå, at budgettet er endeligt vedtaget. Dette indebærer, at Europa-Parlamentets formand kontrollerer procedurens forskriftsmæssighed og budgettets overensstemmelse med traktaten. Denne beføjelse er ikke symbolsk, og Domstolen kvalificerer den i øvrigt som en »selvstændig retsakt« ( 5 ).

42.

Europa-Parlamentet er endvidere af den opfattelse, at selv om artikel 314, første afsnit, TEUF bestemmer, at Europa-Parlamentet og Rådet fastlægger budgettet efter en særlig lovgivningsprocedure, er det på ingen måde foreskrevet, at der skal vedtages en forordning, et direktiv eller en afgørelse. Hvis dette havde været tilfældet, ville traktatens forfattere have angivet det eksplicit.

43.

Med hensyn til den påståede tilsidesættelse af artikel 296, stk. 1, TEUF mener Europa-Parlamentet ikke, at denne bestemmelse finder anvendelse i forbindelse med budgettet, idet artikel 314 TEUF udgør en lex specialis i forhold til den nævnte bestemmelse. Den omstændighed, at traktatens forfattere ikke har fastsat typen af lovgivningsmæssig retsakt, er et bevidst valg. Mens Konventet om Europas Fremtid og traktaten om indførelse af en forfatning for Europa havde fastsat en »europæisk lov« for Unionens budget, ønskede regeringskonferencen af 2007 på dette punkt nemlig at opretholde den tidligere artikel 272 EF’s tilgang. Europa-Parlamentet tilføjer, at det ville være meget overraskende, og endog usandsynligt, hvis traktatens ophavsmænd havde ønsket at overlade det til institutionerne at vælge en type lovgivningsmæssig retsakt i hvert enkelt tilfælde, navnlig når der er tale om en retsakt af politisk og institutionel betydning såsom Unionens budget, der vedtages årligt. Endvidere skal der tages hensyn til budgettets karakter, idet det udgør et i det væsentlige regnskabsmæssigt dokument med overslag over alle indtægter og udgifter, der skal gennemføres inden for en vis periode. Dette dokument vedlægges, efter Europa-Parlamentets formands kontrol af procedurens overensstemmelse med traktaten, den retsakt, hvorved det vedtages, dvs. hvorved Europa-Parlamentets formand fastslår, at budgettet er endeligt vedtaget.

44.

Europa-Parlamentet er af den opfattelse, at begreberne forordning, direktiv og afgørelse, sådan som de fremgår af artikel 288 TEUF, ikke svarer til budgettets særegenhed. Europa-Parlamentet har i denne henseende anført, at til forskel fra enhver anden type lovgivning indeholder budgettet kun overslag over indtægter og udgifter. Kun anvendelsen af bevillingerne på budgettet kræver forudgående vedtagelse af en basisretsakt. Denne omstændighed er afslørende for tvedelingen mellem lovgivningsproceduren og budgetproceduren. I denne forbindelse bemærker Europa-Parlamentet, at budgettet vedtages efter en procedure sui generis, der er specifikt tilpasset dette instruments karakter og rolle. Denne procedure tager navnlig hensyn til den regnskabsmæssige karakter af det dokument, der skal fastlægges, og til nødvendigheden af at sikre instrumentets vedtagelse før årets udgang.

45.

Europa-Parlamentet påpeger vedrørende det påståede krav om, at formanden for hver af de to institutioner skal undertegne den retsakt, hvorved budgettet vedtages, at det er kendetegnende for lovgivningsretsakter, der vedtages efter den særlige lovgivningsprocedure, at de ikke undertegnes af formændene for Europa-Parlamentet og Rådet, da dette er forbeholdt retsakter, der vedtages efter den almindelige lovgivningsprocedure, således som det præciseres i artikel 297, stk. 1, TEUF. Artikel 314 TEUF fastsætter desuden intetsteds, at Rådets formand har ret til at medundertegne budgettet. Endvidere bør den effektive virkning af bestemmelsen i artikel 314, stk. 9, TEUF, der udgør en lex specialis i forhold til artikel 297 TEUF, bevares.

46.

Da budgetproceduren ikke kan sidestilles med den almindelige lovgivningsprocedure, er det fejlagtigt at påstå, som Rådet gør, at ingen institution har det sidste ord om en retsakt, der er vedtaget ved fælles beslutningstagning. Europa-Parlamentet har i denne forbindelse anført, at artikel 314, stk. 7, litra d), TEUF omhandler en situation, hvor Europa-Parlamentets formand kan fastslå, at budgettet er vedtaget, selv om kun Europa-Parlamentet godkender det fælles udkast, mens Rådet forkaster det. En sådan situation viser, at budgettet kan vedtages og undertegnes af Europa-Parlamentets formand, selv uden at der kræves enighed fra Rådets side.

47.

Europa-Parlamentets og Rådets fælles undertegnelse af en afgørelse er ikke logisk i en procedure, som giver mulighed for at vedtage budgettet, selv hvis Rådet forkaster det fælles udkast. Artikel 314, stk. 7, litra d), TEUF opfylder et simpelt krav, nemlig at budgettet vedtages før årets udgang for at undgå at anvende budgetreglen »foreløbige tolvtedele«. I stedet for at indføre to forskellige procedurer, en for det tilfælde, at Europa-Parlamentet og Rådet er nået til enighed, og en for det tilfælde, at artikel 314, stk. 7, litra d), TEUF skal anvendes, har traktatens ophavsmænd valgt én enkelt procedure, nemlig den, hvorved Europa-Parlamentets formand fastslår, at budgettet er endeligt vedtaget ved en selvstændig objektiv retsakt, selv om proceduren er kendetegnet ved disse to institutioners fælles indsats.

48.

Europa-Parlamentet finder endvidere ikke, at det har tilsidesat princippet om kompetencefordeling, men at det har handlet i overensstemmelse med artikel 314, stk. 9, TEUF, da det fastslog, at budgetproceduren var afsluttet, og det undertegnede budgettet. Europa-Parlamentet finder, at hvis det havde accepteret, at en selvstændig retsakt, såsom en forordning, et direktiv eller en afgørelse, vedtoges formelt og blev undertegnet af formændene for de to institutioner, som om det drejede sig om en retsakt vedtaget inden for rammerne af en almindelig procedure, ville det have handlet ultra vires og tilsidesat artikel 314 TEUF, ved således at tømme artikel 314, stk. 9, for indhold.

49.

Europa-Parlamentet mener i øvrigt, at Rådets argument om, at det har tilsidesat pligten til loyalt samarbejde i henhold til artikel 13, stk. 2, TEU, er åbenbart ubegrundet. Europa-Parlamentet og dets formands eneste interesse var at overholde artikel 314 TEUF. Europa-Parlamentet har desuden gjort gældende, at dets formand på Rådets anmodning redegjorde for sin holdning i skrivelsen af 14. december 2010. Europa-Parlamentet bemærker ligeledes, at ved afstemningen om 2011-budgettet den 15. december 2010 rejste Rådets formand på ingen måde spørgsmålet om den lovgivningsmæssige retsakt, der skulle vedtages, eller spørgsmålet om undertegnelse af den. Han begrænsede sig til at sige, at han hilste aftalen mellem de to institutioner velkommen. Det var først efter, at budgettet var blevet undertegnet, under mødet, at Rådets formand tilstillede Europa-Parlamentets formand en skrivelse, der som bilag indeholdt en afgørelse fra Europa-Parlamentet og Rådet med Rådets formands underskrift, selv om han kendte Europa-Parlamentets formands synspunkt vedrørende budgettets undertegnelse.

50.

Endelig har Europa-Parlamentet med hensyn til den påståede tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter gjort gældende, at det har fuldført sin opgave som foreskrevet i artikel 314, stk. 9, TEUF, ved at konstatere, at der var enighed mellem de to institutioner, og at proceduren var foregået forskriftsmæssigt.

51.

Som jeg tidligere har anført, hviler tvisten mellem Rådet og Europa-Parlamentet i vid udstrækning på den vanskelighed, der ved første øjekast kan være forbundet med at forene to bestemmelser i artikel 314 TEUF. Den første bestemmelse er indeholdt i artikel 314, første afsnit, TEUF, der som tidligere nævnt fastsætter, at »Europa-Parlamentet og Rådet fastlægger efter en særlig lovgivningsprocedure Unionens årlige budget i overensstemmelse med følgende bestemmelser:« Den anden bestemmelse er indeholdt i artikel 314, stk. 9, TEUF, som præciserer, at »[n]år den i denne artikel foreskrevne procedure er afsluttet, fastslår Europa-Parlamentets formand, at budgettet er endeligt vedtaget«.

52.

Mens den første af disse to bestemmelser udgør en ny formulering af Europa-Parlamentets og Rådets rolle i forbindelse med fastlæggelsen af Unionens årlige budget, ligger den anden i forlængelse af den tidligere artikel 272, stk. 7, EF, hvis ordlyd den gentager, kun med den forskel – efter min opfattelse uden konsekvenser – at verbet »adopté« fremover erstatter verbet »arrêté« ( 6 ). Den beføjelse, som Europa-Parlamentets formand bevarer til at fastslå, at budgettet er endeligt vedtaget, skal således forenes med konstateringen af, at Europa-Parlamentet og Rådet fremover skal anses for fælles ophavsmænd til Unionens budget i sin helhed, idet sondringen mellem obligatoriske og ikke-obligatoriske udgifter er blevet afskaffet. En af den foreliggende sags udfordringer består således i at sikre artikel 314, stk. 9, TEUF’s effektive virkning og samtidig tage hensyn til Rådets egenskab af ophavsmand til budgettet sammen med Europa-Parlamentet.

53.

Jeg bemærker indledningsvis, at konstateringen af, at Europa-Parlamentet og Rådet i fællesskab fastlægger budgettet, efter min mening ikke betyder, at vedtagelsen af det skal føre til en lovgivningsmæssig retsakt bestående i en forordning, et direktiv eller en afgørelse som omhandlet i artikel 288 TEUF, som skal undertegnes af formanden for hver af disse to institutioner.

54.

Jeg bemærker nemlig, at Rådets holdning ikke finder nogen udtrykkelig støtte i artikel 314 TEUF’s ordlyd. Traktatens ophavsmænd har således ikke valgt udtrykkeligt at anføre, at Europa-Parlamentet og Rådet efter en særlig lovgivningsprocedure fastlægger Unionens årlige budget ved en forordning, et direktiv eller en afgørelse.

55.

Den manglende præcisering af den type retsakt, hvorved Europa-Parlamentet og Rådet fastlægger Unionens årlige budget, udgør ligeledes en klar forskel i forhold til traktaten om en forfatning for Europa, hvis artikel I-56 og III-404, første afsnit, fastsætter, at »Unionens årlige budget fastlægges ved europæisk lov«.

56.

Da der ikke findes nogen udtrykkelig angivelse i artikel 314 TEUF af nødvendigheden af en lovgivningsmæssig retsakt undertegnet i fællesskab af formændene for Europa-Parlamentet og Rådet for at formalisere vedtagelsen af budgettet, skal det undersøges, om, som Rådet har gjort gældende, angivelsen i artikel 314, første afsnit, hvorefter budgettet fastlægges efter en »særlig lovgivningsprocedure«, er egnet til at støtte Rådets opfattelse.

57.

Denne angivelse kan ved første øjekast skabe forvirring, hvis man sammenligner den med artikel 14, stk. 1, TEU og artikel 16, stk. 1, TEU. Mens der i disse to bestemmelser foretages en sondring mellem lovgivnings- og budgetfunktionen, peger formuleringen i artikel 314, første afsnit, TEUF i retning af, at budgetproceduren skal knyttes til kategorien lovgivningsprocedurer. Rådet udleder af denne sidestilling af budgetproceduren med en lovgivningsprocedure, at den skal føre til en lovgivningsmæssig retsakt valgt blandt retsakterne i nomenklaturen i artikel 288 TEUF og undertegnet i fællesskab af formændene for Europa-Parlamentet og Rådet. Jeg deler ikke denne opfattelse.

58.

Hvis man henholder sig til ordlyden af artikel 289, stk. 3, TEUF, hvorefter »[r]etsakter vedtaget ved en lovgivningsprocedure er lovgivningsmæssige retsakter«, finder jeg det korrekt at konstatere, at for så vidt som budgetproceduren indgår i kategorien lovgivningsprocedurer, skal den føre til vedtagelsen af en lovgivningsmæssig retsakt.

59.

Jeg mener imidlertid ikke, at det skal dreje sig om en lovgivningsmæssig retsakt, der er undertegnet i fællesskab af formændene for Europa-Parlamentet og Rådet.

60.

Jeg bemærker, at det kan udledes af artikel 297, stk. 1, første og andet afsnit, TEUF, at selv om fælles undertegnelse er reglen i forbindelse med den almindelige lovgivningsprocedure, er dette ikke tilfældet ved lovgivningsmæssige retsakter, der er vedtaget efter en særlig lovgivningsprocedure. Denne konstatering indgår i logikken i artikel 289, stk. 2, TEUF, nemlig at den særlige lovgivningsprocedure, til forskel fra den almindelige lovgivningsprocedure, som består i Europa-Parlamentets og Rådets fælles vedtagelse af en lovgivningsmæssig retsakt, er karakteriseret ved én af disse institutioners vedtagelse af en lovgivningsmæssig retsakt med den andens deltagelse. Såfremt traktatens ophavsmænd havde ønsket en reel fælles beslutningstagning, konkretiseret ved en lovgivningsmæssig retsakt undertegnet af Europa-Parlamentet og Rådet, ville de have bestemt, at de nærmere bestemmelser om den almindelige lovgivningsprocedure finder anvendelse i forbindelse med budgetproceduren.

61.

Angivelsen, hvorefter Unionens årlige budget fastlægges efter en særlig lovgivningsprocedure, tilsigter netop at påpege, at selv om budgetproceduren er inspireret af fremgangsmåden i forbindelse med den almindelige lovgivningsprocedure, som det er anført i artikel 294 TEUF, eksempelvis hvad angår indkaldelse af Forligsudvalget, såfremt Europa-Parlamentet og Rådet er uenige, skal der sondres mellem de to procedurer.

62.

Det drejer sig ganske vist om en lovgivningsprocedure i den forstand, at lovgivningsmyndighedens to grene, som ligeledes udgør budgetmyndighedens to grene, medvirker, og at den skal føre til vedtagelsen af en lovgivningsmæssig retsakt. Denne procedure kvalificeres imidlertid som »særlig« i den forstand, at den er tilpasset de særlige krav i forbindelse med budgettet og til det instruments særpræg, som budgettet udgør.

63.

Traktatens ophavsmænd har således indført en særlig procedure, hvis forskellige faser svarer til budgettets særlige karakter – idet budgettet udgør en retsakt, som fastsætter og giver hjemmel – ( 7 ) og til behovet for procedurens hurtighed med henblik på at muliggøre en afstemning om budgettet inden begyndelsen af det følgende regnskabsår, samt til nødvendigheden af at nå et resultat ved at overvinde en eventuel uenighed mellem Europa-Parlamentet og Rådet.

64.

Denne procedure indgår i en stram tidsplan og er tilrettelagt således, at enighed mellem Europa-Parlamentet og Rådet opnås rettidigt for i videst muligt omfang at undgå anvendelse af budgetreglen om foreløbige tolvtedele i forbindelse med det følgende budgetår ( 8 ).

65.

Enigheden mellem Europa-Parlamentet og Rådet kan indtræde på forskellige stadier. I bedste fald indtræder den, når Europa-Parlamentet godkender Rådets holdning efter den første fase, i overensstemmelse med artikel 314, stk. 4, litra a), TEUF ( 9 ). Hvis Europa-Parlamentet med et flertal af sine medlemmer vedtager ændringer, indkaldes straks til et møde i Forligsudvalget, medmindre Rådet meddeler Europa-Parlamentet, at det godkender alle dets ændringer ( 10 ).

66.

Når Forligsudvalget mødes, indledes fase nr. to med sigte på at opnå enighed om et fælles udkast mellem Rådets medlemmer eller deres repræsentanter og de medlemmer, der repræsenterer Europa-Parlamentet ( 11 ). Hvis Forligsudvalget inden for fristen på 21 dage når til enighed om et fælles udkast, har Europa-Parlamentet og Rådet hver især en frist på 14 dage fra datoen for opnåelsen af denne enighed til at godkende det fælles udkast ( 12 ).

67.

Flere situationer kan således opstå.

68.

Hvis Europa-Parlamentet og Rådet begge godkender det fælles udkast eller undlader at træffe afgørelse, eller hvis en af disse institutioner godkender det fælles udkast, mens den anden undlader at træffe afgørelse, anses budgettet for endeligt vedtaget i overensstemmelse med det fælles udkast ( 13 ).

69.

Hvis Europa-Parlamentet, der træffer afgørelse med et flertal af sine medlemmer, og Rådet begge forkaster det fælles udkast, eller hvis en af disse institutioner forkaster det fælles udkast, mens den anden undlader at træffe afgørelse, kan budgettet ikke anses for at være vedtaget, og Kommissionen forelægger et nyt budgetforslag ( 14 ). Det samme gælder, hvis Europa-Parlamentet, der træffer afgørelse med et flertal af sine medlemmer, forkaster det fælles udkast, mens Rådet godkender det ( 15 ).

70.

Omvendt er en situation, hvor Rådet forkaster det fælles udkast, mens Europa-Parlamentet godkender det, ikke nødvendigvis til hinder for, at budgettet vedtages. Rådets forkastelse af det fælles udkast kan faktisk under visse betingelser overvindes. Artikel 314, stk. 7, litra d), TEUF fastsætter, at Europa-Parlamentet, der træffer afgørelse med et flertal af sine medlemmer og tre femtedele af de afgivne stemmer, kan beslutte at bekræfte alle eller nogle af de ændringer, der er nævnt i artikel 314, stk. 4, litra c). Artikel 314, stk. 7, litra d), TEUF præciserer endvidere, at hvis en ændring foretaget af Europa-Parlamentet ikke bekræftes, bevares den holdning, der er godkendt i Forligsudvalget, med hensyn til den budgetpost, som den pågældende ændring vedrører. Budgettet anses for endeligt vedtaget på dette grundlag.

71.

Hvis Forligsudvalget inden for den frist på 21 dage, der er omhandlet i artikel 314, stk. 5, ikke når til enighed om et fælles udkast, forelægger Kommissionen et nyt budgetforslag ( 16 ).

72.

Af denne beskrivelse af budgetproceduren, som den fremover er fastsat i artikel 314 TEUF, udleder jeg, at vedtagelsen af budgettet kun kan ske, når der er opnået en aftale mellem Europa-Parlamentet og Rådet. Selv i det i artikel 314, stk. 7, litra d), TEUF omhandlede særlige tilfælde, der tillægger Europa-Parlamentet beføjelse til at se bort fra Rådets forkastelse af det fælles udkast, anses budgettet for vedtaget på grundlag af den opnåede enighed i Forligsudvalget. Det er forekomsten af en enighed opnået i forbindelse med en proces, der privilegerer samarbejdet og samordningen mellem Europa-Parlamentet og Rådet ( 17 ), som giver mulighed for at anse budgettet for vedtaget af disse to institutioner, i overensstemmelse med kravet i artikel 314, første afsnit, TEUF.

73.

Uanset hvilke situationer der påtænkes, er der, i modsætning til, hvad Rådet har gjort gældende, ikke behov for, at den således opnåede enighed mellem Europa-Parlamentet og Rådet formaliseres ved en lovgivningsmæssig retsakt, som undertegnes af formændene for disse to institutioner, for at budgettet kan anses for at være vedtaget.

74.

Hvis man henviser til den i artikel 314, stk. 7, litra d), TEUF omhandlede situation, finder jeg det i øvrigt vanskeligt at påstå, at traktatens ophavsmænd skulle have valgt at gøre vedtagelsen af budgettet betinget af Rådets formands underskrift, når denne institution har forkastet det fælles udkast.

75.

Artikel 314 TEUF kræver hverken eksplicit eller implicit, at der foreligger en lovgivningsmæssig retsakt, som er undertegnet i fællesskab af formændene for Europa-Parlamentet og Rådet, for at budgettet kan få retsvirkning.

76.

En anden afgørelse ville, som Europa-Parlamentet har gjort gældende, være ensbetydende med at fratage Europa-Parlamentets formands retsakt i henhold til artikel 314, stk. 9, TEUF effektiv virkning.

77.

Det må konstateres, at Lissabontraktatens ophavsmænd har besluttet at opretholde, i næsten uændrede termer, den sidste fase af budgetproceduren, hvorved Europa-Parlamentets formand fastslår, at budgettet er endeligt vedtaget. Der er i øvrigt intet, der tyder på, at de har ønsket fra Europa-Parlamentets formands retsakt at fjerne de retsvirkninger, som Domstolens praksis har tilkendt den.

78.

På denne baggrund mener jeg, at den retsakt, hvorved Europa-Parlamentets formand fastslår, at budgettet er endeligt vedtaget, skal tillægges samme funktion og samme retsvirkninger som før Lissabontraktatens ikrafttræden.

79.

Det fremgår af Domstolens praksis, at med denne retsakt »er [det] Parlamentets formand, som formelt fastslår, at budgetbehandlingen er afsluttet med budgettets endelige vedtagelse, og som således giver budgettet bindende virkning, såvel over for institutionerne som over for medlemsstaterne. Ved at udøve sin funktion intervenerer Parlamentets formand med en selvstændig retsakt af objektiv karakter ved afslutningen af en procedure, som karakteriseres ved forskellige institutioners samvirke« ( 18 ).

80.

I denne sidste fase af proceduren har Europa-Parlamentets formands retsakt med andre ord den funktion at fastslå budgetprocedurens forskriftsmæssige gennemførelse og afslutning. Det er ligeledes Europa-Parlamentets formands retsakt, som fører til, at budgettet får retsvirkninger i forhold til medlemsstaternes institutioner.

81.

Europa-Parlamentets formands retsakt udgør således den lovgivningsmæssige retsakt, der kan sidestilles med en afgørelse, der har bindende virkning som omhandlet i artikel 288, stk. 4, TEUF, som afslutter den i artikel 314 TEUF fastsatte særlige lovgivningsprocedure ( 19 ). Det drejer sig alt i alt om den budgetafgørelse, uden hvilken budgettet ville være et instrument uden retsvirkning ( 20 ).

82.

Denne budgetafgørelse udgør naturligvis en anfægtelig retsakt, som det illustreres i den foreliggende sag. En sådan afgørelse kan bl.a. annulleres, hvis den er indtrådt, når en enighed mellem Europa-Parlamentet og Rådet om budgettets indhold, på de i artikel 314 TEUF fastsatte betingelser, mangler.

83.

Et sådant tilfælde foreligger ikke i denne sag. Det fremgår nemlig klart af sagens akter, at der var opnået en utvetydig enighed mellem Europa-Parlamentet og Rådet om indholdet af budgettet for regnskabsåret 2011. Den omstændighed, at disse to institutioner havde en tvist om formaliseringen af denne enighed, var ikke til hinder for, at Europa-Parlamentets formand den 15. december 2010 udstedte den retsakt, hvorved det blev fastslået, at den procedure, der var indledt i henhold til artikel 314 TEUF, var afsluttet, og at Unionens almindelige budget for regnskabsåret 2011 var endeligt vedtaget.

84.

På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen at forkaste Rådets principale anbringende om tilsidesættelse af artikel 314 TEUF på grund af manglen på en lovgivningsmæssig retsakt, der er undertegnet i fællesskab af formændene for Europa-Parlamentet og Rådet.

85.

For så vidt som jeg mener, at Europa-Parlamentet har handlet i overensstemmelse med artikel 314 TEUF, kan denne institution ikke kritiseres for ikke at have overholdt den i artikel 314 TEUF fastsatte institutionelle balance, for at have tilsidesat kompetencefordelingsprincippet og pligten til loyalt samarbejde mellem institutionerne og for at have tilsidesat væsentlige formforskrifter.

86.

På grundlag af alle disse forhold foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse: