EU-institutionerne skal engagere og indgå i dialog med offentligheden, hvis den europæiske grønne pagt 1 skal blive en succes og skabe varige forandringer. Offentligheden skal både nu og i fremtiden være en af drivkræfterne bag den grønne omstilling og have mulighed for at deltage aktivt i udviklingen og gennemførelsen af de nye politikker.

Dialogen med offentligheden skal ikke alene engagere de enkelte borgere, men også civilsamfundet. Overalt i Europa løfter ikke-statslige miljøorganisationer (NGO'er) en vigtig opgave som fortalere for miljøet. Det betyder, at de under visse betingelser bør have ret til at anmode om prøvelse af afgørelser truffet af offentlige myndigheder med den begrundelse, at afgørelserne er i strid med miljølovgivningen.

Generaladvokat Eleanor Sharpston har udtalt følgende "Det naturlige miljø tilhører os alle, og vi er alle kollektivt ansvarlige for at beskytte det. Domstolen har anerkendt, at reglerne i EU-miljøretten for størstedelens vedkommende omhandler offentlighedens interesse og ikke kun beskytter enkeltpersoners interesse som sådan. Hverken vand eller de fisk, der svømmer i det, kan anlægge sag. Træer har heller ingen søgsmålskompetence " 2 .

Når en prøvelse foretages af en offentlig myndighed, taler man om en "administrativ prøvelse". Foretages den af en domstol, taler man om en "domstolsprøvelse".

Forslaget har til formål at revidere den mekanisme for administrativ prøvelse, der blev indført i 2006 til støtte for NGO'er ved behandlingen af EU-institutionernes og EU-organernes forvaltningsakter og administrative undladelser. Mekanismen blev gennemført ved forordning (EF) nr. 1367/2006, også kaldet Århusforordningen (forordningen) 3 .

Forslaget har til formål at forbedre gennemførelsen af Århuskonventionen 4 efter vedtagelsen af Lissabontraktaten og at løse de problemstillinger, der er blevet fremsat af komitéen til overvågning af overholdelse af Århuskonventionen (komitéen) vedrørende EU's overholdelse af de internationale forpligtelser i henhold til konventionen. Målet er at gøre dette i overensstemmelse med EU-rettens grundlæggende principper og systemet for domstolsprøvelse. Ændringen af forordningen foreslås af Europa-Parlamentet og Rådet og omtales af Kommissionen i dens meddelelse om den europæiske grønne pagt; se nærmere i afsnit 1.A.II herunder.

Forslaget udvider NGO'ernes nuværende muligheder for at anmode om administrativ prøvelse. I øjeblikket kan der kun anmodes om administrativ prøvelse af retsakter med "individuel virkning" (retsakter, der er direkte rettet til enkeltpersoner, eller hvor personen kan udpeges individuelt), men i fremtiden vil NGO'er også få mulighed for at anmode om prøvelse af forvaltningsakter af "generel karakter".

Forslaget har også til formål at ændre henvisningerne til miljølovgivningen: I øjeblikket skal de forvaltningsakter, der kan underkastes prøvelse, bidrage til opfyldelsen af miljøpolitiske målsætninger, men det foreslås, at alle forvaltningsakter, der er i strid med EU's miljølovgivning i fremtiden skal kunne underkastes prøvelse, uafhængigt af de politiske målsætninger.

Endelig foreslås det at forlænge fristerne for anmodninger og svar for at sikre en bedre kvalitet i den administrative prøvelsesproces.

Som EU-Domstolen har fastslået i skelsættende domme vedrørende Århuskonventionens relevans for EU-retten, hører retlige og administrative procedurer vedrørende adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet i øjeblikket "primært" under national lovgivning 5 . Derfor vil forbedret adgang til administrativ prøvelse og domstolsprøvelse på EU-niveau fungere som supplement til en korrekt fungerende adgang til klage og domstolsprøvelse på EU-miljøområdet ved medlemsstaternes nationale domstole.

Især de nationale domstole er underlagt en forpligtelse til at give adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet i henhold til konventionens artikel 9, stk. 2 og 3, også ved gennemførelsen af EU's miljølovgivning.

Hvis der på nationalt plan er vedtaget gennemførelsesforanstaltninger vedrørende en forvaltningsakt, der er vedtaget af en EU-institution eller et EU-organ, skal de berørte NGO'er i første omgang indbringe spørgsmålet for den kompetente nationale domstol i den medlemsstat, der har vedtaget foranstaltningen. De har efterfølgende adgang til EU-Domstolen i henhold til den præjudicielle procedure, jf. artikel 267 i TEUF. Denne procedure kan også vedrøre gyldigheden af retsakter vedtaget af EU-institutionerne.

Kommissionen fremsætter således dette forslag til lovgivning som led i en overordnet indsats for at forbedre adgangen til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet. Medlemsstaternes og de nationale domstoles rolle vil blive beskrevet i en ledsagende meddelelse 6 .

EU vedtog forordningen med henblik på at bidrage til gennemførelsen af de forpligtelser, der følger af konventionen. EU tiltrådte formelt konventionen i 2005 7 .

I henhold til konventionens artikel 9, stk. 3, "[...] sikrer hver part, at medlemmer af offentligheden, der opfylder eventuelle kriterier i national ret, har adgang til administrative eller retslige procedurer for at anfægte private personers og offentlige myndigheders handlinger og undladelser, der er i strid med de bestemmelser i national ret, der vedrører miljøet". På EU-niveau er national lovgivning lig med EU-lovgivningen, og medlemmer af offentligheden inkluderer NGO'er.

Forordningen har gjort det muligt for NGO'er at anmode EU-institutioner og EU-organer om prøvelse af visse afgørelser, dvs. retsakter med individuel virkning, der er vedtaget i henhold til miljølovgivningen. Konventionens artikel 9, stk. 3, skelner dog ikke mellem retsakter med individuel virkning og retsakter af generel karakter.

Komitéen, der blev etableret for at føre tilsyn med parternes overholdelse af konventionen, har fastslået, at EU ikke fuldt ud opfylder sine forpligtelser vedrørende konventionens krav om adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet (sag nr. ACCC/C/2008/32 8 ).

Mere specifikt har komitéen fastslået følgende: i) forordningen skal også omfatte retsakter af generel karakter og ikke kun retsakter med individuel virkning ii) alle forvaltningsakter, der blot "vedrører" miljøet, skal kunne anfægtes, og ikke kun retsakter, der hører "under" miljølovgivningen iii) mekanismen for administrativ prøvelse skal gøres tilgængelig for de øvrige medlemmer af offentligheden og ikke kun NGO'er iv) retsakter, der ikke har juridisk bindende og ekstern virkning, skal også kunne prøves.

I september 2017 erklærede EU ved det seneste møde blandt konventionens parter, at EU fortsat vil undersøge metoder og midler til at sikre overholdelsen af Århuskonventionen på en måde, der er forenelig med de grundlæggende principper i Unionens retsorden og dens system for domstolsprøvelse, idet der tages hensyn til de betænkeligheder, der blev fremført i konventionen" (Budva-erklæringen).

Sagen vil blive drøftet igen på det næste møde blandt konventionens parter, der finder sted i oktober 2021.

I 2018 anmodede Rådet i sin afgørelse (EU) 2018/881 9 Kommissionen om i henhold til artikel 241 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) at forelægge følgende:

Den 10. oktober 2019 offentliggjorde Kommissionen en detaljeret ekstern undersøgelse 10 om, hvordan systemet for adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet af EU-institutionernes og EU-organernes retsakter og undladelser fungerer, samt mulighederne for at forbedre den aktuelle situation. Den indeholdt blandt andet en detaljeret undersøgelse af de administrative prøvelser, der er blevet gennemført af Kommissionen i henhold til forordningen. På baggrund af undersøgelsen udfærdigede Kommissionens tjenestegrene en rapport om EU's gennemførelse af konventionen på området adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet (rapporten) 11 . Der tages både i undersøgelsen og i rapporten hensyn til komitéens konklusioner, men begge dækker et bredere område, begge behandler konklusionerne i lyset af EU-rettens grundlæggende principper og systemet for domstolsprøvelse i overensstemmelse med Budva-erklæringen og i lyset af de rettigheder, der er knæsat i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder ("chartret").

I meddelelsen om den europæiske grønne pagt, som blev vedtaget den 11. december 2019, forpligtede Kommissionen sig til at "overveje at ændre Århusforordningen for at forbedre adgangen til administrativ og retslig prøvelse på EU-plan for borgere og NGO'er, der har betænkeligheder ved lovligheden af beslutninger, der har indvirkning på miljøet" og "træffe foranstaltninger for at forbedre deres adgang til domstolsprøvelse ved de nationale domstole i alle medlemsstaterne".

I sin beslutning af 15. januar 2020 om den europæiske grønne pagt 12 , gentog Europa-Parlamentet, at "det er meget vigtigt at sikre EU-borgerne den reelle adgang til domstolsprøvelse, der er nedfældet i Århuskonventionen", det opfordrede Kommissionen til at "sikre, at EU efterlever konventionen" og bifaldt Kommissionens overvejelser om at revidere Århus-forordningen.

Med hensyn til komitéens to første konklusioner udpeges der i rapporten på grundlag af analyser og under hensyntagen til de ændringer, der ved Lissabontraktaten blev indført i artikel 263 i TEUF, to mangler i forordningen, der nu foreslås afhjulpet ved lovgivningstiltag:

Derudover konstateres det i rapporten, at der er behov for forbedringer vedrørende de frister for administrativ prøvelse, som forordningen fastsætter. Det bemærkes især, at den frist på 12 uger, som EU-institutionerne og EU-organerne har til at besvare en anmodning om administrativ prøvelse, har vist sig at være for kort og vanskelig at overholde 13 .

Kommissionen foreslår at udvide definitionen af en "forvaltningsakt" for dermed at give NGO'er mulighed for at anmode om administrativ prøvelse af enhver ikke-lovgivningsmæssig retsakt, der vedtages af en EU-institution eller et EU-organ, og som har juridisk bindende og ekstern virkning, og som indeholder bestemmelser, der som følge af deres virkning er i strid med miljølovgivningen som defineret i artikel 2, stk. 1, litra f), undtagen de bestemmelser i en sådan retsakt, for hvilke EU-lovgivningen udtrykkeligt kræver gennemførelsesforanstaltninger på EU-niveau eller nationalt niveau. Det er en væsentlig ændring af anvendelsesområdet i forhold til Århusforordningens nuværende ordlyd, som udelukkende nævner retsakter med individuel virkning 14 .

Forslaget præciserer, at forvaltningsakten skal indeholde bestemmelser, der som følge af deres indvirkning kan være i strid med miljølovgivningen som defineret i forordningens artikel 2, stk. 1, litra f).

Den nuværende ordlyd i forordningens artikel 2, stk. 1, litra g), giver mulighed for prøvelse af forvaltningsakter, der er vedtaget "i henhold til miljølovgivningen". Det betyder, at EU-institutionerne og EU-organerne hidtil, når de har vurderet, om der kan anmodes om intern prøvelse af en retsakt, udelukkende har taget i betragtning, om den pågældende forvaltningsakt havde til formål at bidrage til opfyldelse af miljølovgivningens målsætninger, og ikke til, hvorvidt den er i strid med miljølovgivningen.

Det er imidlertid nødvendigt at sikre, at det også er muligt at foretage intern prøvelse af retsakter, der har indvirkning på de miljøpolitiske målsætninger. Det er netop på "miljøområdet", at der skal sikres adgang til klage og domstolsprøvelse i henhold til konventionens artikel 1 15 , og det er "på det område, der omfattes af konventionen", at EU har forpligtet sig til at anvende "EU-rettens relevante bestemmelser" i forbindelse med deponering af instrumentet til ratificering af konventionen 16 .

Med henblik på at sikre reel adgang til klage og domstolsprøvelse er det derfor nødvendigt at tilpasse definitionen af forvaltningsakter, så de også omfatter retsakter, der ikke er vedtaget i henhold til miljølovgivningen, men som indeholder bestemmelser, der som følge af deres indvirkning kan være i strid med EU's miljølovgivning som defineret i forordningens artikel 2, stk. 1, litra f).

Dette modsvarer de øvrige bestræbelser på at indarbejde miljøhensyn i andre EU-politikker som krævet i artikel 11 i TEUF, som fastsætter, at "miljøbeskyttelseskrav skal integreres i udformningen og gennemførelsen af Unionens politikker og aktioner, især med henblik på at fremme en bæredygtig udvikling".

Anvendelsesområdet for mekanismen for intern prøvelse skal bringes i overensstemmelse med konventionens artikel 9, stk. 3, der omhandler retsakter, der er i strid med miljølovgivningen. Derfor skal en konstatering af, hvorvidt en bestemmelse er i strid med EU's miljølovgivning, anvendes som det afgørende kriterium for begrundelsen for at gennemføre en intern prøvelse.

Med hensyn til en definition af, hvad der anses som EU's miljølovgivning, indeholder den eksisterende forordnings artikel 2, stk. 1, litra f), en bred definition af begrebet miljølovgivning. Her defineres "miljølovgivning" som "[fællesskabs]lovgivning, der uanset retsgrundlaget bidrager til forfølgelse af målene for [Fællesskabets] politik på miljøområdet som anført i traktaten: bevarelse, beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten, beskyttelse af menneskers sundhed, en forsigtig og rationel udnyttelse af naturressourcerne og fremme på internationalt plan af foranstaltninger til løsning af de regionale og globale miljøproblemer" 17 .

Det foreslås, at forordningen specifikt fastsætter, at en ansøger ved fremsættelse af begrundelsen for en anmodning om prøvelse skal påvise, hvordan forvaltningsakten er i strid med EU's miljølovgivning. Retspraksis fastslår, "en part, der anmoder om intern prøvelse af en forvaltningsakt i henhold til miljølovgivningen med henblik på at præcisere grundene til anmodningen om fornyet prøvelse på den påkrævede måde, skal angive de væsentlige faktiske omstændigheder eller retlige argumenter, som kan rejse rimelig, dvs. væsentlig, tvivl om EU-institutionens eller ‑organets vurdering i den omhandlede retsakt" 18 .

Forslaget omfatter en forlængelse af fristerne for den interne prøvelsesprocedure for at sikre en vurdering af passende kvalitet. Det indebærer navnlig en forlængelse på to uger for NGO'erne og på fire uger for EU-institutionerne. Den yderligere tid, der er til rådighed for NGO'erne, skal sætte dem i stand til at fremsætte de nødvendige faktiske omstændigheder og retlige argumenter, når de rejser tvivl om forvaltningsakter og undladelser, der er i strid med EU's miljølovgivning. Forlængelsen af svarfristen for EU's institutioner og organer skal gøre det muligt for dem at gennemføre mere dybdegående prøvelser. De forlængede frister skal ligeledes understøtte retten til god forvaltning i henhold til chartrets artikel 41.

Den administrative prøvelse i henhold til forordningen er kun én af flere måder, hvorpå EU opfylder kravene i henhold til konventionens artikel 9, stk. 3. Overholdelsen af artikel 9, stk. 3, afhænger ikke af forordningen alene.

Konventionens artikel 9, stk. 3, kan gennemføres enten ved administrativ prøvelse eller domstolsprøvelse (eller begge dele). Den skal være til fordel for "offentligheden" som defineret i Århuskonventionens artikel 2, stk. 4. 19 Det gælder både enkeltpersoner og NGO'er. De præcise rettigheder (i denne sammenhæng) skal fastsættes i EU-lovgivningen i overensstemmelse med konventionens artikel 9, stk. 3 20 .

Det betyder for det første, at selv om enkeltpersoner ikke kan anmode om en administrativ prøvelse i henhold til forordningen, har de, som forklaret nedenfor, mulighed for at anmode om en domstolsprøvelse af EU-institutioners og EU-organers handlinger og undladelser i tilfælde, hvor betingelserne i TEUF er opfyldt. Konventionen kræver, at parterne skal give mulighed for enten administrativ prøvelse eller domstolsprøvelse, men ikke nødvendigvis begge dele.

Hvis der er vedtaget nationale gennemførelsesforanstaltninger, kan enkeltpersoner anfægte dem ved en national domstol og anmode den nationale domstol om at henvise sagen til EU-Domstolen, således at den kan foretage prøvelse af validiteten af den relevante EU-retsakt i henhold til artikel 267 i TEUF.

Derudover kan enkeltpersoner i henhold til artikel 263, stk. 4, i TEUF umiddelbart indbringe klager for Retten vedrørende: i) retsakter, der er rettet til dem ii) retsakter med direkte og individuel virkning for dem iii) regelfastsættende retsakter med direkte virkning for dem, som ikke medfører gennemførelsesforanstaltninger.

For det andet anerkendes det i selve konventionen, at NGO'er skal have privilegeret klage- og søgsmålsret i forhold til enkeltpersoner 21 . At begrænse brugen af mekanismen for administrativ prøvelse til NGO'er er i overensstemmelse med denne skelnen og med behovet for at give NGO'er direkte adgang til klage og domstolsprøvelse på EU-niveau (i form af en prøvelse i henhold til artikel 263, stk. 4, i TEUF af svaret på en anmodning om intern prøvelse) uden at skulle foretage ændringer i traktaterne 22 .

For det tredje er mange retsakter vedtaget af EU-institutionerne og EU-organerne af generel karakter. Tildeling af adgang for NGO'er til mekanismen for administrativ prøvelse berettiges, som anført ovenfor 23 ved, at NGO'erne er bedst i stand til reelt at repræsentere offentlighedens interesser og civilsamfundets betænkeligheder på området med en professionel, velbegrundet og underbygget argumentation.

For det fjerde ville adgang til administrativ prøvelse for alle enkeltpersoner resultere i en situation som den, der beskrives af komitéen til overvågning af overholdelse af Århuskonventionen som en popularklage (actio popularis), hvilket ikke kræves i henhold til konventionen 24 .

Hvis forordningen skulle sikre enkeltpersoner søgsmålskompetence, forudsat at de opfylder betingelserne herfor i artikel 263, stk. 4, i TEUF, kunne det for regelfastsættende retsakter, der ikke medfører gennemførelsesforanstaltninger, til gengæld indebære, at enkeltpersoner fik ret til at anmode om både administrativ prøvelse og domstolsprøvelse af den samme sag. Dette stiller konventionen heller ikke krav om. Parterne kan give adgang til enten administrativ prøvelse eller domstolsprøvelse.

For det femte er det også relevant at skabe overensstemmelse med det niveau af adgang til klage og domstolsprøvelse, der gives på nationalt niveau i henhold til konventionen. Det ville være inkonsekvent at indføre ret til prøvelse for enkeltpersoner på EU-niveau uden at have en tilsvarende adgang på nationalt niveau for tilsvarende kategorier af retsakter og undladelser (herunder nationale regeringsdekreter eller andre retsakter af generel karakter).

Det konkluderes hermed, at selv om de klagemekanismer, der er tilgængelige for NGO'er og enkeltpersoner, er forskellige, giver EU-systemet de enkelte ansøgere adgang til administrativ prøvelse og/eller domstolsprøvelse 25 . Som forklaret indgår revideringen af Århusforordningen i en bredere indsats for at sikre reel adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet for alle.

I rapporten analyseres ligeledes spørgsmålet om at udelukke retsakter, der ikke har "juridisk bindende og ekstern virkning" fra anvendelsesområdet for intern prøvelse. Det er i øjeblikket tilfældet i henhold til definitionen af forvaltningsakter i forordningens artikel 2, stk. 1, litra g). Problemstillingen påpeges ligeledes i komitéens konklusioner 26 .

Selv om de anvendte begreber ikke er de samme, er den manglende inkludering i forordningen med hensyn til anvendelsesområde i overensstemmende med anvendelsesområdet for artikel 263, stk. 1, i TEUF, som fortolket ved EU-Domstolens retspraksis 27 . I henhold til artikel 263, stk. 1, i TEUF har Den Europæiske Unions Domstol kompetence til at prøve "lovligheden af lovgivningsmæssige retsakter, af retsakter vedtaget af Rådet, Kommissionen eller Den Europæiske Centralbank, bortset fra henstillinger og udtalelser, samt af de af Europa-Parlamentets og Det Europæiske Råds retsakter, der skal have retsvirkning over for tredjemand". Den bestemmer ligeledes, at EU-Domstolen "prøver ligeledes lovligheden af de af Unionens organers, kontorers og agenturers retsakter, der skal have retsvirkning over for tredjemand".

Ordlyden i både forordningens artikel 2, stk. 1, litra g), som det er formuleret på nuværende tidspunkt, og artikel 263, stk. 1, i TEUF viser, at retsakter, der ikke skal have retsvirkning, falder uden for anvendelsesområdet for henholdsvis den administrative prøvelse i henhold til forordningen og domstolsprøvelsen i henhold til traktaterne. Dette bekræftes af den kendsgerning, at henstillinger og udtalelser (som ikke har bindende virkning) er udelukket fra anvendelsesområdet som beskrevet i artikel 263, stk. 1, i TEUF 28 .

Hvad angår kravet om adgang til klage og domstolsprøvelse i henhold til Århuskonventionen henledes opmærksomheden på, at kun retsakter, der skal have retsvirkning, kan anses som værende "i strid med" miljølovgivningen, hvilket fremgår af konventionens artikel 9, stk. 3. Det fremgår tydeligt, at retsakter, der ikke har retsvirkning, ikke kan betragtes som værende i strid med miljølovgivningen, jf. Århuskonventionens artikel 9, stk. 3.

På baggrund af ovenstående, og da komitéen til overvågning af overholdelse af Århuskonventionen i sine konklusioner betragtede mekanismen for intern prøvelse, som er beskrevet i Århuskonventionen, som en mekanisme, der udelukkende tager sigte på at "kompensere" for kravene vedrørende adgang til domstolsprøvelse i henhold til artikel 263 i TEUF, 29 er det ikke korrekt at tillade administrativ prøvelse af retsakter, der ikke skal have retsvirkning.

Samtidig bekræfter retspraksis, at foranstaltningens navn eller form er uden betydning. De vigtige aspekter er virkning, indhold og anvendelsesområde 30 . Foranstaltninger, der trods deres benævnelse har bindende juridisk virkning, og som kan have indvirkning på sagsøgerens interesser og ændre vedkommendes retsstilling, kan anfægtes 31 .

Forslaget er i overensstemmelse med og supplerer de eksisterende bestemmelser på området adgang til klage og domstolsprøvelse. Disse omfatter særligt:

Disse omhandler afgørelser, retsakter og undladelser vedrørende anmodninger om miljøoplysninger, sager vedrørende bestemmelserne om offentlig deltagelse, industrigodkendelser og sager vedrørende miljøansvar i direktiv om miljøindvirkningsvurdering.

Forslaget bidrager til at styrke retsstatsprincipperne i overensstemmelse med Kommissionens nuværende prioriteter vedrørende den europæiske grønne pagt og fremme af vores europæiske levevis 38 . Det bidrager især til at sikre et velfungerende EU-system for administrativ prøvelse og domstolsprøvelse og styrker som følge heraf anvendelsen af chartrets artikel 41 og 47.

Retsgrundlaget for foranstaltninger på dette område er artikel 192, stk. 1, i TEUF. Dette er i overensstemmelse med det oprindelige retsgrundlag for den forordning, som forslaget tager sigte på at ændre (artikel 175, stk. 1, traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab), nu artikel 192, stk. 1, i TEUF 39 . Forslaget har til formål at forbedre miljøbeskyttelsen ved at forbedre den administrative procedure, som NGO'er har adgang til med henblik på at prøve EU-institutioners og EU-organers forvaltningsakter og undladelser, når disse er i strid med miljølovgivningen.

EU har delt kompetence med medlemsstaterne med hensyn til regulering af miljøspørgsmål. Dette indebærer, at EU kun kan lovgive i det omfang, som traktaterne tillader, og EU skal følge principperne om nødvendighed, nærhed og proportionalitet.

En indsats på EU-niveau er nødvendig her, fordi EU er part i konventionen og skal overholde de forpligtelser, der er fastsat deri, og som er bindende for EU i overensstemmelse med artikel 216 i TEUF. Initiativet vedrører anvendelsen af konventionens bestemmelser om administrativ prøvelse og domstolsprøvelse af visse kategorier af EU-retsakter. Derfor kan målsætningerne kun opfyldes på EU-niveau, og initiativets merværdi på EU-niveau er slået fast.

Samtidig er det hensigtsmæssigt at udelukke bestemmelser i forvaltningsakter fra ændringsforslagets anvendelsesområde, hvis EU-retten udtrykkeligt kræver gennemførelsesforanstaltninger på nationalt niveau.

Det skyldes, at sådanne foranstaltninger vil kunne anfægtes direkte ved de nationale domstole. I henhold til artikel 267 i TEUF indgår medlemsstaternes domstole som en integreret del af systemet for præjudicielle afgørelser vedrørende gyldighed og fortolkning som almindelige EU-retlige domstole 40 .

Forslaget går ikke ud over det, der er nødvendigt for at sikre overensstemmelse med konventionens bestemmelser. De politiske valg, der er truffet, bekræfter vurderingen af proportionalitetsprincippet. Det fremhæves, at forslaget:

Forslaget er baseret på rapportens konklusioner og den ledsagende undersøgelse. Valget af politik blev underbygget af en detaljeret analyse, som påviste, at der ikke er andre realistiske muligheder ud over de foreslåede tiltag.

En forordning er valgt som retligt instrument, ligesom det instrument, der foreslås ændret, er en forordning.

Forslaget er baseret på oplysninger indsamlet i rapporten; yderligere evidens og analyser forefindes i den publicerede undersøgelse. Dokumenterne indeholder en omfattende efterfølgende evaluering af forordningens bestemmelser vedrørende adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på EU-niveau.

I overensstemmelse med retningslinjerne for bedre regulering blev en offentlig høring over en periode på 12 uger indledt den 20. december 2018 som støtte for undersøgelsen om EU's gennemførelse af konventionen på området adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet. Høringen var åben frem til den 14. marts 2019. Høringen omfattede et internetspørgeskema på alle EU-sprog, der blev udsendt via EU's undersøgelsesredskab.

Den offentlige høring var en opfølgning på den indledende køreplan vedrørende EU's gennemførelse af konventionen på området adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet, som blev udsendt til kommentarer i perioden fra den 8. maj 2018 til den 5. juni 2018. Resultaterne er tilgængelige på internettet 41 . Proceduren blev suppleret med andre målrettede høringer med deltagelse af interessenter fra et bredt udsnit af interessegrupper, herunder erhvervslivet, NGO'er, den akademiske verden, nationale domstole og EU-institutioner.

Der blev under den offentlige høring 42 modtaget 175 besvarelser, hvor den højeste procentandel kom fra enkeltpersoner (30 %). Der indkom ligeledes bidrag fra miljøorganisationer, herunder NGO'er (19,4 %) og offentlige myndigheder (18,9 %). Virksomheder og virksomhedssammenslutninger bidrog med 17 % af de indkomne svar.

De indkomne svar fra miljøorganisationer, herunder NGO'er og enkeltpersoner, viste en utilfredshed med de eksisterende muligheder for at anfægte EU-retsakter og opfordrede til handling. De indkomne svar fra virksomheder, virksomhedssammenslutninger og offentlige myndigheder viste derimod en overvejende positiv opfattelse af den aktuelle situation. Høringsresultaterne bekræftede de prioriteter, som Kommissionen har udpeget på områder, der giver anledning til bekymring vedrørende forordningen. De emner, der især blev tillagt størst betydning af respondenterne, var, at den anfægtede retsakt eller undladelse skal have individuel virkning, og at forordningen kun giver mulighed for at anfægte retsakter eller undladelser, der vedrører miljølovgivningen. De fleste virksomheder og virksomhedssammenslutninger tildelte dette og andre emner lav betydning. Miljøorganisationer og NGO'er tildelte derimod emnerne stor betydning generelt 43 .

Derudover afholdt det analyseinstitut, der foretog undersøgelsen, to fokusgruppemøder for interessenter den 22. januar 2019 med deltagelse af repræsentanter for industrien og NGO'er 44 . Resultaterne af møderne bekræftede konklusionerne af den offentlige høring.

Kommissionen holdt ligeledes en række møder med deltagelse af eksperter fra medlemsstaterne 45 med det formål at informere dem om status på undersøgelsen og udveksle synspunkter. Møderne bekræftede, at nogle medlemsstater har problemstillinger vedrørende retten til at anfægte nationale gennemførelsesforanstaltninger.

Derudover indkaldte Kommissionen til en række møder med andre interessenter, hvor de fremlagde status på undersøgelsen og udvekslede synspunkter:

Endelig blev en køreplan for lovgivningsinitiativet fremlagt den 6. marts 2020 med mulighed for indsendelse af kommentarer frem til den 3. april 46 . Der indkom i alt 175 svar, hvoraf cirka to tredjedele var fra enkeltpersoner og en tredjedel fra organisationer, herunder virksomheder og miljøsammenslutninger. En analyse af svarene bekræftede, at hovedparten af problemstillingerne allerede var blevet fremført ved de tidligere interessenthøringer. De var dermed allerede blevet grundigt evalueret i undersøgelsen og rapporten og blev inddraget i forslaget.

De fleste enkeltpersoner angav bekymringer vedrørende adgang til klage og domstolsprøvelse på nationalt niveau. Disse bekymringer er dækket af de tiltag, som beskrives i den meddelelse, der ledsager forslaget. Nogle personer ønskede også en mulighed for at indgive klager og andragender direkte til EU-institutionerne. Sådanne mekanismer er allerede til rådighed 47 .

Flere virksomhedssammenslutninger indgav ligeledes bidrag. De udtrykte som tidligere bekymringer om mulige ekstra byrder og økonomiske konsekvenser. Baseret på den omfattende evaluering af den tilgængelige evidensbase blev det konkluderet, at de foreslåede ændringer af lovgivningen og tiltagene i medfør af den vedtagne meddelelse ikke ville give en signifikant øget administrativ byrde eller retsusikkerhed, og at de ville give en afbalanceret tilgang.

NGO'erne på miljøområdet anførte ligeledes igen en række vigtige problemstillinger. De var ikke nye, og alle blev grundigt evalueret. En af problemstillingerne kræver dog særlig opmærksomhed.

Der blev gjort opmærksom på, at forslaget også skulle omfatte EU-retsakter, der kræver nationale gennemførelsesforanstaltninger. I den sammenhæng og af de grunde, der er gennemgået i afsnit IVa.3, er det berettiget at se på de nationale domstole: NGO'erne skal have realistiske muligheder på nationalt niveau for at bestride nationale gennemførelsesforanstaltninger, og Kommissionen, som traktaternes vogter, skal samarbejde med medlemsstaterne om at sikre overholdelse af lovgivningen i praksis. Til gengæld skal de nationale domstole gøre det muligt for NGO'er at få adgang til EU-Domstolen via den præjudicielle procedure i henhold til artikel 267 i TEUF.

Baseret på resultaterne af den offentlige høring, herunder kommentarerne til køreplanen, og den omfattende analyse, der blev udarbejdet af Kommissionen i rapporten baseret på den ledsagende undersøgelse, og under hensyntagen til de problemstillinger, der blev fremsat af komitéen 48 , blev det bestemt, at der ikke var andre realistiske muligheder end at udbedre de to primære identificerede problemstillinger vedrørende forordningen ved fremsættelse af et forslag til lovgivning (se detaljerede oplysninger i afsnittet om konsekvensanalysen).

Høringsaktiviteterne dækkede alle relevante emner, og yderligere offentlige høringer vedrørende forslagets detaljer var ikke nødvendige.

Kommissionens rapport om EU's gennemførelse af konventionen om adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet og den tilgrundliggende undersøgelse understøttet af den omfattende høringsproces er de primære kilder til ekspertbidrag og tjener som evidensgrundlag for forslaget.

Den omfattende undersøgelse og Kommissionens rapport, der indeholder en analyse af, hvordan bestemmelserne vedrørende adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet fungerer på EU-niveau, udgør et stærkt evidensgrundlag for nærværende initiativ.

I overensstemmelse med værktøj nr. 9 i værktøjskassen til bedre regulering "Hvornår er det nødvendigt med en konsekvensanalyse?" blev en konsekvensanalyse vurderet som unødvendig med følgende begrundelser:

En række henvisninger og begreber i forordningen stammer tilbage fra før Lissabontraktaten, og det nuværende forslag indeholder kun nogle delvise opdateringer. Forordningen bør derfor kodificeres. På baggrund af den politiske prioritering om at muliggøre en hurtig ændring af forordningen som følge af EU's internationale forpligtelser ønsker Kommissionen imidlertid at fremsætte et forslag til kodificering, når det nuværende forslag er blevet vedtaget, jf. punkt 46 i den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning 50 .

Rapporten og undersøgelsen omhandlede aspekter vedrørende grundlæggende rettigheder i de foreslåede lovgivningsforanstaltninger. Det blev fastslået, at foranstaltningerne vil bidrage til et mere effektivt EU-system for administrativ prøvelse og domstolsprøvelse, og at det som følge heraf vil styrke retsstatsprincipperne og anvendelsen af chartrets artikel 41 og 47 (se for eksempel undersøgelsens afsnit 3.4.2).

Navnlig artikel 41, retten til god forvaltning, vil blive styrket. Som følge af en bredere og mere præcis definition af anvendelsesområdet for forvaltningsakter, der kan anfægtes, og begrundelsen for prøvelse heraf, vil NGO'er, der opfylder betingelserne, have større retssikkerhed og et mere effektivt middel til at anmode om prøvelse af forvaltningsakter, der er i strid med miljølovgivningen. Derudover forventes en forlængelse af fristerne for de offentlige myndigheders behandling af anmodninger og besvarelse heraf at sikre en mere tilbundsgående analyse og evaluering. Dermed vil de forlængede frister understøtte retten til god forvaltning i henhold til chartrets artikel 41.

Ændringerne af forordningen vedrører kun betingelserne for administrativ prøvelse. NGO'erne kan dog anmode om prøvelse af ethvert svar modtaget fra en EU-institution eller et EU-organ ved EU-Domstolen. Dermed får ændringen ligeledes indirekte virkning på mulighederne for domstolsprøvelse og vil styrke anvendelsen af chartrets artikel 47.

Rapporten og den ledsagende undersøgelse omfatter en grundig evaluering af de forskellige muligheders indvirkning på interne ressourcer hos EU-institutionerne, navnlig Kommissionen og EU-Domstolen. Den konkluderede, at en sådan virkning vil være begrænset, hvis forslagets muligheder anvendes. Omfanget af ressourceeffekten afgøres af flere faktorer:

Yderligere retningslinjer for den interne prøvelsesprocedure i henhold til forordningen vil blive udsendt til sagsbehandlere og NGO'er. Kommissionens interne arbejdsgange skal ligeledes revideres under hensyntagen til de nye krav som følge af de foreslåede ændringer for dermed at mindske den negative virkning i form af ekstra arbejdsopgaver, der med stor sandsynlighed vil følge af ændringerne. Det vil være nødvendigt at forbedre effektiviteten af de interne prøvelsesprocedurer yderligere, f. eks, ved at:

Trods disse tiltag vil Kommissionen blive pålagt en ekstra arbejdsbyrde, herunder nogle af agenturerne, men den kan i et vist omfang begrænses ved at følge ovenstående overvejelser. Det er imidlertid klart, at den fremtidige byrde vil afhænge af antallet af sager og fordelingen heraf mellem politikområder. I øjeblikket kan disse ikke kvantificeres, og det vil være nødvendigt at overvåge, om der forekommer en markant, generel stigning i arbejdsbyrden, samt hvordan det påvirker de konkrete politikområder. Det vil derfor være nødvendigt løbende at overvåge udviklingen i arbejdsbyrden og fordelingen for at kunne iværksætte de nødvendige tiltag.

Den ledsagende meddelelse beskriver yderligere foranstaltninger til at fremme gennemførelsen af konventionen på området adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på nationalt niveau. Yderligere vejledning vedrørende den interne prøvelsesprocedure i medfør af forordningen vil ligeledes blive stillet til rådighed for både offentligheden og EU's institutioner og organer som en hjælp til tilpasning til de nye krav.

Ikke relevant.

Artikel 1, stk. 1

Artikel 1, stk. 1, ændrer definitionen af forvaltningsakter i forordningens artikel 2, stk. 1, litra g).

Muligheden for prøvelse udvides til at omfatte retsakter af generel karakter

Ændringen udvider definitionen af "forvaltningsakt" for at sikre, at alle ikke-lovgivningsmæssige retsakter vedtaget af EU's institutioner og organer, der har bindende og ekstern virkning, og som på grund af deres virkning kan være i strid med miljølovgivningen som defineret i artikel 2, stk. 1, litra f), nu kan gøres til genstand for intern prøvelse. Forslaget udelukker dog bestemmelser, for hvilke EU-lovgivningen udtrykkeligt kræver gennemførelsesforanstaltninger på EU-niveau eller nationalt niveau. En foranstaltning kan dermed i henhold til den nye definition være genstand for en intern prøvelse, uanset om den har individuel virkning eller er af generel karakter. Hidtil har kun retsakter med individuel virkning været omfattet af definitionen.

Retsakter, der medfører gennemførelsesforanstaltninger

Udvidelsen af definitionen sigter mod også at dække de ikke-lovgivningsmæssige foranstaltninger, der svarer til "regelfastsættende retsakter" som omhandlet i artikel 263, stk. 4, i TEUF. Hermed inddrager ændringen elementer fra etableret retspraksis 52 vedrørende begrebet "regelfastsættende retsakter" som omhandlet i artikel 263 i TEUF.

I henhold til artikel 263, stk. 4, i TEUF kan direkte berørte parter blive tilkendt domstolsprøvelse ved EU-Domstolen af regelfastsættende retsakter, der er vedtaget af EU's institutioner og organer, og som ikke medfører gennemførelsesforanstaltninger. EU-Domstolens retspraksis har klart fastslået, at det i anliggender vedrørende artikel 263, stk. 4, i TEUF er uden betydning, hvorvidt der vedtages gennemførelsesforanstaltninger på EU-niveau eller på nationalt niveau 53 . EU-Domstolen har ligeledes fastslået, at regelfastsættende retsakter med henblik på den nye mulighed, der er indført ved Lissabontraktaten, skal omfatte alle retsakter af generel karakter bortset fra lovgivningsmæssige retsakter 54 .

Ifølge forslaget vil de bestemmelser i en forvaltningsakt, for hvilke EU-retten udtrykkeligt kræver gennemførelsesforanstaltninger på nationalt niveau, således ikke kunne gøres til genstand for en administrativ prøvelse. Med hensyn til disse bestemmelser vil det være muligt at klage ved de nationale domstole med yderligere adgang til EU-Domstolen i henhold til artikel 267 i TEUF.

For at sikre overensstemmelse med artikel 263, stk. 4, i TEUF, vil der kunne anmodes om prøvelse af de bestemmelser i en forvaltningsakt, for hvilke EU-retten udtrykkeligt kræver gennemførelsesforanstaltninger på EU-niveau, når der anmodes om prøvelse af gennemførelsesforanstaltningen på EU-niveau.

For at garantere retssikkerheden angiver den nye definition klart, at det kun er de bestemmelser i en retsakt, for hvilke EU-retten udtrykkeligt kræver gennemførelsesforanstaltninger på EU-niveau eller nationalt niveau, der er udelukket fra anvendelsesområdet for den interne prøvelse. For at fastslå, om et sådant krav foreligger, skal en forvaltningsakt ikke betragtes i sin helhed, men det skal derimod vurderes, om de anfægtede bestemmelser i forvaltningsakten medfører gennemførelsesforanstaltninger. Det har ingen relevans, om retsaktens øvrige og ikke-relaterede bestemmelser medfører gennemførelsesforanstaltninger. Der kan forekomme situationer, hvor nogle bestemmelser i en forvaltningsakt, der gøres til genstand for en administrativ prøvelse, kræver gennemførelsesforanstaltninger, hvorimod andre bestemmelser er umiddelbart gældende. For eksempel kan nogle bestemmelser i en forordning vedtaget af Kommissionen være umiddelbart gældende, mens andre kan kræve gennemførelsesforanstaltninger på EU-niveau eller nationalt niveau 55 .

I sådanne situationer, hvor de nationale gennemførelsesforanstaltninger vedrører de anfægtede bestemmelser i forvaltningsakten, kan NGO'er kun anmode om prøvelse af gennemførelsesforanstaltningen ved de nationale domstole. Ligeledes gælder det, at hvis gennemførelsesforanstaltningen på EU-niveau vedrører de anfægtede bestemmelser i forvaltningsakten, må NGO'erne vente, til gennemførelsesretsakten er vedtaget, eller, hvis der er tale om administrative undladelser, skulle have været vedtaget. Hvis gennemførelsesforanstaltningerne derimod kun vedrører retsaktens ikke-relaterede bestemmelser, kan de af forvaltningsaktens bestemmelser, der er umiddelbart gældende, i henhold til forordningen anfægtes ved en administrativ prøvelse.

Resultatet er, at NGO'er vil have forskellige muligheder ved gennemførelsesretsakter, der medfører gennemførelsesforanstaltninger på EU-niveau, afhængigt af hvilke bestemmelser de ønsker at anfægte.

NGO'erne vil have ret til at anmode om intern prøvelse af de bestemmelser i en regelfastsættende retsakt, der ikke medfører gennemførelsesforanstaltninger på EU-niveau.

Da den interne prøvelse har til formål at forbedre adgangen til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet, hvis retsmidler er stadfæstet i TEUF og er i overensstemmelse med de muligheder, der er fastsat i artikel 263 i TEUF, har NGO'erne imidlertid ikke mulighed for direkte at anmode om en intern prøvelse af de bestemmelser i regelfastsættende retsakter, som medfører gennemførelsesforanstaltninger på EU-niveau.

Som andre enkeltpersoner eller organisationer, der benytter adgangen til klage og domstolsprøvelse i henhold til artikel 263 i TEUF, kan NGO'er i stedet først indgive en anmodning på et senere tidspunkt, når den pågældende gennemførelsesretsakt på EU-niveau er blevet vedtaget 56 . Der kan først på dette tidspunkt indgives en anmodning om prøvelse af de bestemmelser i den ikke-lovgivningsmæssige retsakt, der medfører gennemførelsesforanstaltningen.

Henvisninger til miljølovgivningen

I ændringen udgår "i henhold til miljølovgivningen" fra definitionen af en forvaltningsakt. I stedet kræver forslaget, at forvaltningsakten skal indeholde "bestemmelser, der på grund af deres virkning kan være i strid med miljølovgivningen som defineret i artikel 2, stk. 1, litra f)". Denne ændring skal læses i sammenhæng med artikel 1, stk. 2, herunder, der præciserer, at kun retsakter eller undladelser, der er i strid med EU's miljølovgivning, kan gøres til genstand for en prøvelse.

Ændringen bygger på gældende retspraksis, som har fortolket forordningens nuværende ordlyd på grundlag af konventionens målsætninger 57 . Den giver klarhed og retssikkerhed ved, at alle forvaltningsakter, der indeholder bestemmelser, der kan være i strid med EU's miljølovgivning, kan gøres til genstand for en prøvelse, uafhængigt af retsaktens retsgrundlag eller politiske målsætning, jf. konventionens artikel 9, stk. 3.

Samtidig fastholder definitionen sammenhængen mellem den forvaltningsakt, som der anmodes om prøvelse af, og miljøpolitikkens målsætninger. Det sker ved kun at tillade intern prøvelse af retsakter, der indeholder bestemmelser, der på grund af deres virkning kan være i strid med miljølovgivningen som defineret i forordningens artikel 2, stk. 1, litra f).

Artikel 1, stk. 2

Henvisninger til miljølovgivningen

I lighed med artikel 1, stk. 1, der ændrer definitionen af "forvaltningsakt", tager denne ændring sigte på at lade "i henhold til miljølovgivningen" udgå af forordningens artikel 10, stk. 1, første afsnit. Den nye bestemmelse præciserer også, at kun retsakter og undladelser, der er i strid med EU's miljølovgivning, kan gøres til genstand for en anmodning om prøvelse. Derfor sikrer ændringen, at forordningens ordlyd afspejler kravene i konventionens artikel 9, stk. 3.

Fristforlængelse

Ifølge forslaget tager artikel 1, stk. 2, ligeledes sigte på at ændre artikel 10, stk. 1, andet afsnit, med henblik på at forlænge de frister, der gælder for NGO'erne ved anmodning om intern prøvelse fra de nuværende seks til otte uger. Ifølge forslaget tager artikel 10, stk. 2, ligeledes sigte på at forlænge de frister, der gælder for EU's institutioner og organer ved besvarelsen af anmodninger om intern prøvelse fra de nuværende tolv til seksten uger.

Som en logisk følge af ovenstående tager artikel 1, stk. 2, også sigte på at ændre artikel 10, stk. 3, andet afsnit, ved sager, hvor en EU-institution eller et EU-organ ikke er i stand til at svare inden for seksten uger trods udvisning af rettidig omhu, så den samlede frist for EU's institutioner og organer til at besvare en anmodning om intern prøvelse ifølge forslaget forlænges fra de nuværende atten til toogtyve uger.

Ændringerne indebærer en forlængelse på to uger for NGO'er og på fire uger for EU's institutioner og organer. Forlængelsen for NGO'erne har til formål at forbedre anmodningernes kvalitet, og forlængelsen for EU's institutioner og organer har til formål at forbedre prøvelsernes kvalitet og grundighed. Den forlængede frist skal sikre tid til mere tilbundsgående analyser, som igen skal sikre et bedre evidensgrundlag og en mere præcis begrundelse i den endelige afgørelse vedrørende en intern prøvelse. Dermed vil forlængelsen også indvirke på princippet for god forvaltning og forbedre offentlighedens tillid til EU's beslutningsprocesser.