This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52017PC0386
Proposal for a COUNCIL DECISION on the conclusion, on behalf of the European Union, of the Council of Europe Convention on the manipulation of sports competitions with regard to matters related to substantive criminal law and judicial cooperation in criminal matters
Forslag til RÅDETS AFGØRELSE om indgåelse på vegne af Den Europæiske Union af Europarådets af konvention om manipulation af idrætskonkurrencer for så vidt angår anliggender, som vedrører materiel strafferet og retligt samarbejde i straffesager
Forslag til RÅDETS AFGØRELSE om indgåelse på vegne af Den Europæiske Union af Europarådets af konvention om manipulation af idrætskonkurrencer for så vidt angår anliggender, som vedrører materiel strafferet og retligt samarbejde i straffesager
COM/2017/0386 final - 2017/0165 (NLE)
EUROPA-KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 27.7.2017
COM(2017) 386 final
2017/0165(NLE)
Forslag til
RÅDETS AFGØRELSE
om indgåelse på vegne af Den Europæiske Union af Europarådets af konvention om manipulation af idrætskonkurrencer for så vidt angår anliggender, som vedrører materiel strafferet og retligt samarbejde i straffesager
BEGRUNDELSE
1.BAGGRUND FOR FORSLAGET
Generelt betragtes aftalt spil som en af de største trusler mod den moderne idrætsverden. Aftalt spil underminerer idrættens værdier, såsom integritet, fairplay og respekt for andre. Der er risiko for, at aftalt spil skaber modvilje mod organiseret idræt blandt fans og tilhængere. Desuden indebærer aftalt spil ofte organiserede kriminelle netværk, der er aktive på verdensplan. Dette er et problem, som anses for vigtigt af de offentlige myndigheder, idrætsverdenen og de retshåndhævende instanser på verdensplan. Som reaktion på disse udfordringer opfordrede Europarådet i sommeren 2012 de lande, der har underskrevet den europæiske kulturkonvention, til at indlede forhandlinger om en konvention fra Europarådet om bekæmpelse af manipulation af idrætsresultater. Forhandlingerne blev indledt i oktober 2012 med det første møde i Europarådets redaktionsgruppe.
Den 13. november 2012 vedtog Kommissionen "henstilling med henblik på Rådets afgørelse om bemyndigelse af Europa-Kommissionen til at deltage på EU's vegne i forhandlingerne om en international konvention fra Europarådet om bekæmpelse af manipulation af sportsresultater" 1 . Kommissionens henstilling blev sendt videre til Rådets arbejdsgruppe om idræt den 15. november 2012. Efter drøftelser i Rådets arbejdsgruppe opsplittede Rådet udkastet til en rådsafgørelse i to afgørelser, fordi Rådet indføjede et materielt retsgrundlag, som bl.a. hviler på TEUF, del 3, afsnit V 2 . Den ene afgørelse om spil og idræt blev vedtaget af Rådet den 10. juni 2013 3 . Den anden afgørelse blev vedtaget af Rådet den 23. september 2013 og vedrørte spørgsmål om samarbejde i straffesager og politisamarbejde 4 .
Den 9. juli 2014 vedtog Europarådets ministerrepræsentanter konventionen om manipulation af idrætskonkurrencer 5 . Konventionen blev åbnet for undertegnelse den 18. september 2014 på Europarådets konference for ministre med ansvar for idræt. I henhold til artikel 32, stk. 1, er konventionen åben for Den Europæiske Unions undertegnelse. Siden da har en række parter, herunder mange medlemsstater 6 , underskrevet konventionen.
Kommissionen forelagde den 2. marts 2015 Rådet forslag til Rådets afgørelser om undertegnelse af konventionen på Unionens vegne, (i) et forslag til Rådets afgørelse om undertegnelse af konventionen på Unionens vegne for så vidt angår anliggender, som vedrører materiel strafferet og retligt samarbejde i straffesager {COM(2015)86} baseret på artikel 82, stk. 1, og 83, stk. 1, i TEUF og (ii) et forslag til Rådets afgørelse om undertegnelse af konventionen på Unionens vegne for så vidt angår anliggender, som ikke vedrører materiel strafferet og retligt samarbejde i straffesager {COM(2015)84} baseret på artikel 114 og 165 i TEUF Begrundelsen til Kommissionens forslag indeholdt en detaljeret analyse af konventionens kompetence. Kommissionens forslag blev senest drøftet i Coreper den 11. og 20. november 2015. Ved denne lejlighed konkluderede formandskabet, at man ikke ville gå videre med sagen, før den havde opnået godkendelse fra alle delegationer.
På denne baggrund har Unionen endnu ikke underskrevet konventionen. Kommissionen mener, at undertegnelsen af konventionen bør indgå i Kommissionens bestræbelser på at bidrage til bekæmpelsen af aftalt spil sideløbende med andre redskaber, som f.eks. det kommende kommissionsinitiativ om aftalt spil i forbindelse med væddemål, Kommissionens meddelelse fra 2012 om onlinespil, 7 EU-ekspertgruppen om aftalt spil og forberedende foranstaltninger og projekter om aftalt spil 8 .
Nærværende forslag vedrører det retlige instrument til indgåelse af aftalen:
2. AFTALEN
I henhold til artikel 1 i konventionen er dens formål "at bekæmpe manipulation af idrætskonkurrencer for at beskytte integriteten og etikken i idrætten i overensstemmelse med princippet om idrættens autonomi". Konventionens mål er derfor at "beskytte integriteten og etikken i idrætten". Dette gør den gennem en række foranstaltninger, som sigter mod at forebygge, opdage og sanktionere manipulation af idrætskonkurrencer. Set i lyset heraf fremmer konventionen også det internationale samarbejde og opretter en overvågningsmekanisme, som skal sikre, at der følges op på konventionens bestemmelser.
Således anvender konventionen en flerstrenget tilgang til at bekæmpe manipulation af idrætskonkurrencer. I overensstemmelse hermed er de foranstaltninger, der skal vedtages, af forskellig karakter og indvirker på forskellige retlige områder, idet forebyggelsesaspektet er gennemgående 9 . Andre relevante retlige områder er materiel strafferet, retligt samarbejde i straffesager, databeskyttelse og regulering af spillevirksomhed.
De fleste af bestemmelserne om forebyggelse fremgår af kapitel II og III i konventionen 10 , og derfor fastsættes i kapitel III en række bestemmelser, som skal lette informationsudvekslingen mellem alle interesserede parter.
Foranstaltninger vedrørende spillevirksomhed være underlagt det indre markeds friheder vedrørende etableringsretten og den frie udveksling af tjenesteydelser, for så vidt spiludbydere udøver en økonomisk aktivitet. Navnlig for så vidt angår artikel 3, stk. 5, litra a), og artikel 11 refererer definitionen af "ulovligt udbud af sportsvæddemål" til ethvert sportsvæddemål, hvis type eller spiludbyder er ulovlige i det kontraherende land, hvor forbrugeren er bosiddende. Begrebet "gældende lovgivning" omfatter EU-lovgivningen. Dette indebærer, at der skal tages hensyn til enhver ret, der udspringer af EU-lovgivningen, og at medlemsstatens nationale lovgivning skal være i overensstemmelse med EU-lovgivningen, herunder navnlig bestemmelserne om det indre marked.
Artikel 9-11 er derimod rettet mod foranstaltninger, som kan medføre en vis grad af gensidig tilnærmelse af lovgivning. Eksempelvis foreslås i konventionens artikel 9 en vejledende liste af foranstaltninger, som kan træffes af den relevante spillemyndighed, "hvor nødvendigt", for at bekæmpe manipulation af idrætskonkurrencer i forbindelse med sportsvæddemål. Artikel 10, stk. 1, i konventionen foreskriver, at "de kontraherende parter skal vedtage lovgivningsmæssige retsakter eller andre foranstaltninger, som må anses for nødvendige for at forhindre interessekonflikter mellem og misbrug af insiderinformation af fysiske og juridiske personer involveret i udbud af sportsvæddemålsprodukter (...)" (understregning tilføjet). Konventionens artikel 10, stk. 3, sigter mod at indføre indberetningspligt, idet: "de kontraherende parter skal vedtage lovgivningsmæssige retsakter eller andre foranstaltninger, som må anses for nødvendige for at forpligte udbydere af sportsvæddemål til at rapportere irregulære eller mistænkelige væddemål hurtigst muligt til den væddemålsregulerende myndighed (...)" (understregning tilføjet). Endelig giver artikel 11 i konventionen om illegale sportsvæddemål de kontraherende parter endnu større spillerum. Den lyder: "de kontraherende parter skal undersøge de mest passende metoder til at bekæmpe udbydere af ulovlige sportsvæddemål og skal overveje at vedtage foranstaltninger i overensstemmelse med den gældende nationale lovgivning, herunder (...)."
Dette viser, at konventionens artikel 9 og artikel 10, stk. 1 og 3, danner grundlag for en eventuel harmonisering, jf. artikel 114 i TEUF, for så vidt spiludbydere udøver en økonomisk aktivitet. Artikel 11, som er mere fleksibelt formuleret, indebærer også nogen grad af gensidig tilnærmelse af bestemmelserne, som også kan være omfattet af artikel 114 i TEUF om det indre markeds oprettelse og funktion.
Desuden kan konventionens artikel 11 også indvirke på tjenesteydelser, der leveres fra et tredjeland. De pågældende foranstaltninger, som direkte vedrører "adgang" til sådanne tjenesteydelser, vil være omfattet af Unionens fælles handelspolitik, jf. artikel 207 i TEUF.
Kapitel IV vedrører strafferet og samarbejde om håndhævelse (artikel 15-18). Konventionens artikel 15 kriminaliserer ikke generelt udøvelse af manipulation af idrætskonkurrencer, men kun visse former (for så vidt de omfatter korruption, tvang eller bedrageri).
Artikel 16 vedrører hvidvaskning af udbytte. På EU-plan er dette reguleret ved Rådets rammeafgørelse 2001/500/JHA 11 samt direktiv 2014/42/EU 12 . Konventionens artikel 16, stk. 3, falder ind under EU's kompetence og artikel 114 i TEUF (direktiv 2005/60/EF om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme) 13 . Kapitel V om straffemyndighed (jurisdiktion), retspleje og håndhævelsesforanstaltninger og kapitel VI om sanktioner og foranstaltninger indeholder bestemmelser, som ledsager de materielle strafferetlige bestemmelser i konventionens artikel 15-18. Konventionens artikel 19 (jurisdiktion) er en supplerende bestemmelse til fastlæggelse af de strafferetlige bestemmelser. Konventionens artikel 20, 21 og 25 (efterforskning, beskyttelsesforanstaltninger, beslaglæggelse og konfiskation) er strafferetsplejeforanstaltninger, som kan være omfattet af artikel 82, stk. 2, litra a) og b), i TEUF.
Kapitel VII vedrører internationalt samarbejde om retlige og andre spørgsmål Det er vigtigt at bemærke, at konventionen ikke indeholder nogen retlig ramme, der erstatter eksisterende bestemmelser, og at den derfor ikke berører eksisterende instrumenter om gensidig bistand i straffe- eller udvisningssager 14 . I den forbindelse er der en række omfattende retlige instrumenter på europæisk plan, som skal lette det retlige samarbejde i straffesager, og som finder anvendelse enten på de forskellige metoder for aftalt spil eller kriminaliserer aftalt spil som en ny lovovertrædelse i medlemsstatens retsregler 15 . Dette vil omfatte konventionens artikel 26.
Konklusioner
Visse lovovertrædelser er for tiden ikke omfattet af artikel 83, stk. 1, i TEUF. Resten er omfattet af Unionens kompetence, idet den dog kun har enekompetence for to bestemmelser, nemlig artikel 11 (for så vidt den finder anvendelse på tjenesteydelser fra tredjelande) og artikel 14 om databeskyttelse (delvis) 16 . De resterende bestemmelser er omfattet af delt eller supplerende kompetence.
3.RETSGRUNDLAG FOR DEN FORESLÅEDE AFGØRELSE
3.1. Materielt retsgrundlag
Ifølge fast retspraksis skal valget af hjemmel for en EU-retsakt foretages på grundlag af objektive forhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol. Disse omfatter foranstaltningens formål og indhold 17 . Hvis en gennemgang af en EU-retsakt viser, at den har et dobbelt formål, eller at den består af to led, og det ene af disse formål eller disse led kan bestemmes som det primære eller fremherskende, mens det andet kun er sekundært, skal retsakten have en enkelt hjemmel, nemlig den, der kræves af det primære eller fremherskende formål eller led. Hvis det godtgøres, at der med retsakten forfølges flere formål, der på uadskillelig måde er indbyrdes forbundne, uden at et af disse formål er sekundært og indirekte i forhold til det andet, bør en sådan retsakt undtagelsesvis vedtages med de dertil svarende forskellige retsgrundlag 18 .
Det materielle retsgrundlag, som kan være relevante i den forbindelse, er: artikel 16 TEUF (databeskyttelse), artikel 82, stk. 1 og 2 i TEUF (retligt samarbejde i straffesager), artikel 83, stk. 1, i TEUF (materiel strafferet), artikel 114 i TEUF (det indre markeds oprettelse og funktion), artikel 165 i TEUF (sport) og artikel 207 i TEUF (fælles handelspolitik).
Samlet set indeholder målet om bekæmpelse af manipulation af idrætskonkurrencer elementer som forebyggelse og samarbejde, som hovedsageligt er omfattet af artikel 165 i TEUF, og samarbejds- og tilnærmelseselementer, som er omfattet af artikel 114 (for ikke strafferetlige bestemmelser), artikel 207 (for så vidt disse bestemmelser vedrører adgang til spiludbydere i tredjelande) og artikel 82, stk. 1, og 83 i TEUF (for strafferetlige anliggender).
For så vidt angår spillevirksomhed kan artikel 114 og 207 i TEUF være relevante, afhængigt af hvorvidt spillevirksomheden er intra-EU eller ej. Det fremgår, at aspektet vedrørende det indre marked overordnet er mere fremtrædende i konventionen som helhed, mens aspektet vedrørende den fælles handelspolitik kun forekommer i konventionens artikel 11. Selv om artikel 207 i TEUF ikke er nævnt og betragtes som supplerende med hensyn til det indre marked, har medlemsstaterne imidlertid ikke kompetence med hensyn til de relevante aspekter, der falder ind under den fælles handelspolitik.
For så vidt angår databeskyttelse er det ikke konventionens hovedformål, og dens bestemmelser er utilsigtede. I mange nyere konventioner fra Europarådet vil nødvendigheden af at overholde databeskyttelsesforpligtelserne være nævnt, selv om sådanne forpligtelser også er knæsat i andre konventioner (som f.eks. konvention nr. 108 om beskyttelse af det enkelte menneske i forbindelse med elektronisk databehandling af personoplysninger) for så vidt de kontraherende parter i konventionerne ikke nødvendigvis er de samme.
Følgelig er de væsentligste materielle retsgrundlag, på hvilke EU kan udøve sine kompetencer på den samlede konvention (med undtagelse af de elementer, hvor EU ikke har kompetence), artikel 82, stk. 1, artikel 83, stk. 1, 114 og artikel 165 i TEUF.
Som følge af konventionens sammenknyttede karakter, og fordi den vedrører kompetencer, som alene ligger hos EU, og kompetencer, som ligger uden for EU, kan hverken Unionen eller medlemsstaterne indgå den isoleret set.
3.2. Proceduremæssigt retsgrundlag
Artikel 218, stk. 6, i TEUF fastsætter, at Rådet, på forslag af forhandleren, vedtager en afgørelse om indgåelse af aftalen.
Artikel 218, stk. 6, litra a), i TEUF fastsætter, at Rådet vedtager en afgørelse om indgåelse af aftalen efter godkendelse fra Europa-Parlamentet i tilfælde af, at en aftale " dækker områder, hvor den almindelige lovgivningsprocedure finder anvendelse",.
Som det fremgår af ovenstående dækker konventionen om manipulation af idrætskonkurrencer områder, hvor den almindelige lovgivningsprocedure finder anvendelse.
Derudover træffer Rådet afgørelse om indgåelse med kvalificeret flertal i henhold til artikel 218, stk. 8, i TEUF.
3.3 Konklusion
Retsgrundlaget for dette forslag til en afgørelse bør være artikel 82, stk. 1, og artikel 83, stk. 1, i TEUF sammenholdt med artikel 218, stk. 6, litra a), i TEUF.
2017/0165 (NLE)
Forslag til
RÅDETS AFGØRELSE
om indgåelse på vegne af Den Europæiske Union af Europarådets af konvention om manipulation af idrætskonkurrencer for så vidt angår anliggender, som vedrører materiel strafferet og retligt samarbejde i straffesager
RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR —
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 82, stk. 1, og 83, stk. 1, sammenholdt med artikel 218, stk. 6, litra a),
under henvisning til forslag fra Europa-Kommissionen, og
under henvisning til godkendelse fra Europa-Parlamentet 19 , og
ud fra følgende betragtninger:
(1)Konventionens artikel 15 kriminaliserer ikke generelt udøvelse af manipulation af idrætskonkurrencer, men kun visse former (for så vidt de omfatter korruption, tvang eller bedrageri). Handlinger, der udgør manipulation af idrætskonkurrencer, er kun delvis omfattet af de udtrykkeligt nævnte kriminalitetsområder i artikel 83, stk. 1, i TEUF, for så vidt der er tale om organiseret kriminalitet eller bedrageri 20 .
(2)I konventionens artikel 16 pålægges de kontraherende parter at vedtage foranstaltninger, som kriminaliserer handlinger, der omfatter hvidvaskning af penge, når den handling, som har givet anledning til fortjeneste, er en strafbar handling vedrørende manipulation af idrætskonkurrencer samt medvirken til en sådan handling. Ved Rådets rammeafgørelse 2001/500/RIA har Unionen fastlagt fælles regler I henhold til rammeafgørelsens artikel 1b træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at der ikke tages eller opretholdes forbehold med hensyn til alvorlig hvidvaskning af penge, jf. artikel 6 i Europarådets konvention fra 1990 om hvidvaskning, efterforskning samt beslaglæggelse og konfiskation af udbyttet fra strafbart forhold. EU-retten fastsætter således en definition af hvidvaskning af penge. Konventionens artikel 16, stk. 1, vil sandsynligvis berøre eller ændre anvendelsesområdet for EU-reglerne ved at fastsætte, at hvidvaskning af udbytte fra manipulation af idrætskonkurrencer bør betragtes som hvidvaskning af penge.
(3)Kompetencen i konventionens artikel 17, 18, 22 og 23 (i kapitel IV og VI) hænger sammen med den i konventionens artikel 15 og 16 angivne kompetence.
(4)Kapitel V om straffemyndighed (jurisdiktion), retspleje og håndhævelsesforanstaltninger og kapitel VI om sanktioner og foranstaltninger indeholder bestemmelser, som ledsager de materielle strafferetlige bestemmelser i konventionens artikel 15-18. Konventionens artikel 19 (jurisdiktion) er en supplerende bestemmelse til fastlæggelse af de strafferetlige bestemmelser.
(5)Kapitel VII vedrører internationalt samarbejde om retlige og andre spørgsmål Det er vigtigt at bemærke, at konventionen ikke indeholder nogen retlig ramme, der erstatter eksisterende bestemmelser, og at den derfor ikke berører eksisterende instrumenter om gensidig bistand i straffe- eller udvisningssager 21 . I den forbindelse er der en række omfattende retlige instrumenter på europæisk plan, som skal lette det retlige samarbejde i straffesager, og som finder anvendelse enten på de forskellige metoder for manipulation af idrætskonkurrencer eller efter kriminalisering af manipulation af idrætskonkurrencer som en ny lovovertrædelse i medlemsstatens retsregler 22 .
(6)Den Europæiske Union fremmer Europarådets konvention om manipulation af idrætskonkurrencer som et led i Den Europæiske Unions bestræbelser på at bekæmpe manipulation af idrætskonkurrencer for at beskytte integriteten og etikken i idrætten i overensstemmelse med princippet om idrættens autonomi.
(7)I overensstemmelse med Rådets afgørelse [……..] af [………] Europarådets konvention om manipulation af idrætskonkurrencer underskrevet af […] den[…], med forbehold af dens senere indgåelse.
(8)De bestemmelser i konventionen, der henhører under Unionens kompetence, bortset fra bestemmelserne om materiel strafferet og retligt samarbejde i straffesager, er omfattet af en særskilt afgørelse 23 , der vedtages af Rådet parallelt med denne afgørelse.
(9)Konventionen bør godkendes på Unionens vegne.
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Europarådets konvention om manipulation af idrætskonkurrencer indgås hermed på Unionens vegne.
Teksten til konventionen er knyttet til denne afgørelse.
Artikel 2
Formanden for Rådet udpeger den person, der på Den Europæiske Unions vegne er beføjet til at deponere det godkendelsesinstrument, der er omhandlet i konventionens artikel 32, med henblik på at udtrykke Den Europæiske Unions samtykke i at blive bundet af aftalen. Generalsekretariatet for Rådet udarbejder det relevante fuldmagtsinstrument til undertegnelsen af konventionen med forbehold af dens indgåelse, til den eller de personer, der er udpeget af forhandleren af konventionen.
Artikel 3
Denne afgørelse træder i kraft på dagen for vedtagelsen. Den offentliggøres i Den Europæiske Unions Tidende.
Udfærdiget i Bruxelles, den .
På Rådets vegne
Formand
