52014SC0016

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

RESUME AF KONSEKVENSANALYSEN

Ledsagedokument til

Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget

Politikramme for klima- og energipolitikken i perioden 2020-2030

1.           Indhøstede erfaringer og problemafgrænsning

1. EU er godt på vej til at opfylde sit mål om en reduktion af drivhusgasemissionerne på 20 % i 2020 og kan overgå det. 13 medlemsstater skal dog gøre en ekstra indsats for at leve op til deres respektive 2020-mål i henhold til beslutningen om indsatsfordeling[1]. Den økonomiske recession og den øgede tilstrømning af internationale kreditter har skabt et overskud på omkring 2 mia. kvoter i EU's ETS[2]. Hvis dette problem ikke løses, vil det have en langvarig indvirkning på ETS' evne til at tilskynde til investeringer i lavemissionsløsninger i hele EU. Der er en voksende risiko for, at divergerende nationale strategier vil slå igennem, hvilket vil være skadeligt for det indre marked og for omkostningseffektiviteten. Der findes ingen tegn på CO2-lækage indtil videre. Det ser ud til, at de eksisterende foranstaltninger har haft held til at forhindre det, navnlig via muligheden for gratistildelinger af emissionskvoter, selv om de hidtidige erfaringer ikke er tilstrækkelige til at drage afgørende konklusioner for 2020.

2. Med hensyn til vedvarende energi har EU nået sine foreløbige mål, men medlemsstaterne skal gøre en større indsats for at nå målet på 20 % i 2020[3]. Mange medlemsstater skal også gøre en ekstra indsats for at leve op til deres respektive nationale mål i henhold til direktivet om vedvarende energi, og den seneste udvikling som f.eks. ændringerne med tilbagevirkende kraft af støtteordningerne giver anledning til bekymring for, om EU's overordnede mål vil blive nået. De vedvarende energikilders voksende udbredelse har bidraget til at holde engrospriserne på el nede på mange markeder, men dette har endnu ikke afspejlet sig i detailpriserne eller resulteret i håndgribelige fordele for forbrugerne, til dels fordi omkostningerne til støtteordninger for vedvarende energi (der ofte lægges over på slutbrugerne) opvejer de vedvarende energikilders reducerende indvirkning på engrospriserne på mange markeder. Samtidig lægger de faldende engrospriser på nogle markeder pres på den konventionelle produktion og på produktionens tilstrækkelighed. Derudover indebærer forskellige nationale støtteordninger i medlemsstaterne med fokus på national produktion store udfordringer for yderligere integrering af det indre marked for energi.

3. Med hensyn til energieffektivitet er 2020-målet om en besparelse på 20 % af EU's primære energiforbrug sammenlignet med prognoserne ikke juridisk bindende for medlemsstaterne. Efter år med stigninger toppede det primære energiforbrug imidlertid i 2005/2006, og det er faldet lidt siden 2007, til dels som følge af den økonomiske krise, men også som følge af bedre energiintensitet. Til trods for at målet om 20 % energibesparelser ikke er juridisk bindende for medlemsstaterne, har det bidraget betydeligt til bestræbelserne på at reducere energiforbruget og -intensiteten, og det har lettet indgåelsen af aftaler om virkningsfulde foranstaltninger, navnlig direktivet om energieffektivitet. Alligevel er det sandsynligt, at EU ikke vil nå 2020-målet med de nuværende politikker.

4. Mens den gradvise færdigetablering af det indre marked for energi har bidraget til at holde engrospriserne på elektricitet og gas i EU nede, er slutbrugerpriserne steget betydeligt for mange virksomheder og husholdninger både i nominelle og reale tal i det seneste årti. Analysen tyder på, at denne tendens vil fortsætte, også selv om der ikke indføres nye politikker, hvilket understreger behovet for at sikre, at potentielle negative virkninger af klima- og energipolitikkerne begrænses.

5. Udviklingen på de internationale markeder og udnyttelsen af ukonventionelle kulbrinter har ført til voksende prisforskelle, navnlig på naturgas, mellem EU og USA, hvor skifergas nu er en stadig vigtigere energikilde og anses for at have en positiv indvirkning på den amerikanske økonomis konkurrenceevne.

6. Som allerede forudset, da 2020-pakken blev udarbejdet og vedtaget, er der et klart samspil mellem nøglemålene. Foranstaltninger til fremme af energieffektivitet og vedvarende energi bidrager generelt til f.eks. reduktion af drivhusgasemissioner og supplerer de målrettede klimapolitikker, idet de tager fat på forskellige markedssvigt. Med hensyn til elektricitet kan der også forventes en indflydelse i nedadgående retning på ETS' CO2-priser, men det aktuelle overskud af kvoter i ETS skyldes hovedsageligt andre faktorer. Desuden kan foranstaltninger til reduktion af drivhusgasemissionerne i princippet fremme både udviklingen af vedvarende energi og energibesparelser, men der er behov for f.eks. højere ETS-priser end dem, vi har oplevet i de seneste få år, hvis de skal have nogen mærkbar virkning. Endelig bidrager energibesparelserne til at sikre fremskridt i retning af højere andele af vedvarende energikilder, da målet i denne henseende måles som en andel af bruttoslutenergiforbruget, og højere andele af effektive vedvarende energikilder reducerer det primære energiforbrug på alle niveauer af slutenergiforbruget via lavere transformeringstab.

7. De aktuelle politikker er ikke tilstrækkelige til at nå EU's langsigtede klimamål med hensyn til de nødvendige reduktioner, som de udviklede lande til sammen skal gennemføre for at reducere drivhusgasemissionerne med 80-95 % i 2050 i forhold til 1990. I forbindelse med de internationale klimaforhandlinger skal EU fastlægge en holdning, der omfatter dets eget ambitionsniveau, forud for FN's klimakonference i Paris i 2015.

8. EU's energiforsyningssikkerhed på mellemlang og lang sigt er fortsat et problem som følge af en vedvarende afhængighed af energiimport fra regioner, der til tider er politisk ustabile, og fokuseringen på anvendelse af fossile brændstoffer, som på lang sigt vil være uforenelig med EU's klima- og energimål. Den gradvise udtømning af EU's ressourcer af konventionelle fossile brændstoffer lægger sammen med forventningen om fortsat høje og ustabile priser på importeret fossilt brændstof pres på dele af EU's industri.

9. Der skal foretages omfattende investeringer i energiinfrastruktur og elproduktion inden for EU's energisystem for at sikre dets rentabilitet og bæredygtighed på mellemlang til lang sigt. Den infrastruktur, der finansieres i den nærmeste fremtid, vil fortsat eksistere i 2030 og derefter. Der findes andre ikke-økonomiske barrierer og markedssvigt f.eks. med hensyn til vedvarende energi og energieffektivitet. Der er et presserende behov for en klar og sammenhængende ramme, som skaber forudsigelighed og nedbringer den reguleringsmæssige usikkerhed.

10. De aktuelle politikker, der sigter mod at nå frem til en mere bæredygtig økonomi og et mere bæredygtigt energisystem, som kan nedbringe omkostningerne og forhindre skader på længere sigt, forventes at bidrage til omkostningsstigninger på kort og mellemlang sigt, hvilket giver anledning til bekymring med hensyn til prisoverkommeligheden for husholdningerne og EU's energiprisers konkurrencedygtighed. Fremtidige politikker bør begrænse disse bekymringer.

11. Der findes ingen tilstrækkeligt klare klima- og energimål i EU for perioden efter 2020, og ingen detaljerede regelsæt, som kan sikre, at omstillingen til et konkurrencedygtigt, sikkert og bæredygtigt energisystem er i overensstemmelse med de langsigtede mål. Så længe der ikke findes sådanne mål og regelsæt, forventes energimarkederne og de investeringsbeslutninger, der træffes på et kommercielt grundlag, i henhold til de nuværende prognoser ikke at føre til den nødvendige omstilling.

12. Derfor er formålet med dette specifikke initiativ at se på problemet med manglende mål og klare politiske rammer, som kan styre klima- og energipolitikkerne i et 2030-perspektiv.

2.           Subsidiaritet

13. Klimaændringer er et problem, der går på tværs af grænser. Det er nødvendigt at koordinere klimaindsatsen både på globalt plan og på europæisk plan. I artikel 191-193 i TEUF stadfæstes og beskrives EU's kompetencer inden for klimaændringer yderligere. Politikkerne har ofte en indre markedsdimension, og den krævede infrastruktur har ofte en europæisk dimension. 

14. På energiområdet er medlemsstaterne stadig mere indbyrdes afhængige af hinanden, når det gælder om at garantere en sikker, bæredygtig og konkurrencedygtig adgang til energi. Desuden vil omkostningerne til omstilling af energisystemet blive lavere, hvis medlemsstaterne samarbejder. Endvidere redegøres der i artikel 194 i TEUF for EU's beføjelser til at handle på energiområdet. Medlemsstaternes indsats inden for disse rammer vil naturligvis fortsat være afgørende, og de har et fælles ansvar for fortsat at gøre fremskridt frem mod 2030, som det f.eks. fremgår af klima- og energipakken for 2020. Hele EU's fremtidige indsats i denne henseende vil være i overensstemmelse med artikel 191-194 i TEUF.

3.           Anvendelsesområde og formål

15. Det politiske initiativ, der understøttes af denne konsekvensanalyse, er blot det første skridt i retning af en omfattende og detaljeret løsning på energi- og klimaudfordringerne i et 2030-perspektiv. Det politiske initiativ som sådan fokuserer på de brede målsætninger i 2030-rammen, og på nogle centrale gennemførelsesaspekter. Det gælder navnlig spørgsmålet om klima- og energimålene i et 2030-perspektiv, og hvordan de spiller sammen, samtidig med at der fremsættes forslag til den generelle retning, som politikken skal udvikle sig i inden for disse rammer. I denne henseende fokuserer de politiske løsningsmodeller, der analyseres i denne konsekvensanalyse, på selve fastsættelsen af mål og i mindre grad på andre metoder til at sikre fremskridt i retning af at imødegå ovennævnte udfordringer.

16. De operationelle mål for en klima- og energipolitisk ramme for 2030 er følgende:

· at foreslå sammenhængende generel(le) målsætning(er) for klima og energi på EU-plan, som skal styre klima- og energipolitikken i et 2030-perspektiv         

· at foreslå nøgleindikatorer for energisystemets konkurrencedygtighed og energiforsyningssikkerhed alt efter, hvad der er relevant, sammen med ønskværdige mål til overvågning af fremskridtene over tid og opnå et klart grundlag for en politisk indsats

· at foreslå den generelle retning for en hensigtsmæssig udformning af fremtidige konkrete politikker, der er nødvendige for at nå 2030-målene.

4.           Beskrivelse af politiske løsningsmodeller og metodologi

Politiske løsningsmodeller for generelle målsætninger og foranstaltninger

17. Udgangspunktet for analysen er det nyligt fastsatte referencescenarie. Det forudsætter en fuldstændig gennemførelse af allerede vedtagne politikker, herunder realisering af målene for vedvarende energi og reduktion af drivhusgasemissionerne frem mod 2020 og gennemførelse af energieffektivitetsdirektivet, der vil medføre store besparelser frem mod 2020 samt fortsatte besparelser derefter, dog gradvist faldende besparelser efter 2020. Den eksisterende lineære reduktion af loftet i ETS er uændret og fortsætter efter 2020. I 2030 resulterer det nye referencescenarie i en reduktion af drivhusgasemissionerne på 32 % i forhold til 1990-niveauerne, en andel af vedvarende energi på 24 % af slutenergiforbruget og primære energibesparelser i forhold til basislinjen for 2030 (som projekteret af PRIMES i basislinjen for 2007) på 21 %.

18. Referencescenariet viser, at en fuldstændig gennemførelse af EU's eksisterende mål og politikker på klima- og energiområdet fører til en effektiv reduktion af drivhusgasemissionerne og bidrager til en forbedring af forsyningssikkerheden, hvilket har indflydelse på omkostningerne i forbindelse med energisystemet og på elpriserne. På den anden side viser analysen, at udviklingen i henhold til referencescenariet allerede ville resultere i højere ETS-priser, højere omkostninger til energisystemet og højere elpriser.

19. I referencescenariet vil elpriserne i perioden 2011-2030 stige med 31 %, og omkostningerne til energisystemet vil stige med 34 % i reale termer. Udtrykt som forholdet mellem omkostningerne til energisystemet og BNP stiger dette med 2 procentpoint i perioden 2011-2020, men begrænses til en stigning på 1,3 procentpoint i hele perioden 2011-2030. Blandt de vigtigste drivkræfter kan nævnes importpriser på alle fossile brændstoffer, der stiger med 40 %, behovet for omfattende infrastrukturinvesteringer til udskiftning af forældet kapacitet og udvidelse af nettene samt godkendte politikker for at nå de klima- og energimål, der er fastsat i pakken. Øgede investeringsbehov forklarer omkring 60 % af den samlede stigning i omkostningerne til energisystemet frem mod 2020, mens voksende brændstofomkostninger er en anden vigtig bidragyder til de stigende systemomkostninger.

20. De primære løsningsmodeller, der kombinerer de generelle målsætninger, er:

1.          udelukkende et mål for reduktion af drivhusgasemissioner, herunder elementer af støtte til vedvarende energi og energieffektivitetspolitikker

2.          et mål for reduktion af drivhusgasemissioner med klare (supplerende i forhold til referencescenariet) energieffektivitetsforanstaltninger og elementer af støtte til vedvarende energi

3.          et mål for reduktion af drivhusgasemissioner med et på forhånd fastsat mål for vedvarende energi og klare supplerende energieffektivitetsmålsætninger.

For hver af disse løsningsmodeller analyseres følgende delløsninger, hvor det er relevant:

A.         mål for reduktion af drivhusgasemissionerne på mellem 35 og 45 % (reduktioner i forhold til niveauerne for drivhusgasemissioner i 1990)

B.         på forhånd fastsatte mål for vedvarende energikilder på 30 og 35 % (eller ingen på forhånd fastsatte mål) som en andel af det endelige bruttoenergiforbrug

C.         forskellige ambitionsniveauer (moderat, ambitiøs og meget ambitiøs) for energieffektivitetspolitikker (ud over dem, der allerede findes i referencescenariet).

21. Med henblik på en analyse af disse løsningsmodeller er et stort antal scenarier, der kombinerer mål og ambitionsniveauer, blevet analyseret, hvorefter syv af dem er blevet udvalgt til en mere indgående analyse, som det fremgår af Tabel 1 nedenfor.

22. Scenarierne er udarbejdet enten med de samme vilkår som i referencescenariet (referencescenarievilkår eller "®") eller med gunstige forudsætninger. Sidstnævnte vedrører antagelser om f.eks. energiinfrastrukturudvikling, F&U og innovation, dekarbonisering (navnlig elektrificering) af transport og offentlig accept (f.eks. af CO2-opsamling og -lagring), som kræver en rettidig koordinering af visse teknologier, og som er nødvendige for at sikre denne langsigtede omstilling til en lavemissionsøkonomi. Disse gunstige forudsætninger påvirker navnlig ændringer af energisystemet efter 2030, men de vil begynde at have visse virkninger inden 2030, og nogle investeringer, f.eks. i tilknytning til infrastruktur, skal indledes inden 2030 for, at disse gunstige forudsætninger kan realiseres. Alle scenarier, der indebærer reduktioner af drivhusgasemissionerne på 40 % eller derover, indebærer en stramning af den årlige reduktionsfaktor i ETS efter 2020.

Tabel 1: Scenarier til vurdering af de primære politiske løsningsmodeller med hensyn til mål

Scenarie || Drivhusgasemissioner (GHG) 2030 i forhold til 1990 || Vedvarende energikilder (RES) 2030 (% af endelige gunstige forudsætninger) || Energieffektivitet (EE) 2030 (ændring i forhold til prognoserne for 2030[4])

Referencescenarie || -32,4 % || 24,4 % || -21,0 %

Referencescenarievilkår

GHG35/EE® || -35 % || Intet på forhånd fastsat mål (25,5 %) || Intet på forhånd fastsat mål (-24,4 %)

GHG37® || -37 % || Intet på forhånd fastsat mål (24,7 %) || Intet på forhånd fastsat mål (-22,9 %)

GHG40® || -40 % || Intet på forhånd fastsat mål (25,5 %) || Intet på forhånd fastsat mål (-24,4 %)

Gunstige forudsætninger

GHG40 || -40 % || Intet på forhånd fastsat mål (26,5 %) || Intet på forhånd fastsat mål (-25,1 %)

GHG40/EE || -40 % ||  Intet på forhånd fastsat mål (26,4 %) || Intet på forhånd fastsat mål (-29,3 %)

GHG40/EE/RES30 || -40 % || 30 % || Intet på forhånd fastsat mål (-30,1 %)

GHG45/EE/RES35 || -45 % || 35 % || Intet på forhånd fastsat mål (-33,7 %)

Andre mål og indikatorer

23. Reaktionerne på den offentlige høring gør det klart, at mange interessenter mener, at målene og målsætningerne for reduktion af drivhusgasemissionerne, andelen af vedvarende energikilder og energieffektivitet kan være tilstrækkelige til at sikre fremskridt i retning af et miljømæssigt bæredygtigt energisystem, men ikke til at sikre fremskridt med hensyn til EU's energisystems konkurrencedygtighed og forsyningssikkerhed, og at der derfor bør indføres andre mål eller indikatorer for disse områder.

24. Tre primære løsningsmodeller kan overvejes i denne henseende:

· der fastsættes ikke sådanne mål eller indikatorer

· der fastsættes andre 2030-mål for andre aspekter af konkurrencedygtighed og forsyningssikkerhed, og de behandles på samme måde som potentielle mål for drivhusgasemissioner, vedvarende energikilder og energieffektivitet

· der fastsættes ikke andre mål, men der defineres relevante indikatorer for at følge fremskridtene over tid og skabe et vidensgrundlag for en politisk indsats; eventuelt i kombination med ønskværdige mål i et 2030-perspektiv. 

Samspil med internationale klimapolitikker

25. En række politiske løsningsmodeller, som afspejler, hvordan 2030-rammen ville integrere udviklingstendenser i tilknytning til internationale aftaler, er blevet analyseret, navnlig vedrørende:

· fortsatte foranstaltninger i tilknytning til CO2-lækager

· eventuel vedtagelse af et højere mål, hvis der indgås en international aftale (to løsningsmodeller overvejes: et trin op fra 35 % til 45 % og et fra 40 % til 50 %)

· de internationale kreditters rolle i den generelle ramme.

Strukturelle foranstaltninger vedrørende ETS

26. Med hensyn til de strukturelle foranstaltninger vedrørende ETS er to politiske løsningsmodeller blevet overvejet i denne konsekvensanalyse for perioden efter 2020: (1) en revision af den årlige reduktionsfaktor og (2) adgang til internationale kreditter. En kvalitativ vurdering af udvidelsen af anvendelsesområdet for ETS er også medtaget i bilaget. Alle de politiske scenarier, der er blevet analyseret fuldt ud, indikerer, at reduktionerne af drivhusgasemissionerne i 2030 på 40 % eller derover indebærer en stramning af den årlige lineære reduktionsfaktor i ETS. Der blev udarbejdet en supplerende konsekvensanalyse i relation til løsningsmodellen, der indebærer oprettelse af en markedsstabilitetsreserve eller en permanent tilbagetrækning af nogle kvoter.

Arealanvendelse, ændringer i arealanvendelsen og skovbrug

27. Emissioner og absorptioner fra denne sektor er ikke medtaget i reduktionsmålene i den aktuelle beslutning om indsatsfordeling, som regulerer de sektorer, der ikke er omfattet af ETS, samt dem der ikke er omfattet af ETS. I forbindelse med en 2030-ramme skal det vurderes, hvordan denne sektor indarbejdes.

Realisering af potentielle mål for vedvarende energi og energieffektivitet

28. Indtil der kan opnås enighed om et mål som sådan, analyseres de primære løsningsmodeller for realisering af målet for vedvarende energi på en mere horisontal måde. Disse løsningsmodeller omfatter: 

· en videreførelse af medlemsstaternes specifikke mål og støtteordninger

· en videreførelse af medlemsstaternes specifikke mål og støtteordninger, men med ligebehandling af vedvarende energi fra andre medlemsstater i de nationale støtteordninger eller en stærk koordinering mellem medlemsstaterne muligvis på den betingelse, at der findes tilstrækkelig transmissionskapacitet mellem de involverede medlemsstater og

· en gradvis europæisering af strategien for at sikre fremskridt i retning af et 2030-mål.

29. Denne konsekvensanalyse definerer eller analyserer ikke i detaljer de potentielle gennemførelsesstrategier før gennemgangen af strategien i forbindelse med energieffektivitet/energibesparelser i et 2020-perspektiv, der foretages i 2014. De forskellige løsningsmodeller, der er blevet analyseret, omfatter imidlertid specifikke energieffektivitetsforanstaltninger, som omfatter deres bidrag og indvirkning inden for de generelle rammer.

5.           Analyse af virkninger

5.1.        Konsekvenser i tilknytning til løsningsmodeller for mål og foranstaltninger

30. Alle værdier i afsnit 5 vedrører 2030, medmindre andet fremgår (den fuldstændige konsekvensanalyse omfatter yderligere oplysninger om konsekvenserne i et 2050-perspektiv; jf. også køreplan for omstilling til en konkurrencedygtig lavemissionsøkonomi i 2050 og energikøreplanen 2050).

Miljøvirkninger

31. Sammenlignet med 2005 falder emissionerne inden for ETS-sektorerne fortsat mere end emissionerne i sektorer, der ikke er omfattet af ETS, og emissionerne i ETS-sektorer vil i 2030 være reduceret med mellem 37 % og 49 %, mens de i sektorer, der ikke er omfattet af ETS, vil være reduceret med mellem 26 % og 35 % i forhold til 2005. Sammenlignet med referenceværdien vil sektorer, der ikke er omfattet af ETS, reducere mere, når ETS-sektorerne reducerer mere.

32. Elsektoren (herunder fjernvarme og kraftvarmeproduktion) forventes med reduktioner på omkring 48 % til 66 % i forhold til 2005 at opleve de største reduktioner i drivhusgasemissionerne, hvilket afspejler det omkostningseffektive modvirkningspotentiale inden for denne sektor. Transport og andre emissioner end CO2-emissioner fra landbruget har oplevet de mindste fald i emissionerne i forhold til 2005, idet emissionerne fra transport er blevet reduceret med mellem 12 % og 20 % i forhold til 2005, mens andre emissioner end CO2-emissioner fra landbruget er blevet reduceret med mellem 13 % og 28 %. Ved udviklingen af 2030-rammen vil der være behov for en ekstra indsats for at vurdere potentialet i forbindelse med modvirkningsløsningsmodellerne og den praktiske gennemførelse i politisk henseende.

33. Relativt større fokus på energieffektivitetspolitikker for et hvilket som helst niveau af reduktion af drivhusgasemissioner nedbringer emissionerne i sektorer, der ikke er omfattet af ETS, mere samt mindre i ETS-sektorer. En høj andel af vedvarende energi øger derimod reduktionerne mere i ETS-sektoren samt mindre i sektorer, der ikke er omfattet af ETS.

34. Med hensyn til reduktioner af andre emissioner end CO2-emissioner ligger det højeste reduktionspotentiale frem til 2030 i andre sektorer end landbrugssektoren, idet en væsentlig del af reduktionerne allerede er blevet realiseret i referencescenariet.

35. Emissioner og absorptioner fra arealanvendelse, ændringer i arealanvendelse og skovbrug (LULUCF) er i øjeblikket et nettodræn, men det er gradvist faldende. Alt i alt er virkningerne af øget produktion og forbrug af vedvarende energi (og dermed øget efterspørgsel efter bioenergi) på dette dræn begrænset, hvis den øgede efterspørgsel efter bioenergi hovedsageligt imødekommes via øget anvendelse af flerårige energiafgrøder, men dette ville indebære en væsentlig forøgelse på omkring 10 % i forhold til 2005 af den agerjord, der anvendes til bioenergi. Hvis den øgede efterspørgsel derimod imødekommes gennem stigende import eller gennem øget fældning af skove, kan den negative virkning på drænet, uanset om den er direkte eller indirekte via ændringer i arealanvendelsen, være højere. Indvirkningen på drivhusgasemissionerne i sidste ende vil afhænge dels af de afgrøder, der anvendes, og af landbrugspraksis samt af ændringer i arealanvendelsen uden for Europa og vil skulle analyseres yderligere.

36. Reduktionen i anvendelsen af fossile brændstoffer resulterer i en væsentlig reduktion i luftforureningen. Reduktionen i dødeligheden kan også vurderes i økonomisk henseende, idet det anslåede fald i sundhedsskader som følge af mindre luftforurening svarer til 2,9-35,5 mia. EUR afhængig af scenariet og den "værdi af et mistet leveår", der fastsættes. På grund af det ændrede energimiks og de lavere emissioner i form af luftforurening er udgifterne til at kontrollere dem også lavere og ligger på mellem 0,9 og 7 mia. EUR om året. Scenarier med ambitiøse energieffektivitetsmål og mål for vedvarende energikilder medfører meget højere positive miljø- og sundhedsvirkninger, navnlig med hensyn til reduktioner af partikler og nitrogenoxider.

Virkninger for energisystemet (herunder økonomiske virkninger)

37. Ved en reduktion af drivhusgasemissionerne på 40 % i EU vil de ekstra udgifter til energisystemet sammenlignet med referencescenariet, der tilpasser energisystemet, være begrænset til 0,15–0,54 % af BNP[5] i 2030 sammenlignet med referencescenariet. Disse omkostninger er ikke en reduktion af BNP sammenlignet med, hvad der ellers ville være tilfældet, men afspejler de øgede omkostninger for alle slutbrugerne (industri, forbrugere, transportbrugere), der opstår som følge af ændrede investeringsmønstre og tilknyttede brændstofbesparelser i forbindelse med at opnå de ønskede energitjenester. Ekstraomkostningerne er lavere for scenarier, der resulterer i reduktioner af drivhusgasemissionerne på 35 % eller 37 % i 2030 (0,03 % til 0,13 %) og højere for et scenarie, der kombinerer en reduktion af drivhusgasemissionerne på 45 % med et mål på 35 % for vedvarende energikilder og stærke politikker for energieffektivitet (0,84 %). Afhængig af det specifikke scenarie er disse udgiftsprognoser i varierende grad baseret på EU-dækkende, omkostningseffektive strategier for reduktion af drivhusgasemissioner, udbredelse af vedvarende energikilder og forbedringer af energieffektiviteten, hvorved omkostningerne undervurderes, hvis en sådan omkostningseffektivitet ikke opnås i virkeligheden.

38. Indvirkningerne på omkostningerne er mindst udtalt i scenarier, der ikke har energieffektivitetspolitikker og mål for vedvarende energi, der går videre end det, der opnås i scenarier med blot et enkelt mål for drivhusgasemissioner.

39. Når det er sagt, sigter scenarier baseret på konkrete energieffektivitetsforanstaltninger mod at afspejle behovet for konkrete politikker, der fjerner hindringerne for energieffektivitet som følge af markedssvigt, splittede incitamenter og utilstrækkelig viden blandt markedsaktørerne. På dette grundlag kan anvendelse af værdier for CO2, vedvarende energikilder og energieffektivitet frem for specifikke politikker undervurdere omkostningerne ved at nå en række mål, medmindre den teoretiske omkostningsoptimering kan nås i virkeligheden.

40. Med hensyn til investeringer og besparelser på brændstofomkostningerne afspejler alle scenarier øgede kapitalinvesteringer (i forhold til referencescenariet på mellem 17 og 93 mia. EUR om året i gennemsnit mellem 2011 og 2030) samt højere besparelser på indkøb af energi (sammenlignet med referencescenariet på mellem 8 og 34 mia. EUR i gennemsnit mellem 2011 og 2030). De højere investeringer i mere effektive lavemissionsteknologier kan ses i alle sektorer og er mest udtalte inden for bygningsområdet. Behovet for yderligere investeringer er højest i scenarier med ambitiøse energieffektivitetspolitikker og mål for vedvarende energi. Brændstofbesparelserne er højest i scenarierne med ambitiøse energieffektivitetspolitikker.

41. I alle de politiske løsningsmodeller vil EU's energieffektivitet blive væsentlig bedre og således også medføre energisikkerhedsfordele som følge af især lavere anvendelse og import af fossile brændstoffer. Alle scenarier medfører fordele vedrørende nøgleindikatorer i tilknytning til energisikkerhed som f.eks. samlet primært forbrug (mellem -2 % og -15 %), endeligt energiforbrug og nettoenergiimport (mellem -2 % og -19 %) i et 2030-perspektiv. De positive virkninger er mere udtalte i scenarier med ambitiøse energieffektivitetspolitikker og mål for vedvarende energi. 

42. Ændringerne i de gennemsnitlige elpriser i 2030 ligger på mellem -1,1 % og +11,3 % i forhold til referencescenariet, idet de laveste priser forventes i det scenarie, der kombinerer målet om en reduktion af drivhusgasemissionerne på 40 % med ambitiøse mål for energieffektivitet. Alle scenarier, der resulterer i en reduktion af drivhusgasemissionerne på 40 %, medfører relativt små stigninger i elprisen i forhold til referencescenariet.

43. I alle scenarier forbliver ETS-priserne meget lave i det mindste frem til 2020, hvilket afspejler tilstedeværelsen af et stort overskud af kvoter på markedet samt fortsatte emissionsreduktioner, der skyldes politikker som f.eks. direktivet om vedvarende energikilder og direktivet om energieffektivitet. I modsætning til hvad der gør sig gældende for elpriserne, er forskellene mellem de politiske scenarier meget udtalte, når det gælder ETS-prisen, som forventes at ligge på mellem 11 og 53 EUR pr. kvote i 2030 afhængigt af scenariet, idet scenarier med meget ambitiøse energieffektivitetspolitikker og mål for vedvarende energi resulterer i den laveste ETS-pris, og scenariet med et mål for drivhusgasemissioner og CO2-værdier vil medføre den højeste ETS-pris.  

Makroøkonomiske og sociale virkninger (BNP, beskæftigelse, prisoverkommelighed for energi) 

44. Virkningen for BNP i 2030 er blevet analyseret, idet der fokuseres på scenariet med en reduktion af drivhusgasemissionerne på 40 %, og hvor det er muligt og hensigtsmæssigt også på scenarier med klare energieffektivitetspolitikker og mål for vedvarende energi. Denne konsekvensanalyse antager, at tredjelande ikke træffer foranstaltninger ud over de tilsagn, de allerede har givet inden for rammerne af FN's klimakonvention.

45. Et modelleringsværktøj, GEM E3, forudser negative virkninger for BNP som følge af målet om en reduktion af drivhusgasemissionerne på 40 % baseret på et mål for drivhusgasemissioner og prissætning af CO2, der ligger på mellem -0,10 % og -0,45 % i 2030 i forhold til referencescenariet. Både E3MG og E3ME forventes at medføre positive bidrag på op til 0,55 % i scenariet, der omfatter ambitiøse energieffektivitetspolitikker, idet der tages hensyn til den positive indvirkning, som energieffektivitetsinvesteringer vil have på BNP. Scenarier, der resulterer i lavere reduktioner af drivhusgasemissionerne, forventes at have en relativt lavere indvirkning på BNP sammenlignet med referencescenariet. Modelleringen tyder på, at der kan opnås mere positive indvirkninger på BNP, hvis ETS-kvoterne auktioneres, og hvis CO2-afgifterne anvendes inden for sektorer, der ikke er omfattet af ETS, idet indtægterne bruges til at nedbringe arbejdskraftomkostningerne (indtægtsneutral ud fra et regeringssynspunkt). Dette bekræfter tidligere vurderinger[6], der tyder på, at prissætning af CO2 kan give mere positive makroøkonomiske resultater, hvis indtægterne fra disse CO2-prissætningsværktøjer føres tilbage til økonomien og bruges til gavn for hele økonomien. Også en højere energieffektivitet og en større andel af vedvarende energi, der kræver højere investeringer, vil kunne resultere i mere positive virkninger for BNP.

46. Med hensyn til beskæftigelse forventes de underliggende strukturelle ændringer at have en relativt lille positiv eller negativ indvirkning på det generelle beskæftigelsesniveau afhængigt af den metode, der anvendes til analysen, men der forventes til gengæld væsentlige ændringer i beskæftigelsen mellem sektorerne indbyrdes eller inden for de enkelte sektorer. Sådanne virkninger vil kræve, at der gennemføres passende arbejdsmarkedspolitikker. Mere detaljerede analyser på sektorplan viser, at ingeniørvidenskab, grundlæggende fremstilling, transportudstyr, bygge- og anlægssektoren og serviceydelser til virksomhederne vinder mest i form af beskæftigelsesniveauer, mens sektorerne for udvinding af fossile brændstoffer taber mest. Scenarier med ambitiøse energieffektivitetspolitikker er typisk positive for den samlede nettobeskæftigelse.

47. Priserne på fossile brændstoffer forventes at stige uanset målene i EU's strategi for 2030, og elpriserne forventes at stige væsentligt i referencescenariet, hvilket sætter energiens prisoverkommelighed under pres. De energirelaterede omkostningers (operationelle omkostninger og kapitalomkostninger) andel af husholdningernes udgiftsstigninger i referencescenariet frem til 2030 og de ekstra stigninger i politikscenarierne er relativt små. Balancen forventes at ændre sig fra driftsomkostninger til kapitalomkostninger. Husholdningernes elpriser og forbrugsniveauer påvirkes positivt af ambitiøse energieffektivitetspolitikker, som nedbringer energiudgifterne, samtidig med at kapitalomkostningerne i tilknytning til de investeringer, der er nødvendige for at opnå en nedsættelse af forbruget, stiger.

Energiintensive sektorers konkurrencedygtighed og CO2-lækage

48. Der blev også anvendt makroøkonomiske modeller for at analysere virkningerne af at reducere drivhusgasemissionerne med 40 % i 2030 på produktionen i energiintensive industrisektorer, der er underlagt almindelige konkurrencevilkår. Endvidere analyseres det, hvilken rolle gratistildeling af kvoter eller auktionering spiller. Det antages igen, at tredjelande ikke træffer foranstaltninger, der går ud over de løfter, de har afgivet inden for rammerne af FN's klimakonvention.

49. Resultaterne viser, at CO2-prisforskellen mellem EU og andre større områder af verden øges, hvis EU forpligter sig til at reducere drivhusgasemissionerne med 40 %, samtidig med at andre ikke også øger deres indsats.

50. De samlede produktionstab kan i forhold til referencescenariet begrænses for industrisektorer med en reduktion af drivhusgasemissioner på 40 %.

51. Analysen bekræfter de fordele, som energiintensive sektorer vil få af en effektiv international klimaindsats, som potentielt kan føre til øget produktion sammenlignet med et scenarie med unilaterale EU-tiltag, særlig på høje ambitionsniveauer.

52. Analysen bekræfter generelt, at hvis der ikke gøres en tilstrækkelig stor global indsats, giver en ordning med fortsat gratistildeling af kvoter med periodisk revision af de faktorer, der bestemmer den gratistildeling, et betydeligt højere beskyttelsesniveau for energiintensive industrier, der er udsat for risikoen for CO2-lækage, sammenlignet med en situation, hvor disse sektorer vil være nødt til at købe kvoter. Gratistildeling fungerer især for sektorer, som ikke medtager alternative omkostninger ved gratistildeling i prisen på deres produkter. Men hvis nogle sektorer (kan medtage) medtager alternative omkostninger ved gratistildeling i prisfastsættelsen, er der ikke så stor forskel i virkningen af gratistildeling og auktionering.

53. Hvad angår risikoen for "investeringslækage" vil det være fordelagtigt, hvis tildelingssystemet gav større klarhed med hensyn til gratistildeling (så længe tredjelandenes indsats ikke er på højde med EU), og hvis det tilskyndede til produktionsmaksimering. I denne forbindelse skal det understreges, at regler om afslutning, nytilkomne, kapacitetsudvidelser/-reduktioner (som allerede eksisterer) og periodisk ajourføring af referenceår tilskynder til produktionsmaksimering sammenlignet med en situation med videreførelse af gratis kvoter.

54. Hvis systemet med gratistildeling skal forbedres efter 2020, skal referencedataene ajourføres for at fastsætte den maksimale gratistildeling og vurdere, hvilke kriterier der bedst afspejler den faktiske risiko ved CO2-lækage. Indtægter fra auktionering eller andre former for ETS-relaterede indtægter (sådan som det for øjeblikket gøres med den såkaldte NER 300) kunne også anvendes på en mere målrettet måde for at fremme demonstration af nye teknologier, herunder til de energiintensive industrier. Et særligt EU-program kunne være mere effektivt.

55. Scenarier med ambitiøse politikker for energieffektivitet og vedvarende energi påviser lavere ETS-priser, og scenarier med energieffektivitetspolitikker reducerer energiforbrug, elektricitetspriser og brændstofudgifter. Samtidig medfører sådanne politikker højere kapitaludgifter.

56. Der kan kompenseres for de indirekte virkninger af CO2-priserne på elektricitetspriserne ved hjælp af statsstøtte, men det skal overvejes, om der er behov for forbedringer for at undgå konkurrenceforvridning i EU.

57. Hvis der gøres en stor global indsats, bør det overvejes, om disse foranstaltninger skal videreføres.

5.2.        Virkninger af andre mål eller indikatorer

58. Den største ulempe ved ikke at fastsætte andre mål eller indikatorer for f.eks. den prisrelaterede konkurrenceevne og energiforsyningssikkerhed er, at det i væsentlig grad vil fjerne synligheden af og den betydning, der tillægges andre aspekter af forsyningssikkerheden og konkurrenceevnen, end dem, der behandles i mål og politikker for vedvarende energikilder og energieffektivitet, og at det ikke vil være i overensstemmelse med den store vægt, som Europa-Parlamentet og Det Europæiske Råd lægger på disse andre måls betydning.

59. En stor ulempe ved at fastsætte mål i stedet for indikatorer er, at det vil gøre selve rammen mere kompleks, og at det i høj grad vil besværliggøre samspillet og sammenhængen mellem forskellige energi- og klimaområder. Det vil navnlig være vanskeligt at sikre, at udviklingen hen imod en bredere vifte af mål sker samtidig på grund af et komplekst samspil, og der vil skulle træffes svære politiske beslutninger, hvis opfyldelsen af ét mål modarbejder et andet. Endvidere bør der kun fastsættes mål for områder, hvor der kan fastsættes konkrete politikker til opnåelse af dem, og hvis det er muligt at samle komplekse mål i et enkelt mål eller i flere begrænsede mål. Det er ikke let at formulere enkle, men omfattende mål på EU-plan for konkurrenceevne og forsyningssikkerhed, som kan opnås ved hjælp af konkrete EU-politikker. 

60. Hovedfordelen ved at fastsætte indikatorer (eventuelt forbundet med tilstræbte mål) er, at det vil anerkende betydningen af andre aspekter ved konkurrenceevne og forsyningssikkerhed end dem, der behandles i mål og politikker for vedvarende energikilder og energieffektivitet, uden at fastsætte bindende mål, som kan være svære at gennemføre og integrere fuldt ud med andre bindende foranstaltninger. Endvidere får politiske beslutningstagere ved at følge udviklingen af sådanne indikatorer over tid et godt grundlag for udvikling og/eller tilpasning af politikkens retning, hvis der er behov for det. For at sikre, at en sådan politisk indsats sker på grundlag af en reel udvikling, kan der defineres tilstræbte mål inden for et givet tidsperspektiv med hensyn til disse indikatorer. Kommissionens rapport om energiomkostninger og -priser giver i denne henseende nyttige oplysninger at bygge videre på.

5.3.        Strukturelle foranstaltninger vedrørende ETS efter 2020 

Tilpasning af den lineære reduktionsfaktor

61. Analysen viser, at ved en samlet national reduktion af drivhusgasemissionerne på 35 % kan ETS-bidraget opnås ved videreførelse af den lineære faktor på 1,74 % som fastlagt i den gældende lovgivning (reduktioner på ca. 38 % i 2030 sammenlignet med 2005-niveauet).

62. Mens der kan opnås en reduktion af drivhusgasemissioner på 40 % i 2030 uden at ændre den årlige lineære reduktionsfaktor i ETS ved hjælp af meget ambitiøse andre politikker, er en ændring påkrævet for at sikre passende niveauer for omkostningseffektivitet og bevare ETS' relevans i et 2030-perspektiv. Hvis der skal opnås en samlet reduktion af drivhusgasemissioner på 40 % i 2030 i forhold til 1990-niveauet på en omkostningseffektiv måde, vil det betyde, at emissionerne bliver reduceret med 43 % i 2030 i ETS i forhold til 2005-niveauet. Hvis ETS-loftet skal fastlægges til dette niveau i 2030, er det nødvendigt at ændre den lineære reduktionsfaktor til 2,2 % fra 2021. Med et mål for reduktion af drivhusgasemissioner på 35 % er det ikke nødvendigt at ændre den lineære reduktionsfaktor.

63. Men ETS forventes fortsat at være kendetegnet ved store overskud på ETS-markedet, som kun falder gradvist efter 2020, med et resterende overskud på ca. 2 mia. kvoter eller derover i 2030, også i de scenarier, hvor der opnås en større reduktion af drivhusgasemissioner. Det bør bemærkes, at dette stadig er en situation, hvor markedet er nødt til fortsat at operere med store overskud og i høj grad være styret af langsigtede overvejelser vedrørende knaphed og omkostninger.  Hvis langsigtede overvejelser ikke er tilstrækkelig til at skabe sikkerhed på markedet, kan priserne i ETS rent faktisk være lavere og emissionerne højere end loftet i 2030. Det kumulative ETS-loft vil imidlertid stadig blive overholdt.

64. En ændring af den lineære faktor vil kun gradvist begynde at få en virkning, som giver mening, med hensyn til at skabe større knaphed. Dette kommer til udtryk i CO2-prismønstrene i disse scenarier med meget lave CO2-priser, som imidlertid kunne stige ret hurtigt efter 2020, hvis der ikke iværksættes meget stærkere politikker for vedvarende energi og energieffektivitet. Disse lave priser øger på kort og mellemlang sigt risikoen for, at nødvendige investeringer ikke gennemføres fuldt ud, hvilket eventuelt kan føre til fastlåsning inden for den mere CO2-intensive infrastruktur.

65. I lyset heraf er en tilpasning af den lineære reduktionsfaktor ikke en kortsigtet løsning på et mere velfungerende ETS i det kommende årti. Kommissionen har på kort sigt foreslået at udsætte auktioneringen af 900 mio. kvoter og udskyde den til den senere del af fase 2.

66. Kommissionen foretog endvidere en særlig analyse af mere direkte strukturelle foranstaltninger, som vil gøre markedet mere velfungerende, f.eks. ved at oprette en markedsstabilitetsreserve eller permanent tilbagetrækning af nogle kvoter. Se konsekvensanalysen vedrørende etableringen af en strukturel foranstaltning til styrkelse af EU's emissionshandelssystem for yderligere oplysninger.

Anvendelse af internationale kreditter

67. Mekanismen for bæredygtig udvikling (CDM-mekanismen) og den fælles gennemførelsesmekanisme (JI) er de instrumenter, gennem hvilke der for øjeblikket genereres kreditter. De er forbundet med en række problemer og anfægtes ofte af aktører, f.eks. vedrørende basislinjer, additionalitet, uforholdsmæssigt høje renter og uhensigtsmæssige incitamenter. Med CDM-mekanismen er der intet krav om egenbetaling, der skal imødegås af sælger. EU forbød kreditter til skovplantnings- og genplantningsprojekter og begrænsede senere visse industrielle gasprojekter som et første skridt i forbindelse med håndteringen disse problemer.

68. I prognoserne i referencescenarierne er der ingen krav om internationale kreditter i EU's ETS efter 2020, da det kun vil øge det allerede store overskud af kvoter (og kreditter inden for rammerne af ETS indtil 2020). Dette holder stik, selv hvor der er fastsat et mål om en reduktion af drivhusgasemissioner på 40 % i 2030. Hvis de samlede emissioner skal reduceres med 40 % i 2030 i forhold til 1990-niveauet, kan der selv med et mål om en reduktion på 43 % i EU's ETS i forhold til 2005-niveauet stadig være et overskud i EU's ETS på ca. 2 mia. kvoter i 2030. Dette kommer til udtryk i den standardsituation, hvor der ikke anvendes yderligere kreditter til overholdelse efter 2020. Derfor synes en begrænsning af adgangen til internationale kreditter at være en nødvendig, men utilstrækkelig mulighed for at afhjælpe overskuddet i ETS. En 2030-ramme med et ubetinget mål, der ikke giver mulighed for en yderligere stor tilstrømning af internationale kreditter og et højere ambitionsniveau, der gør det muligt at gennemføre en stor del af den yderligere indsats ved hjælp af internationale kreditter, kan skabe større sikkerhed vedrørende reduktioner, der virkelig er nødvendige på nationalt plan. Når der gives mulighed for, at en stor del af den yderligere indsats til opnåelse af et betinget mål kommer fra internationale kreditter, kan det være et incitament til videreudvikling af et ægte internationalt CO2-marked, der opfanger alle parters passende egenindsats.

5.4.        EU-tiltag i forbindelse med en øget international indsats

69. Virkningen af et højere betinget mål for reduktion af drivhusgasemissioner for EU samtidig med en tilstrækkelig global indsats for at begrænse den globale opvarmning til under 2°C er blevet analyseret. Dette vil tydeligvis kræve, at alle parter gør en indsats, at lande med samme ansvar og kapacitet som EU fastsætter sammenlignelige reduktionsmål, og at vækstøkonomierne gør en stor indsats for at reducere emissionerne, således at deres emissioner kan toppe før 2030.

70. Med henblik på at fremme virkningerne af et betinget (højere) mål, og uden at det berører en eventuel holdning til, hvad et eventuelt ensidigt og et eventuelt betinget mål kan være, blev to eksempler baseret på et ensidigt mål på 35 % og 40 % og et betinget mål om en reduktion af drivhusgasemissioner på 45 % og 50 % analyseret. I forbindelse med de betingede mål antages det, at der gøres en global indsats i overensstemmelse med målet om 2 °C.

71. Denne analyse bekræfter, at højere betingede mål indvirker negativt på EU's BNP, men med adgang til internationale kreditter, som mindsker virkningen. I sidstnævnte tilfælde begrænses den negative virkning for BNP til henholdsvis 0,5 % og 1,2 % i 2030. Virkningen for det globale BNP er imidlertid større end virkningen for EU's BNP.

72. Endvidere viser resultaterne, at de fleste energiintensive industrier i EU vil have betydelig gavn af en global indsats, f.eks. i form af en bindende international aftale, der kan føre til øget produktion i EU i nogle sektorer og derved bekræfte, at en global indsats er til gavn for konkurrencesituationen i de fleste energiintensive industrier i EU.

5.5.        Politiske valgmuligheder for landarealsektoren

73. Landarealsektoren kan fortsat behandles separat i tilgange for politikker for CO2-emissioner og -absorptioner i denne sektor, eller den kan behandles sammen med de andre emissioner fra landbrugssektoren. Sidstnævnte mulighed ser ud til at have fordele i betragtning af de stærke bånd mellem arealforvaltning og landbrugsvirksomhed. Den praktiske gennemførelse kan omfatte at medtage CO2-emissionerne og -absorptionerne fra landarealsektoren i den potentielle fremtidige beslutning om indsatsfordeling (der regulerer sektorer, som ikke er omfattet af ETS), eller man kan i stedet gøre det modsatte og tage de landbrugsemissioner, der ikke er CO2-emissioner, ud af den potentielle fremtidige beslutning om indsatsfordeling og integrere den sammen med CO2-emissionerne og -absorptionerne fra landarealsektoren i en ny søjle i EU's klimapolitik. Dette vil give mulighed for bredere incitamenter til klimavenligt og intelligent landbrug end i dag inden for rammerne af en fælles landbrugspolitik efter 2020.

5.6.        Realisering af et eventuelt mål for vedvarende energi

74. En realisering af tilgange til opnåelse af et mål for vedvarende energi i 2030 skal vurderes nærmere i en fremtidig konsekvensanalyse, hvis der er enighed om selve målet. Hvis 2030-rammen ikke skal omfatte et specifikt mål for vedvarende energi, bliver andre ledsageforanstaltninger vedrørende f.eks. infrastruktur, planlægning og tilladelser, netadgang og målrettet støtte endnu vigtigere. Der kan fremsættes nogle generelle betragtninger:

75. For det første kan man i forbindelse med et mål på EU-plan undgå at fastsætte nationale mål. Dette kan potentielt føre til udvikling af vedvarende energi, hvor der er flest ressourcer, og derved i teorien forbedre omkostningseffektiviteten i hele EU. Hvis medlemsstaterne ikke har specifikke mål, har de samtidig mindre tilskyndelse til at mindske de administrative barrierer og fremme anvendelsen gennem netudvikling og de nødvendige tilladelser. Hvis medlemsstaterne har fastsat mål, kan det til gengæld bidrage til at sikre en afbalanceret udvikling af vedvarende energi overalt i EU's økonomi og samfund.

76. For det andet vil det, hvis et EU-mål realiseres uden nationale støtteordninger, men med ordninger på EU-plan, virke mindre forvridende på konkurrencen og markedsintegrationen, men samtidig mindske medlemsstaternes fleksibilitet til at tilpasse sig bestemte omstændigheder og selv beslutte, hvordan de vil finansiere/støtte udviklingen af vedvarende energi.

77. For det tredje vil teknologineutralitet og lige behandling af alle vedvarende energimuligheder uden sektorspecifikke mål eller støtteordninger forbedre omkostningseffektiviteten på kort og mellemlang sigt, i det mindste i teorien. På den anden side vil ægte teknologineutrale tilgange normalt føre til, at producenter af mere omkostningseffektiv vedvarende energi får overskydende udbytte, og de vil ikke sikre den udvikling, implementering og omkostningsreduktion, der kan være nødvendig for at opnå omkostningseffektivitet på længere sigt, særlig hvis EU skal blive enig om mere ambitiøse mål for vedvarende energi efter 2030. Endvidere kan udviklingen af innovativ vedvarende energiteknologi, som for øjeblikket er dyrere, blive forhindret og derved indvirke på EU-virksomhedernes industrielle førerposition på lang sigt.

5.7.        Realisering af et potentielt mål for energieffektivitet/energibesparelser

78. Energieffektivitet er afgørende med hensyn til at nå langsigtede mål for reduktion af drivhusgasemissioner, og politikker for energieffektivitet bliver nødvendige, selv hvis der ikke er fastsat et specifikt mål for at rette op på markedssvigt og mangler, og derved sikre, at både energiforbrug og drivhusgasemissioner reduceres i praksis. Alle scenarier, der er analyseret, med undtagelse af de scenarier, der udelukkende indeholder et mål for drivhusgasemissioner, omfatter specifikke antagelser i forskelligt omfang om den gennemførte type energieffektivitetspolitik, men formålet med denne konsekvensanalyse er ikke at foretage en nærmere analyse af, på hvilke måder man kan opfylde et potentielt mål for energieffektivitet i 2030.

79. En sådan vurdering vil indgå i gennemgangen af strategien for energibesparelser i et 2020-perspektiv, der foretages i 2014. Der bør ved denne gennemgang også tages højde for, om energiintensitet i stedet for absolutte energibesparelser kan være et mere passende grundlag for mål efter 2020 i økonomiske sektorer, hvor energiforbruget hænger stærkt sammen med den økonomiske aktivitet, forudsat at eksplicitte eller implicitte sektormål bliver betragtet som passende og omkostningseffektive. Man kan også overveje en kombination af de to tilgange.

80. Uanset eventuelle mål for 2030 i denne forbindelse, og uden at det berører gennemgangen i 2014, bliver det vigtigt, også set i et 2030-perspektiv, at videreføre politikker på EU-plan, der sikrer et højt energieffektivitetsniveau, særligt inden for områder såsom bygninger, energiforbrugende apparater, køretøjer osv., for at sikre lige konkurrencevilkår og beskytte det indre marked for tilknyttede produkter. Der bliver behov for at fremme styringen og markedsaktørernes og de politiske beslutningstageres evne til at indføre energieffektivitetsforanstaltninger og forbedre energieffektivitetsinvesteringers finansierbarhed og risikoprofil.

5.8.        Forskellige virkninger for medlemsstaterne

81. Analysen viser, at ved at indføre omkostningseffektive tilgange til mål for drivhusgasemissioner, mål for vedvarende energi og politikker for energieffektivitet er indsatserne i lavindkomstmedlemsstater forholdsvis større end i højindkomstlande med forholdsvis større stigninger i investeringer og systemomkostninger sammenlignet med BNP, men også forholdsvis større fordele med hensyn til brændstofbesparelser og luftkvalitet. For løsninger, hvor der opnås en reduktion af drivhusgasemissioner på 40 % i hele EU, anslås det, at for gruppen af medlemsstater med et BNP pr. indbygger i 2010 på under 90 % af EU-gennemsnittet er stigningerne i de yderligere energisystemomkostninger, der overstiger de gennemsnitlige omkostningsstigninger i EU, årligt på mellem 1,7 og 4,6 mia. EUR i perioden 2021-2030.

82. Man kan forestille sig flere fordelingsmekanismer for at sikre mere rimelige resultater såsom differentiering af mål, fordeling af indtægter fra auktionering og anvendelse af intelligente finansielle instrumenter, strukturfonde osv. Det vil være vigtigt at sikre, at sådanne valgmuligheder ikke mindsker politikrammens samlede omkostningseffektivitet ved at indbygge tilstrækkelig fleksibilitet. Sådanne valgmuligheder bør analyseres nærmere ved udarbejdelsen af lovforslag.

6.           Sammenligning af valgmulighederne for overordnede mål og samspil

83. Analysen af overordnede mål og politikker for 2030 har fokuseret på indbyrdes sammenhængende politiske valgmuligheder. Følgende tabel indeholder en sammenligning af de relevante virkninger af de forskellige valgmuligheder for overordnede mål. Analysen viser, at der er forskellige måder at sikre udviklingen hen imod et energisystem og en økonomi, som i et 2030-perspektiv er bæredygtig, konkurrencedygtig og sikker.

84. Det er vigtigt, at der er gunstige forudsætninger til stede, f.eks. for F&U, infrastruktur og befolkningens accept for at opnå den langsigtede overgang til en konkurrencedygtig og sikker lavemissionsøkonomi, og sådanne betingelser viser allerede nogle begrænsede fordele i 2030.

85. Et fælles mål for drivhusgasemissioner vil i princippet behandle mulighederne for reduktion af drivhusgasemissioner på en ikke-diskriminerende og teknologineutral måde. En større indsats med sigte på energieffektivitet og vedvarende energi, der går ud over det nødvendige for at gennemføre et mål for drivhusgasemissioner, vil imidlertid resultere i større fordele med hensyn til f.eks. bedre brændstofeffektivitet, forsyningssikkerhed, reduktion af den negative handelsbalance for fossile brændstoffer, miljøvirkninger og sundhed. Et fælles mål for drivhusgasemissioner forventes også at føre til lavere BNP og beskæftigelse sammenlignet med en ramme baseret på mere ambitiøse mål også for vedvarende energi og energieffektivitet, hvorimod de makroøkonomiske fordele i forbindelse med genanvendelse af indtægter fra auktionering til lavere arbejdskraftomkostninger vil blive øget.

86. Et fælles mål for drivhusgasemissioner vil medføre lavere stigninger i energirelaterede omkostninger og de nødvendige investeringer, hvis det nås på en optimal måde som vist ved anvendelsen af CO2-værdier i modelleringsmetoden sammenlignet med en situation med tre mål, hvis målene for vedvarende energi og energieffektivitet fastsættes på et niveau, der er højere end deres omkostningseffektive potentiale til at gennemføre målet for drivhusgasemissioner.

87. En ramme, der omfatter fastsatte ambitionsniveauer eller stærke politikker, også for vedvarende energi og energieffektivitet, vil have en betydelig afdæmpende virkning på ETS-prisen. Samtidig vil investeringer i vedvarende energi og energieffektivitet, der går ud over det nødvendige for at opnå et bestemt mål for drivhusgasemissioner på en omkostningseffektiv måde, kun være ledsaget af yderligere kapitaludgifter og lavere driftsudgifter på mellemlang og lang sigt, hvilket generelt vil resultere i højere energisystemomkostninger.

88. Et mål om en reduktion af drivhusgasemissioner på 40 % vil sikre, at EU er på den rette omkostningseffektive vej, hvad angår køreplanen for en lavemissionsøkonomi hen imod at opfylde EU's mål om at reducere drivhusgasemissioner med 80-95 % i 2050 i forhold til 1990-niveauet, jf. de nødvendige reduktioner, der skal gennemføres af de udviklede lande som en gruppe. Selv om målet for 2050 i princippet kan nås også med et reduktionsmål på 35 % i 2030, viser Kommissionens nuværende analyse, at det vil medføre yderligere omkostninger i hele perioden indtil 2050, mens det vil medføre lavere omkostninger set i forhold til 2030.

89. 2020-målet indebærer en reduktion på 20 % i løbet af tre årtier, og et mål om en reduktion på 40 % i 2030 indebærer de samme reduktioner i løbet af ét årti, når man kun ser på målene. På den anden side har vi indtil videre opnået en reduktion på 18 % i løbet af 22 år (1990-2012), og hvis der fastsættes et mål på 40 % vil det betyde en yderligere reduktion på 22 % i løbet af 18 år (2013-2030).

90. Et mål om en reduktion på 40 % vil være et stærkt signal til det internationale samfund i processen op til den internationale klimakonference i 2015. Samtidig er det, når man husker på, at EU's aftalte mål om en reduktion af drivhusgasemissioner i 2050 kun kan nås ved hjælp af en international klimaindsats, stadig et åbent spørgsmål, om EU's indledende bidrag til en international aftale bør være lavere.

91. Hvad angår vedvarende energi, er det klart, at et højt ambitionsniveau vil medføre betydelige fordele i form af større anvendelse af egne energikilder og de tilhørende positive virkninger for energihandelsbalancen (i det omfang vedvarende energi ikke erstatter andre egne energikilder). Samtidig skal ambitionsniveauet være i overensstemmelse med det overordnede ambitionsniveau for reduktion af drivhusgasemissioner, og det må ikke medføre uberettigede virkninger for at fortsætte med andre energikilder med lave CO2-emissioner som følge af incitamenter fra ETS eller medføre uberettigede begrænsninger af medlemsstaternes fleksibilitet til at gennemføre reduktioner af drivhusgasemissioner uden for ETS.

92. Hvad angår energieffektivitet, er afvejningen mellem forskellige ambitionsniveauer den samme som for vedvarende energi, da et højt ambitionsniveau kan føre til omkostningsstigninger på kort og mellemlang sigt, som kun betaler sig på mellemlang og lang sigt. Samtidig giver et højt ambitionsniveau mulighed for bedre at dæmme op for virkningen af højere energipriser på energidriftsudgifterne. Ud fra et bestemt mål for drivhusgasemissioner, der skal nås, er de sundhedsmæssige fordele og virkningerne på energihandelsbalancen endvidere større med et højere ambitionsniveau for energieffektivitet, som også forventes at få mere positiv indvirkning på BNP og beskæftigelse. Dette skal igen afvejes imod den potentielle indvirkning på omkostningsstigningerne på kort og mellemlang sigt.

Tabel 1: Oversigtstabel med de vigtigste resultater af konsekvensanalysen for de forskellige scenarier

|| Ref. || GHG35/EE ® || GHG37 ® || GHG40 ® || GHG40 || GHG40/EE || GHG40/EE/RES30 || GHG45/EE/RES35

|| Hovedtræk i scenarierne

Referencescenarie eller gunstige forudsætninger || Ref. || Ref. || Ref. || Ref. || Gun. || Gun. || Gun. || Gun.

GHG-reduktioner i forhold til 1990-niveauet || -32,4 % || -35,4 % || -37,0 % || -40,4 % || -40,6 % || -40,3 % || -40,7 % || -45,1 %

Andel af vedvarende energi[7] - Samlet || 24,4 % || 25,5 % || 24,7 % || 25,5 % || 26,5 % || 26,4 % || 30,3 % || 35,4 %

Energibesparelser[8] || -21,0 % || -24,4 % || -22,9 % || -24,4 % || -25,1 % || -29,3 % || -30,1 % || -33,7 %

|| Indikatorer for miljøpåvirkning

GHG-reduktioner i ETS-sektorer i forhold til 2005-niveauet || -36 % || -37 % || -38 % || -42 % || -43 % || -38 % || -41 % || -49 %

GHG-reduktioner i sektorer, der ikke er omfattet af ETS, i forhold til 2005-niveauet || -20 % || -26 % || -28 % || -31 % || -30 % || -35 % || -33 % || -34 %

Færre udgifter til forureningskontrol & sundhedsskader (mia. EUR/år)[9] || || 3,8 - 7,6 || 4,2 - 8,8 || 8,6 - 17,1 || 7,2 - 13,5 || 17,4 - 34,8 || 16,7 - 33,2 || 21,9 - 41,5

|| Indikatorer for energisystempåvirkning

Nettoenergiimport (2010 = 100) || 96 || 90 || 94 || 92 || 89 || 83 || 81 || 78

Energiintensitet[10] (2010 = 100) || 67 || 64 || 66 || 65 || 64 || 60 || 60 || 57

Andel af vedvarende energi[11] inden for elektricitet, opvarmning og køling || 31,0 % || 32,6 % || 31,6 % || 32,9 % || 34,2 % || 34,1 % || 39,7 % || 47,3 %

|| Ref. || GHG35/EE ® || GHG37 ® || GHG40 ® || GHG40 || GHG40/EE || GHG40/EE/RES30 || GHG45/EE/RES35

|| Samlede systemomkostninger, årligt gnsn.

2011-30 (mia. EUR) || 2 067 || 2 064 || 2 073 || 2 074 || 2 069 || 2 089 || 2 089 || 2 102

Samlede systemomkostninger som % af stigning i BNP sammenlignet med referencescenariet i 2030 i procentpoint || +0,0 % || +0,03 % || +0,13 % || +0,20 % || +0,15 % || +0,54 % || +0,54 % || +0,84 %

Investeringsudgifter[12] i referencescenariet og ændringer sammenlignet med referencescenariet (gnsn. 2011-30, mia. EUR) || 816 || +17 || +19 || +30 || +38 || +59 || +63 || +93

Køb af energi i referencescenariet og ændringer sammenlignet med referencescenariet (gnsn. 2011-30, mia. EUR) || 1 454 || -26 || -8 || -8 || -18 || -34 || -31 || -23

Nettoimport af fossilt brændstof i referencescenariet og ændringer sammenlignet med referencescenariet (gnsn. 2011-30, mia. EUR) || 461 || -10 || -2 || -4 || -9 || -20 || -22 || -27

Gennemsnitspris på elektricitet[13] (EUR/MWh) || 176 || 174 || 176 || 181 || 179 || 174 || 178 || 196

ETS-pris (EUR/t CO2) || 35 || 27 || 35 || 53 || 40 || 22 || 11 || 14

[1]               Se Kyoto og rapporten om fremskridtene i forbindelse med 2020-målene, COM(2013) 698, for yderligere oplysninger.

[2]               Som skitseret i Kommissionens rapport om kulstofmarkedet, COM(2012) 0652.

[3]               Se Kommissionens Statusrapport om vedvarende energi, COM(2013) 0175.

[4] Samme metrik som den, der anvendes for 2020-målet for energibesparelser.

[5] Område, der afspejler de forskellige scenarier for målet på 40 % for drivhusgasemissioner med eller uden gunstige forudsætninger, med eller uden yderligere mål for vedvarende energikilder, ambitiøse effektivitetspolitikker, eksklusive omkostninger til udtagelse af brug og auktionering.

[6]               Se f.eks. den konsekvensanalyse, der ledsagede Køreplan for omstilling til en konkurrencedygtig lavemissionsøkonomi i 2050, SEC(2011) 0288.

[7]               Andel af vedvarende energi i det endelige bruttoenergiforbrug i henhold til direktivet om vedvarende energi fra 2009.

[8]               Energibesparelser vurderet i forhold til 2007-basisprognoserne for 2030.

[9]               Færre udgifter til sundhedsskader på grund af mindre luftforurening sammenlignet med referencen (mia. EUR/år). Ved vurderingen anvendes den værdi for mistede leveår, der blev anvendt til temastrategien for luftforurening, som ligger på 57 000-133 000 EUR pr. mistet leveår.

[10]             Primærenergi til BNP.

[11]             Vedvarende energis bidrag til det endelige bruttoenergiforbrug af elektricitet, opvarmning og køling baseret på de individuelle beregninger af den vedvarende energi i henhold til direktivet om vedvarende energi fra 2009.

[12]             Investeringsudgifter omfatter samlede køb af transportudstyr til husholdninger og virksomheder (herunder vej- og ikke-vejtransport), men ikke udgifter til transportinfrastruktur.

[13]             Gennemsnitspris på elektricitet i de endelige efterspørgselssektorer (EUR/MWh) 2010-konstant i EUR. For referencescenariet var den tilsvarende værdi 134 EUR/MWh i 2010.