52010SA0011

ORDLISTE

AVS : Afrika, Vestindien og Stillehavet

CPIA : Country Policy and Institutional Assessment (analyse af landets politik og institutioner)

EUF : De europæiske udviklingsfonde

GBS : Generel budgetstøtte

MDG : Millenniumudviklingsmålene

PEFA : Offentlige udgifter og finansiel ansvarlighed

PFM : Forvaltning af offentlige finanser

SBS : Sektorbudgetstøtte

RESUMÉ

I. Den Europæiske Revisionsret har gennemført en forvaltningsrevision for at vurdere, om Europa-Kommissionen forvalter sine programmer for generel budgetstøtte (GBS) effektivt. GBS har en række potentielle fordele i forhold til den traditionelle projektmetode. Der kan ydes bistand i større målestok og på en mere forudsigelig måde, og partnerlandet føler generelt stærkere ejerskab til dette støtteinstrument, da GBS finansierer dets nationale udviklingsstrategi. Da GBS kanaliseres gennem det nationale budget, kan det tilskynde partnerlandet til at forbedre forvaltningen af de offentlige finanser (PFM) og øge ansvarligheden i landet. GBS betragtes også som et middel til at styrke den politiske dialog og forbedre harmoniseringen og koordineringen af støtten blandt donorer og derved til at gøre bistandsleveringen mere produktiv og reducere omkostningerne for partnerlandet. De seneste 10 år har Kommissionen i stadigt stigende grad anvendt GBS til at nå det vigtigste mål for dens udviklingspolitik, nemlig at mindske fattigdommen.

II. GBS-programmer består typisk af en støttepakke, der omfatter overførsel af midler, foranstaltninger til kapacitetsopbygning, dialog med partnerlandet og fastsættelse af betingelser for udbetaling af midler. En række andre donorer bruger GBS, og Kommissionen er nødt til nøje at koordinere sine programmer med deres.

III. Som med andre bistandsformer afhænger den endelige effekt, som GBS kan have på fattigdomsbekæmpelsen, af særlige forhold i hvert enkelt land. Den afhænger også af, at Kommissionen forvalter sine GBS-programmer effektivt. Retten konstaterede, at der stadig er svagheder i metodologien og forvaltningen af GBS-programmerne i AVS-staterne og landene i Latinamerika og Asien, selv om Kommissionen har gjort en betydelig indsats de sidste ti år for at udvikle sin metode for ydelse af bistand gennem GBS, og at det derfor er mindre sandsynligt, at programmerne når deres fulde potentielle effektivitet.

IV. Retten konstaterede, at det er positivt, at makroøkonomiske mål og PMF-mål systematisk medtages i Kommissionens metode, men at der i målene for GBS-programmerne ikke i tilstrækkelig grad tages højde for særlige forhold og ændrede prioriteter i partnerlandene, samt for andre programmer, som Kommissionen og andre donorer implementerer. Selv om der er konstateret visse forbedringer i nyere programmer, er programmålene endvidere ofte formuleret i for generelle vendinger, hvilket hindrer udformningen af de forskellige elementer i programmerne og gør det mere vanskeligt at gøre Kommissionen ansvarlig for deres effektivitet.

V. Kommissionen har endnu ikke udviklet en solid ramme for risikoforvaltning, således at den kan vurdere og reducere de risici, der er forbundet med dens GBS-programme, korrekt. Det er i høj grad vigtigt i betragtning af den store risiko for de overførte midler (fiduciary risk), der er forbundet med svage PFM-systemer og høje korruptionsniveauer, og i betragtning af udviklingsrisikoen, der skyldes svagheder i mange partnerlandes nationale udviklingsstrategier.

VI. Logikken bag Kommissionens fastsættelse af de beløb, der skal tildeles de enkelte GBS-programmer, er ikke klar. Det konstateredes dog, at Kommissionen har gjort sine udbetalinger til partnerlandene mere forudsigelige, hvilket er vigtigt for landenes budgetforvaltning.

VII. Den ydede støtte til kapacitetsopbygning har været nyttig med henblik på at styrke PFM, selv om den ikke var baseret på en relevant vurdering af prioriterede behov. Navnlig var der ikke lagt tilstrækkelig vægt på behovet for at styrke tilsynsorganer, som f.eks. overordnede revisionsorganer, parlamenter og interesseorganisationer, der skal overvåge statens brug af budgetmidler. Kapacitetsopbygningsstøtten er endvidere kun sjældent blevet brugt til at støtte andre GBS-mål, f.eks. inden for sundhed og uddannelse. Kommissionen har ofte ikke været i stand til at implementere støtten til kapacitetsopbygning fuldt ud inden for tidsrammen for GBS-programmerne. Men Kommissionen vedtog i 2008 en strategi, der har til formål at gøre det tekniske samarbejde mere effektivt.

VIII. De resultatorienterede betingelser, som Kommissionen har fastsat for udbetaling af GBS, er generelt relevante, men sandsynligvis vil incitamentvirkningen blive mindre end forventet på grund af den måde, de er udformet og implementeret på. Det er ofte vanskeligt at vurdere, om betingelserne er blevet opfyldt eller ej, navnlig fordi det ikke er klart, hvad der anses for at være tilfredsstillende fremskridt, og på grund af svagheder i de statistiske systemer, der bruges til at vurdere resultater.

IX. GBS-programmerne har haft en katalysatoreffekt med hensyn til at styrke dialogen om det nationale budget og PFM, men Kommissionen udnytter ikke instrumentets potentiale fuldt ud, fordi den ikke har tilstrækkelig ekspertise på de prioriterede områder, der er forbundet med GBS-programmål, og fordi der er svagheder i dens forvaltning af dialogprocessen.

X. Kommissionens eksterne rapportering om generel budgetstøtte fokuserer ofte på støttens potentielle fordele med hensyn til at forbedre leveringen af bistand, men der er relativt få oplysninger om støttens faktiske indvirkning på fattigdomsbekæmpelse. Der er endnu ikke etableret en evalueringsmetodologi, der kan bevise om, og på hvilke betingelser budgetstøtte kan bidrage effektivt til bekæmpelse af fattigdom. Kommissionen leder dog donorernes bestræbelser på at udvikle en sådan metodologi.

XI. Kommissionen er godt klar over, at der er behov for at forbedre forvaltningen af GBS, og ved udgangen af 2009 indledte den en revision af sine interne retningslinjer for at afhjælpe de fleste af de problemer, Retten har henledt opmærksomheden på i denne beretning. Beretningen indeholder en række anbefalinger, som Kommissionen bør overveje i denne forbindelse.

INDLEDNING

1. Det overordnede mål for EU’s udviklingssamarbejde er at bekæmpe fattigdom, og i de sidste ti år har Europa-Kommissionen og andre donorer i stigende grad anvendt generel budgetstøtte (GBS) som et middel til at søge at nå dette mål. GBS går ud på, at Kommissionen overfører midler til statskassen i et partnerland med henblik på at tilføre supplerende budgetmidler til støtte af en national udviklingsstrategi. Formålet med at overføre midler på denne måde er også at bidrage til makroøkonomisk stabilitet, der generelt anses for at være afgørende for udvikling og fattigdomsbekæmpelse. Dertil kommer, at det også er meningen, at kanaliseringen af midler gennem de nationale finansielle systemer skal føre til forbedringer i forvaltningen af de offentlige finanser (PFM), eftersom effektive PFM-systemer også spiller en vigtig rolle i bestræbelserne på at bekæmpe fattigdom.

2. Kommissionens og andre donorers GBS-programmer omfatter ikke kun overførsel af midler, men også tre andre elementer, der er centrale for programmålene:

a) kapacitetsopbygningsforanstaltninger, navnlig gennem teknisk bistand, for at hjælpe landene med at styrke deres politiske beslutningsproces og forvaltning (jf. punkt 49)

b) fastsættelse af betingelser for frigivelse af midler, der er forbundet med programmålene og aftalt mellem partnerlandet og donorerne. I sine betingelser har Kommissionen fokuseret på at give landene større incitament til at nå resultater ved at bruge en såkaldt variabel tranche-mekanisme som belønning for gode resultater (jf. punkt 58)

c) dialog med landet om udformningen, implementeringen og resultaterne af nationale politikker og sektorpolitikker herunder budgettet. Øgede muligheder for dialog anses ofte for at være en særlig fordel ved budgetstøtte (jf. punkt 68).

3. Generel budgetstøtte har meget til fælles med sektorbudgetstøtte, hvor der også overføres midler til statskassen. Men sektorbudgetstøtteprogrammer tager sigte på at støtte en sektorpolitik og ikke en national strategi. I overensstemmelse hermed fokuserer kapacitetsopbygning, betingelser og dialog alle på at støtte den udvalgte sektor.

4. Et vigtigt træk ved GBS er det nære samarbejde, som det medfører mellem donorerne, eftersom de alle støtter den samme nationale strategi og bruger de samme nationale systemer. Det betyder, at Kommissionen, når den sætter mål for sine GBS-programmer og planlægger den overførsel af midler, de kapacitetsopbygningsforanstaltninger, de betingelser og de dialogordninger, der er nødvendige for at nå disse mål, også må forsøge at sikre, at disse input koordineres med input fra andre donorer.

5. Nær donorkoordinering af GBS anses også for bedste praksis med henblik på at reducere partnerlandenes transaktionsomkostninger, når de skal samarbejde med mange donorer bilateralt. Kommissionen er dog stadig eneansvarlig for at træffe finansieringsafgørelser og er ansvarlig over for dechargemyndigheden for anvendelsen af EU-midlerne samtidig med, at den følger donorharmoniseringsprincipperne. Det er uden tvivl vanskeligt for Kommissionen at finde balancegangen mellem at skulle følge en donorpartnerskabsmetode og samtidig være ansvarlig og stå til regnskab i forbindelse med GBS-programmerne.

BUDGETSTØTTE ER MANGE DONORERS FORETRUKNE BISTANDSFORM

6. Kommissionen har ydet GBS til AVS-stater siden 7. EUF (1990-1995) og til lande i Asien og Latinamerika siden 2003. Cotonou-aftalen [1]giver mulighed for at yde GBS til AVS-stater, og GBS blev også formelt medtaget i den nye forordning om instrumentet til finansiering af udviklingssamarbejde [2] fra 2006, der dækkede Asien og Latinamerika. Til at forvalte GBS bruger Kommissionen udtømmende interne retningslinjer [3], som den i første omgang udviklede i 2002, grundigt reviderede i 2007 og dernæst opdaterede i 2009. Under denne revision begyndte Kommissionen endnu en større revision, der efter planen skulle være færdig i 2010. Kommissionen har også udviklet en række uddannelseskurser for sine ansatte vedrørende forskellige aspekter af budgetstøtte.

7. Budgetstøtte, uanset om det er GBS eller sektorbudgetstøtte (SBS), er blevet den foretrukne bistandsform for mange donorer, herunder Kommissionen, fordi de anser den for at være den mest effektive måde at levere bistand på. I Pariserklæringen, der blev undertegnet i 2005, forpligtede donorerne sig til at kanalisere en stigende del af bistanden via modtagerlandenes systemer. EU forpligtede sig specifikt til at nå dette mål ved at levere 50 % af sin bistand fra regering til regering via modtagerlandenes systemer fra 2010. I 2008 gik Accrahandlingsplanen længere end Pariserklæringen ved at fastslå, at brugen af partnerlandenes systemer - dvs. fortrinsvis budgetstøtte - fremover skal være det første valg, når der skal leveres bistand, og at donorerne bør begrunde klart, hvis de ikke bruger disse systemer.

8. I overensstemmelse med ovenstående er budgetstøtten fra EU steget over tid. Mens budgetstøtten udgjorde 30 % (GBS: 21 %, SBS: 9 %) af den samlede finansiering under 9. EUF (2001-2007), forventes den at nå op på 48 % (GBS: 31 %, SBS: 17 %) af den samlede finansiering under 10. EUF (2008-2013). For regionerne i Asien og Latinamerika er andelen af bistand, der leveres som budgetstøtte, steget fra 12 % (GBS: 3 %, SBS: 9 %) i perioden 2003-2005 til 25 % (GBS: 5 %, SBS: 20 %) i perioden 2006-2009. Der er brugt GBS i 35 AVS-stater, og der er indtil videre ydet GBS til syv lande i Asien og Latinamerika. Bilag I og II viser forpligtelserne pr. land.

DER ER MANGE POTENTIELLE FORDELE VED GBS I FORHOLD TIL BISTAND, DER YDES GENNEM PROJEKTER

9. Der er forskellige potentielle fordele ved at yde bistand gennem GBS i stedet for at finansiere specifikke projekter. Der kan ydes bistand i større målestok og på en mere forudsigelig måde, og partnerlandet føler generelt stærkere ejerskab til dette støtteinstrument, da GBS finansierer de nationale udviklingsstrategier. Da GBS kanaliseres gennem det nationale budget, kan det tilskynde partnerlandet til at forbedre forvaltningen og planlægningen af de offentlige finanser og øge ansvarligheden i landet. GBS kan også betragtes som et middel til at styrke den politiske dialog og forbedre harmoniseringen og koordineringen af støtten blandt donorer og derved potentielt til at gøre bistandsleveringen mere produktiv og reducere omkostningerne for partnerlandet.

10. Som med andre bistandsformer afhænger effektiviteten af GBS med hensyn til at reducere fattigdomsniveauet i sidste ende af særlige forhold i hvert enkelt land. Ifølge retsgrundlaget [4] kan der kun ydes GBS, når partnerlandets makroøkonomiske politik er forsvarlig, når der er en veldefineret national udviklingspolitik, og forvaltningen af de offentlige udgifter (PFM) er tilstrækkelig gennemskuelig, pålidelig og effektiv. Kommissionen fortolker disse betingelser på en dynamisk måde. Efter dens opfattelse udelukker de svagheder, der påvirker partnerlandets PFM og nationale udviklingsstrategi på tidspunktet for finansieringsafgørelsen, ikke, at der lanceres et GBS-program, forudsat er der er vilje til reform, og at reformerne er relevante og troværdige. På den måde tages der ikke kun hensyn til udgangssituationen, men også til den retning, som partnerlandet tager. Andre donorer af budgetstøtte har en lignende tilgang.

11. En anden væsentlig faktor, der - ud over de særlige forhold, der gør sig gældende i hvert enkelt land - også har indflydelse på GBS-programmernes effekt, er Kommissionens forvaltning af disse programmer. Denne beretning stiller spørgsmålet: "Forvalter Kommissionen sine GBS-programmer effektivt?"

REVISIONENS OMFANG OG REVISIONSMETODEN

12. For at besvare spørgsmålet: "Forvalter Kommissionen sine GBS-programmer effektivt?", fokuserede revisorerne på fire centrale områder.

a) Fastlægger og formulerer Kommissionen målene for og de forventede resultater af sine GBS-programmer på en passende måde?

b) Forvalter Kommissionen på en passende måde de største risici for effektiviteten af GBS-programmerne?

c) Udformer og implementerer Kommissionen sine GBS-programmer effektivt?

d) Rapporterer Kommissionen klart, udtømmende og præcist om, hvorvidt GBS opfylder sine mål?

13. Revisionen fokuserede på Kommissionens forvaltning af GBS-programmer i AVS-stater og lande i Latinamerika og Asien. Lande i en skrøbelig situation blev på grund af de særlige forhold, der gjaldt for dem, udelukket fra denne revision. Revisionen dækkede 9. og 10. EUF, dvs. forpligtelser indgået fra 2001 og fremover, og alle GBS-programmer under det almindelige budget, hvoraf det første var fra 2003. Kommissionens vurderinger af, om landene er berettiget til at modtage GBS, behandles i Rettens finansielle revisioner, og revisionsresultaterne forelægges i Rettens årsberetninger. I denne beretning henvises der til disse revisionsresultater, hvor det er relevant. Revisionen havde ikke til formål at vurdere fordele og ulemper ved GBS i forhold til andre bistandsformer.

14. Revisionen omfattede en analytisk gennemgang af alle GBS-programmer finansieret i disse regioner i perioden 2001-2009 med henblik på at vurdere Kommissionens metode til forvaltning af GBS. Der blev aflagt revisionsbesøg i fire lande: Benin, Laos, Paraguay og Uganda. I forbindelse med disse revisioner interviewede Rettens revisorer ansatte i Kommissionen, repræsentanter for de nationale myndigheder og andre donorer. Endvidere blev GBS-programmerne i Nicaragua og Vietnam dækket gennem en dokumentgennemgang og spørgeskemaer, som blev sendt til Kommissionens delegationer i de to lande. Revisionen omfattede også møder med sekretariatet for PEFA [5], Verdensbanken og Den Internationale Valutafond og et besøg i Det Forenede Kongerige hos ministeriet for international udvikling (Department for International Development), det overordnede revisionsorgan (National Audit Office) og et konsulentfirma. Revisionen blev gennemført mellem maj 2009 og maj 2010.

BEMÆRKNINGER

KOMMISSIONEN TILPASSER IKKE I TILSTRÆKKELIG GRAD MÅLENE FOR SINE GBS-PROGRAMMER TIL DE SÆRLIGE FORHOLD I DE ENKELTE LANDE

15. GBS-programmernes overordnede mål er at støtte gennemførelsen af et lands nationale udviklingsstrategi [6]. Kommissionen forsøger at tilpasse de specifikke mål for sine programmer til disse strategier.

16. Denne del vedrører spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen på en passende måde fastlægger og formulerer målene for og de forventede resultater af sine GBS-programmer. Retten undersøgte, om programmålene er præcise og afpasset efter landenes forhold. Endvidere undersøgte Retten, om målene omfattede en styrkelse af PFM i partnerlandene, og om programmerne klart beskriver, hvordan budgetstøtten vil bidrage til at nå de forventede resultater.

MÅLENE FOR ALLE PARTNERLANDENES GBS-PROGRAMMER SYNES AT LIGNE HINANDEN, SELV OM LANDENE BEFINDER SIG I FORSKELLIGE SITUATIONER

17. De fleste mål for GBS-programmerne ligner i høj grad hinanden i de forskellige lande, hvor Kommissionen anvender denne bistandsform. Navnlig i AVS-staterne har GBS-programmerne i de sidste ti år i langt de fleste tilfælde haft mål på fire områder: makroøkonomisk stabilitet, PFM, sundhed og uddannelse [7]. Med denne "one size fits all"-metode tages der ikke i tilstrækkeligt omfang hensyn til hvert enkelt lands specifikke og ændrede prioriteringer, eller til de andre programmer, der finansieres af Kommissionen og andre donorer i landet.

18. Det er et positivt træk ved Kommissionens GBS-programmer, at de systematisk medtager generelle mål for økonomisk regeringsførelse i relation til makroøkonomisk stabilitet og PFM-reform. Begge er væsentlige for at nå GBS-programmernes overordnede mål om at bekæmpe fattigdom. Men de udvalgte PFM-mål er ofte ikke tilpasset de enkelte partnerlandes prioriterede mål for en PFM-reform. Derfor vedrører PFM-målene f.eks. i Laos ikke vigtige områder som intern kontrol og korruption, og i Vietnam bliver PFM-spørgsmål ikke prioriteret højt. I Paraguay og Nicaragua formulerer GBS-programmerne ikke specifikke programmål for PFM, selv om der ved diagnostik af PFM blev identificeret væsentlige svagheder.

19. Med hensyn til de andre mål for GBS-programmerne afspejler Kommissionens metode ikke på en passende måde, at de nationale udviklingsstrategier for nogle lande i de seneste år er gået over til vækstorienterede metoder for at nå det overordnede mål om at bekæmpe fattigdommen. Denne ændring afspejles ikke i målene for de nye GBS-programmer til støtte for sådanne nationale strategier. Et eksempel er Ugandas nye nationale udviklingsplan, der var under udarbejdelse på tidspunktet for Rettens revision. Der blev i denne plan lagt mere vægt på udvikling af infrastruktur og den private sektor end i tidligere nationale udviklingsstrategier, der havde haft form af "Poverty Eradication Action Plans" [8]. Selv om det i Kommissionens interne retningslinjer erkendes, at vækst er en nødvendig forudsætning for bekæmpelse af fattigdom, tages der ikke hensyn til, at partnerlandene tillægger dette ny vægt, og det fremgår ikke, hvordan Kommissionen skal behandle det, når den skal udvælge programmål og fastsætte dermed forbundne betingelser.

20. I Kommissionens programmeringsprocedurer er det fastsat, at hvert lands overordnede tildeling af bistand i vidt omfang kanaliseres til højst to prioriterede sektorer eller "målsektorer" og, hvis landet er berettiget hertil, til GBS. I Kommissionens relativt standardiserede metode til at fastsætte GBS-programmål tages der ikke hensyn til de udvalgte målsektorer. Det har også medført, at Kommissionen i nogle lande både har GBS-programmer med sundheds- og uddannelsesmål og sundhed og/eller uddannelse som sektorer med finansiering, der kanaliseres gennem SBS. Merværdien af GBS-programmet med uddannelses- og sundhedsmål er i sådanne tilfælde uklar. Retten identificerede sådanne tilfælde i de nuværende programmer for fire AVS-stater [9]. Problemet var mindre i Asien og Latinamerika, især fordi GBS-programmerne i disse lande generelt er mindre standardiserede og har mere fokuserede mål. GBS-programmerne i landene i Asien er f.eks. struktureret omkring Verdensbankens støttekredit til bekæmpelse af fattigdom, hvor der lægges særlig vægt på vækst som et centralt element i bekæmpelsen af fattigdom og mindre på sociale sektorer.

21. Kommissionen bruger standardiserede mål for sine GBS-programmer, og det betyder, at det er vanskeligt at tilpasse programmerne for at koordinere dem med andre donorers mål for deres GBS-programmer. Endvidere skal Kommissionen og medlemsstaterne efter EU-adfærdskodeksen om komplementaritet og arbejdsdeling i udviklingspolitik fra 2007 bestræbe sig på at koncentrere deres aktive engagement i et partnerland om maksimalt tre sektorer [10]. Så det er spørgsmålet, om GBS-programmerne bør have sektormål, eftersom det kræver, at Kommissionens deltager i disse sektorer ud over i de to målsektorer.

MÅLENE FOR GBS-PROGRAMMERNE ER OFTE DEFINERET FOR GENERELT

22. Målene for GBS-programmerne er i de fleste tilfælde formuleret i temmelig generelle vendinger, og det er ikke klart fastsat, hvilke resultater programmerne forventes at nå, og hvornår (jf. tekstboks 1). Det skader udformningen af de forskellige elementer i GBS-programmerne, dvs. overførslen af midler, kapacitetsopbygningen, betingelserne og dialogen (jf. punkt 1 og 2). Endvidere giver det ikke mulighed for en objektiv vurdering af, om målene er nået, og det gør det mere vanskeligt at holde Kommissionen ansvarlig for sine GBS-programmers effektivitet.

TEKSTBOKS 1

UDVÆLGELSE OG FORMULERING AF MÅL

God praksis i Kommissionen: Laos

Kommissionens GBS-programmer i Laos [11] er integreret [12] i Verdensbankens politikgrundlag for budgetstøtte, der giver klare, detaljerede oplysninger om prioriterede aktioner, der skal gennemføres inden for programmets tidsramme. F.eks. er målet om at indføre centrale PFM-reformer opdelt i tre detaljerede mål vedrørende budgetproceduren, gennemsigtigheden af mellemstatslige fiskale overførsler og den finansielle revisionsfunktion. For hvert af disse detaljerede mål definerer politikgrundlaget, hvilke foranstaltninger landet hvert år skal træffe under gennemførelsen af programmerne. Den klare forbindelse til resultatindikatorer gør det muligt objektivt at overvåge gennemførelsen af programmålene.

Mangelfuld praksis i Kommissionen: Nicaragua

Finansieringsaftalen vedrørende Kommissionens GBS-program i Nicaragua [13] fokuserer på landdistrikter, men definerer ikke generelle og specifikke mål og forventede resultater. Der henvises til de generelle mål for den nationale udviklingsplan, men det er ikke fastsat, hvad Kommissionen forventer, at der opnås med GBS. Ydermere er det forventede bidrag til PFM uklart. Selv om finansieringsaftalen beskriver PFM-svagheder og de vigtigste foranstaltninger, regeringen har truffet for at forbedre PFM-systemet, er forbedring af PFM ikke et udtrykkeligt mål for programmet.

23. Der blev gjort nogle fremskridt i finansieringsaftalerne under 10. EUF med hensyn til at forbedre formuleringen af mål ved klart at skelne mellem generelle og specifikke mål i dokumentstrukturen. Det er Kommissionens hensigt at indføre yderligere forbedringer ved at ændre sine interne retningslinjer for budgetstøtte (jf. punkt 6) og kræve af sine ansatte, at de:

a) i finansieringsdokumenterne specifikt angiver de etaper, der skal til for at implementere PFM-reformerne og de nationale udviklingsstrategier eller sektorpolitikker

b) opstiller programmål på mellemlangt sigt.

KOMMISSIONEN FORVALTER IKKE DE STØRSTE RISICI FOR EFFEKTIVITETEN AF GBS ORDENTLIGT

24. Alt udviklingssamarbejde er forbundet med risici, der kan influere på støttens effektivitet. De risici, der er forbundet med GBS, er ikke de samme som de risici, der er forbundet med den traditionelle projektorienterede tilgang til udviklingssamarbejde. De største risici for GBS’s effektivitet er risikoen for de overførte midler (fiduciary risk) og udviklingsrisikoen: risikoen for de overførte midler kan defineres som risikoen for, at den offentlige finansiering ikke anvendes til det tilsigtede formål, nemlig fattigdomsbekæmpelse; udviklingsrisikoen kan defineres som risikoen for, at de nationale politikker og strategier, som der ydes GBS til, er uhensigtsmæssige.

25. Denne del vedrører spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen forvalter de største risici for GBS’ effektivitet ordentligt. Retten undersøgte, hvordan Kommissionen vurderede risikoen for de overførte midler og udviklingsrisikoen, og hvad den gjorde for at styre disse risici gennem relevant kapacitetsudvikling, betingelser, dialog og foranstaltninger til overvågning og nedbringelse af risici.

RAMMEN FOR RISIKOFORVALTNING ER IKKE UDVIKLET GODT

26. Betingelserne for budgetstøtte er fastsat til at sikre, at der kun ydes GBS i lande, der har de fornødne rammer til, at GBS kan være effektiv: en forsvarlig makroøkonomisk politik, en veldefineret national udviklingspolitik og en tilstrækkelig gennemskuelig, pålidelig og effektiv forvaltning af de offentlige udgifter (jf. punkt 10). Eftersom Kommissionen fortolker støtteberettigelsesbetingelserne dynamisk, udelukker væsentlige svagheder i PFM eller udviklingsstrategierne på tidspunktet for finansieringsafgørelsen ikke nødvendigvis, at der lanceres et GBS-program, hvis partnerlandet har vilje til at gennemføre reformer, og dets fremskridt med at gennemføre reformer vurderes til at være relevante og troværdige. At gennemføre reformer er en langsommelig proces. Den dynamiske metode betyder, at Kommissionen sammen med andre donorer investerer i fremtiden, men det er nødvendigt at vurdere og reducere de risici, der skyldes systemer, som ikke umiddelbart giver tilstrækkelige garantier for så vidt angår gennemsigtighed, ansvarlighed og effektivitet [14].

27. For AVS-staterne [15] har Kommissionens risikovurdering fokuseret på risikoen for, at landene ikke blev ved med at være støtteberettigede i hele den periode, hvor GBS-programmerne blev gennemført. Denne vurdering byggede på landets tidligere resultater med GBS og dets fremtidige udsigter til at opfylde støtteberettigelseskriterierne. Konklusionerne af vurderingen var en vigtig faktor til at afgøre, om der skulles ydes budgetstøtte eller ej i disse lande (jf. punkt 45). Det er nyttigt at gennemføre denne risikovurdering, men det er ikke tilstrækkeligt, da den ikke dækker den potentielle indvirkning, som risikoen for de overførte midler og udviklingsrisikoen kan have på effektiviteten af GBS.

28. Det er ikke fastsat i Kommissionens interne retningslinjer, at risikoen for de overførte midler og udviklingsrisikoen skal vurderes. De vigtigste typer af risici er ikke identificeret, og der er ingen vejledning i, hvordan man skal vurdere risicis omfang, sandsynlighed og potentielle konsekvens. Endvidere er det ikke klart, hvordan foranstaltninger til at begrænse risici, som f.eks. støtte til kapacitetsopbygning, dialog, betingelser og mere kortsigtede foranstaltninger, skal udformes for de forskellige risikotyper og -niveauer, og hvordan disse foranstaltninger bør koordineres med andre donorer.

RISICIENE ER HØJE I DE FLESTE LANDE, DER MODTAGER GBS, MEN KOMMISSIONEN GØR IKKE TILSTRÆKKELIGT FOR AT BEGRÆNSE DEM

RISIKOEN FOR DE OVERFØRTE MIDLER (FIDUCIARY RISK)

29. GBS ydes for det meste til lande med svage PFM-systemer. Det fremgår af det årlige CPIA-indeks, Country Policy and Institutional Assessment (CPIA), der offentliggøres af Verdensbanken, hvor indikatoren for kvaliteten af budget- og finansforvaltningen er relativt lav for de fleste lande, der modtager GBS [16]. Svage PFM-systemer kan føre til spild af midler og ineffektivitet, hvilket gør, at GBS-programmerne bliver mindre effektive med hensyn til at nå deres mål om begrænsning af fattigdommen.

30. En anden konsekvens af svage PFM-systemer er større korruption. CPIA-indekset har også en indikator for gennemsigtighed, ansvarlighed og korruption i den offentlige sektor, hvor de fleste lande, der modtager GBS også har en lav score [17]. Yderligere tegn på det ofte høje korruptionsniveau kan ses af indekset for iagttaget korruption (Corruption Perception Index), der offentliggøres af organisationen Transparency International. Af de 27 AVS-stater, der ikke befinder sig i en udsat situation [18], og for hvilke der er planlagt GBS i landestrategipapirerne for 10. EUF, er 12 [19] klassificeret med "omsiggribende korruption" [20] på grundlag af indekset for iagttaget korruption. Fem af de seks lande i Latinamerika og Asien med GBS-programmer [21] har samme klassificering.

31. Retten konstaterede, at Kommissionen råder over relevante oplysninger om PFM-systemerne og om de reformprogrammer, der skal forbedre disse systemer, som den kan bruge i sin beslutningstagning og i overvågningsøjemed. En særlig nyttig kilde til oplysninger om PFM-systemerne er PEFA-vurderingerner (Public Expenditure and Financial Accountability – offentlige udgifter og den finansielle ansvarlighed). Disse vurderinger bygger på en fælles metodologi, der blev udfærdiget i 2005 ved en fælles donorindsats, hvor Kommissionen kom med væsentlige input. Der er gennemført PEFA-vurderinger for mange lande [22], og de rapporterer om, hvordan et lands PFM-system fungerer på basis af 28 indikatorer. Vurderingerne har i mange lande stimuleret dialogen om PFM og udformningen af handlingsplaner for reform af PFM og PFM-støtteprogrammer. Resultaterne af vurderingerne giver også et godt grundlag for at måle forbedringer over tid. De suppleres her af årlige PFM-rapporter, der udfærdiges af delegationerne, og som generelt giver et godt overblik over PFM-situationen og den seneste udvikling.

32. Alligevel vurderer Kommissionen ikke og drager heller ikke konklusioner om risikoen for de overførte midler (fiduciary risk). Det skyldes til dels, at Kommissionen i modsætning til nogle medlemsstater, f.eks. Frankrig [23] og Det Forenede Kongerige [24] og andre organisationer [25] ikke har nogen metodologi til at foretage en sådan vurdering. Endvidere har den utilstrækkelige oplysninger om, hvordan PFM-systemerne reelt fungerer i praksis. Det er ikke meningen, at PEFA-vurderingerne skal være et redskab til vurdering af risikoen for de overførte midler, for de indeholder ikke en tilstrækkeligt dybtgående vurdering af, i hvilket omfang kontrollerne og procedurerne overholdes, og heller ikke af den forventede effekt af korruption. Sådanne oplysninger burde normalt kunne findes i årsrapporterne fra de overordnede revisionsorganer og andre tilsynsorganer. Men i Uganda, hvor det overordnede revisionsorgan udsender en årlig revisionsberetning rimelig rettidigt, havde Kommissionens delegation ikke anvendt den tilstrækkeligt med henblik på at finde frem til problemer med de overførte midler. I de fleste lande udsender de overordnede revisionsorganer deres beretninger med væsentlig forsinkelse, eller de offentliggøres slet ikke, som det er tilfældet i Laos.

33. For de fleste af de undersøgte lande er det endvidere også vanskeligt for Kommissionen at analysere, hvordan budgetmidlerne bruges, fordi de nationale og sub-nationale budgetter ikke var opstillet på en gennemskuelig måde. Diagnostiske undersøgelser som f.eks. Public Expenditure Tracking Surveys [26] og Public Expenditure Review [27] kan være med til at kompensere for, at der mangler oplysninger, fordi de identificerer de væsentligste tilfælde af ineffektivitet og spild, sådan at donorerne og modtagerregeringerne kan prioritere deres indsats for at løse disse problemer først. Kommissionen har kun brugt sådanne redskaber i relativt begrænset omfang.

34. Kommissionen anvender en række metoder i sine GBS-programmer for at bidrage til at reducere risikoen for de overførte midler, navnlig PFM-støtteberettigelseskriteriet, der kræver tilfredsstillende fremskridt med reformen af PFM, og andre PFM-relaterede betingelser, der er knyttet til udbetalingerne. Kommissionens støtte til PFM-reformprogrammerne gennem kapacitetsopbygning og dialog anvendes også til at reducere risikoen. Men når der ikke foretages en grundig og eksplicit vurdering af risikoen for de overførte midler, er det vanskeligere at udforme en plan for reduktion af risikoen, der klart beskriver risiciene og definerer, hvilke foranstaltninger der skal træffes for at begrænse dem og over hvor lang tid. Endvidere fokuserer Kommissionens risikobegrænsende foranstaltninger for det meste på forbedringer, der kun har en effekt på mellemlangt eller langt sigt. Der er kun i begrænset omfang gjort brug af mere kortsigtede foranstaltninger aftalt med partnerlandene med henblik på at træffe foranstaltninger på de områder, hvor der er store risici. Disse foranstaltninger kan f.eks. være at bistå de overordnede revisionsorganer med at gennemføre hurtigere revisioner af bedre kvalitet eller at støtte landene, når de skal anvende de internationale standardprocedurer for indgåelse af offentlige aftaler (jf. tekstboks 2).

35. Kommissionen medtog sådanne foranstaltninger med henblik på at begrænse risikoen i forbindelse med udformningen af sine GBS-programmer under 9. EUF i Uganda og Benin, f.eks. brug af private revisionsfirmaer til at bistå de overordnede revisionsorganer med at gennemføre revision, gennemførelse af undersøgelser (Public Expenditure Tracking Surveys) og analyser (Public Expenditure Reviews), men de blev ikke ledsaget af en klar og godkendt gennemførelsesplan, hvori det var fastsat, hvordan foranstaltningerne skulle afhjælpe specifikke risici, og hvornår dette skulle være gjort. Faktisk endte de fleste af de planlagte foranstaltninger med ikke at blive iværksat. GBS-programmerne under 10. EUF for disse lande og de undersøgte GBS-programmer for landene i Asien og Latinamerika indeholder ikke bestemmelser om mere kortsigtede foranstaltninger.

TEKSTBOKS 2

BEGRÆNSNING AF RISIKOEN FOR DE OVERFØRTE MIDLER ("FIDUCIARY RISK")

God praksis i Kommissionen: Etiopien

Program II for sikring af grundlæggende tjenester (Protection of Basic Services) [28] var udformet til at støtte budgetter på regionalt plan og de lavere forvaltningsniveauer i landet med ansvar for grundlæggende tjenesteydelser som uddannelse, sundhed og vand. Programmet indeholder styrkede rapporterings- og ansvarlighedsforanstaltninger for at gøre det muligt at efterprøve, om tjenesterne nåede frem til de tilsigtede modtagere. Disse foranstaltninger omfatter mere regelmæssig og rettidig rapportering om regionale og lokale udgifter til grundlæggende tjenesteydelser. Endvidere skulle strømmen af offentlige midler spores til det endelige punkt, hvor tjenesten leveres, for eksempel gennem undersøgelser af leveringen af offentlige tjenester. Foranstaltninger med henblik på rapportering og ansvarlighed omfattede også efterfølgende gennemgang af offentlige indkøb, foranstaltninger til at forbedre offentliggørelsen af offentlige budgetoplysninger regionalt, subregionalt og på det sted, hvor tjenesten leveres, og den løbende revision af de lokale myndigheders udgifter, der foretages af formanden for det overordnede revisionsorgan, sammen med den nødvendige kapacitetsopbygningsstøtte til dette revisionsorgans personale.

Mangelfuld praksis i Kommissionen: Paraguay

I de forberedende dokumenter vedrørende godkendelsen af Kommissionens GBS-program henvises der ikke til risikoen for de overførte midler, selv om den generelle konklusion i vurderingen af landets finansielle ansvarlighed (Country Financial Accountability Assessment) fra august 2004 var, at risikoen ved den økonomiske forvaltning var høj, og at det var nødvendigt at indføre reformer på områderne intern kontrol, ekstern revision og kontrol af decentraliserede enheder for at få reduceret risikoen til et acceptabelt niveau. Endvidere beskriver de forberedende dokumenter ikke de største risici med hensyn til det nationale budgets ineffektivitet og tab og tager ikke fat på emnet korruption trods omfanget af dette problem [29]. Trods den høje risiko for de overførte midler viser de forberedende dokumenter ikke, hvordan de væsentligste svagheder skal behandles, og der blev ikke implementeret mere kortsigtede foranstaltninger.

36. Kommissionen har ikke været særlig opmærksom på risikoen for korruption i sine GBS-programmer, for så vidt angår mål, støtte til kapacitetsopbygning og overvågning, og den omtaler ikke ofte korruption i sin gennemgang af programmerne. Det skyldes bl.a., at Kommissionen har tendens til at behandle korruption som et problem, der mere generelt hører under regeringsførelse, hvilket har medført, at man ikke i tilstrækkelig grad har forsøgt at finde en løsning inden for rammerne af PFM-reformindsatsen. I Uganda øgede Kommissionen i 2008 dog væsentligt sin indsats med henblik på at bekæmpe korruption i fællesskab med andre donorer og Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig.

UDVIKLINGSRISIKO

37. For at GBS kan være effektiv, skal landene, ud over at have fungerende PFM-systemer, også have veldefinerede nationale udviklingsstrategier, der er integreret i den nationale budgetramme og sektorpolitikkerne. En struktureret vurdering af strategien bør derfor være en væsentlig del af Kommissionens arbejde med at udforme GBS-programmer. Retten konstaterede, at de nationale udviklingsstrategier generelt beskrives i Kommissionens dokumenter vedrørende programmering, identifikation og formulering, men de vurderes ikke kritisk, og Kommissionen drager ikke en eksplicit konklusion om, hvorvidt strategien er relevant og troværdig.

38. De nationale udviklingsstrategier er generelt stadig svage, hvilket sandsynligvis betyder, at udviklingsrisikoen er relativt høj. Derfor konkluderede en gennemgang gennemført af Verdensbanken i 2007, at kun otte af de 62 undersøgte udviklingslande (13 %) havde en veludviklet strategi [30], selv om banken vurderede, at alle lande gjorde fremskridt på dette område. Navnlig konstateredes det i gennemgangen, at:

a) strategierne i de fleste lande stadig kun hang løst sammen med budgettet

b) mange lande stadig fulgte en lang række mellemfristede strategier, hvilket kan medføre meget dobbeltarbejde og skade fremskridtet for de andre dele af udviklingsstrategien

c) mange lande har identificeret mål og prioriteter, der passer til deres specifikke behov, men er nødt til at gøre det mere klart, hvordan de kan nå disse mål.

39. Kommissionen råder over væsentlige oplysninger om udviklingsrisici. Disse risici er dog ikke klart beskrevet i GBS-programmernes identifikations- og formuleringsdokumenter. I Paraguay omfatter risici f.eks. utilstrækkelig planlægning af de finansielle og menneskelige ressourcer, som er nødvendige for at implementere den nationale udviklingsstrategi, uegnede institutionelle ordninger, der har ført til svage og ineffektive politikker, manglende gennemsigtighed i udformningen og implementeringen af politikker og programmer og ukorrekt målretning af udgifter. Der, hvor Kommissionen identificerede risici, f.eks. i Uganda og Vietnam, foretog den ikke en eksplicit bedømmelse af udviklingsrisikoniveauet, og den identificerede ikke systematisk foranstaltninger til begrænsning heraf.

KOMMISSIONENS UDFORMNING OG IMPLEMENTERING AF DE FORSKELLIGE ELEMENTER I GBS-PROGRAMMERNE SIKRER IKKE, AT DERES POTENTIELLE EFFEKT OPTIMERES

40. Denne del vedrører spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionens udformning og implementering af de forskellige elementer i GBS, dvs. overførsel af midler, kapacitetsopbygningsstøtte, betingelser og dialog, var effektiv.

LOGIKKEN BAG TILDELINGERNE TIL DE ENKELTE GBS-PROGRAMMER ER IKKE KLAR, MEN UDBETALINGEN AF MIDLER BLIVER STADIG MERE FORUDSIGELIG FOR PARTNERLANDENE

41. Retten undersøgte, om Kommissionen vurderede beløbene til de enkelte GBS-programmer i overensstemmelse med programmernes mål og de særlige forhold i de enkelte lande. Endvidere undersøgte den, om Kommissionen udbetaler GBS på et forudsigeligt grundlag og på en måde, der passer til det enkelte lands budgetsystem.

DER ER INGEN RAMME, DER GØR DET MULIGT AT VURDERE, OM BELØBENE TIL GBS-PROGRAMMERNE ER PASSENDE

42. I de landestrategipapirer og forskellige dokumenter, der bruges til at træffe beslutninger om GBS-programmerne, og som Retten undersøgte, er det ikke klart forklaret, hvordan det blev besluttet, hvilket beløb der skulle ydes i GBS. I de fleste tilfælde henvises der kun til det generelle mål om at øge Kommissionens brug af budgetstøtte (jf. punkt 7).

43. Upræcise mål (jf. punkt 22) er et problem, når det beløb, der skal tildeles til de enkelte GBS-programmer, skal vurderes. F.eks. kan det beløb, som er nødvendigt for at have en effekt på et partnerlands budgetudgiftsmønster eller for at finansiere budgetunderskuddet, være temmelig forskelligt fra det beløb, der er nødvendigt for at styrke PFM-systemerne.

44. Kommissionen foretager ikke en struktureret vurdering for at sammenholde de forventede fordele og risici. Ifølge dens interne retningslinjer skal finansieringsrammen for GBS først fastsættes, og derefter vurderes de forventede fordele og risici, der er forbundet med denne tildeling. Det ville være mere logisk først at vurdere de forventede fordele og risici ved et GBS-program, og dernæst at fastsætte den finansielle tildeling på grundlag af denne vurdering inden for rammerne af de overordnede landetildelinger.

45. Kommissionen tager hensyn til risikoen for, at GBS ikke udnyttes på grund af manglende overholdelse af støtteberettigelseskriterierne (jf. punkt 27). I forbindelse med 10. EUF var det generelt sådan, at jo lavere denne risiko var for et bestemt land, desto større GBS var det sandsynligt, at dette land ville modtage, og desto højere procentdel af dets nationale vejledende program gik til GBS (jf. tabellen). Imidlertid tager Kommissionen ikke risikoen for de overførte midler og udviklingsrisikoen i betragtning (jf. punkt 32 og 37), når den skal fastsætte beløbet.

TABEL

FORBINDELSEN MELLEM GBS-TILDELINGERNE OG KOMMISSIONENS VURDERING AF RISIKOEN FOR, AT GBS IKKE UDNYTTES PÅ GRUND AF MANGLENDE OVERHOLDELSE AF STØTTEBERETTIGELSESKRITERIERNE

| Lav risiko | Mellemstor risiko | Høj risiko |

AVS-stater med budgetstøtteprogrammer planlagt i deres nationale indikativprogram for 10. EUF | 20 | 14 | 8 |

AVS-stater uden budgetstøtteprogrammer planlagt i deres nationale indikativprogram for 10. EUF [1001] | 0 | 8 | 18 |

Budgetstøtten i % af det nationale indikativprogram for 10. EUF | Gennemsnit | 73,0 % | 63,2 % | 35,0 % |

Lavest | 48,1 % | 39,6 % | 19,9 % |

Højest | 89,4 % | 95,3 % | 84,7 % |

KOMMISSIONEN UDBETALER GBS PÅ ET FORUDSIGELIGT GRUNDLAG OG I OVERENSSTEMMELSE MED LANDENES SYSTEMER

46. Pr. definition er Kommissionens overførsel af midler til støtte af modtagerlandets nationale budget en central del af budgetstøtten. De seneste år er der i bedste praksis for ydelse af budgetstøtte lagt vægt på, at partnerlandene kunne forudse flowet af budgetstøtte fra donorerne. Partnerlandene kan således vide i tilstrækkelig tid i forvejen, hvilket beløb der vil blive udbetalt, og hvornår.

47. Forudsigeligheden af Kommissionens udbetalinger af GBS er generelt god. I de fleste lande er udbetalingen planlagt til at finde sted i året efter vurderingen af resultaterne, og det gør det muligt for partnerlandene at medtage GBS som en planlagt indtægt i deres budgetter. I de fleste tilfælde, hvor der er afholdt betalinger sent, skyldtes det, at modtagerlandene havde forelagt betalingsanmodninger for sent, og det havde ingen væsentlige negative følger.

48. Kommissionen har navnlig taget vigtige skridt til at forbedre forudsigeligheden ved at indføre kontrakter om millenniumudviklingsmålene (MDG-kontrakter) [32]. Med disse programmer indgås der forpligtelser for midler for en periode på seks år, i stedet for den typiske periode på tre år, og hvis betingelserne for støtteberettigelse stadig er opfyldt, er der mulighed for, at i hvert fald 70 % af den samlede forpligtelse kan udbetales uafhængigt af resultaterne. MDG-kontrakter ydes kun til lande, der tidligere har haft gode resultater med at implementere budgetstøtte, og som viser vilje til at overvåge og opfylde MDG-målene og har aktive donorkoordineringsmekanismer, der kan støtte gennemgangen af resultaterne og dialogen.

STØTTEN TIL KAPACITETSOPBYGNING HAR VÆRET ET NYTTIGT BIDRAG, MEN DEN BYGGEDE OFTE IKKE PÅ EN EGNET VURDERING AF DE PRIORITEREDE BEHOV

49. Støtte til kapacitetsopbygning er et af de centrale elementer i GBS-programmerne og er enten medtaget direkte i GBS-programmet eller gennem et ledsagende særligt støtteprogram til kapacitetsopbygning for at bidrage til at opfylde GBS-programmålene. Typisk afsættes ca. 5 % af den samlede finansiering til et GBS-program til kapacitetsopbygning.

50. Denne del vedrører spørgsmålet om, hvorvidt den støtte til kapacitetsopbygning, der ydes inden for rammerne af GBS-programmet, effektivt bidrager til at opfylde programmålene. Retten undersøgte, om støtten til kapacitetsopbygning er relevant, tilstrækkelig og klart defineret med hensyn til programmålene og de øvrige donorers interventioner. Ydermere undersøgte den, om støtten til kapacitetsopbygning er blevet implementeret ordentligt.

STØTTEN TIL KAPACITETSOPBYGNING ER MÅSKE IKKE TILSTRÆKKELIG OG MÅSKE HELLER IKKE DEN MEST RELEVANTE

51. Selv om støtten til kapacitetsopbygning er vigtig, har Kommissionen ingen kriterier eller retningslinjer for, hvordan man skal vurdere, hvor meget støtte til kapacitetsopbygning der er nødvendig for at opfylde partnerlandets prioriterede behov. Vurderingerne af behovene for kapacitetsopbygning er ikke fuldstændige, og den støtte, andre donorer yder, tages ikke systematisk i betragtning, når Kommissionen skal afgøre, hvor meget der skal tildeles til kapacitetsopbygning under GBS-programmerne [33].

52. Forbedring af PFM er et vigtigt mål for alle Kommissionens GBS-programmer (jf. punkt 18), og kapacitetsopbygning kan spille en vigtig rolle i risikobegrænsningen. Kommissionens støtte til kapacitetsopbygning fokuserer derfor navnlig på PFM. Der er dog ikke nogen klar forbindelse mellem behovet for at forbedre PFM i et bestemt land og det beløb, der ydes i støtte til kapacitetsopbygning. Det er derfor ikke klart, om den andel af finansieringen af GBS-programmer, der tildeles til kapacitetsopbygning, der almindeligvis er på omkring 5 %, er tilstrækkelig til, at den kan have en væsentlig effekt.

53. Kun en begrænset del af kapacitetsopbygningen med henblik på PFM er blevet brugt til at styrke tilsynsorganer, f.eks. overordnede revisionsorganer, parlamenter og interesseorganisationer, der skal overvåge statens brug af budgetmidler [34]. Støtten til kapacitetsopbygning på andre områder end PFM, som GBS-programmålene også fokuserer på, navnlig sundhed og uddannelse, har været meget relevant, men er generelt meget begrænset.

54. I nogle tilfælde blev støtten til kapacitetsopbygning brugt til at finansiere bistand til forvaltningen af GBS-programmer. Dermed bidrog disse midler ikke direkte til at skabe bæredygtig kapacitet i partnerlandet. I Nicaragua fokuserede teknisk bistand mest på at få udfærdiget rapporter, overvåge betingelserne, udfærdige betalingsanmodninger og gennemgå regeringens planer. Tilsvarende blev over en tredjedel af midlerne til kapacitetsopbygning under 9. EUF i Benin brugt til at vurdere indikatorer, udarbejde fælles årlige undersøgelser, formulere GBS-programmet under 10. EUF og udforme kapacitetsopbygningsstøtten til PFM samt statistikker.

55. I juli 2008 vedtog Kommissionen en strategi [35], der tog sigte på at forbedre effektiviteten af dens bistand til kapacitetsudvikling, og som indebar, at det blev krævet, at bistanden støtter programmer, som partnerlandet styrer, baseres på en anmodning fra partnerlandet og fokuserer på bæredygtige resultater. Der blev konstateret forbedringer i udformningen af støtten til kapacitetsopbygning under de programmer, der blev lanceret efter vedtagelsen af strategien. Støtten til kapacitetsopbygning under 10. EUF i Benin og Uganda ydes gennem multi-donor-trust-fonde og er i forhold til 9. EUF mere relevant for de prioriterede behov, bedre planlagt og bedre koordineret med andre donorer. Det er dog fortsat uklart, hvordan beløbene til støtte gennem sådanne mekanismer blev fastsat.

DEN YDEDE STØTTE VAR ET NYTTIGT BIDRAG TIL KAPACITETSOPBYGNING, MEN DER ER IKKE INDGÅET FORPLIGTELSER FOR EN VÆSENTLIG DEL AF DE DISPONIBLE MIDLER

56. Støtten til kapacitetsopbygning har været et nyttigt bidrag, navnlig når den blev ydet som reaktion på en klar anmodning fra partnerlandet. For så vidt angår PFM vedrører støtten fortrinsvis landets PFM-reformer på områder som f.eks. budgetproceduren, intern kontrol, indkøb og kvaliteten af statistiske oplysninger. Hvis støtten til kapacitetsopbygning fokuserede på andre sektorer, dækkede den områder som f.eks. formulering af nationale strategier og sektorstrategier, udvikling af ledelsesinformationssystemer i de enkelte sektorer, overvågning og evaluering (jf. tekstboks 3).

TEKSTBOKS 3

KAPACITETSOPBYGNINGSSTØTTE

God praksis i Kommissionen: Laos

Kommissionen har afsat en væsentlig del (ca. 20 %) af sin GBS-relaterede støtte til kapacitetsopbygning, hvilket afspejler de problemer, landet har med kapacitet. Programmet fokuserer på PFM-svagheder, men søger også at opbygge kapacitet med henblik på ydelse af sociale tjenester, der er relevante for Kommissionens mål om at forbedre ydelserne i sundheds- og uddannelsessektorerne. Målene for den tekniske bistand er bl.a. at fremme sektordialoger mellem ministerier og udviklingspartnere og bistå landet med at nå målene for de resultatindikatorer, der er forbundet med de variable trancher i GBS-programmet. Der blev på den måde skabt synergier mellem forskellige elementer i GBS, navnlig mellem på den ene side kapacitetsopbygningsstøtte og på den anden side dialogen og betingelserne.

Mangelfuld praksis i Kommissionen: Benin

Den kapacitetsopbygningsstøtte, der skal ydes inden for rammerne af GBS-programmet under 9. EUF, udgør ca. 2 % af finansieringen af programmet og er ikke klart defineret med hensyn til behov, mål, prioriteter og planlægning. Der er ingen dokumenterede holdninger til, hvilke forbedringer der kunne og burde foretages inden for programperioden, og hvordan kapacitetsopbygningsstøtten vil bidrage hertil. Der er ingen behovsvurderinger og ingen begrundelser for, hvorfor visse områder er blevet udvalgt til at blive støttet, og hvorfor nogle, f.eks. antikorruptionsforanstaltninger og administrative reformer, ikke er, selv om de i fattigdomsreduktionsstrategien blev angivet som et relevant bidrag til god PFM. Der er også et separat specifikt program til at støtte reformen, der vedrører målstyret offentlig forvaltning. Dette program søger at løse relevante svagheder, men forbindelsen med GBS-programmet er ikke klar. Der er opnået blandede resultater med den ydede støtte, da en del af støtten ikke har ført til egentlige systemforbedringer.

57. For de fleste GBS-programmers vedkommende er der i sidste ende kun indgået forpligtelser for en del af de midler, der er tildelt til kapacitetsopbygningsstøtte, og dermed er dette element i GBS-programmerne blevet mindre effektivt. I gennemsnit bliver der faktisk kun indgået forpligtelser for ca. 60 % af tildelingerne til kapacitetsopbygning, inden programmerne lukkes. Det skyldes til dels, at implementeringsperioden for programmerne ofte er for kort til at udforme og fuldt ud implementere kapacitetsopbygningselementet. Dette problem er blevet forværret på grund af vanskeligheder med i første omgang at definere behov og derefter på grund af forsinkelser i implementeringen af kapacitetsopbygningsaktiviteterne. Retten konstaterede således væsentlige forsinkelser i opstarten af kapacitetsopbygningsaktioner i fire af de seks lande. Men sådanne vanskeligheder med implementeringen forekommer ikke kun i forbindelse med den kapacitetsopbygningsstøtte, der ydes under GBS-programmerne [36].

DE BETINGELSER, DER ER KNYTTET TIL UDBETALINGEN, ER RESULTATORIENTEREDE, MEN I PRAKSIS FUNGERER DE IKKE EFTER HENSIGTEN

58. De betingelser, der er knyttet til udbetalingen af GBS, er generelle betingelser vedrørende støtteberettigelse til budgetstøtte, der skal opfyldes, inden der udbetales en fast eller variabel tranche, og specifikke betingelser, der fortrinsvis er knyttet til den mekanisme med variabel tranche, der er forbundet med opfyldelsen af målene for resultatindikatorerne [37]. Mekanismen med den variable tranche er et særligt element i Kommissionens budgetstøtteprogrammer og afspejler, at der i stigende grad lægges vægt på resultatorienteret forvaltning i udviklingssamarbejdet. Som en tilskyndelse afhænger det beløb, der udbetales over den variable tranche af, i hvilket omfang målene for udvalgte resultatindikatorer er nået.

59. Retten undersøgte, om de betingelser, der var knyttet til udbetalingen af GBS, er relevante i forhold til deres mål, tilskynder landet til at nå målene og gør det muligt at foretage en objektiv vurdering af de opnåede fremskridt.

BETINGELSERNE ER GENERELT RELEVANTE, MEN SANDSYNLIGVIS VIL INCITAMENTVIRKNINGEN BLIVE MINDRE END FORVENTET

60. De generelle betingelser, der er knyttet til betalingen af alle faste eller variable trancher, er relevante, eftersom de er tilpasset landets mål for bevarelse af en makroøkonomisk stabilitet og for fremskridt i relation til forsvarlig PFM og fattigdomsbekæmpelse. I nogle tilfælde kan identifikationen af de prioriterede PFM-foranstaltninger, der skal implementeres, forbedres [38]. De specifikke betingelser, der er knyttet til GBS-programmernes variable trancher, er også generelt relevante, da de er tilpasset de nationale udviklingsprioriteter i partnerlandet (jf. tekstboks 4). Kommissionen overtager i stigende grad resultatindikatorer fra landenes nationale udviklingsstrategi. I nogle programmer brugte Kommissionen indikatorer, der fokuserede på fattigere regioner i partnerlandene, eller som var opdelt efter køn, for at øge deres relevans for prioriteter til fattigdomsbekæmpelse.

61. Retten konstaterede, at det var sandsynligt, at incitamentvirkningen fra mekanismen med den variable tranche ville blive mindre end planlagt. Det var ofte vanskeligt at fastsætte egnede mål for resultatindikatorerne. Mål, der ikke er tilstrækkelig ambitiøse, eller mål, der er for ambitiøse, kan nedsætte incitamentvirkningen. Desuden mangler der ofte pålidelige statistiske data, der kan bruges til at fastsætte klare baselines og give oplysninger om tidligere tendenser (jf. punkt 67).

62. Endvidere fremgik det ikke af Kommissionens dokumentation, at der var foretaget tilstrækkelig analyse i forbindelse med processen for fastsættelse af målene for at finde frem til, hvilke reformer og yderligere budgetmidler der ville være nødvendige og mulige for at nå målene. Da det i stigende grad er landet selv, der kommer med forslag til mål, skal Kommissionen føre en indgående dialog med de nationale myndigheder for at sikre, at målene ikke med vilje er sat for lavt, eller at de er urealistisk høje. Men mange af Kommissionens delegationer har ikke tilstrækkelig ekspertise til dette (jf. punkt 74). Endvidere blev der somme tider først sat mål langt inde i det år, som man målte resultater for.

TEKSTBOKS 4

UDVÆLGELSE AF BETINGELSER

God praksis i Kommissionen: Nicaragua

GBS-programmet i Nicaragua fokuserer på landdistrikter og udvalgte sociale indikatorer, indikatorer for den private sektor og PFM-indikatorer. Programmets tre sociale indikatorer er relevante for målene i strategioplægget til nedbringelse af fattigdom, eftersom de vedrører nogle af årsagerne til fattigdom, der er identificeret i den nationale strategi. Programmets fire indikatorer for den private sektor vedrører forpagtning af jord og produktionskapacitet, hvilket er i overensstemmelse med strategioplæggene til nedbringelse af fattigdom, hvor investeringer i landdistrikter og behovet for at styrke forbindelsen mellem produktion, konkurrenceevne og arealplanlægning prioriteres højt med henblik på at begrænse fattigdom. En af de to PFM-indikatorer er relevant for anbefalingerne i PFM-handlingsplanen. Ydermere er der i Kommissionens valg af indikatorer taget hensyn til komplementariteten med de to SBS-programmer.

Mangelfuld praksis i Kommissionen: Benin

En række svagheder gør resultatindikatorerne mindre relevante:

alle mål for 2005 vedrørende uddannelsessektoren blev nået og gav indtryk af, at sektoren havde opnået et godt resultat, men den fælles årlige gennemgang [39] konkluderede for det år, at implementeringen af reformer i denne sektor var utilfredssstillende

to af de fire indikatorer, der vedrører foranstaltninger inden for sundhed, måler hyppigheden af besøg til sundhedscentre. Landet prioriterede imidlertid en præventiv indsats mod malaria, og den vil sandsynligvis have den modsatte virkning på indikatorerne. Kommissionen var derfor nødt til at udelukke disse indikatorer fra beregningen af det variable tranchebeløb for 2006

PFM-indikatorerne vedrører ikke PFM-reformprocessens centrale behov. Ifølge konklusionerne af de fælles gennemgange og af PEFA-vurderingen var der mest behov for forbedringer på områderne ekstern kontrol, finansiel ansvarlighed og skatteopkrævning. Det var også opfattelsen i Kommissionens interne kvalitetsgennemgang med henblik på udformningen af GBS-programmet under 10. EUF. Men dette program har ingen betingelse knyttet til den fiskale opkrævningssats, og der er kun medtaget en betingelse om ekstern kontrol for den variable tranche for 2009, som ikke blev overholdt for resten af programmet.

63. I Uganda blev halvdelen af GBS-målene på sundhedsområdet uden forklaring enten sat lavere eller meget højere end baseline. I Laos og Paraguay var en række af målene ikke særlig ambitiøse, nogle gange var de bare sat til samme niveau som baseline. I Nicaragua erkendte myndighederne, at mange mål ikke var ledsaget af et passende budget.

64. En yderligere faktor, der influerer på incitamentvirkningen af den variable tranche, er den andel af GBS-programmet, der er tildelt til denne tranche. Kommissionen har ingen kriterier for, hvordan midlerne skal fordeles mellem faste og variable trancher, og det fører til væsentlige forskelle i de tildelte andele mellem regioner og lande [40]. Blandingen af faste og variable trancher kan også variere betydeligt mellem to på hinanden følgende programmer i samme land, uden at der gives en klar forklaring på denne ændring. Kommissionen mener, at andelen af GBS, der tildeles til den variable tranche, bør være højere i lande, hvor der er større grund til bekymring om landenes vilje til at reducere fattigdom og gennemføre reformer. Men denne metode gengives ikke i Kommissionens interne retningslinjer eller individuelle programdokumenter. I mange GBS-programmer, navnlig i lande i Asien og Latinamerika, bruges der endvidere ikke variable trancher.

65. Nogle finansieringsaftaler indeholder også bestemmelser om, at hvis resultatindikatorerne for den variable tranche ikke er nået, kan Kommissionen godt udbetale ikke-udbetalte midler ved programmets afslutning, hvis nye betingelser er opfyldt. Denne mulighed blev givet i GBS-programmerne i Benin, Nicaragua og Paraguay. I andre tilfælde blev ikke-udbetalte midler genuddelt til andre kommissionsprogrammer eller -projekter i landet.

DET ER OFTE VANSKELIGT AT VURDERE, OM BETINGELSERNE ER BLEVET OPFYLDT ELLER EJ

66. De generelle betingelser for GBS-udbetalinger er ofte uklart defineret, idet de bygger på, at myndighederne i partnerlandet opnår "tilfredsstillende" resultater, når de skal implementere de nationale udviklingsstrategier, PFM-reformen og makroøkonomisk forvaltning. Der er ikke fastsat specifikke milepæle eller output, der kan bruges som kriterium for, hvad der er "tilfredsstillende". Som Retten bemærker i sine årsberetninger om 7., 8., 9. og 10. EUF’s aktiviteter [41], konkluderer Kommissionen ofte, at fremskridtene med hensyn til en reform af PFM har været "tilfredsstillende", selv om den kun har begrænsede beviser til at underbygge denne opfattelse. Denne metode synes at afspejle Kommissionens ønske om at sikre kontinuitet i programmerne, og det er rigtigt, at Kommissionen har forbedret sin analyse på dette område siden begyndelsen af 10. EUF.

67. Upålidelige data kan gøre det vanskeligt at vurdere, om de betingelser, der bygger på resultatindikatormål, er opnået eller ej. I Verdensbankens gennemgang af resultatbaserede nationale udviklingsstrategier fra 2007 fremhævedes svage statistiske systemer som en væsentlig udfordring for næsten alle de 62 undersøgte lande. Problemet forværres af, at Kommissionen fastsætter sine resultatindikatormål for den variable tranche på årsbasis, selv om der på nogle områder realistisk set kun kan forventes små procentvise stigninger fra år til år. Det er vanskeligt at foretage en pålidelig måling af små stigninger.

MULIGHEDERNE FOR DIALOG MED PARTNERLANDENE UDNYTTES IKKE FULDT UD

68. En af de største fordele ved budgetstøtten er de øgede muligheder, den kan give donorerne, for dialog med landene om nationale politikker. Dialog kan også spille en meget vigtig rolle med hensyn til at bidrage til at nå målene for GBS-programmerne, da det giver Kommissionen mulighed for sammen med landene at drøfte definitionen og implementeringen af de centrale politiske mål, som støttes af programmerne. Det er også meningen, at dialog skal være en central del af Kommissionens resultatorienterede tilgang til budgetstøtte, eftersom Kommissionen bruger dialog sammen med de fastsatte betingelser og mål til at gennemgå landets resultater. Dialog finder typisk sted både på politisk plan og på teknisk plan og gennemføres i fællesskab med andre donorer.

69. Retten undersøgte, om Kommissionen forvalter sin dialog med partnerlandet på en sådan måde, at det bidrager til at opnå de forventede resultater af GBS-programmerne. Med dette mål for øje undersøgte den, om målene og de nærmere bestemmelser for dialogen var klart fastsat og egnede, om Kommissionen aktivt deltog i dialogen på et passende niveau og i overensstemmelse med de fastsatte bestemmelser, og om Kommissionen bidrog til dialogen ved på en passende måde at tage fat på centrale aspekter med hensyn til fattigdomsbekæmpelse og PFM.

DER ER INGEN EGNEDE RAMMER TIL AT SIKRE EFFEKTIV DIALOG

70. I de fleste lande, hvor der ydes GBS, er der indgået fælles donoraftaler mellem donorer og med partnerlande for at fastsætte fælles principper og procedurer for, hvordan man skal føre en dialog, og Kommissionen støtter og deltager aktivt i sådanne ordninger. Kommissionen har dog endnu ikke udviklet de detaljerede retningslinjer, der er nødvendige for at hjælpe med at sikre, at dens personale udnytter mulighederne for dialog inden for sådanne rammer fuldt ud.

71. I Kommissionens interne retningslinjer er der kun få oplysninger om målene for og indholdet af dialogen, og om, hvordan dialogen bør føres og dokumenteres på de forskellige trin i programcyklussen. Der stilles dog krav om, at der indføres en passende strategi for dialogen, når der konstateres svagheder, der indvirker på centrale aspekter af GBS-programmet. I praksis har man ikke udformet sådanne strategier, selv om de ville kunne spille en nyttig rolle i alle GBS-programmerne ved systematisk at fremme en effektiv dialog ved at fastsætte klare mål og betingelser og ved at definere de personaleressourcer, der er nødvendige for at gennemføre dialogen.

72. Det er forskelligt, i hvor høj grad GBS-programmerne har etableret et solidt grundlag for dialog. I Laos og Vietnam var målene og betingelserne for dialog klart fastsat i den årlige cyklus i programmerne under strategien til bekæmpelse af fattigdom, der ledes af Verdensbanken, og som Kommissionens GBS-programmer bidrog til, og dialogen fokuserede på reformer, der skulle indføres af de nationale regeringer. I modsætning hertil var der kun få oplysninger i Uganda og Paraguay om de specifikke mål for Kommissionens dialog i programperioden, og i Paraguay var de nærmere bestemmelser for, hvordan disse mål skulle forfølges, uklare. I Benin skete der væsentlige fremskridt i den henseende under 10. EUF i forhold til 9. EUF.

KOMMISSIONENS BIDRAG TIL DIALOGEN VARIERER, MEN ER OFTE BEGRÆNSET

73. Det har haft stor betydning, at GBS-programmerne giver Kommissionen mulighed for at føre en dialog om det nationale budget og PFM, og Kommissionens bidrag til GBS-dialogen er generelt mere udviklet på dette område. Resultaterne af PEFA-vurderingerne (jf. punkt 31) har ofte fungeret som katalysator for en styrkelse af PFM-dialogen. På de øvrige områder, hvor GBS-programmerne typisk har mål, begrænser Kommissionen i mange tilfælde sin dialog til forhold, som har relation til vurderingen af, om programmets betingelser for tildeling af variable og faste trancher er overholdt, i stedet for at undersøge regeringens samlede resultater på de pågældende områder. Det betyder, at Kommissionen ofte ikke spiller den rolle i dialogen, som kunne forventes på baggrund af dens store finansielle bidrag (jf. tekstboks 5).

TEKSTBOKS 5

DIALOG

God praksis i Kommissionen: Vietnam

I Vietnam yder Kommissionen generel budgetstøtte under Verdensbankens "Poverty Reduction Support Credits", som er den GBS-mekanisme, der anvendes af alle donorer i Vietnam. Denne mekanisme skaber en klar ramme for dialog mellem donorsamfundet, ledet af Verdensbanken, og regeringen. Den omfatter en årlig cyklus, hvor alle medfinansieringspartnere i fællesskab definerer, overvåger og evaluerer betingelserne sammen med regeringen. I sin dialog har Kommissionen fokus på et begrænset antal områder, som afspejler dens bestræbelser på at respektere EU-adfærdskodeksen om arbejdsdeling i udviklingspolitik.

Mangelfuld praksis i Kommissionen: Paraguay

Målet for GBS-programmet i Paraguay er at støtte implementeringen af netværket for social beskyttelse, som er et vigtigt element i aksen vedrørende social beskyttelse i den nationale strategi for fattigdomsbekæmpelse. Som følge af de store politiske forandringer efter valget fandt dialogen sted i en særlig politisk sammenhæng. Der er ingen struktureret ramme for dialog med donorkoordineringsmekanismer såsom arbejdsgrupper eller fælles årlige gennemgange, der muliggør en detaljeret drøftelse af implementeringen af den nationale strategi for fattigdomsbekæmpelse. Kommissionen har koncentreret sin dialog om regeringens opfyldelse af de indikatormål, der anvendes for de variable trancher. Den lagde derfor ikke megen vægt på den samlede implementering af netværket for social beskyttelse og greb ikke muligheden for at få en bredere debat om kvaliteten af de sociale tjenester. Kommissionens begrænsede overvågning af implementeringen af netværket for social beskyttelse og PFM-handlingsplanen begrænser reelt mulighederne for en bred dialog. Det betyder, at utilstrækkelige resultater ikke opdages tidligt nok, til at der i rette tid kan reageres gennem dialog. Kommissionen bad ikke regeringen om forklaringer og rejste heller ikke tvivl om statistikkernes pålidelighed, når indikatormål ikke blev opfyldt eller blev opfyldt med en meget større margin, end det normalt kunne forventes.

74. Kvalifikationerne hos de involverede ansatte i Kommissionen er en nøglefaktor, der indvirker på dialogens kvalitet. En vigtig årsag til, at Kommissionen ikke fuldt ud har udnyttet de dialogmuligheder, som GBS giver, er, at mange af Kommissionens delegationer ikke har tilstrækkelig ekspertise på de prioriterede områder, som GBS-programmernes mål dækker. I årsberetningen for 2007 om EUF (punkt 33) anfører Retten, at "den stigende budgetstøtte under EUF [skaber] behov for specifikke færdigheder og viden, og Retten noterer, at EuropeAids interne revisionsfunktion (IAC) har anbefalet, at der udvikles en politik for menneskelige ressourcer på dette område, som skal omfatte mål for, hvor mange ansatte der skal arbejde med budgetstøtte, og hvilke kvalifikationer og hvilken viden de skal have".

75. Kommissionen har generelt givet PFM-dialogen høj prioritet, men det har været svært at rekruttere PFM-specialister, fordi der er forholdsvis begrænset ekspertise til rådighed på dette område. Kommissionen har forsøgt at afhjælpe dette problem ved at udvikle adskillige PFM-relaterede kurser. Generelt har det haft lavere prioritet at sørge for tilstrækkeligt personale til dialogen med sundheds- og uddannelsessektoren, selv om Kommissionen systematisk fastsætter mål for disse to områder i sine GBS-programmer [42]. Delegationen i Benin havde således PFM-specialister, men ingen medarbejdere med speciale i sundhed og uddannelse, hvilket betød, at den ikke deltog i arbejdsgrupperne vedrørende sundhed og uddannelse [43], og at den kun i begrænset omfang kan deltage i den fælles årlige gennemgang [44].

76. Kommissionens breve til regeringerne om, hvor store beløb der vil blive udbetalt fra de variable trancher, bruges som et led i dialogen. I disse breve giver Kommissionen relevante meddelelser om problematiske forhold med hensyn til GBS-programmets fortsatte støtteberettigelse, om gennemførelsen af GBS-programmet og om regeringens resultater på de områder, som GBS-programmet har fokus på. I nogle lande blev denne mulighed imidlertid slet ikke brugt (f.eks. i Paraguay) eller kun brugt delvis (f.eks. i Benin).

77. Trods vigtigheden af dialog er Kommissionens interne rapportering om den dialog, der specifikt er foregået i forbindelse med dens GBS-programmer, begrænset [45]. Kommissionens interne ledelsesrapportering fra delegationerne til EuropeAids hovedkvarter er hovedsagelig begrænset til generelle kommentarer om den politiske dialog vedrørende det overordnede samarbejdsprogram. Denne mangel på oplysninger og manglen på klare mål for Kommissionens dialog om GBS (jf. punkt 71) gør det svært for Kommissionen at vurdere og dokumentere, i hvilket omfang dialogen effektivt har bidraget til opfyldelsen af GBS-programmets mål.

KOMMISSIONENS RAPPORTERING TIL EKSTERNE INTERESSENTER HAR GENERELT MERE FOKUS PÅ DE POTENTIELLE FORDELE VED GBS END PÅ RESULTATER

78. Kommissionens vigtigste dokument med rapportering om dens eksterne samarbejde, herunder GBS, er dens årsberetning om "Det Europæiske Fællesskabs udviklingspolitik og gennemførelsen af bistand til tredjelande" [46]. I 2008 udgav Kommissionen også to dokumenter om budgetstøtte, det ene kaldet "Budget Support - A Question of Mutual Trust" (budgetstøtte - et spørgsmål om gensidig tillid), det andet kaldet "Budget Support - The Effective Way To Finance Development?" (budgetstøtte - den effektive måde at finansiere udvikling på?) Desuden udarbejder den meddelelser til forvaltningsudvalgene for EUF og udviklingssamarbejdsinstrumentet, som består af repræsentanter for medlemsstaterne [47].

79. Retten undersøgte Kommissionens rapportering om GBS-programmerne for at vurdere, om rapporteringen var klar, udtømmende og nøjagtig, især hvad angår programmernes effektivitet, de potentielle fordele og risici samt gennemførelsesproblemerne. Retten koncentrerede sig om Kommissionens årsberetninger for perioden 2001-2009.

DEN EKSTERNE RAPPORTERING HAR FOKUS PÅ DE POTENTIELLE FORDELE VED GBS

80. Årsberetningerne indeholder normalt oplysninger om Kommissionens procedurer for forvaltning af budgetstøtte og nye udviklinger med hensyn til instrumentets udformning. De giver også detaljerede oplysninger om de midler, der er afsat til budgetstøtte. Desuden beskriver de udførligt de potentielle fordele ved budgetstøtte.

81. Kommissionen har ofte brugt årsberetningerne til at forklare de potentielle fordele ved budgetstøtte, f.eks. tilpasning af støtten til nationale politikker og systemer, stærkere ejerskab, bedre muligheder for dialog, bedre harmonisering af donorindsatsen, større bistandsforudsigelighed og lavere transaktionsomkostninger. Det fremhæves imidlertid sjældent i beretningerne, at de beskrevne fordele kun er potentielle. I virkeligheden kan mange af dem højst opnås delvis, fordi de nødvendige forudsætninger endnu ikke er helt på plads i modtagerlandet, navnlig på grund af fortsatte svagheder i de nationale udviklingsplaner og systemerne til forvaltning af de offentlige finanser (jf. punkt 26, 29 og 38). Tilsvarende har Kommissionen ofte ikke selv kapacitet til at få fuldt udbytte af de potentielle fordele, især når dens delegationer ikke har tilstrækkelig ekspertise til fuldt ud at udnytte de bedre muligheder for dialog, som budgetstøtte giver (jf. punkt 74).

82. Siden vedtagelsen i 2005 af Pariserklæringen om bistandseffektivitet har Kommissionen i sine årsberetninger fremhævet budgetstøttens rolle i forbindelse med øget "bistandseffektivitet" [48]. I årsberetningerne skelnes der imidlertid ikke klart mellem Pariserklæringens "bistandseffektivitet" - dvs. bedre levering af bistand opnået ved at følge erklæringens grundprincipper - og "bistandseffektivitet" forstået som bistandens endelige fattigdomsnedbringende effekt. At der anvendes budgetstøtte som et middel til at kunne overholde Pariserklæringens principper bedre, er ingen garanti for, at bistanden effektivt har bidraget til at forbedre livet for de fattige.

83. Fordi budgetstøtte potentielt kan bidrage til, at bistand leveres i overensstemmelse med Pariserklæringens principper, forpligtede Den Europæiske Union sig til at levere 50 % af sin bistand fra regering til regering via landenes systemer (jf. punkt 7). Den procentdel af bistanden, der leveres i form af budgetstøtte, anvendes desuden som en resultatindikator i EuropeAids årlige arbejdsprogram. På den baggrund er det vigtigt, at der i årsberetningens omtale af budgetstøtte gøres rede for fremskridtene med hensyn til at nå dette kvantitative mål, selv om øget anvendelse af budgetstøtte ikke nødvendigvis betyder, at bistanden bliver mere effektiv, når det gælder fattigdomsnedbringelse.

DEN EKSTERNE RAPPORTERING INDEHOLDER NÆSTEN INGEN OPLYSNINGER OM RISICI, GENNEMFØRELSESPROBLEMER OG FAKTISK EFFEKTIVITET

84. Årsberetningernes omtale af budgetstøttens faktiske resultater er væsentlig mindre omfattende end deres beskrivelse af dens potentielle fordele og øgede anvendelse. Årsberetningernes mangel på oplysninger om budgetstøttens resultater står i modsætning til oplysningerne om andre bistandsformer, som Kommissionen henter fra det resultatorienterede overvågningssystem, som den har udviklet med henblik på gennemførelse af årlige projektvurderinger. Kommissionen har ingen andre interne rapporteringsprocedurer for systematisk vurdering af GBS-programmernes resultater med hensyn til fattigdomsnedbringelse, som eventuelt kunne bruges i forbindelse med ekstern rapportering. Der er ikke noget dokument til rapportering om fremskridtene med hensyn til opfyldelsen af målene om fattigdomsnedbringelse, der svarer til delegationernes årlige PFM-rapporter (jf. punkt 31). De halvårlige rapporter om forvaltning af bistanden til tredjelande (EAMR-rapporter), som delegationerne udarbejder til EuropeAid, har mere fokus på status for gennemførelsen end på resultaterne.

85. Den mest udførlige feedback om resultaterne af GBS blev givet i 2007-årsberetningen. Denne beretning indeholder en oversigt over resultaterne af den fælles evaluering af GBS, som blev foretaget i 2006, og som var den første større evaluering af GBS. Oversigten gengiver evalueringens vurdering, nemlig at GBS har haft en positiv effekt på politikken og PFM-processerne, men det bemærkes også, at de fleste virkninger af GBS-input indtil videre har haft mere at gøre med adgang til tjenester end med indkomstfattigdom og styrkelse af de fattige. I 2009-årsberetningen erkender Kommissionen begrænsningerne i denne evaluering, som ikke vurderede resultaterne.

86. Det er bekymrende, at der ikke findes en etableret en evalueringsmetode og dermed en mængde evalueringsarbejde, som dokumenterer, om - og under hvilke omstændigheder - budgetstøtte kan bidrage effektivt til at nedbringe fattigdom. De vanskeligheder, der opstod ved 2006-evalueringen, skyldtes delvis den grundlæggende udfordring i forbindelse med evaluering af budgetstøttens effektivitet, nemlig fastlæggelsen af hvorvidt forbedringer i udviklingsresultaterne specifikt kan tilskrives budgetstøtten. Problemet er både, at donorernes budgetstøtte indgår i det nationale budget og derfor ikke kan identificeres særskilt, og at de forbedrede resultater kan skyldes eksterne faktorer såvel som de regeringsprogrammer, budgetstøtten bidrager til.

87. Siden den fælles evaluering i 2006 har Kommissionen været i forreste linje i forbindelse med de donorbestræbelser, som Komitéen for Udviklingsbistand under Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling og evalueringsnetværket har gjort sig for at udvikle en forbedret evalueringsmetode, der bedre skal kunne besvare spørgsmålet om budgetstøttens effekt. Ved udgangen af 2009 blev der iværksat tre pilotevalueringer på landeniveau, to af dem under Kommissionens ledelse.

88. Et vigtigt mellemliggende mål for GBS, som det også ville være nyttigt at få oplysninger om, er at bidrage til at forbedre forvaltningen af de offentlige finanser i partnerlandene. Sikring af, at PFM-systemerne effektivt overfører budgetressourcer til udgifter, der er til gavn for de fattige, er et vigtigt element i forbindelse med opfyldelsen af de overordnede mål for fattigdomsnedbringelse. Men selv om Kommissionen har udviklet et system, hvor delegationerne hvert år rapporterer internt om PFM-forhold, gives der i disse rapporter ingen vurdering af, om GBS-programmernes PFM-mål opfyldes. Det betyder igen, at der næsten ikke foreligger nogen oplysninger, som kan bruges til ekstern rapportering om opfyldelsen af PFM-målene i forbindelse med GBS, og det er årsagen til, at også årsberetningernes omtale af dette emne er begrænset.

89. Især når forvaltningen af de offentlige finanser er svag, og der ofte er væsentlig korruption, er der i forbindelse med budgetstøtte en central risiko for, at modtagerlandets budget ikke anvendes til fattigdomsnedbringelse, sådan som det er hensigten. Generelt berører årsberetningerne imidlertid næsten ikke dette emne. I forordet til 2009-årsberetningen står der faktisk med henvisning til de største modtagere af budgetstøtte, at de "har bevist, at de er i stand til på forsvarlig vis at forvalte de offentlige finanser". Igen har årsberetningerne mere fokus på budgetstøttens potentielle fordele med hensyn til udvikling af PFM-systemer end på risikoen for, at svage PFM-systemer fører til, at budgetstøtten ikke når sit mål om nedbringelse af fattigdommen.

90. Ved behandlingen af PFM-forhold i forbindelse med budgetstøtte henviser Kommissionen i årsberetningerne ofte til udviklingen af PEFA-rammen som et diagnostisk redskab vedrørende PFM. Som allerede nævnt (jf. punkt 31) har PEFA-rammen ganske rigtigt den nyttige funktion, at den fremhæver de områder, hvor landene bør forbedre PFM, og måler disse forbedringer over tid. En mere afbalanceret beskrivelse af PEFA’s rolle ville dog også nævne dens begrænsninger og anføre, at den ikke i sig selv er et risikovurderingsredskab.

91. Kommissionens årsberetninger berører heller ikke de væsentlige udfordringer, som er forbundet med dens forvaltning af GBS, og som Retten fremhæver i denne beretning, f.eks. vedrørende fordele og ulemper ved Kommissionens resultatbaserede betingelser, de ansattes evne til fuldt ud at udnytte de dialogmuligheder, som GBS giver, samt relevansen og effektiviteten af den faglige bistand, der er knyttet til GBS-programmerne.

92. I sin betænkning om decharge vedrørende EUF for regnskabsåret 2007 understregede Europa-Parlamentet behovet for, at Kommissionens rapportering om budgetstøtte er baseret på "analytiske og evaluerende og ikke kun beskrivende oplysninger" [49]. Mere generelt opfordrede det Kommissionen til at bygge sin tilgang på "fakta" og "konkret dokumentation" i stedet for "retorik" [50]. I sin opfølgningsrapport erklærede Kommissionen, at den havde til hensigt at behandle budgetstøttespørgsmål mere indgående i de kommende årsberetninger.

KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

GENERELLE KONKLUSIONER

93. Der er forskellige potentielle fordele ved at yde støtte gennem GBS med hensyn til leveringen af støtten. Som med andre bistandsformer afhænger den endelige effekt af GBS på fattigdomsbekæmpelsen dog af specifikke forhold i hvert enkelt land. Det afhænger også af, at Kommissionen forvalter sine GBS-programmer effektivt. Retten fandt, at Kommissionen havde gjort en væsentlig indsats de sidste ti år for at udvikle sin metode til at yde støtte gennem GBS, men at der stadig er svagheder i metodologien og i forvaltningen af GBS-programmerne i AVS-staterne og landene i Asien og Latinamerika, og det er dermed mindre sandsynligt, at programmerne når deres fulde potentielle effektivitet.

94. Det må erkendes, at Kommissionens GBS-programmer er udformet og implementeret i samarbejde med andre donorer, og at mange mangler, som Retten fandt, ikke kun findes i Kommissionen. Andre overordnede revisionsorganer, f.eks. National Audit Office [51] i Det Forenede Kongerige og det svenske overordnede revisionsorgan [52] har fremsat tilsvarende bemærkninger vedrørende deres donorkontorers forvaltning af GBS. Men Kommissionen har alene ansvaret for at træffe finansielle beslutninger og er ansvarlig over for dechargemyndigheden for forvaltningen af sine GBS-programmer.

95. Kommissionen er bevidst om, at der er behov for, at den forbedrer sin forvaltning af GBS, og den begyndte ved udgangen af 2009 at revidere sine interne retningslinjer for at afhjælpe de fleste af de problemer, Retten har gjort opmærksom på. Et centralt problem, som endnu ikke er taget op, er behovet for, at Kommissionen forbedrer sin eksterne rapportering. Det er opmuntrende at se, at Kommissionen har indledt denne revisionsproces, men om den i sidste ende er effektiv, vil afhænge af resultaterne. Det er stadig en udfordring for Kommissionen, at den skal udforme passende retningslinjer og sørge for, at de anvendes effektivt og konsekvent af alle ansatte i Kommissionen. Det vil kræve en stor vilje på alle niveauer, en klar tidsplan, yderligere uddannelse af det berørte personale, styrket støtte til delegationerne og omhyggelig overvågning af, at de reviderede retningslinjer følges.

SPECIFIKKE KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

96. Det er positivt, at der systematisk medtages makroøkonomiske mål og PFM-mål i Kommissionens metode, og der er konstateret visse forbedringer i nyere programmer med hensyn til fastsættelse af mål, men målene er ikke i tilstrækkelig grad afpasset til de specifikke forhold i landet, og de er ofte ikke præcise. Endvidere tages der ved fastsættelsen af målene ikke hensyn til de personaleressourcer, der er disponible i delegationerne.

ANBEFALING 1

UDVÆLGELSE OG FORMULERING AF GBS-PROGRAMMERNES MÅL OG FORVENTEDE RESULTATER

Kommissionen bør tilpasse målene for sit budgetstøtteprogram til de særlige forhold i partnerlandet, og den bør i den forbindelse:

a) sikre komplementaritet mellem GBS og sine andre støtteprogrammer i landet

b) fokusere mere på specifikke områder inden for de overordnede nationale prioriteter, hvor Kommissionen kan skabe den største merværdi

c) fastsætte mål, der er tilstrækkeligt præcise, målbare og tidsbestemte, således at det er muligt at måle fremskridt og vurdere resultater

d) klart beskrive logikken bag interventionen ved tydeligt at vise forbindelsen mellem målene og udformningen af de forskellige elementer i GBS-programmet.

97. Kommissionens dynamiske fortolkning af støtteberettigelsesbetingelserne indebærer stor risiko for, at partnerlandene ikke anvender midlerne produktivt og effektivt. Men Kommissionens risikoforvaltningsramme for GBS-programmerne er ikke udviklet godt, og risici forvaltes ikke på en passende måde.

ANBEFALING 2

FORVALTNINGEN AF DE STØRSTE RISICI FORBUNDET MED GBS-PROGRAMMERNES EFFEKTIVITET

Kommissionen bør styrke sin risikoforvaltning, så den bedre kan beskytte EU-midlerne mod spild og ineffektivitet, og den bør i den forbindelse:

a) gennemføre en struktureret og eksplicit vurdering af risikoen for de overførte midler og udviklingsrisikoen, når GBS-programmerne starter, og ajourføre den jævnligt under programgennemførelsen

b) som grundlag for vurderingen af risikoen for de overførte midler:

udnytte de allerede eksisterende oplysninger bedre, navnlig PEFA- og CPIA-vurderinger, oplysninger om budgetgennemførelsen, rapporter fra overordnede revisionsorganer og parlamenter og oplysninger fra interesseorganisationer

i højere grad anvende andre redskaber som Public Expenditure Tracking Surveys, Public Expenditure Reviews og korruptionsrapporter

c) som et grundlag for vurderingen af udviklingsrisikoen gennemføre en grundig vurdering af, om den nationale udviklingsstrategi er relevant og troværdig, herunder om den er pålidelig med hensyn til forbindelsen med budgettet og de vigtigste sektorpolitikker

d) integrere et rimeligt antal præcise foranstaltninger i betingelserne, dialogen og kapacitetsopbygningsstøtten med henblik på at overvåge og reducere de største identificerede risici inden for en fastsat frist, herunder kortfristede foranstaltninger på områder, hvor PFM-systemerne er særligt svage.

98. Udformningen og implementeringen af de fire elementer i GBS-programmerne, dvs. finansieringen, støtten til kapacitetsopbygning, betingelserne og dialogen, sikrer ikke, at deres potentielle effekt er optimeret:

a) Udbetalingerne er forudsigelige og i overensstemmelse med landenes budgetsystemer, men logikken bag fastsættelsen af de beløb, der skal tildeles de enkelte GBS-programmer, er ikke klar.

b) Støtten til kapacitetsopbygning er nyttig med hensyn til at styrke PFM, men ofte bygger den ikke på en relevant vurdering af de prioriterede behov, og den er kun blevet leveret delvist, da implementeringen er forsinket. Kommissionen vedtog dog en strategi i 2008, der har til formål at forbedre effektiviteten af dens kapacitetsopbygningsstøtte.

c) Kommissionens tilgang til resultatorienterede betingelser for udbetaling af GBS afspejler, at der i udviklingssamarbejdet i stigende grad lægges vægt på resultatbaseret forvaltning. Men den opnår sandsynligvis ikke den tilsigtede incitamentvirkning på grund af alvorlige mangler i incitamentmekanismerne, navnlig i forbindelse med de variable trancher, og på grund af de vanskeligheder, der er med at vurdere, om betingelserne er blevet opfyldt eller ej.

d) Kommissionen opfatter med rette dialog som et centralt element i GBS-programmerne, men den udnytter ikke dialogen fuldt ud. GBS-programmerne har haft en katalysatoreffekt med hensyn til at styrke dialogen om det nationale budget og PFM, men der er ikke udarbejdet en strategi for dialogen for hvert enkelt program, og delegationerne har ikke tilstrækkelig erfaring, hvilket er vigtige begrænsende faktorer for en større og mere effektiv involvering i dialogen.

ANBEFALING 3

FINANSIELLE MIDLER

Kommissionen bør fastsætte de beløb, der skal tildeles til de enkelte GBS-programmer, på en mere underbygget og gennemskuelig måde. Kommissionen bør:

a) foretage en struktureret vurdering for at sammenligne risici og fordele

b) kunne bevise, at det beløb, der blev afsat til GBS-programmet, er passende i forhold til målene og rammerne for, hvordan risici og fordele skal behandles.

ANBEFALING 4

KAPACITETSOPBYGNINGSSTØTTE

I overensstemmelse med den nye strategi for teknisk samarbejde bør Kommissionen fokusere sin kapacitetsopbygningsstøtte på prioriterede behov, og den bør i den forbindelse:

a) sammen med partnerlandet og i samarbejde med andre donorer gennemføre en vurdering af landets prioriterede behov for kapacitetsopbygning

b) fokusere på de områder, hvor dens støtte kan give mest merværdi

c) være tilstrækkeligt opmærksom på behovene for at yde støtte til partnerlandets ansvarligheds- og antikorruptionsmekanismer og til andre områder end PFM.

ANBEFALING 5

BETINGELSER

Kommissionen bør styrke sin forvaltning af resultatorienterede betingelser, og den bør i den forbindelse:

a) foretage en formaliseret vurdering af, hvad der er et passende forhold mellem faste og variable trancher i betragtning af de særlige forhold, der gør sig gældende for landet, og af GBS-programmets mål og udformning

b) fastsætte klare vurderingsrammer i hver enkelt finansieringsaftale med hensyn til de generelle støtteberettigelsesbetingelser, der angiver de betingelser, den tidsplan, den dokumentationskilde samt de kriterier, som skal bruges til at vurdere, om der er sket tilfredsstillende fremskridt

c) med hensyn til de specifikke betingelser for udbetalingen af de variable trancher:

fastsætte klare indikatorer, mål, beregningsmetoder og kontrolkilder

fastsætte ambitiøse, men realistiske mål med anvendelse af baselines, tidligere tendenser og en passende vurdering af den forventede effekt af de aktioner og budgetter, der er planlagt med henblik på at nå disse mål

d) underbygge beslutninger om udbetaling med mere strukturerede og formaliserede beviser på tilfredsstillende fremskridt i den pågældende periode ved klart at angive de kriterier, som fremskridt kan måles efter, de fremskridt, der var sket, og årsagerne til, at der måske ikke var sket fremskridt som planlagt.

ANBEFALING 6

DIALOG

Kommissionen bør styrke sin dialogmetode, og den bør i den forbindelse:

a) definere en dialogstrategi for hvert GBS-program, hvori der er fastsat mål, indhold og nærmere betingelser for Kommissionens deltagelse i dialogen

b) sikre, at den nødvendige ekspertise er til rådighed, således at delegationen reelt kan være involveret i dialogen om de prioriterede områder, som GBS-programmernes mål fokuserer på

c) rapportere til eksterne interessenter om den dialog, der har fundet sted og resultaterne deraf.

99. Kommissionens eksterne rapportering synes at fokusere på potentielle fordele ved GBS og ikke på dens programmers implementering og resultater. Det skyldes bl.a., at Kommissionen ikke har indført interne rapporteringsprocedurer for systematisk at vurdere fremskridt for alle erklærede mål for sine GBS-programmer, der så ville kunne bruges som en informationskilde for eksterne interessenter. Eftersom der mangler en passende evalueringsmetodologi, kan Kommissionen, lige som andre donorer, heller ikke demonstrere GBS-programmernes effektivitet.

ANBEFALING 7

RAPPORTERING OM, HVORVIDT GBS OPFYLDER SINE MÅL

Kommissionen bør forbedre sin rapportering om effektiviteten af sine GBS-programmer, og i den forbindelse bør den:

a) systematisk sammenholde fremskridt i forhold til samtlige erklærede mellemliggende og endelige mål for GBS-programmet og udvikle det interne rapporteringssystem i overensstemmelse hermed

b) fortsætte sine bestræbelser sammen med partnerne for at udvikle en passende og generelt accepteret evalueringsmetodologi, der gør det muligt at vurdere effekten af GBS-programmerne

c) klart sondre i sin rapportering til eksterne interessenter mellem "støtteeffektivitet" for så vidt angår støtteleveringsprocessen og "støtteeffektivitet" for så vidt angår bistandens endelige effekt med hensyn til at forbedre PMF-systemer og bekæmpe fattigdom

d) give eksterne interessenter et fuldstændigt, klart og præcist billede af sine GBS-programmer, navnlig med hensyn til de risici, der er involveret, herunder korruption, fremskridt i gennemførelsen af programmerne og målopfyldelsen.

Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Jan KINŠT, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 16. november 2010.

På Revisionsrettens vegne

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Formand

[1] Artikel 61.

[2] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1905/2006 af 18. december 2006 om oprettelse af et instrument til finansiering af udviklingssamarbejde, artikel 25, stk. 1, litra b) (EUT L 378 af 27.12.2006, s. 41).

[3] "Guidelines on the Programming, Design & Management of General Budget Support", der kan findes på EuropeAid’s websted, http://ec.europa.eu/europeaid/what/economic-support/documents/guidelines_budget_support_en.pdf.

[4] Artikel 61, stk. 2, i Cotonou-aftalen og artikel 25, stk. 1, litra b), i forordningen om oprettelse af instrumentet til finansiering af udviklingssamarbejde.

[5] Public Expenditure and Financial Accountability (offentlige udgifter og finansiel ansvarlighed).

[6] Sådanne nationale udviklingsstrategier er ofte blevet præsenteret som strategidokumenter om fattigdomsbekæmpelse, selv om denne betegnelse er blevet mindre anvendt de seneste år.

[7] Jf. Kommissionens interne retningslinjer: I de lande, hvor der ydes støtte til strategioplæg til nedbringelse af fattigdom, er det normalt at fokusere på de sociale sektorer uddannelse og sundhed som centrale elementer i nedbringelse af indkomstfattigdom og anden fattigdom end indkomstfattigdom.

[8] Ugandas første handlingsplan for udryddelse af fattigdom (Poverty Eradication Action Plan) blev udformet i 1997. Den blev brugt som model for de efterfølgende "strategioplæg til nedbringelse af fattigdom", som Verdensbanken tilskyndede andre udviklingslande til at udfærdige.

[9] Den Dominikanske Republik, Mozambique, Tanzania og Zambia.

[10] Ledende princip nr. 1 i EU’s adfærdskodeks.

[11] Der blev indgået forpligtelser for en enkelt fast tranche på 3,2 millioner euro for det første program i 2007, og for 13,0 millioner euro i 2008 for et andet fireårigt program.

[12] På den ene side får Kommissionen input, når der udformes støtteoperationer til bekæmpelse af fattigdommen, og på den anden side bruger Kommissionen fra støtteoperationer til bekæmpelse af fattigdommen, når den fastsætter mål og betingelser for sine GBS-programmer.

[13] Der blev indgået forpligtelser til GBS-programmet i december 2004, og det er fastsat, at der skal udbetales 68 millioner euro i perioden 2006-2009.

[14] Rettens særberetning nr. 2/2005 om budgetstøtten over EUF til AVS-landene: Kommissionens forvaltning af støtten til reform af de offentlige finanser, punkt 13.

[15] Vurderingen blev gennemført inden for rammerne af programmeringen af 10. EUF. Der blev ikke gennemført en sådan vurdering i ikke-AVS-stater.

[16] CPIA vurderer, hvor egnet landets politik og institutionelle rammer er til at udrydde fattigdom, fremme bæredygtig vækst og udnytte udviklingsbistanden effektivt. Verdensbanken bruger CPIA-rating i sin støttetildelingsproces. CPIA består af 16 indikatorer, der vurderes på en skala fra en (lav) til seks (høj). For de AVS-stater og lande i Asien og Latinamerika, der modtager GBS-støtte, var scoren for indikator 13 "Kvaliteten af den budgetmæssige og økonomiske forvaltning" i 2008 i gennemsnit 3,4, varierende fra 2,0 til 4,0.

[17] For de AVS-stater og lande i Asien og Latinamerika, der modtager GBS, var scoren for indikator 16 "Gennemsigtighed, ansvarlighed og korruption i den offentlige sektor" i 2008 i gennemsnit 3,0, varierende fra 2,0 til 4,5.

[18] Disse lande var ikke omfattet af revisionen (jf. punkt 13).

[19] Benin, Etiopien, Gambia, Guyana, Kenya, Mali, Mauretanien, Mozambique, Niger, Tanzania, Togo og Uganda.

[20] Med en score på under tre på indekset for iagttaget korruption. Dette indeks går fra nul (høj risiko) til ti (lav risiko).

[21] Cambodja, Laos, Nicaragua, Paraguay og Vietnam.

[22] Der var pr. 31. december 2009 gennemført PEFA-vurderinger for alle de 28 AVS-stater, som der var indgået GBS-forpligtelser for under 10. EUF. For ni af disse stater var der udført mere end én PEFA-vurdering, hvilket i princippet skulle gøre det muligt at måle fremskridt over tid. Nogle af disse opfølgningsvurderinger har dog til formål at skabe en mere pålidelig baseline end den første vurdering, og dermed gør de det ikke muligt at spore ændringer i resultaterne siden den foregående vurdering. For landene i Asien og Latinamerika blev der udført PEFA-vurderinger i fire ud af de seks lande, som Kommissionen indtil videre har ydet GBS til.

[23] Doctrine en matière de risque fiduciaire dans les états "étrangers", France Coopération, april 2008.

[24] Managing Fiduciary Risk in DFID bilateral aid programmes, DFID, januar 2008.

[25] Denne mangel på metodologi stod i modsætning til f.eks. den metode, som Den Asiatiske Udviklingsbank følger for sine sektorbudgetstøtteinterventioner i Laos. Den Asiatiske Udviklingsbank har udviklet et skema over alle de væsentlige risici med angivelse af de foranstaltninger, der skal træffes, og tidsrammen.

[26] PETS-Public Expenditure Tracking Survey (analyse af de offentlige midlers flow fra de går ind, til de er anvendt) er en metode, der bruges til at studere flowet af offentlige og andre midler gennem de forskellige niveauer af statshierarkiet og det administrative hierarki. Det er især relevant der, hvor de offentlige regnskabssystemer fungerer dårligt eller giver upålidelige oplysninger.

[27] Public Expenditure Reviews (analyser af de offentlige udgifter) analyserer tildelingen og forvaltningen af offentlige udgifter. De kan dække alle statens udgifter eller fokusere på nogle få prioriterede sektorer (f.eks. sundhed, uddannelse, landbrug, vand, veje). De kan bruges til at give oplysninger med henblik på den strategiske planlægning og forberedelsen af budgettet og med henblik på at finde frem til måder, hvorpå man kan forbedre produktiviteten og effektiviteten af ressourcetildelingerne. De undersøger også i stigende grad udgiftsforvaltningssystemer og institutioner.

[28] Dette program bærer ikke formelt betegnelsen GBS-program, men dets grundlæggende mål og formål, nemlig at overføre midler i stor skala med henblik på fattigdomsbekæmpelse gennem nationale systemer og med en flersektoriel fremgangsmåde, er typiske for GBS-programmer.

[29] Transparency International rapporterer om dårlige resultater med hensyn til iagttaget korruption, og situationen bliver stadig dårligere. I Transparency International’s Corruption Perception Index er Paraguay opført som et af de mest korrupte lande i Latinamerika. Landets relative position blev bedre mellem 2004 (nr. 140) og 2006 (nr. 111), men blev derefter dårligere igen: i 2007 og 2008 lå det som nr. 138 og i 2009 som nr. 154. Denne iagttagelse bekræftes af en evaluering af korruption, foretaget af United States Agency for International Development (USAID) (De Forenede Staters statslige bistandsorganisation) i juni 2008 og af forskellige andre parter, som Retten mødte under revisionsbesøget i Paraguay.

[30] Results-Based National Development Strategies, Assessment and Challenges Ahead, Verdensbanken, december 2007. I gennemgangen blev der brugt tre kriterier for vurderingen: ensartede strategiske rammer, prioritering inden for disse rammer og en strategisk forbindelse til budgettet.

[1001] Der var ikke gennemført risikovurdering for ni AVS-stater, fordi de er relativt små, eller fordi de ikke modtager støtte fra EUF.

[32] Hensigten med denne betegnelse er at understrege, at de langfristede økonomiske forpligtelser bygger på en kontrakt, og at der fokuseres på MDG-relaterede resultater, navnlig inden for sundhed og uddannelse.

[33] Jf. også punkt 10 og 11 i Rettens særberetning nr. 6/2007 om effektiviteten af den tekniske bistand, der ydes til kapacitetsopbygning.

[34] Særberetning nr. 2/2005 om budgetstøtten over EUF til AVS-landene: Kommissionens forvaltning af støtten til reform af de offentlige finanser (punkt 56-62). Retten anbefalede, at forbindelserne med parlamenterne og de overordnede revisionsorganer blev styrket.

[35] A Backbone Strategy - Reforming Technical Cooperation and Project Implementation Units for External Aid provided by the European Commission.

[36] Jf. Rettens særberetning nr. 6/2007 om effektiviteten af den tekniske bistand, der ydes til kapacitetsopbygning.

[37] Der er også undertiden en eller to yderligere betingelser knyttet til faste trancher, hvor det kræves, at landet gennemfører specifikke foranstaltninger.

[38] Jf. punkt 46 i Rettens årsberetning om 7., 8., 9. og 10. Europæiske Udviklingsfonds (EUF’s) aktiviteter for regnskabsåret 2008.

[39] Den årlige gennemgang af regeringens resultater, som donorerne i udviklingssamarbejdet og partnerlandets regering havde udarbejdet i fællesskab.

[40] Tildelingerne til de variable trancher udgør mellem 10 % og 91 % af GBS-programmernes samlede beløb i AVS-staterne og mellem 23 % og 54 % for programmerne i landene i Asien og Latinamerika.

[41] Jf. punkt 19 og 46 i Rettens årsberetning om 7., 8., 9. og 10. Europæiske Udviklingsfonds (EUF’s) aktiviteter) for regnskabsåret 2008 og punkt 34 i Rettens årsberetning om 8., 9. og 10. Europæiske Udviklingsfonds (EUF’s) aktiviteter for regnskabsåret 2009.

[42] Jf. Rettens særberetning nr. 10/2008 om EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara, punkt 18 og 41.

[43] Arbejdsgrupperne overvåger resultaterne i sektorerne og består af donorer og repræsentanter for de nationale myndigheder.

[44] Den fælles årlige gennemgang er en gennemgang af regeringens resultater, som foretages af samarbejdsdonorerne og partnerlandets regering.

[45] Når der ses bort fra kravet om, at der i betalingsdokumenter skal rapporteres om væsentlige forringelser af dialogen med de nationale myndigheder, indeholder Kommissionens interne retningslinjer ingen bestemmelser om specifik rapportering om den GBS-relaterede dialog.

[46] Herefter "årsberetningen".

[47] Kommissionen er endvidere involveret i andre rapporter, der ikke udarbejdes på dens ansvar alene, og som ikke nødvendigvis afspejler dens synspunkter. Retten mente, at det ikke var passende at medtage dem i denne beretning. Det drejer sig f.eks. om de fælles årsberetninger, som den udarbejder med hvert enkelt AVS-partnerland og evalueringsrapporter om Europa-Kommissionens samarbejde med specifikke partnerlande.

[48] Pariserklæringen beskriver foranstaltninger, der kan reformere de måder, som bistand ydes og forvaltes på, med det endelige formål at øge bistandens effekt. Den fastlægger fem grundprincipper, som bør følges i forbindelse med bistandsforvaltning, hvis effekten skal øges: ejerskab, tilpasning, harmonisering, resultatorienteret forvaltning og gensidig ansvarlighed.

[49] Europa-Parlamentet: Betænkning om decharge for gennemførelsen af budgettet for 7., 8. og 9. Europæiske Udviklingsfond for regnskabsåret 2007, Budgetkontroludvalget, Ordfører: Bogusław Liberadzki, A6-0159/2009, punkt 42.

[50] Samme, punkt 50.

[51] Department for International Development – Providing Budget Support to Developing Countries, Report by the Comptroller and Auditor General, 8. februar 2008.

[52] Aid through budget support - The Government’s and Sida’s handling of key type of development aid.

--------------------------------------------------

BILAG I

FORPLIGTELSER TIL BUDGETSTØTTE OG PROGRAMMERING I AVS-LANDE FREM TIL 31. DECEMBER 2009

Kode | | Land | | Forpligtelser under 9. EUF | | Programmering under 10. EUF | | Forpligtelser under 10. EUF |

GBS | SBS | GBS | SBS | GBS | SBS |

| | | | | | | | | | | |

BB | | Barbados | | | 10500000 | | | 8300000 | | | |

BF | | Burkina Faso | | 197000000 | 2000000 | | 320000000 | 75000000 | | 325620000 | 50000000 |

BI | | Burundi | | 84120000 | | | 90000000 | | | 68700000 | |

BJ | | Benin | | 92580000 | 97000000 | | 100000000 | 75600000 | | 76900000 | 25000000 |

BS | | Bahamas | | | | | 4200000 | | | | |

BW | | Botswana | | | 51416000 | | | 62000000 | | | 60000000 |

BZ | | Belize | | | | | | 10000000 | | | |

CD | | Congo (Den Demokratiske Republik Congo) | | 106000000 | | | | | | 22620000 | |

CF | | Den Centralafrikanske Republik | | 18530000 | | | 34000000 | | | 29210000 | |

CG | | Congo (Brazzaville) | | 30450000 | | | | | | | |

CV | | Kap Verde | | 21225000 | | | 33000000 | | | 16300000 | 11500000 |

DM | | Dominica | | | 10780000 | | 4600000 | | | | |

DO | | Den Dominikanske Republik | | 38000000 | 48200000 | | 91300000 | 53700000 | | | |

ET | | Etiopien | | 58273703 | 162464024 | | 195000000 | 200000000 | | | 200000000 |

FK | | Falklandsøerne | | | 4547116 | | | | | | |

GA | | Gabon | | | | | | 10000000 | | | |

GD | | Grenada | | | 37100000 | | | 5000000 | | 5290000 | |

GH | | Ghana | | 111000000 | 5000000 | | 175000000 | 83000000 | | 216020000 | 8000000 |

GM | | Gambia | | | | | 22000000 | | | | |

GW | | Guinea Bissau | | 18100000 | | | 32000000 | | | 32950000 | |

GY | | Guyana | | 41196379 | | | 30200000 | 14800000 | | | |

HT | | Haiti | | 36200000 | | | 48000000 | 10000000 | | 64580000 | |

JM | | Jamaica | | 32550000 | 12250000 | | 60500000 | 33000000 | | 41900000 | 33000000 |

KE | | Kenya | | 125000000 | | | 126800000 | 66400000 | | | |

KM | | Comorerne | | | 16465000 | | | | | 7270000 | |

LC | | Saint Lucia | | | | | | 6900000 | | | |

LR | | Liberia | | 3500000 | | | 20200000 | | | 27000000 | |

LS | | Lesotho | | | | | 53800000 | | | 26000000 | |

MG | | Madagaskar | | 129500000 | | | 170000000 | 160000000 | | 90000000 | |

ML | | Mali | | 156530000 | 87000000 | | 150000000 | 106500000 | | 155700000 | |

MR | | Mauretanien | | | | | 38000000 | 29000000 | | | |

MS | | Montserrat | | | 17200000 | | | | | | |

MU | | Mauritius | | 28552531 | 44357000 | | 43500000 | | | 44990000 | 16600000 |

MW | | Malawi | | 85500000 | | | 175000000 | 60000000 | | 123890000 | |

MZ | | Mozambique | | 149922000 | 92700000 | | 311000000 | 181200000 | | 315110000 | 30000000 |

NA | | Namibia | | | 85000000 | | | 60200000 | | | |

NC | | Ny Kaledonien | | | 21500000 | | | | | | |

NE | | Niger | | 181000000 | | | 150000000 | 135000000 | | 93000000 | 15000000 |

PM | | Saint Pierre og Miquelon | | | 12810000 | | | | | | |

RW | | Rwanda | | 101764000 | | | 175000000 | 35000000 | | 184440000 | 78800000 |

SC | | Seychellerne | | | | | 7500000 | | | 15500000 | |

SH | | Sankt Helene | | | 15590000 | | | | | | |

SL | | Sierra Leone | | 62000000 | | | 90000000 | 10000000 | | 64820000 | |

SN | | Senegal | | 53000000 | | | 133000000 | 25000000 | | 75000000 | |

ST | | São Tomé og Príncipe | | | | | | 13300000 | | | |

TC | | Turks- og Caicosøerne | | 14635000 | | | | | | | |

TD | | Tchad | | 23800000 | | | | | | | |

TG | | Togo | | 5000000 | | | 32000000 | | | 32500000 | |

TT | | Trinidad og Tobago | | | 27300000 | | | 24300000 | | | |

TZ | | Tanzania | | 201000000 | 43500000 | | 305000000 | 139000000 | | 314840000 | 70000000 |

UG | | Uganda | | 92000000 | 17500000 | | 175000000 | 55000000 | | 175000000 | |

VC | | Saint Vincent | | | | | | 6200000 | | | |

VU | | Vanuatu | | 4750000 | | | 8600000 | | | | |

WS | | Samoa | | | | | | 25500000 | | | 15300000 |

ZM | | Zambia | | 179000000 | 93000000 | | 232000000 | 136000000 | | 255000000 | 35000000 |

| I ALT | | 2481678612 | 1015179139 | | 3636200000 | 1914900000 | | 2900150000 | 648200000 |

--------------------------------------------------

BILAG II

FORPLIGTELSER TIL BUDGETSTØTTE I LANDE I ASIEN OG LATINAMERIKA FREM TIL 31. DECEMBER 2009

Kode | | Land | | GBS | | SBS | | I ALT |

| | | | | | | | |

BD | | Bangladesh | | 0 | | 105000000 | | 105000000 |

BO | | Bolivia | | 0 | | 96500000 | | 96500000 |

EC | | Ecuador | | 0 | | 54600000 | | 54600000 |

GT | | Guatemala | | 0 | | 33800000 | | 33800000 |

HN | | Honduras | | 60500000 | | 34000000 | | 94500000 |

ID | | Indonesien | | 0 | | 145000000 | | 145000000 |

IN | | Indien | | 0 | | 340000000 | | 340000000 |

KG | | Kirgisistan | | 0 | | 65000000 | | 65000000 |

KH | | Cambodia | | 23100000 | | 30000000 | | 53100000 |

LA | | Laos | | 16200000 | | 0 | | 16200000 |

NI | | Nicaragua | | 75500000 | | 92900000 | | 168400000 |

NP | | Nepal | | 0 | | 38000000 | | 38000000 |

PE | | Peru | | 0 | | 60800000 | | 60800000 |

PH | | Filippinerne | | 0 | | 59000000 | | 59000000 |

PK | | Pakistan | | 0 | | 109000000 | | 109000000 |

PY | | Paraguay | | 24000000 | | 54000000 | | 78000000 |

SV | | El Salvador | | 37000000 | | 37100000 | | 74100000 |

TJ | | Tadsjikistan | | 0 | | 43000000 | | 43000000 |

UY | | Uruguay | | 0 | | 8000000 | | 8000000 |

VN | | Vietnam | | 102000000 | | 16000000 | | 118000000 |

| I ALT | | 338300000 | | 1421700000 | | 1760000000 |

--------------------------------------------------