52006SC0926

[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 12.7.2006

SEK(2006) 926

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONEN - Resumé -

KONSEKVENSANALYSE AF POLITIKVALGENE I FORBINDELSE MED ET KOMMISSIONSFORSLAG TIL EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING OM ROAMING PÅ OFFENTLIGE MOBILTELEFONNET I FÆLLESSKABET {KOM(2006) 382 endelig} {SEK(2006) 925}

Resumé

BAGGRUND

Denne konsekvensanalyse undersøger valgmulighederne for at opnå betydelige reduktioner i de internationale roamingtakster i EU og deres virkning på forbrugerne, brugerne og branchen. De nationale tilsynsmyndigheder, medlemsstaterne, Europa-Parlamentet, forbrugerne og brugerne er bekymrede for, at disse takster er uberettiget høje. Der er ikke meget, der tyder på, at markedet alene kan tilvejebringe en tilfredsstillende løsning.

Taksterne for international roaming har været genstand for Kommissionens opmærksomhed i nogen tid. Kommissionen gennemfører for tiden konkurrenceundersøgelser i henhold til både artikel 81 ( ex officio ) og 82 i traktaten. Engrosmarkedet for international roaming er omfattet af rammebestemmelserne i Kommissionens henstilling om relevante markeder. Kommissionen opfordrede de nationale tilsynsmyndigheder til at fremskynde processen med at analysere dette marked i oktober 2004. En efterfølgende fælles holdning fra De Europæiske Tilsynsmyndigheders Gruppe tilkendegav, at de høje detailtakster tilsyneladende udspringer af høje engrostakster og en høj detailavance, og at nedsættelser af engrostaksterne i ringe omfang videregives. I december 2005 pegede De Europæiske Tilsynsmyndigheders Gruppe over for Kommissionen på vanskelighederne med at anvende rammebestemmelserne til at løse dette tilfælde af skade for forbrugerne.

Kommissionen har også henledt opmærksomheden på de høje roamingtakster ved flere lejligheder og har offentliggjort et websted, der viser, at taksterne er uberettiget høje i hele EU.

Høring

Under den første høringsrunde om spørgsmålet blev Kommissionens fokus på international roaming hilst bredt velkommen af ministerier, nationale tilsynsmyndigheder, forbruger- og brugerorganisationer og visse mindre mobiloperatører. Operatørsammenslutninger og de fleste individuelle operatører var modstandere af regulerende indgriben og fremhævede, at der var reel konkurrence på roamingmarkedet.

I den anden høringsrunde indførtes et konkret koncept for regulering (”hjemmetakstprincippet”), der indebar, at detailroamingtaksterne knyttes til udviklingen i kundens hjemmetakster for tilsvarende indenlandske mobiltjenester. Kunden skulle ikke betale for modtagelse af et opkald. De fleste markedsaktører, der deltog i anden runde, var imod enhver form for regulering. Dog gik seks operatører ind for regulering på engrosniveau. De Europæiske Tilsynsmyndigheders Gruppe støttede Kommissionens målsætninger, men var modstander af den metode, der blev fremlagt i høringsdokumentet. Den gik ind for regulering på engrosniveau, men foretrak en ”vent og se”-metode i forhold til regulering på detailniveau. De ti medlemsstater, der svarede, lå på linje med De Europæiske Tilsynsmyndigheders Gruppe.

Problemets karakter

Taksterne for EU-dækkende roaming på både engros- og detailniveau er ikke begrundet i de underliggende omkostninger i forbindelse med at levere tjenesten. Dette forværres af manglende gennemsigtighed i detailtaksterne og kan ikke løses ved brug af de eksisterende reguleringsinstrumenter. EU-markedet for international roaming skønnes at udgøre omkring 8,5 mia. EUR, hvilket er 5,7 % af mobilbranchens samlede indtægter, som skønnes at ligge på omkring 150 mia. EUR.

Roamingtaksterne har betydning for mindst 147 millioner EU-borgere, hvoraf 110 millioner er forretningskunder, mens 37 millioner er turistkunder. Forbrugergrupper mener, at fordelene ved lavere roamingtakster vil blive hilst velkommen af et meget bredt udsnit af kunderne, inklusive SMV.

Internationale roamingtjenester adskiller sig fra andre telekommunikationstjenester derved, at kunden køber tjenesterne af en operatør i én medlemsstat, men kobles til en udenlandsk operatørs net under roaming i udlandet. Sidstnævnte fakturerer hjemmeoperatøren for denne ”engrostjeneste”. De fleste operatører hævder, at konkurrencen på engrosmarkedet fungerer og medvirker til at holde taksterne nede. Med en takst på 1,15 EUR pr. minut er den gennemsnitlige detailtakst for et roamingopkald (privatkunde) over fem gange højere end de faktiske omkostninger i forbindelse med at levere engrostjenesten og 50 % højere end den gennemsnitlige IOT. Detailroamingtaksterne er rundt regnet fire gange højere end de indenlandske takster.

Gennemsigtighed er fortsat et betydeligt problem. Endvidere er mange kunder ikke klar over de høje takster for modtagelse af opkald, som formentlig er mindst fire gange højere end de gennemsnitlige omkostninger for operatøren.

Den teknologiske udvikling og markedsudviklingen

En række teknologiudviklinger kunne få betydning for roamingtaksterne, bl.a. taletelefoni via IP. Mobiltelefoni via IP vil dog først blive en realitet på mellemlang sigt. Trafikdirigering, som sætter operatørerne i stand til at dirigere kunderne til deres valgte net under roaming for omkring 80 % af roamingopkaldenes vedkommende, har haft en vis virkning, men engrostaksterne er fortsat høje.

Argumenterne til fordel for EU-regulering (subsidiaritetstest)

De nationale tilsynsmyndigheder er ikke fuldt rustet til at løse dette spørgsmål på nationalt plan. Endvidere har forsøg på at øge takstgennemsigtigheden ikke haft til følge at sænke taksterne. Under disse forhold er medlemsstaterne under pres for at tage skridt til at løse problemet med roamingtaksterne. Sådanne skridt kunne dog give divergerende resultater og vise sig ineffektive i betragtning af de særlige grænseoverskridende aspekter ved de implicerede tjenester. Som følge heraf må rammebestemmelserne ændres for at sikre en harmoniseret fremgangsmåde.

Mål

Sigtet med EU-reguleringen er at fremme udviklingen af det indre marked for EU-dækkende roamingtjenester, således at de takster, der betales for roaming under rejse i Fællesskabet, ikke er uberettiget højere end de takster, der betales for opkald i forbrugerens hjemland.

Politikvalg og analyse

Ingen ændring

Hvis der ikke blev indført en ny politik, ville man fortsat forlade sig på de eksisterende instrumenter for regulerende indgriben, det politiske pres kunne opretholdes, og markedsudviklingen og den teknologiske udvikling ville gå sin gang.

En fastholdelse af den eksisterende politik vil efter al sandsynlighed ikke føre til betydelige nedsættelser af roamingtaksterne. På trods af operatørernes seneste initiativer må forbrugerne fortsat betale uberettiget høje takster. De nationale tilsynsmyndigheder har allerede tilkendegivet, at de mener, at de eksisterende regulerende instrumenter ikke er tilstrækkelige til at løse problemet. Endvidere finder kommissionsbeslutninger efter EU’s konkurrenceregler kun anvendelse på destinatarerne og har ingen direkte retsvirkning på andre operatører, som udviser en tilsvarende adfærd.

Selvregulering

Selvregulering inden for roaming består i, at operatørerne eller sammenslutninger af operatører selv vedtager fælles retningslinjer på europæisk plan (især adfærdskodekser).

Kommissionens tjenestegrene har ikke modtaget noget generelt brancheforslag om selvregulering. Desuden vil en sådan metode skulle opfylde kravene i konkurrenceretten. Selvregulering vil skulle føre til garanterede betydelige takstnedsættelser over en bred front, mest sandsynligt på engros- og detailniveau. Dette synes at være vanskeligt at opnå i betragtning af, at mange operatører slet ikke anerkender, at roamingtaksterne udgør et problem.

Samregulering

Denne metode indebærer regulering, hvori der opstilles overordnede rammer, og operatørernes rolle og andre aktørers rolle fastsættes. I forbindelse med international roaming kunne målene for takstnedsættelser fastsættes ved regulering.

Efter denne metode kunne regulering på engrosniveau kombineres med streng gennemsigtighed i detailtaksterne. Takstgennemsigtighed er imidlertid problematisk og kan være let for operatørerne at omgå. Endvidere vil en aftale, som kunne danne grundlaget for samregulering, kunne give anledning til konkurrencemæssige problemer.

”Blød” lovgivning

Kommissionen kunne udstede en henstilling om passende takster, som skulle opkræves for international roaming, eventuelt med udgangspunkt i benchmarktakster baseret på bedste praksis.

Selv om metoden med ”blød” lovgivning i form af benchmarking hidtil har vist sig at være effektiv, er der tale om en langvarig proces, der er behov for tilsyn fra de nationale tilsynsmyndigheders side, og den omstændighed, at den er ikke-bindende, betyder, at der ikke er sikkerhed for resultatet.

Målrettet regulering

Regulering kan benyttes til at løse problemet med engrostaksterne, detailtaksterne eller begge. Engrosregulering kunne være omkostningsbaseret eller baseret på et takstloft. På detailniveau er der en række muligheder, f.eks. takster, der er knyttet til taksterne i hjemlandet, takster baseret på taksterne i det besøgte land eller et loft over detailtaksterne (baseret på regulerede engrostakster).

Regulering kunne også have form af foranstaltninger til fremme af konkurrencen ved brug af en metode, der svarer til forhåndsudvælgelse inden for faste net.

Alene engrosregulering

Det er den metode, De Europæiske Tilsynsmyndigheders Gruppe slår til lyd for, idet den mener, at engrosroamingtaksterne bør kontrolleres ved hjælp af et ensartet europæisk takstloft. Af et indeks for detailtaksterne ville det fremgå, om nedsættelser i engrostaksterne blev videregivet til detailkunderne. En form for detailtakstkontrol kunne blive nødvendig på et senere stadium.

Kommissionens tjenestegrene finder, at en modificeret metode i forhold til den, der foreslås af De Europæiske Tilsynsmyndigheders Gruppe, men som stadig er baseret på brug af mobiltermineringstakster som benchmark, kan være nødvendig på engrosniveau. De mener også, at indførelse af en udløsningsmekanisme for detailregulering, hvis fordelene ikke videregives til forbrugerne, ville være yderst kompliceret og give anledning til store proceduremæssige og retlige problemer.

I deres svar under høringen gav nogle EU-operatører udtryk for bekymring for, at de inden for rammerne af GATS kunne blive tvunget til at tilbyde engrosroamingtakster til operatører, som ikke er etableret i EU, på et niveau, som ikke overstiger det regulerede niveau. I henhold til GATS skal ensartede tjenesteydelser og tjenesteydere gives national behandling.

Alene detailregulering

Denne mulighed afhænger af, om engrostaksterne rent faktisk er lave, og om detailavancen er således, at en regulering alene på detailniveau ville fremkalde et fald i detailtaksterne uden at bringe nogle operatører i en takstklemme.

En indgriben alene på detailniveau kunne betyde, at nogle operatører kunne blive tvunget til at udbyde roamingtjenester til en takst under omkostningerne. Alene detailregulering vil efter al sandsynlighed være til fordel for de større operatører, som i forvejen har lavere IOT end gennemsnittet, og vil ikke løse de problemer, de mindre aktører står over for.

Engros- og detailregulering

De Europæiske Tilsynsmyndigheders Gruppe anerkender, at hvis markedskræfterne ikke af sig selv er tilstrækkelige til at garantere, at engrosgevinster i vidt omfang videregives til detailniveauet, kunne detailtakstkontrol blive nødvendig. Der er tegn på, at videregivelsen af engrostakstnedsættelser til forbrugerne ikke sker automatisk. På trods af visse gevinster på engrosniveau er de gennemsnitlige detailtakster forblevet høje med avancer på et godt stykke over 200 % for opkald med oprindelse under roaming.

Operatørerne har desuden opnået detailavancer på tæt ved 300 % eller 400 % for modtagne opkald under roaming, selv om de kunne have nedsat taksterne uden behov for engrosregulering. Økonomisk teori bekræfter, at aktørerne ikke nødvendigvis har et incitament til at benytte monopolprofit indtjent på engrosniveau til at konkurrere om at erobre og fastholde indenlandske detailkunder.

Der er derfor en alvorlig risiko for, at hvis regulering kun blev iværksat på engrosniveau, ville det endelige mål med reguleringen ikke blive opfyldt.

Hjemmetakstprincippet

Detailroamingtaksterne ville i dette tilfælde blive knyttet til kundens hjemmetakster for tilsvarende indenlandske mobiltjenester. Der vil være behov for parallelt hermed at gribe ind på engrosniveau i form af omkostningsbaserede forpligtelser eller en ordning med takstlofter, idet der ellers ville kunne opstå markedsfordrejninger.

Hjemmetakstprincippet var udgangspunktet for Kommissionen i anden høringsrunde. I betragtning af at rundt regnet 80 % af opkaldene er rettet hjemad, ville sådanne opkald efter dette princip blive betragtet som internationale opkald. Virkningen på operatørerne ville derfor ikke blive enorm, idet der ikke er nogen stor kløft mellem taksterne for internationale opkald og for internationale roamingopkald. Gevinsten for forbrugerne er på den anden side af samme grund begrænset. Hjemmetakstprincippet frembyder desuden en række gennemførelsesproblemer.

Det besøgte lands metode

Forbrugerne ville blive opkrævet den faktiske indenlandske takst for foretagelse af et opkald i det besøgte land og en international takst svarende til den, som en abonnent i dette land normalt ville betale for at foretage et internationalt opkald.

Selv om denne valgmulighed har visse fordele, frembyder den en række håndhævelses- og gennemsigtighedsproblemer.

Den europæiske hjemmemarkedsmetode

For at tage hensyn til de modtagne bemærkninger og nogle gennemførelsesspørgsmål af praktisk art kunne en løsning i form af en videreudbygning af hjemmetakstprincippet, den europæiske hjemmemarkedsmetode, overvejes, idet den indebærer, at EU-dækkende roaming sker til takster svarende til dem, der opkræves på hjemmemarkedet.

Der fastsættes maksimale engrostakster ved henvisning til et benchmark baseret på multipler af de gennemsnitlige EU-mobiltermineringstakster for operatører med en stærk markedsposition. Som De Europæiske Tilsynsmyndigheders Gruppe har påpeget, er mobiltermineringstaksten et fortræffeligt udgangspunkt som benchmark for engrostakster, idet den frembyder gennemsigtighed, enkelhed og sikkerhed.

På detailniveau fastsættes et loft med en 30 % margen over engrostaksten for at sikre, at besparelser videregives til forbrugerne. En sådan margen er rimelig, samtidig med at den garanterer takstnedsættelser. Der vil blive indført en overgangsperiode på seks måneder for at give operatørerne mulighed for at tilpasse sig. Det står operatørerne frit for at konkurrere ved en lavere margen. En maksimal beskyttet takst vil blive fastsat for modtagelse af opkald på et niveau svarende til mobiltermineringstaksten plus en margen på 30 %.

Denne metode løser de gennemførelsesproblemer, der blev peget på i forbindelse med hjemmetakstprincippet, og giver større fordele for forbrugerne.

Gennemsigtighed

Gennemsigtighed i taksterne er en meget vigtig problematik for forbrugerne. Selv om de seneste initiativer fra Kommissionens og de nationale tilsynsmyndigheders side har været positive, er der behov for en yderligere indsats. Disse foranstaltninger kunne suppleres med et krav til mobiloperatørerne om at give gratis adgang enten pr. sms (”Short Message Service”) eller via et mobiltelefonopkald til personaliserede oplysninger om de internationale roamingtakster, mens de roamer.

Økonomiske konsekvenser

Hvis der primært fokuseres på overskuddet for forbrugerne, giver valgmuligheden med detail- og engrosregulering (på trods af forskellige elasticitetsvirkninger) de største fordele. Vejledende tal viser, at overskuddet for forbrugerne kunne ligge på mellem 5,28 og 5,96 mia. EUR sammenlignet med mellem 2,2 og 2,3 mia. EUR og 1,50 og 1,55 mia. EUR for henholdsvis valgmuligheden med alene engrosregulering og valgmuligheden med ingen ændring.

Bredere konsekvenser

Dynamiske virkninger

For så vidt som de samlede mobiltelefoniindtægter ville gå ned som følge af reguleringen under nogle af politikvalgene, er det rimeligt at formode, at der vil forekomme en vis reduktion af investeringerne efter en nedsættelse af roamingtaksterne. Det er dog også rimeligt at formode, at der vil blive tale om målrettede nedskæringer snarere end generelle reduktioner.

Afsmittende virkninger

Nogle bemærkninger under høringen pegede på, at operatørerne som reaktion på en nedsættelse af roamingindtægterne kunne forventes at hæve taksterne for andre tjenester. Det er rimeligt at formode, at der ved margenen vil forekomme en vis takstjustering, men en generel stigning i takstniveauet for andre tjenester er højst usandsynlig i betragtning af den hårde konkurrence på de vigtigste markeder.

Omfordelingsproblematik

Det kundesegment, der vil få størst fordel af en nedsættelse af roamingtakster, vil være højfrekvensroamere. Alt andet lige vil forretningskunder, som ikke på nuværende tidspunkt har omfattende konkurrencedygtige kontrakter (som det vil være tilfældet med de fleste SMV), højfrekvensturister og folk, der bor i grænseområder, få størst fordel af en nedsættelse af roamingtaksterne.

Virkninger på virksomhedsniveau og konsolidering

Virkningen af regulerede takstændringer på virksomhedsniveau vil variere alt efter dels en bestemt virksomheds eksponering for roamingindtægter og dels den regulerende metodes nøjagtige karakter.

Vurdering af administrative omkostninger

Alle de regulerende politikvalg i denne konsekvensanalyse indebærer visse administrative omkostninger, men deres størrelse varierer. Engrosregulering baseret på et takstloft, som De Europæiske Tilsynsmyndigheders Gruppe har foreslået, forudsætter regelmæssig overvågning af engros- og detailroamingtaksterne for at konstatere, om takstnedsættelserne på engrosniveau videregives til detailniveauet. Dette vil indebære administrative omkostninger for operatørerne og de nationale tilsynsmyndigheder, som dog ikke vil adskille sig markant fra den nuværende situation. Engros- og detailregulering i form af lofter over taksterne vil indebære en tilsvarende administrativ byrde.

Evaluering og overvågning

Hvis regulerende indgriben er påkrævet, vil de nationale tilsynsmyndigheder skulle overvåge og føre tilsyn med overholdelsen. Den vigtigste indikator for overvågningen af gennemførelsen af forslaget er taksterne på detailniveau. De nationale tilsynsmyndigheder bør overvåge detailroamingtaksterne for taletelefoniopkald, sms og mms (”Multimedia Message Services”) og bør efter anmodning underrette Kommissionen om resultaterne heraf. Et år inden vurderingen af forordningens funktionsmåde kunne Kommissionen udarbejde en evalueringsrapport, der vurderer foranstaltningens indvirkning på markederne og forbrugerne.

Konklusion

Det foreslåede regulerende politikvalg, der kombinerer engros- og detailregulering under hvad Kommissionens tjenestegrene kalder ”den europæiske hjemmemarkedsmetode”, giver i sidste ende de største fordele for forbrugerne. Hvert af de øvrige vurderede politikvalg har sine egne fortrin – fra at være minimalt indgribende til at frembyde den størst mulige fleksibilitet for branchen. Det er dog kun regulering under den europæiske hjemmemarkedsmetode, der giver vished for, at forbrugerne – uanset hvor de fysisk befinder sig i EU – får den samme oplevelse ved at benytte deres mobiltelefon som hjemme.