7.12.2004   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 302/74

1.1

Emnet for denne meddelelse er direktiv 93/104/EF af 23. november 1993, som ændret ved direktiv 2000/34/EF, om fastsættelse af mindstekrav i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden for at sikre et højere beskyttelsesniveau for arbejdstagernes sundhed og sikkerhed.

1.2

Meddelelsen tjener tre formål:

1.2.1

For det første tager den sigte på at evaluere anvendelsen af to af direktivets bestemmelser, hvilken er fastsat til at skulle ske inden udgangen af en syvårs periode, der regnes fra fristen for medlemsstaternes gennemførelse af direktiver, dvs. før den 23. november 2003. Det drejer sig om undtagelserne i artikel 17, stk. 4, fra referenceperioderne for anvendelse af artikel 6, der omhandler den maksimale ugentlige arbejdstid, samt den mulighed, der gives i artikel 18, stk. 1, litra b), nr. i), for, at en medlemsstat kan undlade at anvende artikel 6, forudsat der er truffet foranstaltninger, der sikrer, at den enkelte arbejdstager har indvilliget i at arbejde mere end 48 timer om ugen (den såkaldte »opt-out«).

1.2.2

For det andet sigter meddelelsen mod at analysere virkningen af Domstolens retspraksis for definition af arbejdstid og tilkaldevagt, såvel som ny udvikling, der har til formål at gøre arbejds- og familieliv mere foreneligt.

1.2.3

Endelig tager meddelelsen sigte på at høre Europa-Parlamentet og Rådet, men også Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg, Regionsudvalget samt arbejdsmarkedets parter med henblik på en mulig revision af teksten.

1.2.4

Det skal noteres, at Europa-Parlamentet den 11. februar 2004 vedtog en betænkning, hvori man slog til lyd for en udfasning af samtlige opt-out-bestemmelser. Kommissionen udgav et andet høringsdokument den 19. maj. Ifølge Kommissionen er hensigten med det pågældende dokument at opfordre arbejdsmarkedets parter til at forhandle, og, hvis det mislykkes, at give nogle overordnede oplysninger om, hvordan eventuelle senere lovforslag fra Kommissionen vil se ud.

2.1

EØSU anser ikke den høringsmetode, som Kommissionen har anvendt, for hensigtsmæssig, idet dette spørgsmål på nationalt plan er omfattet af kollektive forhandlinger. Kommissionen burde først have hørt arbejdsmarkedets parter, før den påbegyndte høringsproceduren med EU-institutionerne, EØSU og Regionsudvalget.

2.2

Kommissionen ønsker ikke at fremsætte konkrete forslag til ændring af direktivet. Høringen ønsker at få fem hovedspørgsmål besvaret med henblik på en senere revision af direktivet:

2.2.1

For at kunne give et udtømmende svar på Kommissionens fem spørgsmål kræves der ikke blot indgående kendskab til det generelle arbejdstidsdirektiv 93/104/EF, men også en analyse af dets gennemførelse i medlemsstaternes lovgivninger, og af virkningerne af denne gennemførelse jævnført med tidligere national arbejdstidslovgivning og nationale kollektive overenskomster. Udvalget konstaterer, at såvel den beretning (1), Kommissionen har offentliggjort, som den nu foreliggende meddelelse kun i et vist omfang belyser ovennævnte forhold. Udvalgets synspunkter vil derfor nødvendigvis være af en mere overordnet karakter.

2.2.2

Med henblik på at opnå bedre beskyttelse af arbejdstagernes sundhed og sikkerhed i henhold til EF-traktatens sociale bestemmelser (artikel 136 og efterfølgende) og direktiv 89/391/EF fastlægges følgende i det generelle arbejdstidsdirektiv 93/104/EF:

2.2.3

Direktivet fastlægger også bestemmelser for, hvornår medlemsstaterne gennem lovgivning og de nationale arbejdsmarkedsparter gennem kollektive overenskomster kan afvige fra direktivets bestemmelser. Afvigelser kan kun tillades, hvis de almindelige principper for beskyttelse af arbejdstagernes sundhed og sikkerhed overholdes.

2.2.4

Desværre mangler der en dækkende evaluering af, om gennemførelsen af direktivet i medlemsstaterne har medført de forbedringer i leve- og arbejdsvilkår for arbejdstagerne inden for EU, som oprindelig var hensigten, men udvalget udgår fra, at dette er tilfældet, i hvert fald på længere sigt. Ændringer i direktivets indhold må derfor overvejes nøje og være velforankrede i især arbejdsmarkedsparternes synspunkter.

2.2.5

Samtidig må man imidlertid tage hensyn til, at direktivets indhold bygger på diskussioner og overvejelser, der fandt sted for over 14 år siden. Hvad angår fortolkningen af begreberne »arbejdstid« og »kompenserende hvileperioder«, har Domstolens domme givet mange medlemsstater akutte problemer. Samtidig med, at man påpeger de allerede nævnte begrænsninger, bemærker udvalget på den baggrund med interesse den høringsproces, Kommissionen nu har iværksat, og som åbner mulighed for at indsamle værdifulde synspunkter fra forskellig side om, hvordan direktivet og den derpå baserede lovgivning i medlemsstaterne har virket, og derved rette op på den førnævnte mangel på information. I denne høringsproces har i første række naturligvis arbejdsmarkedets parter gennem EF-traktatens bestemmelser en meget vigtig rolle at spille.

2.2.6

Arbejdstid og tilrettelæggelse af arbejdstiden er af afgørende betydning for både forholdet mellem arbejdsgiver- og arbejdstagerorganisationer og det faglige forhold mellem arbejdsgivere og arbejdstagere. Hvordan arbejdstidsbestemmelserne i kollektive overenskomster udformes, er derfor af stor vigtighed for arbejdsmarkedets parter, der sidder inde med betydelig ekspertise og erfaring på disse områder.

2.2.7

Medlemsstaternes arbejdstidslovgivning bygger normalt på, at arbejdsgivere og arbejdstagere har et fælles ansvar for, at arbejdstiden tilrettelægges på en tilfredsstillende måde. Arbejdsmarkedsparterne på forskellige niveauer i medlemsstaterne må med arbejdstidsbestemmelserne som udgangspunkt og inden for rammerne af kollektive overenskomster løse de arbejdstidsproblemer, som opstår på arbejdspladserne.

2.2.8

En strengt juridisk fortolkning af bestemmelserne i arbejdstidsdirektivet om daglig hviletid, pauser, ugentlig hviletid og ugentlig arbejdstid i sammenligning med bestemmelserne om tilladte afvigelser i artikel 17 viser, at direktivet må betragtes som forhandlingsvenligt, hvis man ser bort fra de konsekvenser, Domstolens domme har haft vedrørende vagttjeneste. Samtidig må man imidlertid konstatere, at arbejdstidsdirektivet udgør en forholdsvis kompliceret del af fællesskabsretten. Udvalget forslår derfor, at Kommissionen i forbindelse med et forslag til en ændring af direktivet også analyserer og tager hensyn til mulighederne for at forenkle direktivet. En forenkling må dog ikke føre til, at de grundlæggende krav vedrørende arbejdstagernes sundhed og sikkerhed tilsidesættes.

3.1.1

Allerede ved direktivets udarbejdelse begyndte man at diskutere spørgsmålet om årlig arbejdstid i Europa. Begrebet årlig arbejdstid kan lettest defineres som et system, hvor referenceperioden for den gennemsnitlige ugentlige arbejdstid udgør et år eller 365 dage.

3.1.2

Arbejdstidsdirektivet indeholder nemlig i artikel 6 en bestemmelse om en gennemsnitlig ugentlig arbejdstid på 48 timer. Den kan tilrettelægges over en fire måneders periode eller, ifølge undtagelsesbestemmelserne i artikel 17, over seks eller tolv måneder (2). Direktivet giver således en vis frihed, når man skal udligne arbejdstiden i en referenceperiode. Tilrettelæggelsen af arbejdstid må naturligvis være i overensstemmelse med bestemmelserne om daglig hviletid, ugentlig hviletid, natarbejde osv. samt respektere de almindelige principper for beskyttelse af arbejdstagernes sundhed og sikkerhed.

3.1.3

Kommissionen konstaterer i sin meddelelse, at det ikke altid er »nemt at analysere de nationale lovgivninger i forbindelse med gennemførelsen af artikel 6 og 16« (3) (som vedrører henholdsvis maksimal ugentlig arbejdstid og referenceperioder), men at man generelt kan »konstatere, at tendensen går i retning af en referenceperiode på et år« (4).

3.1.4

Spørgsmålet er, i hvilken grad referenceperioden indvirker på arbejdstagerens sundhed og sikkerhed. Kommissionen kommer ikke ind på dette aspekt. Det er klart, at det kan være upraktisk at have meget arbejde koncentreret i en relativ kort tidsperiode, men eftersom årlige referenceperioder faktisk anvendes i mange kollektive overenskomster, kan man gå ud fra, at den negative indvirkning på sundhed og sikkerhed af en længere referenceperiode udlignes af forhandlingsparterne, hvis tilsvarende hvileperioder tilvejebringes.

3.1.5

Et argument til fordel for en forlængelse af referenceperioden lyder, at det vil give virksomhederne større fleksibilitet, når de skal tilrettelægge arbejdstiden. En sådan fleksibilitet har man allerede i mange lande takket være kollektive overenskomster, og problemet med ringe fleksibilitet berører hovedsagelig lande, hvor kollektive overenskomster traditionelt spiller en mindre vigtig rolle. Det er værd at søge at styrke de kollektive overenskomster hvad angår arbejdstid, især i de lande hvor sådanne overenskomster ikke er særlig effektive.

3.1.6

EØSU noterer, at EF-traktatens artikel 137, der danner grundlag for arbejdstidsdirektivet, fastlægger, at i direktiver, som vedtages på grundlag af denne artikel, »skal det undgås at pålægge administrative, finansielle og retlige byrder af en sådan art, at de hæmmer oprettelse og udvikling af små og mellemstore virksomheder.«

3.1.7

Da en referenceperiode på tolv måneder allerede anvendes i mange medlemsstater i kraft af kollektive overenskomster, mener EØSU, i betragtning af de gældende bestemmelser, der rummer mulighed for, at referenceperioden kan forlænges ved kollektive overenskomster, at arbejdsmarkedsparterne har den nødvendige fleksibilitet til at tilpasse arbejdstiden efter medlemsstaters, branchers og virksomheders forskellige forhold. Disse bestemmelser bør derfor bevares.

3.1.8

I betragtning af de specielle arbejdstidsvilkår, der gælder for ledende personale, går EØSU ind for en direkte inddragelse af de organisationer, der repræsenterer denne erhvervskategori, i procedurerne og forhandlingerne om fastsættelse af arbejdstidsvilkår. Det kræver særlige bestemmelser.

3.2.1

Arbejdstidsdirektivet indeholder i artikel 2 en definition af arbejdstidsbegrebet. Arbejdstid defineres som »det tidsrum, hvori arbejdstageren er på arbejde og står til arbejdsgiverens rådighed under udførelsen af sin beskæftigelse eller sine opgaver i overensstemmelse med national lovgivning og/eller praksis«. I artikel 2, stk. 2, defineres hviletid derimod som »det tidsrum, der ikke er arbejdstid«.

3.2.2

Domstolen har to gange været nødt til at fortolke direktivets definition af arbejdstid. I den første dom (5), som vedrørte lægers vagtperiode på sundhedsinstitutioner, fastslog Domstolen, at denne skal betragtes som arbejdstid i henhold til direktivets artikel 2, stk. 1, hvis lægerne er nødt til at være fysisk til stede på sundhedsinstitutionen. Med vagtperiode eller vagttjenestetid menes således pligten til at være fysisk til stede på et af arbejdsgiveren anvist sted og stå til rådighed for denne i afventning af arbejdsopgaver. I sin dom i Jaeger-sagen (6) bekræftede Domstolen sin tidligere fortolkning og nåede frem til, at den tid, hvor en læge ikke er faktisk beskæftiget under vagttjenesten, må anses for at være arbejde i direktivets betydning. Den fastslog også, at kompenserende hvileperioder bør afholdes umiddelbart.

3.2.3

EØSU bemærker, at dommene kan have vidtrækkende konsekvenser for arbejdets tilrettelæggelse, især men ikke udelukkende for personale inden for sundhedssektoren. Flere medlemsstater har bestemmelser om vagttjeneste i deres nationale lovgivning. Bestemmelserne er udformet forskelligt. Fælles er imidlertid, at vagttjeneste slet ikke eller kun i et vist omfang regnes som arbejdstid. Vagttjeneste betragtes imidlertid heller ikke som hviletid.

3.2.4

Det er påfaldende, at rækkevidden af arbejdstidsdefinitionen i direktivets artikel 2, stk. 1, hverken synes at være blevet analyseret eller diskuteret på en tilfredsstillende måde inden direktivets vedtagelse. Hvordan skal man ellers fortolke EU-institutionernes og medlemsstaternes overraskelse over dommene, især når flertallet af medlemsstater har regler om vagttid i deres nationale arbejdstidslovgivninger?

3.2.5

EØSU er enig med Kommissionen i, at problemet kan løses på flere måder. I den nuværende situation vil EØSU ikke pege på én løsning frem for andre. Den valgte løsning skal først og fremmest:

3.3.1

Ifølge direktivets artikel 18 kan medlemsstaterne gennem lovgivning undlade at anvende direktivets artikel 6 om begrænsning af den ugentlige arbejdstid på 48 timer. En række betingelser skal være opfyldt, før man kan anvende undtagelsen:

Det skal også bemærkes, at selv arbejdstagere, der arbejder i overensstemmelse med opt-out-muligheden i artikel 18, har ret til en daglig hvileperiode på 11 sammenhængende timer og en pause efter 6 timers arbejde.

3.3.2

Arbejdstidsdirektivet bygger på nogle uklare og uformulerede antagelser om, hvad man kan kalde en »sund arbejdstidskultur«. Ifølge EF-traktatens artikel 137 »støtter og supplerer Fællesskabet medlemsstaternes indsats« for at forbedre arbejdsmiljøet og »beskytte arbejdstagernes sundhed og sikkerhed«. Selve arbejdstidsdirektivets eksistens og frem for alt dets praktiske gennemførelse i hovedparten af medlemsstaterne viser, at der har været en bred vilje til i hvert fald at begrænse mulighederne for en usund arbejdstidskultur. Opt-out-muligheden i artikel 18, stk. 1, litra b), nr. i) kan derfor kun anvendes, hvis medlemsstaten overholder »de almindelige principper for beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed«.

3.3.3

En vurdering af opt-out-mulighedens berettigelse må bygge på, om der er en påviselig sammenhæng mellem en ugentlig arbejdstid på over 48 timer og arbejdstagernes sikkerhed og sundhed. Kommissionen skriver i sin meddelelse, at det ikke lader til at være muligt at foretage en analyse af undtagelsesalternativets indvirkning på arbejdstagernes sundhed og sikkerhed, »fordi der mangler troværdige data« (7). Samtidig henviser Kommissionen dog til en helt ny undersøgelse, ifølge hvilken der muligvis er en sammenhæng mellem lange arbejdsdage og fysisk sundhed, især hvis arbejdstiden overskrider 48-50 timer pr. uge. EØSU skrev allerede i sin udtalelse om direktivforslaget fra 1990, at det fremgår af talrige undersøgelser, at »for lang arbejdstid uden hvileperiode og skifteholdsarbejde uden pauser kan skade arbejdstagernes sundhed og være skyld i erhvervsbetingede sygdomme og nedbrydelse af helbredet« (8).

3.3.4

Et vigtigt aspekt i forbindelse med opt-out-muligheden er frivillighed. Arbejdstageren skal ifølge direktivets regler altid have valgfrihed til ikke at arbejde mere end gennemsnitlig 48 timer pr. uge. Reglerne er blevet kritiseret for, at denne mulighed ikke altid er realistisk, da det f.eks. i en ansættelsessituation er svært for arbejdstageren at nægte at underskrive en aftale.

3.3.5

Ifølge Kommissionens meddelelse viser en arbejdsgiverundersøgelse i Storbritannien, at 48 % af arbejdstagerne inden for byggebranchen arbejder mere end 48 timer pr. uge (9). Dette er et overraskende højt tal, navnlig da der formentlig i mange tilfælde er tale om arbejde, som stiller krav til både fysisk udholdenhed og præcision. Arbejdsgiverens gavn af de sidste arbejdstimer — hvor arbejdstageren på grund af overtidsbetaling desuden ofte er ekstra dyr arbejdskraft — må være relativt ringe. Man kan derfor spørge sig selv, om ikke den almindeligvis lange arbejdstid i Storbritannien hænger sammen med andre strukturelle problemer.

3.3.6

Et vigtigt spørgsmål er, hvordan lang arbejdstid påvirker familierne. Hvordan får børnefamilier, hvor begge forældre arbejder mere end 48 timer pr. uge, det til at hænge sammen? Er det sådan, at en generelt lang arbejdstid bidrager til at holde den ene af forældrene — i de fleste tilfælde kvinden — helt eller delvis ude fra arbejdsmarkedet? Hvis det er tilfældet, kan opt-out-muligheden have en negativ effekt på opfyldelsen af Lissabon-strategiens mål om, at 60 % af den kvindelige befolkning i EU skal være erhvervsaktiv i 2010. Lidt overraskende ligger forskellen mellem britiske mænds og kvinders deltagelse på arbejdsmarkedet faktisk under EU-gennemsnittet, men på den anden side er Storbritannien efter Holland det EU-land, hvor relativt flest kvinder — næsten halvdelen — arbejder på deltid (10). Ifølge Kommissionens meddelelse arbejder 26,2 % af de britiske mænd mere end 48 timer pr. uge, mens den tilsvarende andel af kvinder er 11,5 % (11). Ifølge en undersøgelse offentliggjort i British Medical Journal er en manglende styring af overarbejde sundhedsskadelig for kvinder, særligt for ufaglærte arbejdstagere med familie (12). Opt-out-muligheden synes således at have en negativ virkning på ligestillingen af mænd og kvinder. En nærmere analyse af dette aspekt er nødvendig.

3.3.7

EØSU tager i denne fase ikke stilling til opt-out-muligheden. En sådan stillingtagen vil kræve en mere dybdegående analyse af situationen i samråd med arbejdsmarkedets parter.

3.4.1

Hvad indebærer begrebet om en bedre kombination af arbejde og familieliv for den enkelte arbejdstager? Hvilken betydning har familieliv? Stiller vi spørgsmålet til småbørnsforældre, får vi ét svar. Stiller vi samme spørgsmål til et par uden børn, er det helt sikkert, at svaret bliver et andet. Fra en enlig far får vi et tredje svar. Det er derfor ikke muligt at give noget entydigt svar på, hvordan man bedre kan forene arbejde og familieliv.

3.4.2

Helt generelt kan man dog sige, at muligheden for at få personlig indflydelse på eller kunne styre sin arbejdssituation af de allerfleste mennesker anses for at være positivt og at bidrage til et godt arbejdsklima. Det gælder især småbørnsforældre. Europa-Parlamentet har i sin beslutning om tilrettelæggelse af arbejdstiden især understreget:

EØSU tilslutter sig fuldt ud denne beslutning, dog med den tilføjelse, at det pågældende problem ikke udelukkende berører kvinder, men generelt forældre, der har vanskeligt ved at forene arbejdsliv med familiemæssige forpligtelser. Det indebærer også en sundhedsrisiko.

3.4.3

EØSU påpeger, at det at sætte enhver i stand til at frigøre tid fra arbejde og familieliv for at kunne bidrage til det sociale og demokratiske liv bør være et vigtigt aspekt af enhver politik for tilrettelæggelsen af arbejdstiden.

3.4.4

I dag findes der et sæt bestemmelser både i fællesskabsretten og på nationalt plan, som tager hensyn til mulighederne for at kombinere familieliv og pasning af børn med erhvervsarbejde. Man har f.eks. bestemmelser om forældreorlov, deltid, fjernarbejde, fleksibel arbejdstid osv. EØSU udtrykker ønske om, at man i samråd med arbejdsmarkedets parter kortlægger de bestemmelser, som allerede findes på området, inden man drøfter og fremsætter forslag til nye foranstaltninger. EØSU foreslår, at Det Europæiske Institut til Forbedring af Leve- og Arbejdsvilkårene får til opgave at foretage en sådan kortlægning. Instituttet har allerede offentliggjort en rapport, som i en vis udstrækning tager fat på de aktuelle problemstillinger (14).

1.

fra fire til seks måneder ved kollektive overenskomster eller aftaler mellem arbejdsmarkedets parter (se artikel 17, stk. 3, i første punktum i artikel 17, stk. 4).

2.

Desuden kan medlemsstaterne tillade, at referenceperioden ved kollektive overenskomster eller aftaler mellem arbejdsmarkedets parter udvides til højst 12 måneder »under overholdelse af almindelige principper for beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed« og »af objektive og tekniske grunde samt af hensyn til arbejdets tilrettelæggelse«.