(1)

Den 30. juni 2009 indskød Danmark hybrid kernekapital for 1,9 mia. DKK i FIH Erhvervsbank A/S inklusive datterselskaber (herefter benævnt »FIH«) i henhold til lov om statsligt kapitalindskud (2).

(2)

Den 6. marts 2012 anmeldte Danmark en række foranstaltninger til fordel for FIH. Ved afgørelse af 29. juni 2012 (herefter benævnt »rednings- og åbningsafgørelsen (3)») godkendte Kommissionen disse foranstaltninger (4) midlertidigt, da den fandt, at de var forenelige med det indre marked.

(3)

Ved den samme afgørelse indledte Kommissionen proceduren i artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (herefter benævnt »traktaten«) på grund af tvivl om foranstaltningernes hensigtsmæssighed, om støttens begrænsning til det nødvendige minimum og om bankens egetbidrag, især i betragtning af det potentielt lave afkast på de foranstaltninger for værdiforringede aktiver, der blev indført til fordel for FIH.

(4)

Den 2. juli 2012 tilbagebetalte FIH de 1,9 mia. DKK, som banken havde modtaget i 2009 i henhold til lov om statsligt kapitalindskud (5).

(5)

I overensstemmelse med rednings- og åbningsafgørelsen fremsendte Danmark den 4. januar 2013 (6) en omstruktureringsplan, som landet senere ændrede. Den 24. juni 2013 fremsendte Danmark den endelige ajourføring af planen (herefter benævnt »omstruktureringsplanen«).

(6)

Den 3. februar 2014 fremsendte Danmark en tilsagnserklæring, som fastsætter betingelserne for FIH's omstrukturering, og som Danmark har forpligtet sig til at følge (herefter benævnt »tilsagnene«).

(7)

De danske myndigheder fremsendte yderligere oplysninger i perioden mellem den 30. juni 2012 og den 3. februar 2014.

(8)

Den 11. marts 2014 vedtog Kommissionen en afgørelse (7), hvorved den fandt, at foranstaltningerne til fordel for FIH var forenelige med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra b), i lyset af omstruktureringsplanen og de afgivne tilsagn (herefter benævnt »afgørelsen fra 2014«).

(9)

Den 24. maj 2014 nedlagde FIH og dets moderselskab FIH Holding A/S (herefter benævnt »FIH Holding«) påstand om annullation af afgørelsen fra 2014. Som følge af deres søgsmål annullerede Den Europæiske Unions Ret ved dom af 15. september 2016 (8) afgørelsen fra 2014. I appelsagen blev Rettens dom ophævet ved Domstolens dom af 6. marts 2018 (9), og sagen blev hjemvist til Retten. Den 19. september 2019 fastslog Retten i sin dom (10), at Kommissionen havde anvendt et forkert tal, da den beregnede beløbet for kapitalfrigørelsen som følge af overdragelsen af aktiver til Finansiel Stabilitet. Selv om dette ukorrekte tal tidligere var blevet anvendt af FIH og Finanstilsynet, blev det efterfølgende korrigeret fra 375 mio. DKK til 275 mio. DKK (11). Som følge heraf annullerede Retten afgørelsen fra 2014. Den undersøgelse, der blev indledt ved rednings- og åbningsafgørelsen, skulle derfor genoptages for at tage hensyn til udfaldet af retssagen i overensstemmelse med traktatens artikel 266, og Kommissionen skal vedtage en ny afgørelse om afslutning af undersøgelsen og afhjælpning af ovennævnte uregelmæssighed.

(10)

Som led i den genoptagne formelle undersøgelse fremsendte de danske myndigheder yderligere oplysninger den 13. januar 2020. I denne skrivelse bekræftede de danske myndigheder også, at de danske myndigheder ikke ville tilbageføre de gennemførte tilsagn, idet alle de tilsagn, de meddelte den 3. februar 2014 (se betragtning 6), enten var blevet gennemført eller ikke længere var relevante. På grundlag af denne nye skrivelse fra de danske myndigheder kan Kommissionen afslutte den formelle undersøgelse ved denne afgørelse.

(11)

På grund af sagens hastende karakter har Danmark undtagelsesvis accepteret, at denne afgørelse vedtages på engelsk (12).

(12)

FIH er et aktieselskab, som på tidspunktet for afgørelsen fra 2014 var underlagt dansk banklovgivning og Finanstilsynets tilsyn. Banken blev stiftet i 1958 og har hovedsæde i København. Den ejes 100 % af FIH Holding.

(13)

FIH-koncernen består af FIH Holding og FIH Erhvervsbank samt sidstnævntes helejede datterselskaber. Disse datterselskaber var pr. 31. december 2012 FIH Partners A/S (som dækkede forretningsområdet Corporate Finance), FIH Kapital Bank A/S (13), FIH Realkredit A/S, som var et realkreditinstitut (14), samt FIH Leasing og Finans A/S. FIH var aktiv på tre forretningsområder: Banking (15), Markets (16) og Corporate Finance (17).

(14)

Pr. 31. december 2012 var FIH Holding ejet af Arbejdsmarkedets Tillægspension (ATP), som ejede 48,8 % af aktierne i FIH Holding, af PF I A/S (18), som ejede 48,8 % af aktierne, og af direktionen og ledende medarbejdere, som ejede 2,3 % af aktierne. FIH Holding ejede selv 0,1 % af aktierne.

(15)

Ved udgangen af 2011 havde FIH-koncernen en balance på 84,16 mia. DKK (11,28 mia. EUR) og en samlet kapitalprocent (19) på 17,8 %, som var steget til 21,2 % pr. 31. december 2012. Pr. 31. december 2012 havde FIH en balance på 60,76 mia. (8,1 mia. EUR) (20) og risikovægtede aktiver for 29,84 mia. DKK (3,98 mia. EUR).

(16)

FIH var er en nichebank, der var specialiseret i mellemfristet finansiering samt risikovurderings- og virksomhedsfinansieringstjenester for danske virksomheder med en balance på over 10 mio. DKK (1,34 mio. EUR). Oprindeligt omfattede FIH's bankforretning tre forretningsområder: Property Finance, Acquisition Finance og Corporate Banking.

(17)

Da rednings- og åbningsafgørelsen blev offentliggjort, var FIH Danmarks sjettestørste bank målt på driftskapital (21) og havde over 2 000 bankkunder på koncernniveau. FIH's andel af markedet for bank- og realkreditlån ansloges på daværende tidspunkt at udgøre 1,7 %. Bankens andel af markedet for udlån til små og mellemstore virksomheder/erhvervslån var på 2,5 %. I juni 2012 havde FIH en markedsandel på 2,1 % af det samlede marked for erhvervsudlån (både banker og realkreditinstitutter).

(18)

FIH-koncernen havde klaret sig dårligt i årene forud for vedtagelsen af afgørelsen fra 2014. Den 25. juni 2009 ansøgte den om midler fra den danske rekapitaliseringsordning (22), og den 30. juni 2009 fik den tilført statsfinansieret hybrid kernekapital på 1,9 mia. DKK i form af et lån. Renten på dette lån var 11,46 % pr. år. I 2009 havde FIH-koncernen et tab før skat på 148 mio. DKK (19,9 mio. EUR).

(19)

FIH-koncernen havde i 2010 et overskud før skat på 316 mio. DKK (42,5 mio. EUR), men dette overskud skyldtes primært ikke-tilbagevendende positive markedsværdireguleringer, bl.a. ikke-realiserede gevinster på indirekte kapitalandele. I 2011 havde FIH-koncernen et tab før skat på 1,27 mia. DKK (170 mio. EUR) på grund af nedskrivninger på udlån og negative markedsværdireguleringer. Pr. 31. december 2012 havde banken et tab før skat på 47 mio. DKK (6,4 mio. EUR). Koncernen budgetterede med et overskud før skat på 95 mio. DKK (12,8 mio. EUR) for 2013. I tredje kvartal 2013 udgjorde nettooverskuddet før skat for fortsættende aktiviteter 23,2 mio. DKK (3,09 mio. EUR). FIH havde et tab efter skat på 20,1 mio. DKK (2,71 mio. EUR) for de samlede aktiviteter i 2012.

(20)

I 2009 og i 2010 nedjusterede Moody's FIH's kreditvurdering fra A2 til Baa3. I 2010 indvilgede FIH's ejere (det islandske finanstilsyn og Islands centralbank (23)) i at sælge deres aktier i FIH til de nuværende ejere. Forventningen var, at det nye ejerskab ville medføre en markant forbedring af FIH's kreditvurdering, eftersom Kaupthing Bank hf's tidligere ejerskab havde været en af Moody's største bekymringer. Primært som følge af forhold, der specifikt vedrørte FIH, bl.a. refinansieringen af statsgaranterede obligationer, kreditkvaliteten og eksponeringen over for ejendomssektoren, nedjusterede Moody's i 2011 FIH yderligere til B1 med negative forventninger.

(21)

Nedjusteringen i 2011 var i overensstemmelse med den daværende markedskurs for FIH-obligationer, som ikke var omfattet af en statsgaranti. Kursen på FIH's 2-4-årige obligationer var fastsat til spreads på 600-700 basispoint over den swap med en tilsvarende løbetid, der var knyttet til EURIBOR.

(22)

I 2011 og 2012 forventede FIH at ville få vanskeligt ved at indfri den gæld, der forfaldt i 2012 og 2013. Disse finansieringsproblemer skyldtes primært et fald i FIH's kreditvurdering og ændrede forhold på kapitalmarkedet (24). FIH havde allerede i juli 2009 fået likviditetsstøtte i form af en statsgaranti på i alt 50 mia. DKK (6,31 mia. EUR), som den havde udnyttet fuldt ud. Banken havde også fået tilført hybrid kernekapital på 1,9 mia. DKK (255 mio. EUR) fra staten via den danske garantiordning. Pr. 31. december 2011 havde FIH statsgaranterede obligationer for 41,7 mia. DKK (5,56 mia. EUR), som udgjorde 49,94 % af bankens balance.

(23)

På grund af de statsgaranterede obligationer, som udløb i 2012 og 2013, ville FIH få et finansieringsproblem. Finanstilsynet anslog, at der i andet halvår 2011 var en relativt høj risiko for, at FIH ikke ville kunne opfylde likviditetskravene i de efterfølgende 12-18 måneder, fordi banken ikke forventedes at kunne opnå finansiering på de frie markeder.

(24)

For at imødegå disse begyndende likviditetsproblemer skulle FIH nedbringe sin balance væsentligt.

(25)

For at løse de likviditetsproblemer, som FIH dengang forventedes at ville få, foreslog Danmark i juli 2012 en kompleks foranstaltning for værdiforringede aktiver med henblik på at overdrage FIH's problematiske ejendomsrelaterede aktiver til et nyt datterselskab tilhørende FIH Holding (»Newco«). Samtidig forpligtede Danmark sig til efter behov at yde finansiering til Newco og til at rekapitalisere selskabet.

(26)

»Foranstaltningerne (25)« bestod af to faser i en aktieoverdragelsesaftale (26) og flere tillægsaftaler, i henhold til hvilke aktiver fra FIH-koncernen til en værdi af ca. 17,1 mia. DKK (2,3 mia. EUR eller 28 % af FIH's samlede aktiver på overdragelsestidspunktet) blev overdraget til Newco. Newco (27) blev derefter opkøbt af Finansiel Stabilitet (28) med henblik på behørig afvikling efter den godkendte danske afviklingsordnings (29) principper (30). Afviklingsforløbet forventedes at vare indtil den 31. december 2016, men kunne vare indtil den 31. december 2019. Finansiel Stabilitet var i stand til at finansiere næsten hele kapitalbeløbet på 2 mia. DKK til opkøbet af Newco gennem en førtidsindfrielse af lånet på 1,9 mia. DKK i form af hybrid kernekapital, som staten ydede FIH (31) i 2009. Finanstilsynet godkendte FIH's tilbagebetaling af den statslige kapitaltilførsel den 2. juli 2012 på grundlag af en solvens- og likviditetsanalyse, som omfattede foranstaltningen for overdragelse af aktiver (32).

(27)

I fase 1 blev FIH Erhvervsbanks og FIH Kapital Bank A/S's aktiver og gældsforpligtelser overdraget til Newco, det nye datterselskab ejet af FIH Holding. De aktiver, der blev overdraget til Newco, var realkreditlån og værdipapirer til en værdi af 15,2 mia. DKK (2,1 mia. EUR) og derivater til en værdi af 1,6 mia. DKK (215 mio. EUR). Newcos oprindelige passiver bestod af to lån (lån 1 og lån 2) samt en egenkapital på 2 mia. DKK.

(28)

Lån 1 var et underskudsabsorberende lån fra FIH til Newco på 1,65 mia. DKK (221 mio. EUR). Newco ville kun tilbagebetale lånet til FIH, hvis afviklingen af de aktiver, der blev overdraget til Newco, genererede et overskud, der oversteg Finansiel Stabilitets købspris på 2 mia. DKK (268 mio. EUR). Med hensyn til forrentningen af lån 1 skulle Newco betale den femårige danske statsobligationsrente plus 1,15 % (33).

(29)

Lån 2 var et lån fra FIH Erhvervsbank til Newco på ca. 13,45 mia. DKK (1,8 mia. EUR). Hvad angår forrentningen af lån 2, skulle Newco betale FIH den danske tremåneders CIBOR-rente plus 1,12 %. Lån 2's løbetid svarede til løbetiden på de lån, som FIH tidligere havde udstedt under statsgarantien. Lån 2 og de tilsvarende lån udløb altså alle i midten af 2013, og det blev ved aftale fastsat, at FIH, i takt med at Newco tilbagebetalte lånene til FIH, ville tilbagebetale udestående, statsgaranterede lån. Da Newco havde tilbagebetalt lån 2's pålydende værdi til FIH, ydede Finansiel Stabilitet de midler til Newco, der var nødvendige for at refinansiere Newcos aktiver.

(30)

I fase 2, som blev gennemført umiddelbart efter afslutningen af fase 1, købte Finansiel Stabilitet alle aktierne i Newco af FIH Holding. Den pris, som Finansiel Stabilitet oprindeligt betalte (34) til FIH Holding for Newco, var egenkapitalen (nettoværdi) pr. 1. januar 2012, som beløb sig til 2 mia. DKK.

(31)

FIH Holding kunne derefter anvende det kontante overskud som umiddelbar likviditet til at indfri en del af de statsgaranterede obligationer. Samtidig førte overdragelsen af aktiver til, at realkreditlånene blev erstattet af lån til en statsfinansieret instans, hvilket reducerede FIH's risikovægtede aktiver med ca. 10 mia. DKK (35).

(32)

Ud over aktieoverdragelsesaftalen omfatter foranstaltningerne flere tillægsaftaler mellem FIH Holding og Finansiel Stabilitet:

(33)

I forbindelse med Newcos afvikling havde Finansiel Stabilitet i henhold til aftalen som minimum ret til at få sin oprindelige investering på 2 mia. DKK tilbage minus FIH's og Finansiel Stabilitets transaktionsomkostninger. Hvis afviklingen genererede et overskud, der er lavere end købsprisen på 2 mia. DKK, ville FIH dække differencen via henholdsvis lån 1, det underskudsabsorberende lån, og garantien. Hvis overskuddet af afviklingen oversteg 1,5 mia. DKK, ville Finansiel Stabilitet modtage yderligere 25 % af ethvert beløb herover ud over det beløb på 2 mia. DKK, som selskabet som minimum skulle modtage. Resterende overskydende beløb ville tilgå FIH Holding. Konkret betød det, at Finansiel Stabilitet ville modtage 2 mia. DKK, hvis det endelige overskud var lavere end 1,5 mia. DKK. Hvis det endelige overskud eksempelvis var 1,9 mia. DKK, ville selskabet modtage 2,1 mia. DKK.

(34)

I rednings- og åbningsafgørelsen rejste Kommissionen tvivl om, hvorvidt foranstaltningerne var hensigtsmæssige, om de var begrænset til det nødvendige minimum, om FIH-koncernens egetbidrag var passende, og om konkurrencefordrejningen var tilstrækkeligt begrænset.

(35)

Bekymringerne skyldtes foranstaltningernes særdeles komplekse karakter. De forekom at være unødvendigt komplicerede til at løse FIH's fremtidige likviditetsproblemer. Det var især uklart, i hvilket omfang de forskellige tillægsaftaler og de indbyrdes forbundne vederlagsformler var nødvendige, hensigtsmæssige og målrettede i forhold til formålene med bankmeddelelsen fra 2008 (37).

(36)

Dengang rednings- og åbningsafgørelsen blev offentliggjort, agtede FIH desuden at gå aggressivt ind på det internetbaserede indlånsmarked for privatkunder med henblik på at opnå et »prisførerskab«. Bankens indtræden på dette marked var en vigtig del af FIH's strategi til løsning af sine finansieringsproblemer.

(37)

Det virkede desuden meget usandsynligt, at det foreslåede afkast til Finansiel Stabilitet for de overførte aktiver og passiver ville svare til det niveau, der er omhandlet i punkt 21 i Kommissionens meddelelse om værdiforringede aktiver (38), hvoraf det fremgår, at bankerne i videst muligt omfang bør bære tabene på værdiforringede aktiver. I henhold til punkt 21 skal staten have et korrekt afkast på enhver hjælpeforanstaltning, således at det sikres, at aktionærerne får tilsvarende del i ansvaret og byrderne, uanset hvilken model der konkret vælges.

(38)

Den 24. juni 2013 fremsendte Danmark en endelig, ajourført version af omstruktureringsplanen for FIH-koncernen for perioden 2012-2016. Planen indeholdt et bedst og et værst tænkeligt scenarie (39), som skulle vise FIH's evne til at genoprette sin langsigtede rentabilitet og sikre en passende byrdefordeling og passende foranstaltninger til håndtering af konkurrencefordrejninger.

(39)

Omstruktureringsplanen var baseret på antagelser vedrørende væksten i bruttonationalproduktet som beregnet af Den Internationale Valutafond samt udviklingen i de kort- og mellemfristede renter i henhold til Erhvervs- og Vækstministeriets prognose over udviklingen i de kortfristede renter indtil 2014. Planen var baseret på en moderat genoprettelse af væksten i bruttonationalproduktet fra 2013.

(40)

I bedste fald (40) forventedes FIH løbende at forbedre sine resultater frem til 2016. Forrentningen før skat af den normaliserede egenkapital (41) på koncernniveau var budgetteret til 10,3 % pr. 31. december 2013 og til 11,2 % (42) pr. 31. december 2016.

(41)

Det værst tænkelige scenarie (43) var baseret på antagelser om en mindre gunstig markedsudvikling, herunder bl.a. forringede markedsbetingelser for finansiering til banker, både hvad angår volumen og pris, lavere efterspørgsel efter lån og rådgivningstjenester, ugunstige udsving i valutakurser, renter osv. samt nedskrivninger, der forbliver over de historiske niveauer i hele konjunkturforløbet. Ifølge FIH's skøn ville disse forhold tilsammen føre til en forrentning før skat af den normaliserede egenkapital på koncernniveau på 0,9 % pr. 31. december 2013 og 2,0 % pr. 31. december 2016.

(42)

I begge tilfælde var egenkapitalforrentningen relativt lav, hvilket primært skyldtes det forbud mod udbytte og mod betaling af kuponrente, som var fastsat i de tilsagn, som Danmark gav i forbindelse med undersøgelsen af statsstøtten. Som følge af disse tilsagn skulle FIH-koncernen tilbageholde overskud indtil omstruktureringsperiodens udløb og foranstaltningernes afvikling.

(43)

Oprindeligt omfattede FIH's bankforretning tre forretningsområder: Property Finance, Acquisition Finance og Corporate Banking. Forretningsområdet Property Finance var blevet afviklet som led i FIH's omstrukturering ved afhændelse af lånene inden for dette område til Finansiel Stabilitet i 2012. Desuden ville lånene inden for Acquisition Finance blive udfaset, hvilket betød, at Corporate Banking var det eneste fortsættende forretningsområde. Pr. marts 2013 var antallet af fuldtidsansatte reduceret fra 356 til 214.

(44)

I henhold til omstruktureringsplanen skulle balancen nedbringes til 27,68 mia. DKK (3,74 mia. EUR) pr. 31. december 2013. Pr. 31. december 2016 forventede FIH at have en samlet kapitalprocent på 19,6 %.

(45)

FIH's lovbestemte likviditetsgrad (44), som pr. 31. december 2012 var på 214 %, forventedes at være på 239,7 % pr. 31. december 2013.

(46)

I løbet af omstruktureringsperioden forventedes den samlede kapitalprocent at nå op på 19,6 % og den lovbestemte likviditetsgrad at være på 175 %, hvilket altså markant overstiger lovkravene.

(47)

Ifølge det bedst tænkelige scenarie (45) var forrentningen før skat af den såkaldte normaliserede egenkapital (46) i omstruktureringsplanen budgetteret til 9 % pr. 31. december 2013 og 10,1 % pr. 31. december 2016. I det værst tænkelige scenarie lå disse tal på henholdsvis 0,9 % og 4,7 % (47).

(48)

Bankens situation var blevet markant forbedret siden midten af 2011, hvor Finanstilsynet forudså, at FIH ville få store likviditetsbehov, som den ikke ville kunne opfylde. FIH havde indfriet de tilbageværende udestående statsgaranterede obligationer, og refinansieringsproblemet var således løst den 13. juni 2013. FIH tilbagebetalte den hybride kernekapital til staten den 2. juli 2013.

(49)

På datoen for vedtagelsen af afgørelsen fra 2014 havde FIH ingen problemer med at opfylde de lovbestemte solvens- og likviditetskrav.

(50)

For at tage hånd om de problemstillinger, som Kommissionen påpegede i forbindelse med rednings- og åbningsafgørelsen, traf Danmark og FIH-koncernen en række foranstaltninger.

(51)

FIH betalte et engangsbeløb til Finansiel Stabilitet på 310,25 mio. DKK (39,12 mio. EUR) med valørdato den 4. december 2013 (48).

(52)

FIH betalte et beløb på 61,7 mio. DKK med valørdato den 18. december 2013 til Newco som en delvis tilbagebetaling af honorarer, som banken havde modtaget i henhold til administrationsaftalen for 2012, og reducerede med tilbagevirkende kraft de forvaltningshonorarer for administration og hedging for 2013, som den havde opkrævet af Newco, til 0,05 % af den udestående låneportefølje.

(53)

FIH reducerede sine samlede aktiver fra 109,3 mia. DKK (14,67 mia. EUR) pr. 31. december 2010 til 60,80 mia. DKK (8,16 mia. EUR) pr. 31. december 2012, svarende til en reduktion på 44 %.

(54)

FIH reducerede sin låneportefølje yderligere fra 58,0 mia. DKK (7,79 mia. EUR) pr. 31. december 2010 til 16,2 mia. DKK (2,17 mia. EUR) pr. 31. december 2012, dvs. med i alt 41,8 mia. DKK, svarende til en reduktion på 72 %.

(55)

Derudover har FIH markant mindsket sin risikoprofil på forretningsområdet Markets (49).

(56)

FIH reducerede antallet af fuldtidsansatte fra 356 pr. 31. december 2010 til 214 pr. 31. marts 2013, hvilket svarer til en reduktion på 41 %.

(57)

Derudover mindskede FIH sin geografiske tilstedeværelse, idet banken lukkede to af sine fire regionale kontorer.

(58)

I betragtning af de problemstillinger, som Kommissionen påpegede i rednings- og åbningsafgørelsen, og for at sikre overensstemmelse med meddelelsen om værdiforringede aktiver, navnlig med hensyn til det korrekte afkast på foranstaltningerne til overdragelse af aktiver, gav Danmark yderligere tilsagn, som er beskrevet i betragtning til 59-65. Ved skrivelse af 13. januar 2020 bekræftede Danmark, at alle disse tilsagn er blevet gennemført eller ikke længere er relevante. Danmark forpligtede sig endvidere til ikke at tilbageføre de gennemførte tilsagn.

(59)

FIH ville foretage en årlig betaling på 2,1 mio. DKK (0,3 mio. EUR) til Finansiel Stabilitet fra den 30. september 2014 indtil transaktionens endelige afvikling og en ACT/ACT (50) pro rata temporis-betaling for den sidste periode på afviklingsdagen (dette kunne være helt frem til den 31. december 2019). Eventuelle beløb, som FIH allerede havde betalt til Finansiel Stabilitet ud over dette beløb i overensstemmelse med afgørelsen fra 2014 og ud over de samlede beløb, der skal betales af FIH i henhold til denne afgørelse, tilbagebetales til FIH uden renter.

(60)

FIH ville reducere de forvaltningshonorarer, som den opkrævede af Finansiel Stabilitet, eller betale et engangsbeløb til Finansiel Stabilitet med en nutidsværdi af reduktionen eller af betalingen svarende til 143,2 mio. DKK (19,09 mio. EUR).

(61)

FIH betalte med henblik herpå et beløb på 61,7 mio. DKK til Newco som en delvis tilbagebetaling af de honorarer, som FIH modtog fra Newco i henhold til administrationsaftalen for 2012. FIH reducerede desuden de forvaltningshonorarer for administration og hedging, som den opkrævede af Newco, til 0,05 % af den udestående låneportefølje for 2013.

(62)

Fra den 1. januar 2014 ville FIH desuden reducere de forvaltningshonorarer for administration og hedging, som den opkrævede af Newco, til 0,05 % pr. år af den udestående låneportefølje.

(63)

FIH ville betale et ekstra årligt honorar til Finansiel Stabilitet på 47,2 mio. EUR (6,29 mio. EUR), såfremt Finanstilsynet ændrede sine regler for kapitalkrav på holdingniveau, således at FIH's lovbestemte lånekapacitet ikke ville være begrænset af FIH Holdings kapitalsituation.

(64)

I henhold til tilsagnene skulle FIH desuden trække sig ud af visse forretningsområder (Property Finance, Private Equity og Private Wealth Management), og de indeholdt en række adfærdsbegrænsninger, bl.a. et forbud mod prisførerskab for indskud, et forbud mod aggressiv handelspraksis samt et forbud mod opkøb, og fastlagde afviklingen af FIH Realkredit A/S, som var FIH-koncernens realkreditinstitut. FIH Realkredit A/S blev afviklet i 2013.

(65)

I bilaget findes en komplet liste over tilsagnene (51), som senest ajourført af de danske myndigheder i deres skrivelse af 13. januar 2020.

(66)

Da Danmark anmeldte foranstaltningerne til Kommissionen, var landets oprindelige holdning (52), at overførslen af egenkapital til Newco udgjorde statsstøtte, men at denne støtte var forenelig med det indre marked efter traktatens artikel 107, stk. 3, litra b).

(67)

I samme anmeldelse hævdede Danmark, at FIH-koncernen ikke havde modtaget statsstøtte, eftersom Finansiel Stabilitet ville betale markedsprisen for Newco. Danmark fremlagde ingen dokumentation til underbygning af denne påstand, hverken i form af henvisninger til relevante markedsoplysninger eller en redegørelse for beregningen af transaktionsomkostningerne, men fremhævede, at

(68)

Danmark konkluderede, at FIH ikke ville opnå en fordel. Såfremt Kommissionen ville forholde sig anderledes til dette, fremførte Danmark, at enhver støtte til FIH kunne erklæres forenelig med det indre marked, eftersom ordningen udgjorde en omstrukturering af FIH i overensstemmelse med omstruktureringsmeddelelsen (53).

(69)

Danmark fulgte op på sin oprindelige anmeldelse med en præsentation den 20. marts 2012 (54), hvor landet påpegede, at FIH ikke havde anmodet om foranstaltningerne, og at FIH på det tidspunkt, hvor banken tilsluttede sig foranstaltningerne, havde haft alternative muligheder for at nedbringe gælden, hvilket underbyggede den påstand, at transaktionen var indgået på markedsvilkår. Danmark hævdede også, at den oprindelige nedskrivning af aktivernes bogførte værdi med 1,4 mia. DKK og en yderligere risikonedjustering på 1,3 mia. DKK svarede til en markedspris. Ethvert resultatrelateret tab ville desuden blive korrigeret ved hjælp af den variable formel i aktieoverdragelsesaftalen, således at en faktisk, efterfølgende justering ville sikre en prissætning, der er i overensstemmelse med markedsvilkårene. Danmark forklarede hverken, hvordan man var kommet frem til den foreslåede nedjustering og risikojustering, eller hvorfor justeringerne ville svare til en markedspris.

(70)

I den efterfølgende korrespondance med Kommissionen (55) hævdede Danmark, at det maksimale tab, som Finansiel Stabilitet kunne risikere at skulle bære, beløb sig til 1,05 mia. DKK, dvs. forskellen mellem på den ene side det underskudsabsorberende lån på 1,65 mia. DKK og på den anden side den samlede bogførte nedskrivning og Finansiel Stabilitets foreløbige risikojustering, som tilsammen beløber sig til 2,7 mia. DKK. Danmark hævdede også, at staten nød fordel af en betydelig reduktion af den risiko, der var forbundet med FIH's statsgaranterede lån, og af FIH's tilbagebetaling af en tidligere kapitaltilførsel på 1,9 mia. DKK.

(71)

I et notat fremsendt den 23. april 2012 (56) underrettede Danmark Kommissionen om, at landet foreløbig ikke ville sende Kommissionen flere begrundelser for anvendelsen af det markedsøkonomiske investorprincip. Samtidig redegjorde det i et vist omfang for de værdiansættelsesmetoder, som Finansiel Stabilitets juridiske rådgiver havde anvendt.

(72)

Efterfølgende, den 16. maj 2012, hævdede Danmark, at FIH Holding og Finansiel Stabilitet havde ført forhandlinger om transaktionsvilkårene på grundlag af almindelige forretningsmæssige overvejelser vedrørende fordeling af risiko og fortjeneste, og hævdede, at transaktionen var blevet gennemført på markedsvilkår. Denne påstand blev bekræftet af Finansiel Stabilitets revisionsfirma, KPMG (57).

(73)

Den 7. juni 2012 fremsendte Danmark en rapport fra KPMG, der indeholdt en vurdering af foranstaltningerne, hvor der blev taget højde for alle medvirkende årsager samtidig. KPMG mente ikke, at der var grund til at konkludere, at vilkårene i aftalen ikke skulle svare til Finansiel Stabilitets risici, under henvisning til den høje sikkerhedsstillelse, den mulige anvendelse af dækkede obligationer, det underskudsabsorberende lån og et muligt afkast på 25 % til Finansiel Stabilitet.

(74)

Den 11. september 2012 anfægtede Danmark i sit svar på åbningsskrivelsen ikke direkte Kommissionens synspunkt om, at foranstaltningerne udgjorde statsstøtte, men landet henviste til sin argumentation af 29. marts 2012 (58) og fremførte, at enhver overdragelse, der oversteg markedsværdien, ville blive kompenseret via det underskudsabsorberende lån og den prisreguleringsgaranti, som FIH Holding stillede. Danmark nævnte desuden forhøjelser af marginen for forlængelser og en indfrielsesprocent, der var højere end forventet, som eksempler til støtte for dette synspunkt, men gentog ikke eksplicit, at det markedsøkonomiske aktørprincip (59) burde finde anvendelse.

(75)

Danmark fremførte i stedet, at foranstaltningerne var forenelige med det indre marked og argumenterede for deres hensigtsmæssighed, at støtten var begrænset til det nødvendige minimum, og at konkurrencefordrejningen var begrænset (60).

(76)

I notatet af 23. april 2012 fremsatte de danske myndigheder også på ny den holdning, at foranstaltningerne var resultatet af forhandlinger mellem FIH og Finansiel Stabilitet (61), og hævdede, at dele af vejledningen i bankmeddelelsen (62) havde nødvendiggjort en vis grad af kompleksitet i foranstaltningerne (63), og anfægtede dermed, at kompleksiteten kunne gøre dem uhensigtsmæssige.

(77)

Da Kommissionen underrettede Danmark om ekspertvurderingen vedrørende foranstaltningernes markedsværdi og reelle økonomiske værdi, anfægtede Danmark resultaterne og fremsendte i perioden 7. februar til 11. september 2013 en række spørgsmål og præciseringer.

(78)

Danmark anførte, at støtten var begrænset til det nødvendige minimum (64), eftersom det blev antaget, at overdragelsesværdien ikke ville overstige den reelle økonomiske værdi, men tilføjede, at kun Kommissionens endelige værdiansættelse kunne afgøre dette.

(79)

Bortset fra værdiansættelsesaspekterne bemærkede Danmark overdragelsens positive indvirkninger på FIH's juridiske stilling i overensstemmelse med omstruktureringsplanens mål om at genoprette bankens langsigtede rentabilitet.

(80)

Danmark anførte også, at FIH's strategi for private indlån er uafhængig af statsstøtteforanstaltningen og ikke er udtryk for et ønske om prisførerskab, men er en væsentlig del af bankens finansieringsstrategi. Af hensyn til Kommissionens bekymringer gav Danmark dog tilsagn om, at FIH ville overholde et forbud mod prisførerskab.

(81)

I henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, er statsstøtte enhver form for støtte, som ydes af en medlemsstat eller ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.

(82)

Kommissionen vurderer, at foranstaltningerne til fordel for FIH, som er beskrevet i betragtning 25-33, bør betragtes samlet som en pakke. Foranstaltningerne udgør en enkelt transaktion, eftersom de er indbyrdes afhængige af hinanden (kronologisk og strukturelt) og er blevet udformet samlet for at løse FIH's finansieringsproblem.

(83)

De foranstaltninger, der er beskrevet i betragtning 25-33, indebærer brug af statslige midler, eftersom de er direkte finansieret af Finansiel Stabilitet, som er et statsejet selskab (via Økonomi- og Erhvervsministeriet), der har til formål at iværksætte forskellige former for foranstaltninger for danske banker i forbindelse med finanskrisen (65). For det første ydede Finansiel Stabilitet 2 mia. DKK kontant til Newco inden for rammerne af aktieoverdragelsesaftalen. For det andet forpligtede Finansiel Stabilitet sig til at finansiere Newcos aktiver, mens FIH tilbagebetalte sine statsgaranterede lån. Denne forpligtelse kunne overstige 13 mia. DKK. For det tredje besluttede Finansiel Stabilitet at give afkald på renter for at betale for en garanti fra FIH Holding.

(84)

De foranstaltninger, der er beskrevet i betragtning 25-33, udgør en fordel, eftersom de indebar overtagelse af værdiforringede aktiver fra FIH og dermed forbedrede koncernens kapitalprocent og samtidig satte banken bedre i stand til at løse sine finansieringsproblemer.

(85)

De danske myndigheder fremførte, at foranstaltningerne var i tråd med det markedsøkonomiske aktørprincip og dermed ikke udgjorde statsstøtte til FIH-koncernen.

(86)

Kommissionen vil derfor undersøge, om foranstaltningerne til fordel for FIH-koncernen opfylder kriterierne i det markedsøkonomiske aktørprincip. Det undersøges, om en markedsaktør ville have foretaget en given transaktion på de samme vilkår og betingelser som den offentlige investor på det tidspunkt, hvor beslutningen om at stille offentlige midler til rådighed blev truffet. Der er ikke tale om statsstøtte, når offentlige midler tildeles under omstændigheder og på betingelser, der svarer til markedsvilkår.

(87)

I FIH-koncernens tilfælde mener Kommissionen i den forbindelse, at det er relevant at undersøge, i) hvorvidt der oprindeligt havde været en privat investor, som var villig til at finansiere foranstaltningerne på de samme vilkår og betingelser som medlemsstaten, ii) hvilket afkast denne investor i så fald krævede af investeringen sammenlignet med statens afkast, og iii) såfremt der ingen privat interesse havde været, hvilket forventet afkast (66) og hvilken andel af et eventuelt overskud af foranstaltningerne staten ville få, sammenlignet med hvad en markedsinvestor ville forvente, hvis denne skulle investere i foranstaltningerne på almindelige markedsvilkår. Hvis staten accepterer disse eller bedre vilkår, kan foranstaltningerne betragtes som værende gennemført på markedsvilkår. Det er især vigtigt at undersøge, om transaktionen som helhed genererer et positivt cash flow, eftersom ingen privat aktør, som tilstræber at maksimere sin fortjeneste, vil foretage en underskudsgivende transaktion.

(88)

Det klareste bevis for, at en transaktion er i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip, er, at betingelserne i aftalen ikke blot vil være acceptable for en hypotetisk markedsaktør, men at der rent faktisk findes en aktør, som deltager i den samme investering på de samme vilkår som staten. Tilstedeværelsen af andre investorer giver Kommissionen en rettesnor for at vurdere, om det markedsøkonomiske aktørprincip kan finde anvendelse.

(89)

Da Danmark iværksatte foranstaltningerne, var der ingen markedsaktør, som var parat til at træffe foranstaltninger til fordel for FIH svarende til dem, som blev truffet af statskontrollerede aktører. Navnlig udtrykte hverken ejerkonsortiet eller nogen tredjemand interesse for at investere i FIH. Kommissionen har derfor ikke belæg for at konkludere, at en markedsaktør under de givne forhold ville være villig til at investere i foranstaltningerne. Den manglende private interesse vidner om bankens finansielle vanskeligheder og svage stilling.

(90)

Selv om der ikke er nogen aktør, som investerer på de samme vilkår som staten, behøver foranstaltningen stadig ikke at udgøre støtte, hvis en privat investor under lignende forhold ville have ydet den samme finansiering og krævet et afkast, der var mindst lige så højt som det afkast, som staten modtog. Denne vurdering burde i princippet baseres på en forretningsplan, der tager højde for de tilgængelige oplysninger og den forventede udvikling på det tidspunkt, hvor den offentlige finansiering blev tildelt, og den bør ikke bero på en analyse, der er baseret på situationen på et senere tidspunkt.

(91)

En af de situationer, hvor det er vanskeligst at anvende det markedsøkonomiske aktørprincip, er, når en virksomhed allerede modtager statsstøtte. I det aktuelle tilfælde havde FIH allerede den 30. juni 2009 fået tilført statslig kapital, som banken tilbagebetalte den 2. juli 2012. De hybride instrumenter, der blev anvendt til rekapitaliseringen, blev forrentet med 11,45 %. FIH deltog også i den danske garantiordning. Selv om disse forhold i dette tilfælde ikke i sig selv udelukker, at det markedsøkonomiske aktørprincip kan finde anvendelse, vidner de om, hvilke vanskeligheder FIH var i, og forholdene vil påvirke private investorers villighed til at investere i foranstaltningerne. Den tidligere støtte fordrejer i forvejen de økonomiske forhold og giver indtryk af fortsat statsstøtte. Kommissionen har i sin vurdering taget højde for, om sådanne fordele afløses af nye.

(92)

Finanstilsynet mente, at FIH befandt sig i en usikker situation, eftersom der var en væsentlig risiko for, at FIH ikke ville kunne opfylde de lovbestemte likviditetskrav, når de statsgaranterede obligationer udløb. Denne situation kunne således have ført til, at FIH ville få inddraget sin banklicens (67). Finanstilsynets holdning støtter således Kommissionens vurdering, nemlig at det er usandsynligt, at en markedsaktør ville have investeret i FIH. Det kan gøres gældende, at Finanstilsynets rapport ikke var offentligt tilgængelig, men en markedsaktør ville ikke desto mindre have haft adgang til løbetidsprofilen for FIH's statsgaranterede obligationer og kunne dermed være nået frem til samme konklusion.

(93)

Da der ikke var en privat investor, skal Kommissionen for at undersøge, om det markedsøkonomiske aktørprincip kan finde anvendelse, vurdere, hvorvidt det samlede afkast på foranstaltningerne til fordel for FIH svarer til eller er højere end det forventede afkast, som en hypotetisk privat investor ville kræve for at foretage investeringen. Det forventede afkast på foranstaltningerne afhænger af de fremtidige indtægter fra cash flows, som skal foruddiskonteres ved hjælp af en passende diskonteringsfaktor for at nå frem til indtægternes nettonutidsværdi.

(94)

På baggrund af ekspertrådgivning foretog Kommissionen en markedsværdiansættelse af Newcos aktiver og en beregning af den forrentning, som Finansiel Stabilitet kunne forventede under forskellige scenarier for afviklingen af Newco. I den forbindelse tog den højde for alle elementer i aktieoverdragelsesaftalen, bl.a. afviklingsværdien netto, Finansiel Stabilitets og FIH-koncernens indtægter og omkostninger samt købesumsreguleringen, som omfattede det underskudsabsorberende lån. Det er nødvendigt at anvende en fordelingsmodel for at beregne nettonutidsværdien af såvel indtægterne fra en egenkapitalforrentning på 25 %, som de negative virkninger af kombinationen af store tab på aktiver i Newco og risikoen for, at FIH Holding misligholder sine forpligtelser (68).

(95)

Figuren viser ved forskellige afviklingsværdier af Newcos aktiver (fra 5,1 mia. DKK til 28,3 mia. DKK) aktieoverdragelsesaftalens nettonutidsværdi. Den stiplede linje viser sandsynligheden for, at de enkelte scenarier vil opstå (fra 0,1 % til 7,5 %), og aflæses på højre akse. I de mest sandsynlige scenarier er afkastet en anelse negativt.

(96)

Som det fremgår af figuren, er aktieoverdragelsesaftalens samlede, sandsynlighedsvægtede gennemsnitlige nettonutidsværdi også negativ. Ifølge ekspertens beregning beløb den sig til 726 mio. DKK. Aktieoverdragelsesaftalen genererede således et tab i stedet for et overskud. En markedsaktør ville have krævet en egenkapitalforrentning på mindst 10 % (69) pr. år på en tilsvarende investering på 2 mia. DKK, svarende til en forrentning på 1,33 mia. DKK over Newcos syvårige levetid. Kommissionen konkluderer derfor, at ingen markedsaktør ville have været villig til at investere på vilkår og betingelser, der svarer til dem i aktieoverdragelsesaftalen. Foranstaltningerne er således ikke i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip (70).

(97)

Det skal derfor bemærkes, at Kommissionen i beregningen i betragtning 94-96 tog højde for korrespondancen fra Danmark dateret 7. februar og 11. marts 2013 samt senere korrespondance (71), hvori Danmark gav ikke tidligere oplyste detaljer, såsom specifikke beskrivelser af komponenterne i den variable købspris, referencedatoen på de fremsendte oplysninger om de lån, som skulle overdrages fra FIH til Newco, udviklingen i porteføljens kreditkvalitet fra december 2011 til september 2012 og en mere detaljeret analyse af de »uforpligtede kreditlinjer« i porteføljen.

(98)

Beregningerne i Danmarks argumentation (72) står desuden ikke for en nærmere prøvelse. De forudgående nedskrivninger og risikopositioner var ikke underbygget af en uafhængig værdiansættelsesrapport (73). I betragtning af den eventualitet, at FIH-koncernen risikerede ikke at kunne indfri efterfølgende garantier, er der desuden intet, der forhindrede, at Newcos tab kunne overstige 2,7 mia. DKK, og i det tilfælde ville Finansiel Stabilitet (og dermed den danske stat) kontraktligt være forpligtet til at rekapitalisere Newco inden dennes endelige afvikling. Kommissionen konkluderer derfor, at påstanden om, at ethvert investeringstab ville være begrænset til 1,05 mia. DKK, ikke er underbygget.

(99)

Den omstændighed, at foranstaltningernes betingelser blev forhandlet mellem Finansiel Stabilitet og FIH Holding, betyder ikke nødvendigvis, at foranstaltningerne blev gennemført på markedsvilkår. Hvis Danmark agtede at tildele et betragteligt beløb i ekstra støtte til en bank i alvorlige likviditetsvanskeligheder, ville dette forhold alene ikke udelukke forhandlinger mellem myndighederne og denne bank om specifikke forhold vedrørende transaktionen. På grund af de bilaterale aspekter af de pågældende forhandlinger manglede de elementer, som findes i en åben, ikke-diskriminerende udbudsprocedure eller i en sammenligning med lignende markedstransaktioner. Foranstaltningernes forenelighed med markedsvilkårene er således ikke en automatisk følge af det forhold, at der har fundet forhandlinger sted.

(100)

Med hensyn til KPMG-rapporten af 7. juni 2012 er Kommissionen enig i, at som følge af foranstaltningernes kompleksitet bør de vilkår og betingelser, der gælder for dem, vurderes i deres helhed, fordi der ikke findes enkeltbestemmelser, som kan tilskrives afkastet på de enkelte elementer. I KPMG-rapportens analyse overses imidlertid risikoen for mere ekstreme negative scenarier, hvor FIH Holding ikke vil kunne indfri sine forpligtelser. I analysen tages der endvidere ikke højde for en forrentning af investeringen på 2,0 mia. DKK. Som anført i betragtning 98 kan der ikke være tale om markedsadfærd, når der ikke sker en årlig forrentning af kapitalen, og eftersom der kun er mulighed for en andel på 25 % af enhver positiv forrentning af egenkapitalen over en syvårig investeringsperiode, både isoleret set og som en parameter i den samlede forrentningsmodel (74).

(101)

Kommissionen bemærker i den sammenhæng, at FIH i forbindelse med en tidligere tilførsel af hybrid kernekapital (75) skulle betale en årlig kuponrente på 11,46 %. I starten af marts 2012 var FIH's prioritetsobligationer noteret på markedet med et implicit afkast på over 10 %. Der er således belæg for Kommissionens argument om, at egenkapitalforrentningen bør være på mindst 10 %. En markedsaktør vil sandsynligvis kræve en forrentning, der overstiger dette niveau, i lyset af de særlige risici, der er forbundet med størrelsen og den ringe kvalitet (76) af Newcos ejendomsportefølje, samt den lave prioritet, der er forbundet med en egenkapitalinvestering. Den forrentning på 6,5 %, som Danmark kalkulerede med (77), er derfor klart utilstrækkelig. Det bør også bemærkes, at transaktionen genererer et negativt forventet afkast.

(102)

Kommissionen konkluderer, at foranstaltningerne til fordel for FIH ikke er i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip. Denne vurdering og navnlig det forhold, at Kommissionen ikke skal tage højde for de finansielle risici, som Finansiel Stabilitet var eksponeret for som følge af støtteforanstaltningerne i 2009, blev bekræftet ved Domstolens dom af 6. marts 2018 (78).

(103)

Foranstaltningerne vedrører kun FIH-koncernen og Newco. Foranstaltningerne var derfor selektive.

(104)

Foranstaltningerne bidrog til at styrke FIH's kapital- og likviditetssituation sammenlignet med situationen for bankens konkurrenter, som ikke havde fordel af lignende foranstaltninger. Foranstaltningen gav derfor FIH mulighed for at forbedre sin markedsposition. Foranstaltningen kunne således medføre en fordrejning af konkurrencevilkårene.

(105)

I betragtning af bankmarkedets integrering på europæisk plan påvirkede den fordel, som FIH fik, både konkurrenter i Danmark (hvor banker fra andre medlemsstater opererer) og i andre medlemsstater. Det må derfor konkluderes, at foranstaltningerne kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

(106)

Foranstaltningernes samlede støttebeløb (79) beregnes til ca. 2,25 mia. DKK (ca. 300 mio. EUR). I beregningen af støttebeløbet har Kommissionen kalkuleret med:

(107)

Som en formildende omstændighed vurderede Kommissionen, at den tidlige annullering af statsgarantier på 0,28 mia. DKK skulle fratrækkes det samlede støttebeløb.

(108)

Som anført i betragtning 82 og 100 anlagde Kommissionen en holistisk tilgang til værdiansættelsen af alle renter og andre cash flows, honorarer og garantier under hensyntagen til:

(109)

I overensstemmelse med meddelelsen om værdiforringede aktiver gjorde Kommissionen brug af eksterne eksperters rådgivning om værdiansættelse (82).

(110)

I henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra b), kan statsstøtte, der ydes med henblik på at »afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi«, betragtes som forenelig med det indre marked. I betragtning af de nuværende forhold og forholdene på finansmarkedet, da rednings- og åbningsafgørelsen blev offentliggjort, mener Kommissionen, at foranstaltningerne kan vurderes i henhold til denne bestemmelse.

(111)

Kommissionen anerkender, at finanskrisen har skabt ekstraordinære omstændigheder, hvor en enkelt banks konkurs kan undergrave tilliden til hele det finansielle system, både på nationalt og internationalt plan. Det kan være tilfældet, selv når der er tale om en lille bank, der ikke er i umiddelbare vanskeligheder, men er under den finansielle tilsynsmyndigheds skærpede tilsyn, såsom FIH. Kursen på bankens 2-4-årige obligationer var fastsat til spreads på 600-700 basispoint over EURIBOR, da rednings- og åbningsafgørelsen blev offentliggjort. Dette kursniveau er et klart tegn på overhængende vanskeligheder. I sådanne tilfælde kan det være nødvendigt at gribe ind tidligt for at forhindre, at den berørte bank bliver ustabil, og således afværge trusler mod den finansielle stabilitet. Det er navnlig tilfældet i en mindre økonomi som Danmarks, hvor aktørerne kan have tendens til ikke at skelne mellem de enkelte banker, og hvor manglende tillid som følge af en enkelt banks konkurs således kan smitte af på hele sektoren. Retsgrundlaget for vurderingen af foreneligheden af alle de foranstaltninger, der er omfattet af denne afgørelse, er derfor traktatens artikel 107, stk. 3, litra b).

(112)

Specifikt med hensyn til foreneligheden af overdragelsen af aktiver til Finansiel Stabilitet vil Kommissionen vurdere foranstaltningerne i lyset af meddelelsen om værdiforringede aktiver.

(113)

Kommissionen vil derefter vurdere omstruktureringsforanstaltningernes forenelighed i lyset af omstruktureringsmeddelelsen.

(114)

Meddelelsen om værdiforringede aktiver fastsætter principperne for værdiansættelse og overførsel af værdiforringede aktiver samt foranstaltningers forenelighed med traktaten. Det skal vurderes, om støtten er begrænset til det nødvendige minimum, og om banken og dens aktionærer yder et tilstrækkeligt stort egetbidrag.

(115)

I henhold til punkt 21 i meddelelsen om værdiforringede aktiver bør tabene på værdiforringede aktiver i videst mulig udstrækning bæres af bankerne. I henhold til punkt 21 skal staten have et korrekt afkast på hjælpeforanstaltningen, uanset hvilken form den har, således at det sikres, at aktionærerne får tilsvarende del i ansvaret og byrderne, uanset hvilken model der konkret vælges.

(116)

I deres oprindelige form gav foranstaltningerne et afkast svarende til den danske stats finansieringsomkostninger og blot 100 basispoint oveni for likviditeten. Der var ikke kalkuleret med nogen egenkapitalforrentning, bortset fra en delvis (25 %) gevinstmulighed, i tilfælde af at afviklingen giver et overskud, jf. købesumsreguleringen. I tilfælde af et negativt scenarie, hvor Newcos aktivportefølje forværredes markant, ville kompensationen til Finansiel Stabilitet blive ydet af FIH Holding, som under disse omstændigheder sandsynligvis ikke ville kunne indfri sine forpligtelser. Som anført i betragtning 66-73 til rednings- og åbningsafgørelsen virkede det derfor usandsynligt, at afkastet og egetbidraget ville være tilstrækkeligt til at gøre støtten forenelig med det indre marked i henhold til retningslinjerne i meddelelsen om værdiforringede aktiver.

(117)

I overensstemmelse med punkt 39 i meddelelsen om værdiforringede aktiver analyserede Kommissionen derfor nøje foranstaltningernes markedsværdi. Med hjælp fra en ekstern ekspert fastsatte den et skøn over forskellige sandsynlige scenarier for afviklingen af Newcos aktivportefølje og beregnede indvirkningen på aktivernes forventelige endelige afviklingsværdi i henhold til aktieoverdragelsesaftalen.

(118)

I sin vurdering fandt Kommissionen fire fordele i form af afkald på egenkapitalforrentning samt risiko for tab som følge af FIH Holdings ringe kreditkvalitet, for høje renter på det underskudsabsorberende lån, for høje spreads på FIH's finansiering til Newco og for høje honorarer for administration og derivathedging. Kommissionen fandt også formildende omstændigheder, såsom den tidlige annullering af statsgarantier. Samlet set indeholdt foranstaltningerne et statsstøtteelement på ca. 2,25 mia. DKK.

(119)

Med udgangspunkt i punkt 40 og 41 i meddelelsen om værdiforringede aktiver blev forskellen mellem overførselsværdien og den reelle økonomiske værdi vurderet ved at foretage den samme beregning som for vurderingen af markedsværdien med to tilpasninger. For det første resultatet for de forskellige scenarier baseret på aktivporteføljens reelle økonomiske værdier i stedet for dens markedsværdier. For det andet var den krævede egenkapitalforrentning baseret på foranstaltningernes reelle kapitalfrigørelse netto.

(120)

Efter at have modtaget en erklæring fra Finanstilsynet vurderede Kommissionen foranstaltningernes kapitalfrigørelsesvirkning brutto til 375 mio. DKK (83) i afgørelsen fra 2014. Dette beløb kan opdeles i:

(121)

Indtjeningsrisikoen svarede til FIH's risiko i forbindelse med kravet om, at den skulle tiltrække yderligere kapital til dækning af de forventede tab for det kommende år. I dette tilfælde havde FIH imidlertid medtaget en positiv tendens i beregningen af indtjeningsrisikoen, da den antog, at den ville opnå rentebesparelser som følge af en tidlig indfrielse af hybrid kapital på 1,9 mia. DKK (84). Sådanne besparelser kunne ikke have medført en risiko for yderligere kapitalkrav, og der skete derfor ingen kapitalfrigørelse til FIH under posten for indtjeningsrisiko. Denne regnefejl blev gentaget i en erklæring fra Finanstilsynet, men blev senere berigtiget i efterfølgende korrespondance. Da Kommissionen tog udgangspunkt i den første beregning i afgørelsen fra 2014, fastsatte den kapitalfrigørelsesvirkningen til 375 mio. DKK og ikke 275 mio. DKK. Retten annullerede derfor afgørelsen fra 2014 ved dom af 19. september 2019. Det korrekte bruttobeløb for støtteforanstaltningernes kapitalfrigørelse bør derfor fastsættes til 275 mio. DKK. Denne kapitalfrigørelse bør betales behørigt, for at foranstaltningen kan være forenelig med meddelelsen om værdiforringede aktiver. Kommissionen anslår, at den betaling, der er nødvendig for at bringe kapitalfrigørelsen i overensstemmelse med meddelelsen om værdiforringede aktiver, bør beløbe sig til mindst 10 % om året (85).

(122)

Kommissionen fandt også, at aktivernes overførselsværdi var 254 mio. DKK højere end deres reelle økonomiske værdi (86), som skulle forrentes og tilbagesøges.

(123)

Derudover skulle der inddrives 143,2 mio. DKK som følge af for høje honorarer.

(124)

For at bringe foranstaltningerne i overensstemmelse med meddelelsen om værdiforringede aktiver:

(125)

Danmark har sørget for, at FIH betalte disse beløb (90) ud over at overholde alle aftaler indgået i henhold til de afsluttende dokumenter vedrørende foranstaltningerne (91).

(126)

Danmark vil sørge for, at FIH ikke udbetaler dividende, indtil Newco har afviklet alle sine udeståender i henhold til aktieoverdragelsesaftalen, for således at mindske FIH Holdings kreditrisiko for Finansiel Stabilitet.

(127)

Foranstaltningerne i deres helhed er altså hensigtsmæssige og begrænset til det nødvendige minimum og sikrer et tilstrækkeligt egetbidrag fra FIH's side. På grund af den betaling, der blev foretaget den 4. december 2013 (92) til Finansiel Stabilitet, samt de ekstra tilsagn med hensyn til afkast og honorarer sikrer foranstaltningerne desuden et passende afkast i overensstemmelse med meddelelsen om værdiforringede aktiver.

(128)

I henhold til omstruktureringsmeddelelsen og for at være forenelig med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra b), skal omstruktureringen af en bank i forbindelse med den aktuelle finanskrise føre til genoprettelse af bankens rentabilitet eller til bankens behørige afvikling, sikre, at støtten er begrænset til det nødvendige minimum og omfatte et tilstrækkeligt egetbidrag fra støttemodtageren (byrdefordeling), og indeholde tilstrækkelige foranstaltninger til begrænsning af konkurrencefordrejninger.

(129)

I henhold til omstruktureringsmeddelelsen skal en medlemsstat fremlægge en udførlig omstruktureringsplan, der viser, hvordan støttemodtageren genopretter sin langsigtede rentabilitet uden statsstøtte inden for en rimelig frist og inden for højst fem år. Den langsigtede rentabilitet er genoprettet, når banken er i stand til at konkurrere på kapitalmarkedet på egen hånd i overensstemmelse med de relevante lovkrav. For at kunne dette skal banken være i stand til at dække alle sine omkostninger og sikre et passende afkast på egenkapitalen under hensyntagen til bankens risikoprofil. Genoprettelsen af bankens rentabilitet bør hovedsagelig ske ved hjælp af interne foranstaltninger og med udgangspunkt i en troværdig omstruktureringsplan.

(130)

Den omstruktureringsplan, som Danmark fremsendte vedrørende FIH, dækker perioden frem til den 31. december 2016, og viste, at rentabiliteten ville være genoprettet i slutningen af denne omstruktureringsperiode. Banken forventedes at forblive rentabel og forbedre sine årsresultater, især i løbet af perioden 2013-2016, med en passende egenkapitalforrentning på nye forretninger. I det værst tænkelige scenarie ville banken stadig generere overskud og forbedre nettooverskuddet fra 51 mio. DKK (6,8 mio. EUR) i 2013 til 122 mio. DKK (16,27 mio. EUR) i 2016.

(131)

Ifølge omstruktureringsplanen ville FIH's samlede kapitalprocent pr. 31. december 2016 være helt oppe på 19,6 %, og den lovbestemte likviditetsgrad forventedes da at være 160 %. Alle disse tal lå markant over de lovbestemte minimumskrav. Det lod derfor til, at koncernen havde et fornuftigt kapitalgrundlag og en god likviditetsstilling.

(132)

Som følge af foranstaltningerne, især overdragelsen af lån, var FIH i stand til ikke blot at indfri de statsgaranterede obligationer i 2013 til tiden, men kunne desuden den 2. juli 2013 tilbagebetale den hybride kernekapital, som den havde modtaget fra staten.

(133)

Foranstaltningerne forbedrede FIH's likviditetsprofil, og bankens lovbestemte likviditetsgrad lå på 214 % pr. 31. december 2012 og forventedes at nå op på 239,7 % pr. 31. december 2013 (94), hvilket markant oversteg de lovbestemte likviditetskrav.

(134)

Navnlig blev det finansieringsbehov, som tidligere truede FIH, dækket ved hjælp af udskilningen af aktiver, takket være den låneramme på 13 mia. DKK, som Finansiel Stabilitet stillede til rådighed for Newco. Finansiel Stabilitet forpligtede sig desuden til om nødvendigt at rekapitalisere Newco i foranstaltningernes levetid (95). Som følge heraf undgik FIH at komme i akutte rekapitaliseringsproblemer.

(135)

Eftersom både rentabiliteten og likviditeten er sikret, og kapitalgrundlaget er tilstrækkeligt stort, lod det altså til, at FIH havde et godt udgangspunkt for på lang sigt at fastholde rentabiliteten på egen hånd.

(136)

Selv om forrentningen før skat af den normaliserede egenkapital i det værst tænkelige scenarie blev budgetteret til blot 0,9 % pr. 31. december 2013 (96) og til 2,0 % pr. 31. december 2016, forventes i det bedst tænkelige scenarie en forrentning af den normaliserede egenkapital på 10,3 % og 11,2 % for henholdsvis 2013 og 2016.

(137)

Kommissionen anvender normalt ikke den »normaliserede egenkapital«, fordi det ofte medfører en højere forrentning af egenkapitalen, end hvis beregningerne var baseret på den faktiske egenkapital. I dette tilfælde havde Danmark imidlertid givet tilsagn om, at FIH Holding og FIH ikke ville udbetale udbytte, så de blev bedre i stand til at garantere et passende afkast til Finansiel Stabilitet. Navnlig i det tilfælde, at Newco fik et markant lavere overskud end forventet af FIH, ville FIH (via det underskudsabsorberende lån) og FIH Holding (via den garanti, som den har stillet til Finansiel Stabilitet) bære omkostningerne for at sørge for, at FIH's fortjeneste er i overensstemmelse med statsstøttereglerne. Akkumuleringen af tilbageholdte overskud øgede ikke desto mindre egenkapitalen til et relativt højt niveau (8,4 mia. DKK i det bedst tænkelige tilfælde og 7,3 mia. DKK i det værst tænkelige tilfælde), hvilket reducerede egenkapitalforrentningsprocenten. FIH kunne ikke modvirke dette, medmindre banken genererede et tab (hvilket hverken forventedes eller var ønskeligt). Anvendelsen af den »normaliserede egenkapital« er derfor at foretrække i denne situation, fordi det giver Kommissionen mulighed for at foretage en ordentlig vurdering af bankens rentabilitet uden at tage hensyn til virkningen af de akkumulerede tilbageholdte overskud.

(138)

FIH ville desuden trække sig ud af det relativt risikofyldte forretningsområde Acquisition Finance, hvilket gjorde bankens aktiviteter mindre risikable og gav dens forretningsmodel et mere solidt grundlag. Med en samlet kapitalprocent på 20,8 % (97) ved udgangen af omstruktureringsperioden, lod det desuden til, at FIH i betragtning af bankens forretningsmodel var overkapitaliseret (98) og dermed i langt mindre grad end tidligere var udsat for markedsrisici, som kunne bringe dens eksistens som going concern i fare.

(139)

Kommissionen finder derfor, at omstruktureringsplanen var velegnet til at genoprette FIH's langsigtede rentabilitet.

(140)

Danmark forpligtede sig til ikke at anmode FIH om at udbetale dividende i løbet af omstruktureringsperioden og tilbagebetale et tidligere kapitalindskud fra staten på 1,9 mia. DKK. FIH ville desuden ikke foretage nogen kuponbetalinger til investorer i hybride instrumenter eller nogen andre instrumenter, som banker har skønsbeføjelse til at betale kuponrente af eller indfri, uanset deres reguleringsmæssige klassificering, herunder efterstillede gældsinstrumenter, når der i henhold til lovgivningen ikke var pligt til at foretage udbetalinger.

(141)

Som forklaret i betragtning 127 var afkastet på foranstaltningerne for værdiforringede aktiver desuden fastsat på et passende niveau.

(142)

Kommissionen mener derfor, at omstruktureringsplanen på tilpas vis opfyldte kravet om byrdedeling.

(143)

Ifølge omstruktureringsplanen skulle FIH trække sig ud af visse forretningsområder (Property Finance, Private Equity og Private Wealth Management). Navnlig blev aktiver inden for Property Finance til en værdi af 15,4 mia. DKK (25 % af balancesummen i 2012) overdraget til Newco.

(144)

I henhold til den ændrede tilsagnserklæring blev der indført et forbud mod prisførerskab for indlån, hvis FIH's markedsandel overstiger 5 %. Dette tilsagn satte FIH i stand til yderligere at forbedre sin finansieringssituation ved at skaffe indlån på markedet, og samtidig blev der fastsat en tærskel, der forhindrede en ekstrem adfærd. Der blev desuden fastsat et forbud mod aggressiv handelspraksis, som skulle beskytte konkurrenterne mod ekstrem markedsadfærd. Det skal bemærkes, at ingen markedsaktør har fremsat bemærkninger til FIH's indlånsrentepolitik efter Kommissionens iværksættelse af undersøgelsesproceduren.

(145)

FIH skulle desuden afhænde sine investeringer i private equity-fonde og andre equity-investeringer, og virksomhedsstrukturen omfattede efter den 31. december 2014 ikke længere et realkreditinstitut. Disse forretningsområder ville således også blive overladt til konkurrenterne, og FIH's tilstedeværelse på markedet blev mindsket i overensstemmelse hermed.

(146)

FIH Realkredit (99) blev endvidere afviklet i 2013, og alle forretningsaktiviteter på området Acquisition Finance ophørte.

(147)

FIH havde desuden allerede reduceret sine samlede aktiver fra 109,3 mia. DKK (14,67 mia. EUR) pr. 31. december 2010 til 60,80 mia. DKK (8,16 mia. EUR) pr. 31. december 2012, svarende til en reduktion på 44 %.

(148)

Disse tilsagn har tilsammen sikret en tilstrækkelig afbødning af konkurrencefordrejningen, fordi de forretningsmuligheder, som potentielt kunne blive rentable for FIH, blev opgivet og overladt til bankens konkurrenter.

(149)

Kommissionen udtrykte i sin rednings- og åbningsafgørelse tvivl om, hvorvidt de omtalte foranstaltninger var tilstrækkeligt målrettede, sådan som det krævedes i bankmeddelelsen fra 2008 (100). Det var på daværende tidspunkt navnlig uklart, om investorerne ville finde, at FIH var blevet fuldstændig fri for sine dårligste aktiver, og om de ville være parate til at yde finansiering på tålelige betingelser. FIH's omstruktureringsplan viste, at banken havde en tilstrækkelig stor kapitalbuffer selv i det værst tænkelige scenarie, og at den kunne forventes at forblive rentabel under ugunstige makroøkonomiske forhold.

(150)

I rednings- og åbningsafgørelsen gav Kommissionen også udtryk for, at det var uklart, om foranstaltningerne var begrænset til det nødvendige minimum, og om egetbidraget (101) var tilstrækkeligt stort, navnlig i betragtning af foranstaltningernes komplekse karakter.

(151)

Efter at have foretaget en grundig vurdering af elementerne og deres sammenhæng er Kommissionen af den holdning, at det beløb, som FIH skulle betale for foranstaltningerne, udgør et tilstrækkeligt egetbidrag og er i overensstemmelse med meddelelsen om værdiforringede aktiver. Kommissionen bifalder engangsbetalingen til Finansiel Stabilitet og de tilsagn, der blev givet i forbindelse hermed (102). Kommissionen bemærker desuden, at foranstaltningerne forbedrede bankens likviditetsprofil, og at banken i henhold til omstruktureringsplanen forblev likvid og rentabel i alle scenarier.

(152)

I rednings- og åbningsafgørelsen udtrykte Kommission desuden tvivl om, hvorvidt kravet om, at konkurrencefordrejningen skal være begrænset, var opfyldt. Danmark har imidlertid efterfølgende givet tilsagn om, at FIH ville være underlagt et forbud mod udbetaling af kuponrente og dividende, et forbud mod prisførerskab (inklusive for indlån) og et forbud mod aggressiv handelspraksis og havde pligt til at afvikle visse aktiviteter.

(153)

Samlet set finder Kommissionen, at den omstruktureringsplan, som Danmark fremsendte, i tilstrækkelig grad forholdt sig til de forskellige spørgsmål vedrørende rentabilitet, byrdefordeling og konkurrencefordrejning, og at den således opfyldte kravene i omstruktureringsmeddelelsen og meddelelsen om værdiforringede aktiver.

(154)

På grundlag af ovenstående vurdering finder Kommissionen, at foranstaltningerne var målrettede, begrænset til det nødvendige minimum og sikrede en begrænset fordrejning af konkurrencen. Den tvivl, som Kommissionen oprindelig rejste i rednings- og åbningsafgørelsen med hensyn til foranstaltningernes forenelighed, er blevet mindsket.

(155)

Selv om medlemsstaterne har gennemført direktiv 2014/59/EU i national ret, skal Kommissionen vurdere, om foranstaltningen er i strid med uløseligt forbundne bestemmelser i direktiv 2014/59/EU.

(156)

Denne forpligtelse er i overensstemmelse med EU-retsinstansernes retspraksis, hvori det konsekvent fastslås (104), at »[g]ennemførelsesforanstaltninger til en støtte, som er uforenelige med andre særlige traktatbestemmelser end [traktatens artikel 107 og 108], kan være så uløseligt forbundet med støttens formål, at det ikke er muligt at bedømme dem isoleret, således at deres virkning for den samlede støttes forenelighed eller uforenelighed nødvendigvis må bedømmes efter fremgangsmåden i [traktatens artikel 108]« (105).

(157)

For at vurdere, om en overtrædelse af en bestemmelse i EU-retten er uløseligt forbundet med foranstaltningen, skal det undersøges, om statsstøtteforanstaltningen nødvendigvis er i strid med en specifik bestemmelse i EU-retten, som er relevant for forenelighedsanalysen i henhold til traktatens artikel 107, stk. 2 og 3.

(158)

Denne afgørelse omhandler foranstaltninger, der blev indført af de danske myndigheder inden vedtagelsen af direktiv 2014/59/EU. Direktiv 2014/59/EU blev vedtaget den 15. maj 2014, og fristen for dets gennemførelse i medlemsstaternes ret var den 1. januar 2015 (106), mens de omhandlede foranstaltninger blev indrømmet i 2012. Følgelig finder direktiv 2014/59/EU ikke anvendelse i den foreliggende sag.

(159)

På grundlag af anmeldelsen og under hensyntagen til de tilsagn, der er fremlagt af Danmark (og som Danmark har fastholdt i sin skrivelse indgivet den 13. januar 2020), konkluderes det, at de anmeldte foranstaltninger udgør statsstøtte og er forenelige med det indre marked. Foranstaltningernes relevans og bankens rentabilitet og egetbidrag samt de foranstaltninger, der skal mindske konkurrencefordrejningen, synes at opfylde kravene i tilstrækkelig grad. Foranstaltningerne bør derfor godkendes i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra b), og den indledte sag bør afsluttes —