REX/551

Mnohostranný rozhodčí soud pro spory mezi investorem a státem

STANOVISKO

sekce Vnější vztahy

Mnohostranný rozhodčí soud pro spory mezi investorem a státem – zhodnocení procesu Komise OSN pro mezinárodní obchodní právo a jeho výsledků s ohledem na doporučení občanské společnosti

(stanovisko z vlastní iniciativy)

Zpravodaj: Christophe QUAREZ

1.Závěry a doporučení

1.1Účinný a funkční mezinárodní systém ochrany investic včetně řešení sporů je v zájmu EHSV. EHSV se však se vždy připojoval ke kritice urovnávání sporů mezi investorem a státem, které je stanoveno v obchodních a investičních dohodách. Tato kritika, která zaznívá z řad občanské společnosti, se týká především legitimity, konzistentnosti a transparentnosti tohoto rozhodčího systému.

1.2EHSV bere na vědomí mandát Evropské komise jednat pod záštitou Komise OSN pro mezinárodní obchodní právo (UNCITRAL) o možném zřízení mnohostranného tribunálu pro investice. Lituje však, že se současná jednání zaměřují spíše na procesní než na věcné otázky.

1.3Za pět let tohoto prvního mnohostranného procesu reformy urovnávání sporů mezi investorem a státem nedošlo k významnému pokroku, s výjimkou vypracování kodexu chování pro rozhodce, jehož podrobnosti ještě nebyly stanoveny. V té části diskuse, která se týká strukturální reformy systému urovnávání sporů mezi investorem a státem, jehož ústřední součástí je vytvoření stálého mnohostranného tribunálu, se nedaří nalézt řešení, které by sdílely všechny členské státy UNCITRAL.

1.4Jelikož nedošlo ke shodě členských států zapojených do příslušných mezinárodních organizací, neplánuje se v současné době žádná revize hmotného práva. EHSV proto vyzývá Evropskou komisi, aby vedle reformy procesních pravidel dále prosazovala i reformu hmotného práva. Z věcných otázek stojí za zmínku vágní nebo příliš široce pojatá ustanovení o spravedlivém a rovném zacházení, která by měla být omezena na nediskriminaci a přímé vyvlastnění, jakožto hlavní prvky ochrany investic.

1.5Dále vyzývá, aby stranou pozornosti při jednáních nezůstaly některé průřezovější otázky včetně odrazujícího účinku urovnávání sporů mezi investorem a státem, vyčerpání vnitrostátních opravných prostředků a přístupu třetích stran, jako jsou místní komunity, na něž investice působí svými dopady. Tento proces musí vyústit v reálné změny. Nesmí skončit méně významnými úpravami stávajícího systému urovnávání sporů mezi investorem a státem, které budou vydávány za úspěch.

1.6EHSV konstatuje, že reforma procesních pravidel (zejména v oblasti transparentnosti, etických pravidel, přístupu k rozhodčímu řízení nebo jeho nákladů) nicméně otevírá prostor pro diskusi o reformě hmotněprávních pravidel.

1.7Podle názoru EHSV by model amicus curiae 1 měl připouštět rovněž intervence třetích stran, a to z řad všech zúčastněných subjektů (např. místních obyvatel, pracovníků, odborů, environmentálních skupin nebo spotřebitelů), a soudci by měli jejich postoje náležitě zohlednit.

1.8EHSV vítá úsilí OECD o zohlednění otázek udržitelného rozvoje v dohodách o investicích. Naléhavě ji však vyzývá, aby při této činnosti zohledňovala též otázky sociální, a to zejména tím, že povinnost náležité péče zařadí mezi kritéria způsobilosti pro zahraniční investory.

1.9EHSV vždy zdůrazňoval – zejména ve stanovisku REX/501 o mnohostranném soudu pro investice –, že je nezbytné, aby stálý mnohostranný soud nijak neovlivňoval schopnost EU a členských států dodržovat své závazky vyplývající z mezinárodních dohod o životním prostředí, lidských právech, pracovních právech a ochraně spotřebitele. Je rovněž třeba stanovit procesní záruky proti žalobám namířeným proti vnitrostátním právním předpisům v oblasti obecného zájmu. EHSV se domnívá, že tohoto cíle by bylo možné dosáhnout vložením ustanovení o hierarchii 2 a ustanovení o vyloučení veřejného zájmu.

1.10EHSV konstatuje, že i když se pracovní skupina III v rámci UNCITRAL zaměřuje na procesní prvky, může to mít v budoucnu pozitivní dopady v podobě jasnější a stabilnější judikatury, což rovněž usnadní reformu použitelného hmotného práva v oblasti smluv o investicích.

1.11EHSV připomíná, že podle mezinárodního obyčejového práva a mezinárodního práva v oblasti lidských práv se jednotlivci musí nejprve domáhat nápravy u vnitrostátních soudů, než mohou zahájit mezinárodní řízení proti státu. Vyjadřuje politování nad tím, že mezinárodní investiční právo naproti tomu obecně nevyžaduje vyčerpání vnitrostátních opravných prostředků. EHSV konstatuje, že tento systém diskriminuje malé a střední podniky vzhledem k jejich omezeným finančním zdrojům. Vyzývá tudíž Komisi, aby v procesu UNCITRAL prosazovala vyčerpání vnitrostátních opravných prostředků před postoupením věci mezinárodnímu soudu. Systém urovnávání sporů mezi investorem a státem by měl být uznán jako mimořádný opravný prostředek.

1.12EHSV Komisi znovu žádá, aby byl více zapojen do její práce týkající se UNCITRAL.

1.13EHSV připomíná, že je třeba najít soulad mezi ambiciózními cíli udržitelného rozvoje, které si Evropská unie stanovila, a reformou modelu urovnávání sporů mezi investorem a státem. Špatně navržené smlouvy mohou bránit pokroku, zatímco dobře navržené smlouvy o investicích mohou společnostem pomoci čelit současným výzvám. Musíme vyvinout nový model mezinárodní správy investic, který překlene výraznou propast mezi systémem investic na jedné straně a lidskými a pracovními právy na straně druhé.

2.Úvod

2.1Urovnávání sporů mezi investorem a státem je mechanismus, který je součástí mnoha dohod o volném obchodu a mezinárodních dohod o investicích a slouží k urovnávání sporů týkajících se provádění dohod o ochraně investic.

2.2Jedná se o opravný prostředek před soukromým rozhodčím soudem, který podává zahraniční investor ze smluvního státu proti státu, který nedodržuje ustanovení dané smlouvy.

2.3Jednoho z rozhodců jmenuje podnik, druhého stát a třetího generální tajemník Stálého rozhodčího soudu.

2.4EHSV se otázkami spojenými s urovnáváním sporů mezi investorem a státem zabýval již několikrát 3 . Cílem tohoto stanoviska proto není analyzovat všechny nedostatky a problémy rozhodčího řízení při urovnávání sporů mezi investorem a státem, ale prozkoumat proces reformy a modernizace tohoto způsobu urovnávání sporů, o němž se diskutuje v UNCITRAL a v němž hraje Evropská komise ústřední roli, a zaujmout k němu postoj.

3.Obecné připomínky

3.1Model urovnávání sporů mezi investorem a státem se v posledních letech stal předmětem časté kritiky a je zde stále větší zájem o přepracování smluv o investicích, ať už jde o porušování práva států přijímat právní předpisy a zpochybňování demokratické legitimity, porušování evropských regulačních norem (ať už hygienických, fytosanitárních, sociálních nebo environmentálních), nebo neutralitu a nezávislost rozhodců.

3.2Nejčastěji identifikované problémy se týkají nedostatečné transparentnosti investičních sporů, nedostatečné konzistence a předvídatelnosti rozhodčích rozhodnutí, úlohy a nezávislosti rozhodců, pochybností o jejich legitimitě a odrazujícího účinku rozhodčích nálezů na normotvorné pravomoci státu. Odrazující účinek se týká zejména skutečnosti, že státy mohou být odrazovány od přijímání právních předpisů, které jsou z definice v obecném zájmu, z obavy, že se na úkor svých občanů a daňových poplatníků vystaví odpovědnosti vyplývající ze smlouvy o investicích a riziku, že v případě sporu budou muset zaplatit vysoké částky zahraničním investorům.

3.3Často se také kritizují ustanovení týkající se urovnávání sporů mezi investorem a státem, která obsahují nejasné a příliš široce vymezené pojmy, jako je „spravedlivé a rovné zacházení“ a „nepřímé vyvlastnění“, což může vést k právní nejistotě a potenciálnímu zneužití.

3.4Stejně tak ovlivňuje právo na účinnou soudní ochranu zásada neodvolávat se nebo nepodávat žaloby na neplatnost nebo obnovu řízení, není-li dohodnuto jinak. Nedostatků těchto tradičních systémů urovnávání sporů mezi investorem a státem v posledních letech využívají investoři, což vede k nebývalému nárůstu počtu sporů mezi investorem a státem, jakož i k výraznému zvýšení částek, které investoři požadují, a k vysokým nákladům na soudní spory.

3.5Mechanismy urovnávání sporů mezi investorem a státem je nutné od základu reformovat, poněvadž současné výzvy, jako je změna klimatu (která vyžaduje, aby byl uskutečněn přechod na nízkouhlíkové hospodářství, a to způsobem, který bude z pohledu pracovníků spravedlivý), reakce na pandemii COVID-19, digitální transformace a dosažení cílů udržitelného rozvoje, včetně koncepce důstojné práce, lze řešit pouze prostřednictvím mezinárodních a vnitrostátních investic.

3.6EHSV připomíná, že je třeba mít moderní, účinný a funkční systém ochrany mezinárodních investic včetně řešení sporů, současně je však nutno najít soulad mezi ambiciózními cíli udržitelného rozvoje, které si Evropská unie stanovila, a reformou modelu urovnávání sporů mezi investorem a státem. Špatně navržené smlouvy mohou bránit pokroku, zatímco dobře navržené smlouvy o investicích mohou společnostem pomoci čelit současným výzvám.

4.Témata diskuse v Evropské unii

4.1Kritika modelu urovnávání sporů mezi investorem a státem vedla Evropskou komisi k tomu, že jej v roce 2015 nahradila vytvořením stálého orgánu pro řešení investičních sporů, který byl speciálně navržen tak, aby reagoval na výše uvedené obavy.

4.2Je třeba poukázat na to, že Komise se vytvořením mnohostranného tribunálu pro investice zabývá pouze procesními otázkami souvisejícími s urovnáváním sporů, ale neřeší plně věcnou kritiku urovnávání sporů mezi investorem a státem.

4.3Aktuální reformní přístup umožňuje řešit věcné otázky, jako je použitelné hmotné právo nebo výkladové normy, včetně zajištění konzistentnosti s dalšími mezinárodními závazky (plynoucími například z úmluv Mezinárodní organizace práce a OSN), řešit pouze v podkladových dohodách o investicích, kterými se mnohostranný tribunál pro investice bude řídit.

4.4EHSV proto vyjadřuje své obavy, že i kdyby byl nalezen nový systém urovnávání sporů na mnohostranné úrovni, nevyřešil by zásadní problém dvoustranných dohod o ochraně investic obsahujících nejasná či příliš široce pojatá, a tím i potenciálně zneužitelná ustanovení (jako jsou výše uvedená ustanovení o spravedlivém a rovném zacházení a nepřímém vyvlastnění). EHSV se proto vyslovuje pro omezení ustanovení o spravedlivém a rovném zacházení výlučně na nediskriminaci a přímé vyvlastnění a vyzývá Evropskou komisi, aby zohlednila i tyto otázky použitelného hmotného práva, a nikoli pouze procesní prvky.

4.5Konkrétní parametry mnohostranného tribunálu pro investice (např. jeho složení, rozpočet, možná podpora ze strany sekretariátu atd.) budou záviset na výsledku nadcházejících jednání mezi zeměmi, které se k plánovanému novému systému připojí.

5.Potřeba přístupu, který bude v souladu s cíli udržitelného rozvoje a sociální spravedlnosti

5.1Široká, a dokonce i odborná veřejnost dnes vnímá značnou propast mezi ochranou investic, která má právně závazný charakter a disponuje právně vymahatelnými nástroji, a ochranou lidských, sociálních, environmentálních nebo zdravotních práv, jejíž mezinárodní mechanismy jsou závazné jen ve velmi malé míře nebo vůbec, a pokud závazné jsou, neexistují nástroje k jejich řádnému vymáhání.

5.2V debatě o reformě systému urovnávání sporů mezi investorem a státem musí být zohledněn také nový přístup Evropské komise k provádění a prosazování kapitol o obchodu a udržitelném rozvoji v dohodách EU o volném obchodu, který reviduje patnáctibodový akční plán 4 z února 2018.

5.3EHSV vítá, že Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD) zahájila iniciativu 5 týkající se budoucnosti dohod o investicích, jejímž cílem je prozkoumat, jak by se budoucí dohody o investicích mohly vypořádat s výše uvedenými výzvami, a zamyslet se nad reformou. Stěžejní pozornost je při tom věnována potřebě řešit klimatickou krizi. Naléhavě však OECD vyzývá, aby při této činnosti zohledňovala též otázky sociální, a to zejména tím, že povinnost náležité péče zařadí mezi kritéria způsobilosti pro zahraniční investory.

5.4OECD pracuje i s důležitými milníky z  doporučení Rady k parametrům přímých zahraničních investic (PZI) ve prospěch udržitelného rozvoje, která přijali ministři členských států OECD v červnu 2022. Jedná se o první mnohostranný nástroj, který má tvůrcům politik pomoci zvyšovat přínos mezinárodních investic k plnění cílů udržitelného rozvoje. Doplňuje jej soubor politických nástrojů k parametrům PZI a  ukazatele parametrů PZI na rok 2022 .

5.5EHSV se stejně jako Výbor pro mezinárodní obchod Evropského parlamentu (INTA) 6 domnívá, že politika Unie týkající se investic musí odpovídat nejen očekáváním investorů a přijímajících států, ale také širším hospodářským zájmům Unie, cílům její vnější politiky a jejím prioritám, zejména v oblasti ochrany životního prostředí, lidských práv a základních práv.

5.6EHSV připomíná, že podle mezinárodního obyčejového práva a mezinárodního práva v oblasti lidských práv se jednotlivci musí nejprve domáhat nápravy u vnitrostátních soudů, než mohou zahájit mezinárodní řízení proti státu. Vyjadřuje politování nad tím, že mezinárodní investiční právo naproti tomu obecně nevyžaduje vyčerpání vnitrostátních opravných prostředků před postoupením věci mezinárodnímu soudu.

5.7EHSV tudíž vyzývá Komisi, aby se podrobněji zaměřila na otázku vyčerpání vnitrostátních opravných prostředků.

6.Úloha pracovní skupiny III Komise OSN pro mezinárodní obchodní právo (UNCITRAL)

6.1Komise na základě mandátu uděleného Radou zahájila jednání s členskými státy OSN pod záštitou UNCITRAL, konkrétně v pracovní skupině III.

6.2EHSV Komisi znovu žádá, aby byl více zapojen do její práce týkající se UNCITRAL.

6.3Komise UNCITRAL udělila v listopadu 2017 své pracovní skupině III „rozsáhlý mandát k práci na možné reformě urovnávání sporů mezi investorem a státem“. V první fázi jednání zjistila pracovní skupina III řadu problémů

souvisejících s dobou trvání a celkovými náklady na urovnávání sporů mezi investorem a státem 7 :

·Pracovní skupina na základě analýz, které se opírají o omezené informace, jež jsou v současné době k dispozici, zjistila, že 80–90 % nákladů na urovnávání sporů mezi investorem a státem tvoří náklady na právní zastoupení a odměny znalců a že náklady na jedno řízení činí v průměru 8 milionů USD.

·Zvláštní pozornost byla věnována skutečnosti, že v případě rozvojových států s omezenými finančními zdroji jsou vysoké náklady na postupy urovnávání sporů mezi investorem a státem financované z veřejných prostředků obtížně ospravedlnitelné.

·Bylo poukázáno na to, že důsledky z hlediska délky a nákladů řízení vyplývají také ze skutečnosti, že režim urovnávání sporů mezi investorem a státem se neřídí pravidlem precedentu, což vede k nedostatečné předvídatelnosti.

·Dále bylo konstatováno, že vysoké náklady na řízení v některých systémech omezují přístup malých a středních podniků k mechanismu urovnávání sporů mezi investorem a státem, čímž je připravují o ochranu, kterou jim poskytují dohody o investicích.

·Bylo však také uvedeno, že dodatečné náklady mohou být v některých systémech také důsledkem nekalých praktik, existence souběžných řízení a absence jasných procesních pravidel a mechanismu, který by umožňoval rychlé zamítnutí nedůvodných žádostí.

·Kromě toho bylo zdůrazněno, že zvýšení nákladů souvisí se systémovými problémy a strukturou režimu urovnávání sporů mezi investorem a státem, či dokonce neexistencí systému. Bylo doplněno, že tyto problémy jsou příčinou nedostatečné konzistentnosti a předvídatelnosti výsledků, což se týká zejména žalovaných států.

souvisejících s nevyřešenými věcnými otázkami, s přihlédnutím k návaznosti na podkladové hmotněprávní normy 8 :

·Alternativy k rozhodčímu řízení jako prostředky řešení investičních sporů a metody předcházení sporům

·Vyčerpání vnitrostátních opravných prostředků

·Účast třetích stran

·Protinávrhy

·Regulační zdrženlivost

·Výpočet náhrady škody

6.4Pracovní skupina III se od počátku zabývala dvěma hlavními aspekty: prvním z nich je možná strukturální reforma prostřednictvím vytvoření stálého tribunálu a systému odvolání, jmenování soudců a rozsah odvolání. Druhá, paralelní větev se týká nestrukturálních a postupně zaváděných prvků reformy, jako je vytvoření kodexu chování pro rozhodce a soudce, aby se zvýšila transparentnost a zabránilo se střetu zájmů, metodika pro posuzování náhrady škody a způsoby, jak podpořit mediaci mezi stranami. Na druhé straně nedošlo k žádnému významnému pokroku v oblasti strukturálních reforem a průřezových témat. Mezi delegacemi se například stále diskutuje o jurisdikci stálého tribunálu, jeho složení a postupu jmenování jeho členů.

6.5Evropská komise pak do debaty vnáší jasná pravidla týkající se etiky a nestrannosti, jmenování bez možnosti prodloužení, zaměstnávání rozhodců na plný pracovní úvazek a mechanismu pro jmenování nezávislých soudců. EHSV tento postoj podporuje, protože je třeba stanovit přísná pravidla, aby se zabránilo střetu zájmů.

6.6Ke značné nelibosti řady pozorujících skupin občanské společnosti se méně pozornosti dostalo původně nadneseným průřezovějším tématům, jako je odrazující účinek urovnávání sporů mezi investorem a státem, vyčerpání vnitrostátních opravných prostředků a přístup třetích stran, jako jsou místní komunity, na něž investice působí svými dopady. EHSV plně v souladu se svými doporučeními ve stanovisku REX/501 vyzývá Komisi, aby zajistila, že tyto zásadní otázky zůstanou předmětem debaty a budou řádně projednány.

6.7EHSV vyjadřuje politování nad nedostatečnou srozumitelností zápisů a internetových stránek pracovní skupiny III. Tato nesrozumitelnost brání tomu, aby byly zainteresované strany řádně informovány o postupu prací.

6.8EHSV konstatuje, že i když se činnost pracovní skupiny III soustředí na procesní prvky, může to mít v budoucnu pozitivní dopady, například v podobě jasnější a stabilnější judikatury, což rovněž usnadní reformu použitelného hmotného práva v oblasti smluv o investicích. Má-li však mnohostranný proces reformy urovnávání sporů mezi investorem a státem přinést reálné změny, musí se podle názoru EHSV reforma namísto rozhodčího řízení ad hoc zaměřit na komplexnější přístup k mezinárodní správě investic, který se neomezí na nahrazení rozhodčího řízení v rámci urovnávání sporů mezi investorem a státem soudem příslušným pro tento typ sporů.

V Bruselu dne 14. září 2022

Dimitris DIMITRIADIS
předseda sekce Vnější vztahy

_____________

(1)

   Řízení amicus curiae (přítel soudu) se týká subjektu nebo osoby, která není účastníkem sporu a chce soudu předložit právní argumenty. Jeho uplatnění se řídí přísnými podmínkami, které mají zajistit, aby byla během řízení dodržena rovnováha práv mezi stranami sporu. Může však také procesu investičního rozhodčího řízení propůjčit větší legitimitu.

https://www.iisd.org/itn/fr/2019/04/23/protecting-social-rights-using-the-amicus-curiae-procedure-in-investment-arbitration-a-smokescreen-against-third-parties-maxime-somda/ .

(2)

   Pokud si vyjednávající státy přejí určit pořadí po sobě jdoucích smluv týkajících se stejného předmětu, upravují závěrečná ustanovení také vztah mezi novou smlouvou a stávajícími nebo budoucími smlouvami týkajícími se stejného předmětu. 

(3)    REX/501 – Mnohostranný soud pro investice,REX/464 – Postoj EHSV, pokud jde o konkrétní klíčové otázky TTIP,REX/411 – Ochrana investorů a urovnávání sporů mezi investorem a státem v obchodních a investičních dohodách EU se třetími zeměmi.

(4)    EHSV se touto otázkou zabýval ve svém stanovisku REX/535 Obchod a udržitelný rozvoj příští generace – přezkum patnáctibodového akčního plánu: https://www.eesc.europa.eu/cs/our-work/opinions-information-reports/opinions/next-generation-trade-and-sustainable-development-reviewing-15-point-action-plan-own-initiative-opinion-priority-2/timeline .

(5)     https://www.oecd.org/investment/investment-policy/investment-treaties.htm .

(6)    Návrh zprávy o budoucnosti mezinárodní investiční politiky EU, zpravodajka: Anna Cavazzini, 2021/2176 (INI), 7. února 2022.

(7)     Zpráva pracovní skupiny III (reforma urovnávání sporů mezi investorem a státem) o činnosti na její 34. schůzi (27. listopadu až 1. prosince 2017, Vídeň) .

(8)     Zpráva pracovní skupiny III (reforma urovnávání sporů mezi investorem a státem) o činnosti na její 37. schůzi (1. až 5. dubna 2019, New York) .