17.2.2012   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 47/1

1.

Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR), Evropský sociální fond (ESF), Fond soudržnosti (FS), Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV) a Evropský námořní a rybářský fond (EMFF) (dále jen „fondy SSR (13)“) provádí doplňkové cíle politik a jejich řízení společně sdílejí členské státy a Komise. Fondy SSR by mohly představovat až 45 % celkových výdajů na období 2014–2020, jehož hlavním tématem je strategie Evropa 2020 (14). Jak rozpočet EU přispěje k plnění cílů strategie Evropa 2020, tudíž ve značné míře závisí na hospodárném, efektivním a účelném využívání fondů SSR, jež bude mít dopad i na důvěryhodnost a legitimitu činností EU.

2.

Pokud jde o obsah obecného nařízení, sleduje stanovisko Účetního dvora, je-li to možné, strukturu důvodové zprávy Komise. Skládá se ze dvou částí, přičemž první se zabývá obecnými připomínkami a druhá obsahuje podrobný rozbor návrhu obecného nařízení.

3.

Cílem návrhu obecného nařízení předloženého Komisí je stanovit společný soubor základních pravidel, která zjednodušením provádění politik a intenzivnějším využíváním podmíněnosti usilují o důraz na výsledky. Návrh se rovněž zabývá schopností členských států čerpat velký objem prostředků EU a potřebou posílit jejich správní a institucionální kapacity. Návrh snížit strop pro příděly prostředků členským státům představuje významnou změnu politiky, jejíž dopad musí Komise posoudit.

4.

Celkově je v návrhu zachován rámec, který byl stanoven v předchozích programových obdobích, ačkoli se klade větší důraz na odpovědnost členských států, především pokud jde o ustavení systémů a finanční řízení. Úlohy a povinnosti Komise na jedné straně a členských států na druhé straně zůstávají při koncipování výdajových nástrojů v oblasti soudržnosti klíčovým tématem. Dosahovat dobrých kvalitativních výsledků u režimu, v němž jsou prostředky členským státům přidělovány předem a jejich čerpání je implicitním cílem, zůstává pro Unii trvalou výzvou. Účelný dohled a odpovědnost Komise ve vztahu k využívání prostředků podpoří schopnost členských států tyto prostředky úspěšně využívat.

5.

Opatření pro výdaje na soudržnost jsou složitá. Je zde šest úrovní pravidel (společná ustanovení, obecná ustanovení, zvláštní ustanovení pro jednotlivé fondy, akty v přenesené pravomoci, prováděcí akty, pokyny Komise). Vnitrostátní legislativa v některých případech vytvoří další úroveň. Účetní dvůr bere na vědomí pozitivní snahu snížit administrativní zátěž příjemců (například větším využíváním jednorázových částek a standardních nákladů). Zátěž pro EU a orgány státní správy však zůstává vysoká a je možné, že se oproti současnosti i zvýší.

6.

Přes vyhlašované zaměření na výsledky zůstává režim v podstatě založen na vstupech, a je tedy orientován spíše na soulad než na výkonnost. Druhý jmenovaný cíl je ponechán až do zavedení výkonnostní rezervy (jejíž úspěch bude záviset na schopnosti vytvořit vhodné ukazatele) a společných akčních plánů s konkrétními cíli, ukazateli výsledků a výstupy jako základem pro platby (s očekáváním, že současná řídicí struktura orientovaná na vstupy již nebude potřeba). Úpravou předběžných podmínek by se měla odstranit v minulosti zaznamenaná nedostatečná koordinace mezi různými politikami EU.

7.

Účetní dvůr si taktéž povšiml rozlišení mezi „společnými“ ustanoveními (platnými pro všechny fondy SSR) a „obecnými“ ustanoveními (platnými pouze pro některé z nich: EFRR, ESF a FS). Vzniká tak nejednotný právní rámec a nabízí se otázka, zda by nebylo vhodnější omezit obecné nařízení na ta ustanovení, která se vztahují ke všem pěti fondům (tj. „společná ustanovení“), a ostatní ustanovení („obecná ustanovení“) zahrnout do nařízení upravujících konkrétně jednotlivé fondy.

8.

Na závěr by Účetní dvůr chtěl upozornit, že u několika aspektů jsou regulační požadavky prostřednictvím aktů v přenesené pravomoci a prováděcích aktů podle článků 290 a 291 SFEU odloženy na pozdější dobu. Klíčový význam pro to, aby tyto akty byly v plném souladu s cíli stanovenými v obecném nařízení, budou mít předchozí řádné konzultace se všemi zúčastněnými stranami. Účetní dvůr zejména konstatuje, že záležitosti, jež budou upraveny akty v přenesené pravomoci, které mají upravovat prvky legislativy EU druhotného významu, se ve skutečnosti týkají klíčových prvků budoucího režimu v oblasti soudržnosti (15). Pokud jde o přenos prováděcích pravomocí na Komisi (16), Účetní dvůr konstatuje, že v několika případech není postup (poradní nebo přezkumný) pro přijímání těchto aktů podle nařízení (EU) č. 182/2011 stanoven. Úlohy Komise na jedné straně a členských států na druhé straně tak zůstávají nevymezeny (například v případě pozastavení plateb a finančních oprav, viz čl. 134 odst. 2 a čl. 137 odst. 5 obecného nařízení).

9.

Účetní dvůr zdůraznil, že u výdajových programů, při nichž nevzniká evropská přidaná hodnota, je z podstaty nepravděpodobné, že představují účelné a efektivní využití peněz daňových poplatníků EU (17). Doporučil proto, aby byl koncept evropské přidané hodnoty vyjádřen formou vhodného politického prohlášení nebo byl promítnut do právních předpisů EU, aby se tak politickým orgánům EU poskytlo vodítko při výběru výdajových priorit (18). Vhodná příležitost se legislativním orgánům nabízí při zavádění právního rámce na období 2014–2020.

10.

Základním předpokladem přidané hodnoty plynoucí z výdajů EU je, že musí nabízet EU a jejím občanům jasné a viditelné přínosy, jichž by nemohlo být dosaženo výdaji pouze na národní, regionální nebo místní úrovni (19). V tomto kontextu navrhl Účetní dvůr přepracovat výdajové programy na základě přijatelných výstupů tak, že programy budou založeny na konkrétních cílech a vyplácené částky budou závislé na dosažení výsledků (20). Komise toto stanovisko podpořila ve svém návrhu na změnu finančního nařízení (21) a v důvodové zprávě k navrhovanému obecnému nařízení uvádí, že mezi hlavní charakteristiky příštího souboru programů bude patřit zaměření na výsledky (22). Ve skutečnosti navrhovaný budoucí režim v oblasti soudržnosti podobně jako návrh na změnu finančního nařízení (23) tuto aspiraci nenaplňuje a zůstává v zásadě orientovaný na vstupy. Vyhlašovaný přechod na režim orientovaný na výkonnost se omezuje na zavedení výkonnostní rezervy a společných akčních plánů.

11.

Účetní dvůr uvedl, že je zjevné, že přiměřené soustředění výdajů přispěje k dosažení cíle, kterým je vytvořit přidanou hodnotu (24), aby se tak vytvořilo kritické množství a bylo pravděpodobnější, že intervence EU budou mít hmatatelný dopad.

12.

Návrh (článek 9 návrhu obecného nařízení) stanoví 11 tematických cílů odvozených ze strategie Evropa 2020. Společně představují velmi širokou škálu činností, které lze výdaji z fondů SSR podpořit. Intervence z EFRR se by měly zaměřit na tři z těchto tematických cílů (25), a to především v rozvinutějších a přechodových regionech. Pro ESF jsou navrhovány čtyři tematické cíle (26). V rámci těchto tematických cílů je počet investičních priorit pro ESF omezen na čtyři (článek 4 odst. 3 návrhu nařízení pro ESF). Ovšem z EFRR se mohou provádět intervence v každé z 32 investičních priorit (článek 5 návrhu nařízení pro EFRR), což by umožnilo financovat téměř jakýkoli druh projektů (27). U řady tematických cílů se pak jakékoli soustředění nepovažuje za nutné (28), takže dosáhnout pro tyto priority potřebného kritického množství bude ještě obtížnější.

13.

Zatímco u EFRR, ESF a FS je maximální objem podpory stanoven pro každou prioritní osu, u EZFRV a EMFF se má tento maximální objem stanovit na úrovni každého opatření. Tento rozdíl není nějak zdůvodněn. V současnosti jsou částky v programech EZFRV přidělovány na prioritní osy, což umožňuje stanovit (a soustředit) rozpočty na jednotlivé cíle spíše než na jednotlivá opatření.

14.

Smyslem ustanovení o společném strategickém rámci (článek 11 návrhu obecného nařízení) je převést záměry a cíle priorit Unie do podoby klíčových akcí pro fondy SSR. Společný strategický rámec by také měl stanovit mechanismy koordinace mezi Fondem soudržnosti a ostatními politikami a nástroji EU (například finanční nástroje EIB, rámcové programy pro výzkum, nástroj pro propojení a transevropské sítě, rámcový program pro konkurenceschopnost a inovace). Vzhledem k tomu, že významná část fondů SSR směřuje do výzkumu a inovací, bude mít koordinace v této oblasti obzvláštní význam. Předpokládaná koordinace umožní stanovit míru spolufinancování z fondů na operační programy s přihlédnutím k různým zdrojům financování EU, a potenciálně tak posílí multiplikační účinek prostředků Unie.

15.

S cílem podpořit výdaje orientované na výsledky upravuje článek 14 návrhu obecného nařízení stanovení dohodnutých podmínek a cílů. V návrhu se předpokládá zavedení smlouvy o partnerství, tj. další úrovně ve srovnání se součastným programovým obdobím. Je však třeba zvážit, zda je toto dodatečné ustanovení nutné či zda by podmínky a cíle mohly být namísto toho stanoveny v samotných programech. Vycházelo by se tak z implicitní „dohody“ mezi EU a vnitrostátními orgány v operačních programech, které platí v současném programovém období.

16.

Komise navrhuje (článek 17 a příloha IV návrhu obecného nařízení), aby pro každý fond byly vymezeny předběžné podmínky. Je to klíčový krok, který by mohl posílit „intervenční logiku“ opatření EU tím, že usnadní potřebnou integraci financování z CSR s ostatními politikami EU, a který by nakonec mohl mít kladný dopad na účelnost investic. Audity Účetního dvora totiž ukazují (29), že financovat projekty bez přihlédnutí k obecnějším požadavkům politik EU (například ochrana životního prostředí a vodních zdrojů) a bez komplexního plánu rozvoje, který by stanovil dlouhodobé potřeby a priority vhodné v daném kontextu, není nejúčelnější způsob využívání prostředků EU.

17.

Komise na nové období rovněž plánuje uvolňovat 5 % prostředků v závislosti na dosažených výsledcích (články 18, 19 a 20 návrhu obecného nařízení). Podobná výkonností rezerva existovala v letech 2000–2006 s omezeným úspěchem, neboť v době, kdy měl být proveden přezkum v polovině období, byl včas dokončen jen velmi malý objem výdajů a pro posuzování dosaženého pokroku programů neexistovala vhodná metodika. V období 2007–2013 mohou členské státy takovou rezervu zavést, avšak dosud jich této možnosti využilo jen velmi málo.

18.

Ze způsobu přezkumu výkonnosti (podrobně popsaného v příloze I návrhu obecného nařízení) vyplývá, že přezkum se bude i nadále zaměřovat hlavně na finanční provádění (finanční ukazatele) a na výstupy a jen v omezeném rozsahu na výsledky (efekty, dopady). V souladu s posouzením dopadu je rovněž třeba zvážit, zda by bylo proveditelné stanovit robustní ukazatele, jak by bylo možné určit faktory nesouvisející s konkrétním programem a jak zohlednit výsledky, které jsou viditelné až v dlouhodobém výhledu (30). Přidaná hodnota výkonnostní rezervy se značně sníží, pokud budou stanoveny nízké a snadno dosažitelné cíle či pokud výplaty prostředků založené na výkonnosti budou nakonec založeny hlavně na jejich čerpání, jak Účetní dvůr konstatoval pro období 2000–2006. Výkonnostní rezerva by se rovněž měla přidělovat na základě dostatečného pokroku při provádění operačních programů (31). Mělo by tudíž být stanoveno, že rozhodné roky pro přezkum výkonnosti, v současnosti 2016 a 2018, budou v případě opožděného zahájení programů revidovány.

19.

Mezi souborem navrhovaných podmínek Komise rovněž navrhuje (články 11 a 21 návrhu obecného nařízení) propojit politiku soudržnosti se správou ekonomických záležitostí v Evropě, jako je například postup při nadměrném schodku, postup při nadměrné nerovnováze a evropský semestr pro koordinaci hospodářské politiky. Komise by mohla požádat o přezkum programů či pozastavit financování, pokud by nebyla podniknuta nápravná opatření.

20.

Použití předpokládané makroekonomické podmíněnosti by bylo třeba pečlivě zvážit, neboť by mohlo přinést potíže při provádění programů SSR, právní nejistotu a potenciální riziko pro plnění dlouhodobých závazků přijatých v rámci smluv o partnerství ze strany příslušných partnerů na národní či regionální úrovni.

21.

Komise navrhuje s cílem zjednodušit a posílit orientaci fondů EU na výsledky zavést pro EFRR, ESF a FS společné akční plány (článek 93 návrhu obecného nařízení). Ty se skládají ze skupiny projektů v rámci operačního programu, přičemž prostředky EU jsou přímo propojeny s plněním konkrétních cílů a výstupů, dohodnutých milníků a ukazatelů výsledků. Takový nástroj by mohl být alternativním intervenčním mechanismem zaměřeným na výkonnost, pokud nahradí, a nikoli jen doplní současnou řídicí strukturu orientovanou na vstupy.

22.

Mají-li být výdaje EU řádně prováděny, aby podporovaly trvalý hospodářský rozvoj, musí existovat odpovídající institucionální kapacita. Účelnost vnitrostátních systémů řízení a kontroly musí tedy být zajištěna od samého počátku. Regulace samotná nicméně nestačí (32). Klíčový význam bude mít v tomto ohledu každodenní činnost řídících pracovníků v Komisi a v členských státech, na jejichž systémech jistota na úrovni EU silně závisí. Analýza chyb v politice soudržnosti za roky 2006–2009, kterou Komise provedla, ukazuje na nedostatky ve správní kapacitě a vnitrostátních systémech řízení a kontroly jako na hlavní faktor, který tyto chyby vysvětluje (33).

23.

Účetní dvůr konstatuje, že jedním z tematických cílů stanovených v návrhu obecného nařízení je „posilování institucionální kapacity a účinné veřejné správy“. To je spíše předpoklad pro dosažení ostatních 10 tematických cílů než cíl sám o sobě. Rovněž se konstatuje, že podpora správní kapacity je u ESF omezena na členské státy s méně rozvinutými regiony nebo způsobilé pro podporu z Fondu soudržnosti; u EFRR tomu tak není, ačkoli vnitrostátní systémy pro oba tyto fondy podléhají podobným požadavkům.

24.

Tím, že zavádí akreditační řízení, posiluje návrh nařízení odpovědnost členských států za správní kapacitu vnitrostátních řídících a kontrolních subjektů (42. až 44. bod odůvodnění a článek 64 návrhu obecného nařízení). Cílem je podrobit akreditačnímu řízení všechny subjekty odpovědné za řízení a kontrolu fondů SSR (čl. 64 odst. 1 návrhu obecného nařízení). Pro provádění EFRR, ESF a FS by tak řídící orgány, případně certifikační orgány byly akreditovány vnitrostátními orgány.

25.

Účetní dvůr se domnívá, že Komise, která má konečnou odpovědnost za plnění rozpočtu, by měla na proces dohlížet, aby zmírnila riziko, že případná selhání budou odhalena až následnými kontrolami, což může vést k častějším kontrolám, požadavkům na vytváření akčních plánů a finančním opravám (34). Takový dohled by pro Komisi znamenal potvrdit například ve výročních zprávách o činnosti generálních ředitelů, že řídící a kontrolní subjekty splňují podmínky pro vnitrostátní akreditaci, jak je stanoví příslušný akt v přenesené pravomoci. To by vyžadovalo, aby se při zahájení programů posoudily dokumentární důkazní informace předložené členskými státy a následně přezkoumalo fungování systémů, například na základě posouzení rizik v souladu s návrhem uvedeným v důvodové zprávě (35).

26.

Návrh nařízení dále předpokládá, že auditní orgány, které vydávají výrok k roční účetní závěrce SSR předkládané Komisi, jsou určovány členskými státy. Účetní dvůr soudí, že jelikož Komise práci těchto subjektů používá jako zdroj jistoty, měla by přezkoumávat (systematickými návštěvami na místě) jejich systémy a výkonnost, aby se přesvědčila o spolehlivosti jejich práce (36). Účetní dvůr rovněž upozorňuje, že role roční účetní závěrky a jejího auditu není v návrhu Komise zřejmá. V polovině rozpočtového roku se mají předkládat rozsáhlé účetní informace (v současnosti se pro účetní závěrku Komise nevyžadují), ale na konci roku se spolehlivé informace (informace požadované pro účetní závěrku Komise) jasně nevyžadují. Návrh Komise je tedy třeba důkladně vyjasnit.

27.

Aby se posílila opatření v oblasti jistoty a finančního řízení, navrhuje Komise zavést prohlášení řídícího subjektu o věrohodnosti, které vypracují řídící orgány operačních programů (čl. 114 odst. 4 písm. e) návrhu obecného nařízení). Prohlášení se týká fungování systémů řízení a kontroly, legality a správnosti uskutečněných operací a dodržování zásady řádného finančního řízení (37).

28.

Jak Účetní dvůr již uvedl, to, zda tato prohlášení poskytnou Komisi užitečné informace pro účely jistoty, bude záviset na rozsahu a kvalitě práce potřebné k jejich vypracování (38). To by mělo být vyjasněno v prováděcím aktu, kterým se přijme vzor prohlášení řídícího subjektu. Účetní dvůr v této souvislosti upozorňuje na nedostatky zjištěné v oblasti zemědělství (39) (nedostatečný základ pro prohlášení platebních agentur o věrohodnosti, omezená přidaná hodnota stanovisek certifikačních orgánů k prohlášení o věrohodnosti), které v případě, že nebudou vyřešeny, omezí jistotu, kterou Komise může z těchto prohlášení získat.

29.

Účetní dvůr dále konstatuje, že rozsah, v němž toto prohlášení může smysluplně pokrýt řádné finanční řízení výdajů v oblasti soudržnosti, bude záviset na přechodu ze současného zaměření na procesy a na finanční plnění k systému orientovanému na výkonnost s kritérii, jimiž lze výkonnost měřit. Jak bylo uvedeno dříve (viz bod 6), režim soudržnosti zůstává v tomto ohledu v základu orientován na vstupy, a i když má řídící orgán v zásadě každodenní odpovědnost za zajištění řádného finančního řízení, popis jeho úkolů se v podstatě týká pouze požadavků na soulad (40).

30.

Komise navrhuje zavést roční schvalování účetní závěrky a roční „průběžné uzavírání” dokončených operací nebo výdajů (články 130 a 131 návrhu obecného nařízení).

31.

Účetní dvůr zaznamenal, že „rozhodnutí o schválení účetní závěrky“ (článek 76 návrhu) se týká „úplnosti, přesnosti a věcné správnosti předložených ročních účetních závěrek a nejsou jím dotčeny jakékoli následné finanční opravy“. Jelikož roční rozhodnutí o schválení účetní závěrky by se netýkalo legality a správnosti uskutečněných operací, tytéž problémy, na něž Účetní upozornil u výdajů na zemědělství (41), by se rozšířily na všechny fondy SSR. Účetní dvůr doporučuje sladit článek 76 s ustanoveními finančního nařízení. Jak již uvedl ve zvláštní zprávě č. 7/2010, Účetní dvůr doporučuje stanovit lhůty pro všechny fáze postupu a zejména lhůty pro přijetí konečného rozhodnutí Komise ke konkrétnímu rozpočtovému roku.

32.

Podle finančního nařízení (článek 53b odst. 4) a jeho prováděcích pravidel (článek 42) je cílem schválení účetní závěrky stanovit výši uznaných výdajů, které budou připsány k tíži rozpočtu poté, co Komise provedla příslušné kontroly. V návrhu obecného nařízení by se kontroly Komise uskutečnily až po schválení, a tento postup by tak nezohledňoval následné finanční opravy.

33.

Zavedením průběžného uzavírání chce Komise jednotlivým příjemcům poskytnout právní jistotu ohledně způsobilých výdajů za daný rok a snížit zátěž spojenou s dlouhou dobou uchovávání dokladů. Podobně jako schválení účetní závěrky podléhá průběžné uzavírání dalším kontrolám, a nemůže tudíž představovat konečné uzavření operací. Průběžné uzavírání však může pro oblast soudržnosti přinést potenciální výhody, neboť vnitrostátní kontroly a audity se budou muset provádět dříve, takže umožní zavést lepší mechanismy preventivní kontroly. Skutečnost, že jakákoli nesprávnost zjištěná po předložení roční účetní závěrky automaticky povede k čisté finanční opravě (článek 137 odst. 6 návrhu obecného nařízení), je důsledkem větší odpovědnosti členských států a spolehlivosti jejich žádostí o úhradu výdajů.

34.

Jak již bylo řečeno výše, režim soudržnosti je koncipován jako víceletý proces. Komise neusiluje o plný soulad výdajů každoročně, nýbrž o několik let později a s konečnou platností ve fázi uzavírání operačních programů. Klíčovým nástrojem pro tento účel jsou mechanismy finančních oprav. V první řadě je musí uplatňovat členské státy. Když členské státy nesrovnalosti nenapraví, může jim Komise uložit finanční opravy.

35.

Nedávné audity Účetního dvora potvrzují, což již bylo uvedeno (42). Přes zdlouhavý administrativní proces neexistuje jistota, že mechanismy finančních oprav odpovídajícím způsobem kompenzují zjištěné chyby a že při uzavírání operačních programů jsou vyřešeny všechny významné otázky. Taktéž nelze nikterak doložit, že mechanismy finančních oprav vedou k trvalému zlepšení systémů, aby se zjištěné chyby již neopakovaly. Jedním z důvodů je jejich omezený finanční dopad (a tedy malá motivace členských států výkonnost systémů zlepšovat), neboť většina „nesprávných“ výdajů je nahrazena vnitrostátními výdaji sloužícími jako nárazník. Uskutečněné operace se tím však nestávají o nic méně nelegální či nesprávné a finančními opravami se náklady na (neuznané) nelegální či nesprávné operace přesouvají z rozpočtu EU na vnitrostátní rozpočty. Koneční příjemci tak nakonec nemusí pocítit vůbec žádné následky.

36.

Účelnost těchto mechanismů závisí na tom, jak motivují ke zpětnému získávání nesprávných plateb od konečných příjemců a ke zlepšování systémů dohledu a kontroly. Jsou-li v jednotlivých operacích zjištěny chyby, za něž je zodpovědný konečný příjemce, předpokládá se, že bude zahájeno řízení o zpětném získání částek (43). Komise by tudíž měla nesrovnalosti vypořádat až poté, co členský stát takové řízení alespoň zahájil.

37.

Konečně je také třeba posoudit, jak realistický je záměr uplatnit finanční opravy v případech, kdy zásadním způsobem nejsou plněny milníky a cíle (18. bod odůvodnění, článek 20 odst. 4). Komise nemusí být schopna posoudit spolehlivost údajů poskytnutých členskými státy a nemusí disponovat nezávislými zdroji informací (viz bod 39). Rovněž je třeba definovat, co znamená, když nejsou „milníky a cíle zásadním“ způsobem plněny.

38.

Podle návrhu obecného nařízení (článek 24) vymezí každý financovaný program priority prostřednictvím stanovení zvláštních cílů. Každá priorita stanoví ukazatele pro hodnocení pokroku při dosahování cílů programu jako základ pro monitorování, hodnocení a přezkum výkonnosti (finanční ukazatele týkající se přidělených výdajů, výstupní ukazatele týkající se podporovaných operací, ukazatele výsledků týkající se priority). Tyto ukazatele budou zahrnovat hlavně výstupy, avšak rovněž některé průběžné výsledky. U každé prioritní osy budou řídící orgány provádět nejméně jedno hodnocení účinků a účelnosti intervencí během programového období.

39.

Návrh obecného nařízení tak od členských států vyžaduje, aby pro monitorování a hodnocení programů předkládaly velké množství údajů (články 41 až 50 návrhu obecného nařízení). Audity Účetního dvora (44) poukázaly na vážné nedostatky, pokud jde o relevantnost a spolehlivost informací, které členské státy Komisi předkládají. Záměr spočívající v tom, aby výplata prostředků EU byla podmíněna výsledky, by tudíž vyžadoval provést výrazná zlepšení, neboť na základně těchto údajů by se mohly vyplácet prostředky EU, a údaje by tedy měly podléhat ověřování a kontrolním postupům. A to tím spíše, že v souladu se Smlouvou (článek 318 SFEU) je Komise povinna vypracovat hodnotící zprávu o financích Unie založenou na dosažených výsledcích. Komise by tudíž měla zvážit, nakolik je možné zajistit, aby údaje předkládané členskými státy ve vztahu k monitorování, hodnocení a výkonnosti programů měly přijatelnou úroveň, pokud jde o jejich relevantnost, srovnatelnost a spolehlivost.

40.

Návrh obecného nařízení předpokládá harmonizaci pravidel způsobilosti s dalšími nástroji finanční pomoci EU. Současně je zachována obecná zásada zavedená v současném období 2007–2013, podle níž se pravidla způsobilosti stanovují na vnitrostátní úrovni (a případně pro každý operační program) (viz 39. bod odůvodnění). Ze zkušenosti vyplývá, že tyto dvě zásady se mohou někdy dostat do rozporu.

41.

Účetní dvůr rovněž zaznamenal, že zjednodušené vykazování nákladů má zůstat zachováno. Je to vhodný postup, neboť to v některých případech může pomoci snížit administrativní zátěž pro příjemce i možnost chyb.

42.

Návrh obecného nařízení předpokládá používání elektronické správy údajů a vyžaduje, aby všechny členské státy vytvořily do konce roku 2014 systémy umožňující příjemcům a konečným příjemcům poskytovat veškeré informace prostřednictvím elektronické výměny dat. Aby mohl tento návrh prakticky fungovat, je třeba v rámci členských států a regionů, ale také mezi jednotlivými generálními ředitelstvími Komise a vnitrostátními orgány dohodnout řadu technických aspektů a specifikací. Také je ještě třeba stanovit typ nefinančních monitorovacích údajů, které se budou vykazovat.

43.

Účetní dvůr rovněž jako užitečné hodnotí ustanovení v návrhu obecného nařízení, podle nějž je možné sloučit funkci řídícího a certifikačního orgánu (čl. 113 odst. 3). To by mohlo posílit odpovědnost tím, že finanční řízení a kontrola budou v působnosti jednoho orgánu, a také snížit vnitrostátní administrativní zátěž a kontrolní zátěž příjemců. Skutečnost, že auditní orgán se svými hlavními funkcemi zůstane zachován jako nezávislý auditní subjekt, v zásadě zaručí požadované oddělení zodpovědnosti.

44.

Podle návrhu se má místní rozvoj se zapojením místních komunit (LEADER) rozšířit na všechny fondy jako metoda, kterou se má cílů EU dosáhnout přístupem zdola–nahoru spíše než tradičním přístupem shora–dolů. Slibuje přidanou hodnotu plynoucí ze strategického přístupu založeného na spolupráci, z rozhodování na místní úrovni a inovativních opatření. Účetní dvůr upozorňuje, že takový přístup s sebou nese dodatečné náklady a další rizika (pro soulad s předpisy i pro řádné finanční řízení), která plynou z předání kontroly nad rozpočtem EU místním akčním skupinám.

45.

Ve zvláštní zprávě o přístupu LEADER (45) Účetní dvůr konstatoval, že k zajištění efektivnost a účelnosti by měla být opatření vytvořená místními akčními skupinami tomuto přístupu přizpůsobena. Účetní dvůr zjistil, že dodatečné náklady a rizika nebyly dostatečně řízeny a že potenciální přidané hodnoty se v praxi nedosahovalo.

46.

Finanční nástroje jsou formou intervence, která v zásadě může přivést soukromé financování a zajistit opětovné využití zdrojů pro budoucí příjemce. Komise navrhuje podpořit a zvýšit jejich využívání v následujícím programovém období jako alternativu k nevratným grantům.

47.

Návrh obecného nařízení stanoví předběžné hodnocení určené konkrétně pro finanční nástroje a možnost zřizovat finanční nástroje na úrovni Unie a zvýšení míry spolufinancování až do výše 100 % na úrovni „prioritní osy“ (články 32, 33 a 110).

48.

Účetní dvůr upozorňuje, že finanční nástroje představují rizika a problémy (46), například pokud jde o účetnictví týkající se využívání fondů EU, dohled nad nimi, vlastnictví finančních nástrojů či schopnost útvarů Komise řídit relativně složité finanční nástroje.

49.

Auditní práce Účetního dvora z poslední doby vzbuzuje výrazné pochybnosti o vhodnosti regulačního rámce pro EFRR na období 2000–2006 a 2007–2013, na jehož základě se finanční nástroje prováděly či provádějí. Účetní dvůr zjistil především tyto hlavní nedostatky: nedostatečnost ustanovení o pákovém efektu a revolvingovém charakteru fondů, možnost přidělit na závazky v rámci finančních nástrojů nepřiměřený objem prostředků, možnost neoprávněně využívat preferenčního zacházení náležejícího soukromému sektoru a nejasné podmínky způsobilosti pro provozní kapitál. Kromě toho využívání více operačních programů v jednom členském státě a z toho plynoucí rozptýlení zdrojů může vést k vytvoření fondů bez dostatečného kritického množství, což přispívá ke zpožděním. Současný návrh obecného nařízení tyto nedostatky uspokojivě neřeší.

50.

Účetní dvůr také upozorňuje na riziko, že se rozšíří počet oblastí, v nichž se mohou finanční nástroje používat, aniž budou zavedeny vhodné systémy monitorování, dohledu a kontroly. Parlament a Rada by se rovněž měly přesvědčit, že se návrh nařízení omezuje pouze na podporu pro relativně konvenční formy finančních nástrojů (majetkové účasti, úvěry, záruky) a že neumožní podporu pro méně transparentní finanční nástroje, jako jsou derivátové nebo strukturované finanční nástroje.