EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 29.6.2018

COM(2018) 507 final

ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ

o průběžném hodnocení provádění programu Spravedlnost na období 2014–2020

{SWD(2018) 356 final}
{SWD(2018) 357 final}

ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ

o průběžném hodnocení provádění programu Spravedlnost na období 2014–2020

Smlouva o fungování Evropské unie stanovuje vytvoření evropského prostoru svobody, bezpečnosti a práva, který vychází ze vzájemného uznávání soudních rozhodnutí a vzájemné důvěry mezi členskými státy a v němž se osoby mohou volně pohybovat a spolehnout se na dodržování základních práv i společných zásad (jako je zákaz diskriminace, rovnost žen a mužů, účinný přístup ke spravedlnosti pro všechny, právní stát a řádně fungující nezávislé soudní systémy).

Tyto ambiciózní cíle Smlouvy potvrdila také Evropská rada ve Stockholmském programu 1 . Vytvoření Evropy práva a spravedlnosti je jednou z politických priorit EU a program Spravedlnost na období 2014–2020 je jedním z nástrojů, které k dosažení tohoto cíle přispívají.

Tato zpráva uvádí střednědobé výsledky dosažené programem Spravedlnost spolu s kvalitativními a kvantitativními aspekty provádění programu, jak vyžaduje čl. 14 odst. 2 písm. b) nařízení, kterým se zavádí program Spravedlnost na období 2014 až 2020 2 .

Referenčním obdobím průběžného hodnocení je první polovina doby provádění programu, tj. období od roku 2014 do poloviny roku 2017. Hodnocení pokrývá roční pracovní programy na léta 2014, 2015 a 2016. Naproti tomu roční pracovní program na rok 2017 byl analyzován především z hlediska návrhu a struktury, nikoli z hlediska provádění.

Tato zpráva vychází z výsledků hodnocení vypracovaného Evropskou komisí 3 a opírá se o externí hodnocení 4 .

1.Úvod a souvislosti

Program Spravedlnost na období 2014–2020 byl zaveden nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1382/2013.

Nařízení vytyčuje obecný cíl, kterým je:

·přispět k dalšímu rozvoji evropského prostoru práva založeného na vzájemném uznávání a vzájemné důvěře, a to zejména podporou justiční spolupráce v občanských a trestních věcech.

Jeho specifickými cíli jsou:

·usnadnění a podpora justiční spolupráce v občanských a trestních věcech;

·podpora a prosazování justičního vzdělávání odborníků (jako jsou soudci, státní zástupci, notáři, zaměstnanci věznic a právníci) zaměřeného na nástroje občanského a trestního práva EU, základní práva, soudcovskou etiku a právní stát, včetně jazykového vzdělávání v oblasti právní terminologie, s cílem podporovat společnou právní a justiční kulturu;

·usnadnění účinného přístupu ke spravedlnosti pro všechny, včetně prosazování a podpory práv obětí trestných činů a procesních práv podezřelých a obviněných osob v trestním řízení;

·podpora iniciativ v oblasti protidrogové politiky, pokud jde o aspekty spojené s justiční spoluprací a předcházením trestné činnosti, pokud se na ně nevztahuje nástroj pro finanční podporu policejní spolupráce, předcházení trestné činnosti, boje proti trestné činnosti a řešení krizí jako součást Fondu pro vnitřní bezpečnost nebo program Zdraví pro růst 5 .

Program provádí Evropská komise prostřednictvím přímého centralizovaného řízení.

Z geografického hlediska je program přístupný nejen všem členským státům EU (neúčastní se ho Spojené království a Dánsko), ale i státům Evropského sdružení volného obchodu, které jsou stranami Evropského hospodářského prostoru, kandidátským zemím, potenciálním kandidátským zemím a zemím přistupujícím k Unii, pakliže s Unií uzavřely smlouvu upravující podrobnosti jejich účasti v programu. Albánie k programu přistoupila na začátku roku 2017.

2.Klíčové prvky a provádění programu

Podle článku 6 nařízení program financuje široké spektrum činností, jako jsou analytické činnosti, vzájemná výměna zkušeností, spolupráce, zvyšování povědomí a šíření informací, vzdělávací činnosti a podpora hlavních aktérů, jejichž činnosti přispívají k provádění specifických cílů programu. Program podporuje organizace působící v oblasti justiční spolupráce, justičního vzdělávání, přístupu ke spravedlnosti a drogové prevence po celé Evropě, jako jsou evropské sítě, veřejné nebo soukromé organizace, které se obvykle nezaměřují na zisk, celostátní, regionální a místní orgány v členských státech EU, nevládní organizace, univerzity, výzkumné instituce a mezinárodní organizace.

Pokud jde o cílové skupiny ve smyslu skupin, které z provádění programu mohou těžit, ať už přímo (zapojením do činností v rámci projektů programu Spravedlnost), nebo nepřímo, jsou potenciálně zahrnuti všichni občané EU, neboť program Spravedlnost usiluje o vytvoření evropského prostoru práva, v němž všichni občané znají a mohou uplatňovat svá práva.

Jak uvádí nařízení, hlavními mechanismy financování využívanými programem k podpoře činnosti spjaté s jeho cíli jsou granty na akce, granty na provozní náklady a zadávání veřejných zakázek.

2.1Specifické cíle programu

·Specifický cíl 1: justiční spolupráce

Program podporuje činnosti, které přispívají k účinnému a soudržnému uplatňování acquis EU v oblasti justiční spolupráce v občanských a trestních věcech, a to mimo jiné budováním databází resp. zdokonalováním sběru údajů a statistik týkajících se uplatňování acquis EU. Financované činnosti přispívají také k prosazování nástrojů EU a soudních rozhodnutí, a to zejména v souvislosti s řešením přeshraničních sporů. Program rovněž financuje projekty zaměřené na zlepšení výměny informací mezi odborníky za účelem posílení operativní spolupráce a vzájemné důvěry v EU. 

·Specifický cíl 2: justiční vzdělávání

Program podporuje činnosti zaměřené na podporu odborné přípravy justičních odborníků v oblasti práva EU, včetně jazykového vzdělávání v oblasti právní terminologie, s cílem podporovat společnou právní a justiční kulturu v EU. Justiční vzdělávání zahrnuje „základní“ prvky, jako jsou jazykové dovednosti a terminologie, a specializovanější aspekty, jako jsou semináře na konkrétní témata z oblasti občanského a trestního práva, elektronické učení a výměny pracovníků a zkušeností. Financované činnosti podporují zejména odbornou přípravu soudců a soudních zaměstnanců. Rovněž však podporuje odbornou přípravu dalších odborníků v oblasti soudnictví a vývoj nástrojů pro školitele.

·Specifický cíl 3: přístup ke spravedlnosti

Činnosti financované v této oblasti se zaměřují na to, aby občané EU měli k dispozici účinnou právní ochranu v případě porušení práva EU, a to zejména v případech, kdy jsou vnitrostátní postupy pro občany příliš složité, aby je mohli uplatnit. Především pak program podporuje využívání dalších typů opravných a jiných prostředků zavedených v rámci EU, které mohou poskytnout rychlá, efektivní a méně nákladná řešení sporů, například prostředků podporovaných portálem e-justice. Rovněž se zaměřuje na podněcování užší spolupráce mezi vnitrostátními subjekty resp. správními orgány, což je obzvláště důležité pro účinnost některých práv EU.

·Specifický cíl 4: protidrogová politika

V oblasti protidrogové politiky podporuje program Spravedlnost iniciativy zaměřené na justiční spolupráci a předcházení trestné činnosti. Hlavními prioritami jsou podpora praktického uplatňování výzkumu v oblasti drog, podpora organizací občanské společnosti a klíčových zúčastněných stran, rozšiřování znalostní základny a vývoj inovativních způsobů boje proti novým psychoaktivním látkám.

2.2Rozpočet

Původní celkový rozpočet programu Spravedlnost na období 2014–2020 činí 377 604 000 EUR. Nejvyšší míry plnění závazků bylo dosaženo v roce 2016 (94,60 %).

Na roční pracovní programy v letech 2014–2016 bylo naplánováno 143 milionů EUR. Podle dostupných zdrojů celkový požadovaný a vyčleněný příspěvek EU dosud nedosáhl plánované částky (viz tabulka 1). Obecně vzato byla přidělena většina prostředků vyčleněných na granty (míra plnění závazků se blíží 90 %), v oblasti zadávání veřejných zakázek však byla míra plnění závazků daleko nižší (pohybovala se okolo 60–70 %).

Tabulka 1: Roční závazky programu na období 2014–2016

Zdroj: výroční monitorovací zprávy (zprávy o provádění ročních pracovních programů) a údaje extrahované ze Sygma za rok 2016.

Rozpočet vyčleněný na granty byl rozdělen mezi specifické cíle programu, jak zachycuje graf 1.

Graf 1: Přidělený rozpočet dle typů intervencí a specifických cílů

Zdroj: monitorovací zprávy o ročních pracovních programech za roky 2014 a 2015, databáze projektů za rok 2016. AG (granty na akce), OG (granty na provozní náklady), PROC (veřejné zakázky), JCOO (justiční spolupráce), JTRA (justiční vzdělávání), JACC (přístup ke spravedlnosti), JDRU (protidrogová politika).

Z hlediska výdajů přidělených na závazky jsou s příslušnými ročními pracovními programy nejvíce sladěny specifické cíle „protidrogová politika“ a „justiční vzdělávání“. Specifický cíl „justiční vzdělávání“ také dosáhl nejvyšší míry plnění závazků. U specifického cíle „účinný přístup ke spravedlnosti“ byla míra plnění závazků zprvu poměrně nízká, v průběhu let se však situace zlepšuje. Konečně specifickým cílem s největším rozdílem mezi plánovanými a přidělenými prostředky je justiční spolupráce v občanských a trestních věcech, což je dáno silnou závislostí na zadávání veřejných zakázek.

2.3Obdržené žádosti a vybrané projekty

Jak vyplývá z údajů za roky 2014 a 2015, které se týkají grantů na akce i na provozní náklady, převýšila u iniciativ v oblasti specifického cíle protidrogové politiky poptávka po financování značně nabídku (viz graf 2).

Graf 2: Počet udělených grantů na akce a grantů na provozní náklady a počet žádostí podle specifických cílů a let (2014, 2015 a 2016)

Zdroj: výroční zprávy o provádění ročních pracovních programů za roky 2014 a 2015, analýza projektů, jimž byl udělen grant v roce 2016, a údaje ze Sygma (za rok 2016 nebyly k dispozici kompletní údaje o žadatelích). JCOO (justiční spolupráce), JTRA (justiční vzdělávání), JACC (přístup ke spravedlnosti), JDRU (protidrogová politika).

Podíváme-li se na výzvy k předkládání návrhů v letech 2014 a 2015, pohybovala se míra udělených grantů téměř u všech specifických cílů v průměru v rozmezí přibližně 16 % až 47 %. V rámci cílů justiční spolupráce a justičního vzdělávání byl však grant udělen téměř polovině podaných žádostí.

Za rok 2015 byl zaznamenán mírný pokles počtu obdržených žádostí o granty (a tím i žádostí, jimž byl grant udělen) téměř u všech specifických cílů. U výzev k předkládání návrhů uveřejněných v roce 2016 byl navíc zaznamenán výrazný pokles počtu žádostí (téměř o 51 %): oproti 262 žádostem o granty předloženým v reakci na výzvy roce 2015 bylo celkově obdrženo jen 127 žádostí. Částečně to lze vysvětlit zavedením účastnického portálu, který dle výsledků hodnocení není přizpůsoben typickým žadatelům v programu Spravedlnost (jako jsou organizace zajišťující odbornou přípravu), neboť byl původně navržen pro účely výzkumných institucí a rozsáhlých grantů 6 . Bez ohledu na tento pokles žádostí zůstal počet projektů, jimž byl grant udělen, u všech čtyř specifických cílů celkově stabilní a v případě projektů zaměřených na justiční spolupráci se dokonce výrazně zvýšil. Pokles také vyústil ve vyšší míru přidělování prostředků 7 .

2.4Hlavní úspěchy programu

Pro účely měření úspěchů programu se jako vhodný jeví zavedený systém ukazatelů současného programu Spravedlnost.

Ukazatel související s „justičním vzděláváním“ se měří pomocí počtu a procentního podílu soudců a soudních zaměstnanců, kteří se zapojili do vzdělávací činnosti, výměn pracovníků, studijních návštěv, pracovních setkání a seminářů financovaných programem. Ukazatele související s „justiční spoluprací v občanských a trestních věcech“ jsou zaměřeny na jednotné uplatňování nástrojů na evropské úrovni v oblasti trestního práva (průměrná doba trvání postupu předávání na základě evropského zatýkacího rozkazu) a využívání informačních systémů (počet výměn informací v Evropském informačním systému rejstříků trestů 8 ). Obdobně se na úlohu informačních systémů soustřeďují i ukazatele související s „přístupem ke spravedlnosti“ (počet návštěv portálu e-justice 9 ), které se zaměřují také na otázku práv obětí (počet organizací na pomoc obětem na členský stát). Konečně ukazatel „protidrogová politika“ je zaměřen na počet zkoumaných nových psychoaktivních látek a na počet uživatelů opioidů, kteří se léčí z drogové závislosti.

Pokud jde o uskutečňování obecného cíle programu (konkrétně „přispět k dalšímu rozvoji evropského prostoru práva založeného na vzájemném uznávání a vzájemné důvěře, a to zejména podporou justiční spolupráce v občanských a trestních věcech“), vykazuje hlavní ukazatel (tj. procento právníků vyškolených nejen prostřednictvím tohoto programu v oblasti práva EU nebo práva jiného členského státu, včetně civilního soudnictví, trestního soudnictví a základních práv) výrazný průběžný růst směrem ke splnění tohoto cíle (tj. 700 000 právníků vyškolených do roku 2020). V letech 2013 až 2016 počet vyškolených právníků setrvale stoupal a v roce 2017 byl cíl stanovený na rok 2020 již téměř splněn.

Navíc příslušný pokrok vykazuje i hlavní ukazatel užívaný k měření dosažení specifického cíle v oblasti justičního vzdělávání (tj. počet a procentní podíl soudců a soudních zaměstnanců, kteří se zúčastnili vzdělávací činnosti, výměn pracovníků, studijních návštěv, pracovních setkání a seminářů financovaných programem), přičemž cíle vyškolit 20 000 odborníků (pro celou Komisi) do roku 2020 bylo dosaženo již v roce 2015. V této souvislosti poskytl program Spravedlnost vůbec největší příspěvek k dosažení cílů v oblasti vzdělávání stanovených na rok 2020. Počet ročně vyškolených soudních zaměstnanců v rámci programu Spravedlnost dosáhl v roce 2016 okolo 14 000 (údaje za rok 2017 nejsou dosud k dispozici). Všechny tyto úspěchy jsou odrazem priority justičního vzdělávání v rámci programu.

Pokud jde o specifické cíle programu, lze obecně říci, že u všech specifických cílů ukazatele přiměřeně odrážejí priority a jsou měřitelné vzhledem k referenční hodnotě. Navíc z provedeného hodnocení vyplývá významný pokrok na více frontách. Řada cílů je již téměř splněna.

Konkrétně lze významné úspěchy pozorovat v oblasti specifického cíle „justiční spolupráce v občanských a trestních věcech“, kde bude pravděpodobně dosaženo cíle (tj. počtu výměn informací v Evropském informačním systému rejstříků trestů) stanoveného na rok 2020. Co se týče specifického cíle „přístup ke spravedlnosti“, byla již cílová hodnota stanovená na rok 2020 (tj. počet návštěv portálu e-justice a počet organizací na pomoc obětem s celostátním pokrytím) překročena.

Někdy jsou však vybrané ukazatele obtížně měřitelné, a to například proto, že na ně mají vliv exogenní faktory (například různá míra začlenění směrnic EU na vnitrostátní úrovni, různé vnitrostátní politické priority a mimořádné situace, makroekonomické podmínky apod.), a tak je přesný podíl programu na jejich realizaci obtížné určit.

Stále existuje prostor pro další zlepšení, který je dán mimo jiné nedostatkem odpovídajících nástrojů (např. neexistuje průzkum spokojenosti, který by pomohl zhodnotit, jak odbornou přípravu vnímají jejich účastníci). Některé ukazatele, jako je zeměpisné pokrytí programu, navíc nepojímají určitou základní dynamiku – například skutečnost, že v programu dosud převládají příjemci z několika málo členských států.

2.5Účastníci a partnerství

Údaje shromážděné v rámci průběžného hodnocení nasvědčují tomu, že programu se daří podnítit zájem o další nadnárodní partnerství a že ta jsou jedním z hlavních nosičů podpory evropského prostoru spravedlnosti.

Příjemci vypovídají, že partnerství vytvořená za pomoci grantů na provozní náklady a grantů na akce v rámci programu Spravedlnost pozitivně ovlivňují možnosti příslušných organizací, především jejich kapacitu k zajištění udržitelných výsledků a k realizaci projektů. Prostřednictvím grantů na provozní náklady financuje program především evropské sítě zapojené do usnadňování a podpory justiční spolupráce v občanských a trestních věcech a přístupu ke spravedlnosti, které s Komisí podepsaly rámcovou dohodu o partnerství.

Řada organizací zapojených do programu Spravedlnost se rovněž aktivně účastní programu Práva, rovnost a občanství. Zdá se tedy, že program Spravedlnost usnadňuje růst robustních evropských sítí v rámci politiky v oblasti justice a že strukturované sítě spolupracujících pracovišť existují i v souvislosti s dalšími programy financování z EU.

Avšak ukázalo se, že programu Spravedlnost se neúčastnily všechny členské státy stejnou měrou. Okolo 25 % všech příjemců totiž pochází z Itálie nebo z Belgie a přibližně polovina partnerských organizací pochází z pěti zemí. Zbývajících 50 % tvoří organizace ze zbylých 21 členských států. Tím vzniká nerovnoměrné rozdělení prostředků programu, a to zejména ve vztahu k organizacím v členských státech střední a východní Evropy.

3.Čeho program Spravedlnost dosáhl?

Hodnocení ukázalo, že pokud jde o specifické cíle, vede si program Spravedlnost v polovině období obecně dobře, pokud jde o účinnost, účelnost, relevanci, soudržnost, doplňkovost i synergie a přidanou hodnotu EU. Zlepšení jsou třeba především ve vztahu k rovnosti.

3.1Účinnost 10

Z analýzy ukazatelů vyplynulo, že na více frontách bylo dosaženo významného pokroku, neboť některé cíle jsou téměř splněny a jiných již bylo dosaženo. Lze tedy říci, že prostřednictvím pokroku v oblastech specifických cílů programu přispívá program Spravedlnost pozitivně ke splnění svého obecného cíle. 

Ukazatele specifické pro program jsou ke sledování pokroků na cestě k dosažení cílů programu vhodné, někdy jsou však obtížně měřitelné nebo je zapotřebí určité zlepšení.

Celkově je program Spravedlnost na období 2014–2020 žadateli, příjemci i zúčastněnými stranami obecně vnímán oproti třem předchozím programům jako zlepšení (jmenovitě oproti programům Civilní soudnictví, Trestní soudnictví a Drogová prevence a informovanost o drogách), a to jak z hlediska lepšího zacílení politiky, tak výraznějšího zapojení příslušných skupin zúčastněných stran.

Vzhledem k rozsahu obecného cíle programu ovlivnil jeho účinnost velký počet vnějších faktorů, jako je migrační krize (která se dotýká zejména specifického cíle „přístup ke spravedlnosti“), a obecně nerovnoměrné tempo, jímž členské státy provádějí a prosazují acquis EU. Tím však nebyla narušena jeho intervenční logika a provozní flexibilita: roční pracovní programy lze snadno přizpůsobit nově vznikajícím potřebám v oblasti výkonu spravedlnosti (k podrobnostem viz část „Relevance“).

Konečně lze říci, že oproti období 2007–2013 se stále důležitějším faktorem, k němuž je třeba při hodnocení přihlédnout, stává udržitelnost projektů (s jejich výsledky a výstupy) po skončení jejich životního cyklu. Projekty zaměřené na vytváření nástrojů resp. výstupů mohou však být hůře udržitelné, neboť v jejich případě závisí udržitelnost na tom, zda mohou organizace provádějící projekty obdržet dostatečné prostředky na udržování nástrojů i po skončení financování z EU.

3.2Účelnost 11

Pokud jde o dosud financovanou činnost, je program Spravedlnost nákladově efektivní. Z výsledků hodnocení totiž vyplynulo, že příjemci vnímají účelnost programu pozitivně. To platí jednak o programu jako celku, především však v oblasti specifického cíle justičního vzdělávání.

Klíčovým úspěchem programu je oproti jeho předchůdcům nižší zátěž dopadající na příjemce, pokud jde o časové nároky a finanční prostředky. Nadále však existuje prostor pro zlepšení, neboť požadavky a povinnosti lze zmírnit tak, aby byl program z hlediska provádění ještě účelnější (podrobnější informace jsou k dispozici v části „Prostor pro zjednodušení“).

Podle příjemců jsou současné nástroje (granty na akce, granty na provozní náklady a zadávání veřejných zakázek) přiměřené potřebám programu, a není tedy nutné používat alternativní či inovativní nástroje financování. Účelnost jejich provádění by se však nadále měla zlepšovat, a to zejména v oblasti zadávání veřejných zakázek, aby se zajistilo plné využití přidělených finančních prostředků.

3.3Relevance 12

Podle dotázaných příjemců je program nadále vysoce relevantní pro řešení potřeb vybraných cílových skupin. Jedním z klíčových aspektů programu je totiž jeho schopnost přizpůsobit a upravit své priority podle vznikajících potřeb. Po sledu teroristických útoků v Evropě byly například vydány dvě výzvy k boji proti radikalizaci vězňů. Toho lze dosáhnout díky jedinečné struktuře programu Spravedlnost dané tím, že program byl navržen se širokými specifickými cíli, jelikož v sobě sdružuje tři programy z předchozího programového období. Obecné a specifické cíle umožnily Komisi přizpůsobit program vyvíjejícím se potřebám v EU, zejména pokud jde o justiční spolupráci. Specifický cíl týkající se iniciativ v oblasti protidrogové politiky je však někdy obtížné sladit s ostatními prioritami programu, jako je justiční spolupráce a přístup ke spravedlnosti, neboť politika protidrogové prevence mívá širší oblast působnosti.

Obecně jsou však potřeby stanovené v době přijetí programu stále aktuální a relevantní, což platí zejména pro obecný cíl dalšího rozvoje evropského prostoru práva na základě vzájemného uznávání a vzájemné důvěry.

Pokud jde o potřeby zúčastněných stran, existuje stále prostor pro další zvyšování relevance programu prostřednictvím systematických analýz prováděných dle jednotlivých typů zúčastněných stran a také dle specifických cílů a členských států, neboť je třeba zajistit, aby priority související s každým specifickým cílem u každé výzvy, které jsou stanoveny v ročních pracovních programech, odpovídaly současným hlavním potřebám zúčastněných stran. Navíc by program mohl zahrnovat další cílové skupiny, které jsou relevantní pro dosažení jeho obecného cíle. Tyto skupiny zahrnují pracovníky regulačních agentur, mladé odborníky a studenty v oboru soudnictví a soudní odborníky v kandidátských zemích a zemích spadajících do působnosti evropské politiky sousedství. V současné době to však právní základ programu Spravedlnost neumožňuje.

3.4Soudržnost, doplňkovost a synergie 13

Program vykazuje dobrou úroveň soudržnosti a doplňkovosti s dalšími nástroji, programy a opatřeními EU (například vykazuje velmi vysokou soudržnost s agendou EU v oblasti spravedlnosti do roku 2020 14 ) a riziko zdvojování činnosti a nesoudržnosti je velmi nízké. Zejména v případě justičního vzdělávání se díky spojení předchozích programů posílila soudržnost s dalšími iniciativami EU a napříč různými cíli v oblasti vzdělávání a zmírnilo se riziko zdvojování činnosti, pokud jde o oblast působnosti i financování. U specifického cíle přístupu ke spravedlnosti je patrná výrazná soudržnost a doplňkovost s telekomunikačním programem Nástroje pro propojení Evropy, který přispěl rovněž k rozvoji portálu e-justice a projektu eCODEX.

Jen ojediněle stále dochází k překrývání v oblasti cílů, cílových skupin a opatření, což je přirozený důsledek širokého pojetí cílů a cílových skupin v programu, které pokrývají oblast od justiční spolupráce v občanských a trestních věcech (tedy v podstatě v celém spektru soudní činnosti) až po protidrogovou politiku a justiční vzdělávání, a také důsledek zacílení programu na všechny občany EU.

V každém případě existuje stále potenciál k posílení synergií s dalšími programy financování a iniciativami EU. To se týká například oblasti protidrogové politiky, kde lze posílit koordinaci s programem Zdraví pro růst.

Podle dotazovaných zúčastněných stran vykazuje program značnou soudržnost s vnitrostátními politikami a iniciativami, které mají podobné cíle nebo se zaměřují na stejné oblasti. Program zaplňuje mezery, které dosud nevyplnila vnitrostátní opatření. Stávající vnitrostátní projekty a iniciativy zároveň projekt doplňují (nejsou s ním tedy v rozporu ani jej pouze neduplikují). Pokud totiž program Spravedlnost a vnitrostátní iniciativy mají stejné (nebo podobné) cíle a cílové skupiny, existují mezi nimi vždy rozdíly v geografické působnosti (s rozšířenou působností u cílových skupin), dostupných prostředcích a počtu financovaných projektů.

Program Spravedlnost je také soudržný s mezinárodními závazky, jako je Agenda OSN pro udržitelný rozvoj 2030. Některé zásady agendy OSN lze skutečně napojit na cíle a oblasti, na něž se zaměřuje program Spravedlnost. To platí pro cíl OSN zajistit mír a bezpečnost vybudováním spravedlivých a inkluzivních společností, které poskytují rovný přístup ke spravedlnosti, účinný právní stát a transparentní a účinné soudní instituce. Všechny tyto prvky jsou nedílnou součástí programu Spravedlnost, a to jak z hlediska přístupu ke spravedlnosti, tak justičního vzdělávání. Navíc je EU smluvní stranou Haagské konference o mezinárodním právu soukromém a svou mezinárodní činnost v oblasti civilního soudnictví uskutečňuje především prostřednictvím této organizace.

3.5Přidaná hodnota EU 15

Všechny shromážděné důkazy potvrzují vysokou přidanou hodnotu zásahu programu, který je de facto považován za nástroj k dobrému a účinnému dosažení výsledků v oblasti spravedlnosti.

Podle výsledků hodnocení se respondenti průzkumu nejen shodují na názoru, že bez zásahu EU by nebylo možno financované činnosti provádět, ale rovněž potvrzují, že by na základě zásahů prováděných pouze členskými státy nebylo možno dosáhnout srovnatelných výsledků v oblasti navazování partnerství, realizace výstupů, financování inovativních opatření, udržitelnosti výsledků a především provádění projektů nadnárodní velikosti a rozsahu. Evropská přidaná hodnota programu Spravedlnost je zřejmá především v oblasti podpory nadnárodních projektů s evropským rozměrem, které se zaměřují na řešení přeshraničních problémů a poskytování prostředků na financování činností v klíčových oblastech, jimž v agendě členských států nemusí nutně být připisována vysoká priorita z důvodu nedostatku politické vůle (to podle zúčastněných stran platí zejména pro specifický cíl přístupu ke spravedlnosti).

Podle dotázaných příjemců může program alespoň částečně ovlivnit a sladit vnitrostátní opatření v cílových oblastech.

Díky programu mají příjemci také příležitost spolupracovat s partnery z jiných členských států, což jim umožňuje lépe poznat a pochopit otázky, které jsou předmětem programu, rozšířit jejich přístup a škálu dovedností a využívat příkladů osvědčených postupů a nástrojů, které vyvinuly jiné členské státy. Jak již bylo zmíněno, jsou klíčovým prvkem úspěchu programu Spravedlnost partnerství, která fungují ve většině projektů.

Nedostatečné vnitrostátní financování je jedním z hlavních důvodů, proč by činnosti financované programem nebylo možno provádět na úrovni jediného členského státu. To platí především pro oblast protidrogové politiky, v níž vnitrostátní iniciativy často postrádají klíčový nadnárodní rozměr, který má pro tuto oblast zásadní význam, a také pro justiční vzdělávání na úrovni EU, které obvykle není na vnitrostátní úrovni poskytováno. Navíc zajišťuje program Spravedlnost nepřetržitou činnost evropských sítí, jako je Evropská síť pro justiční vzdělávání.

Vnímaný význam programu lze vysvětlit také vysokým počtem financovaných projektů v průběhu pouhých tří let (v porovnání se třemi předchozími programy 16 ), přičemž zvýšení počtu žádostí obdržených každoročně od potenciálních příjemců naznačuje, že program zůstává hlavním zdrojem financování v EU.

Oproti předchozím programům navíc v intervenční logice programu Spravedlnost zřetelněji figuruje justiční vzdělávání. Jde o důležitý krok směrem vpřed v oblasti přidané hodnoty EU tohoto programu, jelikož justiční vzdělávání má zásadní význam pro budování vzájemné důvěry, posilování spolupráce mezi justičními orgány a soudními odborníky v členských státech a zlepšování soudržnosti při uplatňování právních předpisů EU.

Z výsledků hodnocení vyplývá, že otázky a oblasti, kterými se program Spravedlnost zabývá, by vyžadovaly další opatření a zapojení na úrovni EU. Poptávka po opatřeních EU v těchto oblastech a skutečnost, že počet žádostí předložených v rámci programu stále převyšuje počet udělených grantů, jsou totiž jasným dokladem zájmu o priority, které program řeší.

3.6Rovnost 17

Prosazování průřezových priorit rovnosti žen a mužů, práv dítěte a práv osob se zdravotním postižením má pro program Spravedlnost značný význam a je zakotveno v jeho právním základu. V průběhu hodnocení se konkrétně přihlíží k prosazování hlediska rovnosti žen a mužů a práv dítěte, a to v rámci posuzování kvality návrhů. Otázka začleňování hlediska rovnosti žen a mužů je výslovně uvedena v „části B“ formuláře žádosti. Z hodnocení však vyplývá, že otázka rovnosti žen a mužů a rovného zacházení nepatří mezi hlavní témata většiny realizovaných projektů. Zmínky o rovnosti žen a mužů lze nicméně nalézt v pěti či šesti projektech, které – byť se na tuto otázku přímo nesoustředí – berou tento prvek v úvahu v rámci provádění.

Práva dítěte podporuje program Spravedlnost jak ve fázi plánování (návrh výzev k podávání návrhů), tak prostřednictvím činností v rámci projektů, které byly vybrány k financování. Aby se zajistilo lepší zohledňování práv dítěte, musí organizace žádající o financování (a všichni jejich partneři), které budou v rámci provádění projektu s dětmi přímo pracovat, předložit Komisi popis své politiky na ochranu dítěte. Témata související s touto otázkou jsou navíc zahrnuta ve výzvách k předkládání návrhů financovaných z programu Spravedlnost. Z výsledků hodnocení vyplývá, že většina respondentů se shoduje na potřebě dále začleňovat a podporovat práva dítěte v rámci programu.

Pokud jde o prioritu práv osob se zdravotním postižením, zdá se být oproti dvěma předchozím poněkud upozaděna. Ze všech financovaných projektů se na osoby se zdravotním postižením přímo zaměřuje pouze jediný, a to v rámci specifického cíle přístupu ke spravedlnosti 18 . V otázce potřeby dále zlepšovat v rámci programu práva osob se zdravotním postižením mají zúčastněné strany poměrně rozdílné názory, všechny kategorie se však shodují minimálně na „mírné“ potřebě.

Aby bylo možno zjistit, jak program podporuje prostřednictvím financované činnosti rovnost, budou o účastnících podle požadavků nařízení shromážděny údaje rozdělené dle pohlaví, zdravotního postižení a věku. Dosud to však nebylo provedeno.

A jak již bylo zmíněno výše, program by v budoucnu měl usilovat o vyváženější rozdělení prostředků mezi jednotlivé cílové skupiny příjemců a členské státy.

3.7Prostor pro zjednodušení 19

Z hodnocení nevyplývá, že by existoval jasný prostor pro zjednodušení v oblasti způsobu řízení programu. Současný způsob přímého řízení programu se vzhledem k jeho velikosti jeví jako adekvátní.

Bez ohledu na zlepšení dosažená současným programem se však Komise i dotazovaní příjemci vyjadřují kriticky ohledně procesu jeho provádění, a to konkrétně v oblasti povinností týkajících se řízení rozpočtu a vykazování. Příjemci mimo jiné uvádějí, že účetní výkaznictví programu je oproti výkaznictví uplatňovanému v rámci jiných programů EU (např. programů Horizont 2020 a Erasmus+) příliš podrobné a nepružné.

Pokud jde o administrativní zátěž, téměř 70 % příjemců a žadatelů i nadále vnímá jako obtížné vypracovávání návrhu, poskytování administrativních a finančních údajů nezbytných k účasti ve výzvách a plnění požadavků na sledování a vykazování. Příjemci se obecně shodují, že postupy týkající se žádostí a vykazování jsou složité a zdlouhavé, avšak uznávají, že vzhledem k potřebě zajistit odpovědné rozdělování evropských finančních prostředků zřejmě dalšího zjednodušení nešlo dosáhnout.

Doba trvání projektů financovaných programem by se podle příjemců mohla prodloužit, zejména pokud jde o granty na akce. Za ideální bylo konkrétně považováno prodloužení na tři roky, které by poskytlo časový rámec sladěný s průměrnou dobou trvání vědeckých partnerství mezi institucemi vysokoškolského vzdělávání. Dále by se podle příjemců mohly prodloužit i granty na provozní náklady, a to tak, aby pokrývaly období nejméně dvou let (namísto jednoho roku), což by zmírnilo administrativní zátěž spjatou s žádostmi a vykazováním. Roční granty na provozní náklady však Komisi umožňují dohled nad činnostmi financovaných organizací a poskytují větší flexibilitu při přizpůsobování práce příjemců nově vznikajícím potřebám v daných oborech.

Dle malých organizací občanské společnosti jsou dalším zásadním problémem obtíže se získáváním částek potřebných ke spolufinancování. Proto by program Spravedlnost mohl více podporovat malé nevládní organizace 20 .

Ačkoli zavedení nového účastnického portálu přinášelo zprvu jisté problémy, v současné době považují zúčastněné strany možnost podání návrhu prostřednictvím účastnického portálu za zlepšení oproti předchozím informačním systémům, jelikož k ověření způsobilosti je třeba méně dokumentů, čímž se rovněž zmírňuje administrativní zátěž. Příslušné dokumenty nejsou navíc po registraci již znovu vyžadovány, nenastanou-li žádné změny. Jelikož byl však účastnický portál navržen pro účely výzkumných institucí a rozsáhlých grantů, zdá být ve své stávající podobě nedostatečně přizpůsoben typickým žadatelům v rámci programu Spravedlnost. V tomto směru tedy prostor pro zjednodušení existuje.

A zjednodušit a zefektivnit by se mohly také požadavky a ukazatele v oblasti sledování na úrovni programu i projektů.

4.Závěry a další postup

Klíčová úloha, kterou program Spravedlnost sehrává při vytváření evropského prostoru práva postaveného na vzájemném uznávání a vzájemné důvěře, byla obzvláště důležitá na počátku samotného programu, kdy mnoho členských států stále pociťovalo dopady ekonomické krize.

Tato zpráva o průběžném hodnocení programu Spravedlnost na období 2014–2020 potvrzuje význam programu při prosazování hodnot EU (jako je právní stát, nezávislost soudů a účinný výkon spravedlnosti) a při podpoře členských států v jejich úsilí o dosažení účinnějších soudních systémů. Již od samého počátku ukazuje program svůj potenciál v oblasti podpory získávání trvalých právních znalostí a dovedností v členských státech 

Současná struktura programu se pro dosažení jeho obecného cíle i specifických cílů jeví jako adekvátní a dostatečně flexibilní. V posledních letech prokazuje program vysokou přidanou hodnotu EU z hlediska pozitivního vlivu na účastníky a cílové skupiny i coby doplněk dalších nástrojů financování a politických iniciativ EU.

V rámci příprav budoucího rozpočtu a programů financování EU přihlédne Komise na základě výsledků hodnocení v polovině období ke všem aspektům, u nichž se ukázalo potřebné dosáhnout zlepšení, přičemž se bude soustředit zejména na rozšíření základny potenciálních příjemců opatření programu, revizi ukazatelů v oblasti sledování, zajištění lepší zeměpisné vyváženosti mezi příjemci a posílení synergií s ostatními příslušnými programy financování a iniciativami EU.

(1)

Úř. věst. C 115, 4.5.2010, s. 1.

(2)

 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1382/2013 ze dne 17. prosince 2013, kterým se zavádí program Spravedlnost na období 2014 až 2020 (Úř. věst. L 354, 28.12.2013).

(3)

Průběžné hodnocení programu Spravedlnost na období 2014–2020, Ernst & Young Financial-Business Advisors, závěrečná zpráva, duben 2018.

(4)

 Pracovní dokument útvarů Komise přiložený ke zprávě o průběžném hodnocení provádění programu Spravedlnost na období 2014–2020.

(5)

Podrobnější informace jsou dostupné na stránkách https://ec.europa.eu/home-affairs/financing/fundings/security-and-safeguarding-liberties/internal-security-fund-police_en a  https://ec.europa.eu/health/funding/programme/2014-2020_cs .

(6)

  Účastnický portál  je elektronická platforma užívaná ke správě žádostí obdržených v reakci na výzvy uveřejněné v rámci programu Spravedlnost.

(7)

Seznam všech projektů financovaných v rámci programu a příklady úspěšných projektů jsou k dispozici na adrese: http://ec.europa.eu/justice/grants1/closed-calls/index_en.htm (poté vyberte „Results: closed calls“ → „selected projects“ → „award decisions“ a „summaries“) a  https://ec.europa.eu/research/participants/portal/desktop/en/opportunities/index.html (poté vyberte „Justice Programme“). V příloze 4 průběžné zprávy (tamtéž) jsou pak kromě toho k dispozici čtyři případové studie projektů napojených na jednotlivé specifické cíle programu Spravedlnost.

(8)

Evropský informační systém rejstříků trestů je databáze zřízená za účelem zlepšení výměny informací o rejstřících trestů v EU. V současné době jsou na tento systém napojeny všechny členské státy EU.

(9)

Portál e-justice poskytuje informace o justičních systémech a zároveň zlepšuje a usnadňuje přístup ke spravedlnosti v EU. Je k dispozici ve 23 jazycích. Další informace jsou k dispozici na následující adrese: https://e-justice.europa.eu/home.do?action=home&plang=cs .

(10)

 Účinnost: zda a nakolik dosahuje program Spravedlnost svého obecného cíle a svých čtyř specifických cílů a které faktory k dosažení těchto cílů přispívají.

(11)

 Účelnost: zda a nakolik byly náklady programu úměrné dosaženým přínosům a jaké parametry resp. faktory se na výsledcích podílely.

(12)

 Relevance: zda a nakolik řeší program Spravedlnost potřeby a problémy cílových skupin stanovených v posouzení dopadů z roku 2011 a v právním základu programu (spolu s novými potřebami spojenými s vytvářením evropského prostoru práva) a zda jsou jeho cíle nadále relevantní pro potřeby a problémy příjemců.

(13)

 Soudržnost/doplňkovost/synergie: zda a nakolik je program soudržný s dalšími zásahy na úrovni EU a na mezinárodní úrovni, například s předchozími programy EU v dané oblasti, s činností podporovanou dalšími nástroji Unie a obecně s evropskými prioritami v oblasti, kterou program pokrývá.

(14)

Cíle a oblasti, na něž se zaměřuje agenda EU v oblasti spravedlnosti do roku 2020, se do značné míry shodují s programem Spravedlnost, a to zejména v případě justiční spolupráce, třebaže agenda přisuzuje vysokou prioritou oblastem, které jsou v programu Spravedlnost méně zastoupeny (například terorismus a kyberkriminalita).

(15)

 Přidaná hodnota EU: nakolik účinky opatření EU zvyšují hodnotu, jež by vyplynula z opatření provedených jen na vnitrostátní úrovni.

(16)

Z programů Civilní soudnictví, Trestní soudnictví a Drogová prevence a informovanost o drogách bylo za období sedmi let (2007–2013) financováno 806 projektů. Z programu Spravedlnost bylo za pouhé tři roky (2014–2016) financováno 418 projektů.

(17)

 Rovnost: zda a nakolik byly dostupné prostředky z programu Spravedlnost rozděleny mezi příjemce v různých členských státech spravedlivě, zda program zohlednil potřeby cílových skupin a prosazoval začleňování hlediska rovnosti žen a mužů, práv dítěte a práv osob se zdravotním postižením.

(18)

Projekt „Enhancing Procedural Rights of Persons with Intellectual and/or Psychiatric Impairments in Criminal Proceedings: Exploring the Need for Actions” („Zlepšování procesních práv osob s mentálním postižením a/nebo duševními poruchami v trestních řízeních: posouzení potřeby opatření“).

(19)

 Prostor pro zjednodušení: zda a nakolik lze dále zjednodušit řízení programu Spravedlnost.

(20)

Je třeba poznamenat, že průměrná výše grantů vzrostla na současnou úroveň poté, co bylo při hodnocení ex post přecházejících programů zjištěno, že – jak již bylo zmíněno výše – rozptýlení finančních prostředků mezi velký počet malých projektů přineslo omezený dopad a omezený evropský rozměr.