26.4.2006   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 99/1

I–IV

1–12

4–8

9

10–12

13–50

13–17

18–50

18–25

26–36

35–36

37–43

40–41

42–43

44–50

51–60

Cíl 3

Cíl politiky EU v oblasti boje proti dlouhodobé nezaměstnanosti a za podporu profesního začlenění.

EES

Evropská strategie zaměstnanosti (z anglického European Employment Strategy) koordinuje zaměstnanecké politiky členských států a zajišťuje vytváření pokynů pro oblast zaměstnanosti, které každoročně přijímá rada na návrh Komise.

ESF

Evropský sociální fond.

ESL

Předčasné ukončování školní docházky (z anglického early school leaving).

MGI

Program sociální integrace (z francouzského mission générale d'insertion).

NAP

Národní akční plány připravují členské státy za účelem provádění pokynů pro oblast zaměstnanosti, které každoročně přijímá Rada.

OP

Operační program sociálně-hospodářského rozvoje financovaný společně z prostředků členských států a strukturálních fondů.

Platební orgán

Úřad nebo orgán pověřený členským státem přípravou žádostí o platby, podáváním těchto žádostí a příjímáním plateb od Komise.

Řídící orgán

Úřad nebo orgán pověřený členským státem řízením intervenčního programu. je odpovědný na jedné straně za efektivitu a správnost řízení a na straně druhé za realizaci (příjímání, kontrolu a hodnocení operací v rámci programu, sběr dat, přípravu výroční zprávy, organizaci hodnocení v polovině období atd.).

SGP

Programy sociálních záruk.

Strukturální fondy

Fondy společenství určené na podporu sociálně-hospodářského rozvoje v členských státech.

I.

V souladu s lisabonskou agendou z roku 2000 se Evropská rada dohodla, že se v rámci svého programu sociálního začlenění zaměří na snížení procenta mladých lidí, kteří předčasně ukončují školní docházku; jeho současná průměrná hodnota je 19,3 %. Rada za tímto účelem definovala referenční hodnotu, z níž vyplývá požadavek, aby „do roku 2010 všechny členské státy snížily nejméně na polovinu ve srovnání s údajem zaznamenaným v roce 2000 počet osob, které předčasně ukončují školní docházku (1), a dostaly se tak na evropský průměr maximálně 10 %“. Audit v šesti členských státech (Španělsko, Francie, Irsko, Nizozemsko, Portugalsko a Spojené království) prověřoval charakter probíhajících akcí spolufinancovaných z prostředků Evropského sociálního fondu (ESF) s cílem vypořádat se s problémem předčasného ukončování školní docházky (ESL). Dále hodnotil, zda existují přiměřené postupy zajišťující účinnost a účelnost akcí, jež usilují o dosažení uvedených cílů.

II.

Evropský sociální fond podporuje řadu různých typů akcí, jež se zaměřují na prevenci předčasného ukončování školní docházky a opětovné začlenění mladých lidí do vzdělávacího systému, například zavádění speciálních učebních osnov a hodin, v nichž se vychází vstříc specifickým potřebám žáků, systémy sledování docházky, dovednosti a činnosti přispívající k sociálnímu začlenění, hodnocení získaných vědomostí a poradenství.

III.

Řízení rozhodovacích postupů členských států má silné i slabé stránky, které mají dopad na přínosy, jež lze z prostředků Společenství získat. Konkrétně jde o:

IV.

Komise musí, aby adekvátně splnila svou řídící roli, získat přiměřenou jistotu, že se v členských státech skutečně uplatňují principy řádného finančního řízení, ať už lepším využíváním aktuálně dostupných informací, nebo prostřednictvím dalších monitorovacích činností.

V.

Účetní dvůr Komisi doporučuje, aby:

VI.

Účetní dvůr rovněž úřadům členských států doporučuje, aby ve spolupráci s Komisí:

1.

V březnu 2000 se Evropská rada dohodla na novém cíli Evropské unie: transformovat Evropu na konkurenceschopnou, dynamickou znalostní ekonomiku s větší mírou sociálního začlenění. Důležitým aspektem programu sociálního začlenění bylo uznání potřeby bojovat proti fenoménu předčasného ukončování školní docházky mladými lidmi. Odhaduje se, že v zemích bývalé patnáctky ukončilo v roce 2000 předčasně školní docházku 19,3 % (2) mladých lidí.

2.

Problém, který spolufinancované programy zaměřené na problematiku předčasného ukončování školní docházky řeší, se týká velkého počtu mladých lidí, kteří nedosáhli minimálního zvoleného stupně vzdělání, jež by jim umožnilo úspěšnou integraci a postup na trhu práce. ESF spolufinancuje akce realizované členskými státy, jejichž cílem je tuto situaci řešit.

3.

Účetní dvůr provedl audit příspěvku ESF na snížení míry předčasného ukončování školní docházky. Cílem auditu bylo určit, zda v sedmi programech členských států existují přiměřené postupy pro zajištění účinnosti a účelnosti akcí spolufinancovaných z prostředků ESF, které se zaměřují na boj proti předčasnému ukončování školní docházky. Celkový rozpočet těchto akcí, který tvoří příspěvek ESF a příspěvky členských států, dosahoval v období 2000–2006 1 078 milionů EUR. Do 31. prosince 2003 bylo z této částky utraceno 489 milionů EUR.

4.

Definice předčasného ukončení školní docházky používané členskými státy se odvíjejí od jejich příslušných vzdělávacích systémů. Evropská rada však v roce 1999 přijala vlastní definici následujícího znění: „Mladí lidé, kteří ukončili vzdělávání na úrovni 2 (nižší střední vzdělání (3)) jeden rok před výzkumem evropského trhu práce (European Labour Force Survey) a kteří se již neúčastní denního studia ani odborné přípravy“. Tato definice byla přijata jako základ pro měření poklesu míry ESL.

5.

Následujícího roku se Evropská rada v kontextu lisabonské agendy shodla na řadě cílů, jichž má být dosaženo v oblasti sociálního začlenění a hospodářské výkonnosti. Jedním z nich bylo i cílené snižování míry ESL, což vyžadovalo, aby „do roku 2010 všechny členské státy snížily nejméně na polovinu ve srovnání s údajem z roku 2000 počet osob, které předčasně ukončují školní docházku (4), a dostaly se tak na evropský průměr maximálně 10 %“ (5).

6.

V pokynech pro politiky zaměstnanosti členských států z roku 2002 (6) se následně objevily návrhy, aby členské státy výrazně snížily počet mladých lidí, kteří opouštějí vzdělávací systém při první možné příležitosti. K tomuto cíli by se mělo dospět vývojem zvláštních nápravných opatření a zlepšením kvality systémů vzdělávání a odborné přípravy a příslušných učebních osnov.

7.

Výše uvedené pokyny a politická prohlášení jsou stejně jako ostatní oblasti zaměstnanosti a sociální politiky jasné, politika v oblasti vzdělávání je však odpovědností členských států a EU ji podporuje v rámci EES. Vzhledem k tomu, že členské státy se v důsledku svých rozdílných vzdělávacích, ekonomických, sociálních a kulturních podmínek potýkají s tímto problémem v různé míře, podporuje Společenství snižování míry předčasného ukončování školní docházky prostřednictvím opatření a akcí v rámci jednotlivých operačních programů (OP) na podporu politik členských států v oblasti celoživotního vzdělávání a rozšířeného přístupu na pracovní trhy. Členské státy organizují ve většině případů i vlastní akce, které samy financují a které se zabývají různými aspekty této problematiky.

8.

V roce 2000 dosahovala průměrná míra předčasného ukončování školní docházky v členských státech bývalé patnáctky 19,3 %, přičemž pouze u dvou členských států (Finska a Švédska) se toto procento pohybovalo pod evropskou cílovou hodnotou 10 %. V roce 2004 poklesla míra ESL na 18 % a s přistoupením deseti nových členských států, k němuž v uvedeném roce došlo, se dále snížila na 17,3 % (viz příloha 1). S novými členskými státy se pod evropskou cílovou hodnotou 10 % v současné době nachází devět z 25 členských států. Ve své zprávě o realizaci pracovního programu „Vzdělávání a odborná příprava 2010“ (7) si Komise všímá trvalého zlepšování, k němuž v posledních letech docházelo při snižování míry ESL, a přitom zdůrazňuje, že tento pokrok bude třeba ještě urychlit, aby se do roku 2010 dosáhlo stanovené referenční hodnoty 10 %.

9.

Úkolem strukturálních fondů je spolufinancovat investice do fyzického a lidského kapitálu, a snižovat tak rozdíly mezi životní úrovní osob a regionů v EU. Evropský sociální fond, který je jedním ze čtyř strukturálních fondů EU, má za úkol přispívat na akce realizované v rámci provádění evropské strategie zaměstnanosti. Posílení finanční pomoci z ESF na opatření v oblasti vzdělávání, jež není jednou z politik EU, v programovém období 2000–2006 představuje krok, jímž Komise a členské státy uznávají potřebu řešit tento problém modernizací vzdělávacích systémů a učebních osnov. Akce zaměřené na boj s předčasným ukončováním školní docházky spolufinancované z ESF by měly účinně přispívat k plnění pokynů v oblasti zaměstnanosti a k dosažení referenčních hodnot (8) stanovených lisabonskou agendou z roku 2000, přičemž povaha těchto akcí závisí na specifických potřebách jednotlivých členských států. Programy popsané v příloze 2 představují typické činnosti spolufinancované z ESF, jež se zaměřují na boj proti předčasnému ukončování školní docházky v příslušných členských státech. Příloha také vyzdvihuje konkrétní aspekty, které ovlivnily účelnost programů, včetně osvědčených postupů.

10.

Cílem auditu bylo zhodnotit přiměřenost postupů Komise a členských států, jejichž účelem je zajistit účinnost a účelnost akcí, které jsou spolufinancovány ESF a které se zaměřují na předčasné ukončování školní docházky.

11.

Za účelem splnění cílů auditu Účetní dvůr přezkoumal tyto otázky:

12.

Účetní dvůr provedl audit řídících postupů v Komisi a šesti členských státech. Ve Španělsku (Andalusie a Katalánsko), Francii, Irsku, Nizozemsku, Portugalsku a Spojeném království byly vybrány operační programy, které se vztahují k období 2000–2006. Při výběru se postupovalo na základě významu problematiky předčasného ukončování školní docházky v jednotlivých zemích, měřeno podle údajů Eurostatu (viz příloha 1), a využití finančních prostředů ESF při řešení tohoto problému. Použitá auditní metodika zahrnovala kontrolu dokladů a kontroly na místě u 34 prováděcích orgánů a 50 projektů týkajících se ESL (viz příloha 3). V jejich rámci byly zkoumány a testovány řídící postupy na úrovni členských států, regionů a projektů a prováděly se pohovory s různými zúčastněnými subjekty.

13.

Podle článku 38 nařízení Rady (ES) č. 1260/1999 (9) o obecných ustanoveních o strukturálních fondech jsou členské státy povinny potvrdit, že řídící a kontrolní mechanismy zajišťují účinné a správné využití prostředků Společenství, a poskytnout Komisi popis těchto mechanismů. Musí rovněž zajistit, aby prostředky Společenství byly využívány v souladu se zásadami řádného finančního řízení, a za účelem dosažení tohoto cíle musí spolupracovat s Komisí. Členské státy jsou tedy v zásadě odpovědné za vytvoření řídících a kontrolních systémů a jejich využití při provádění projektů a opatření v souladu s požadavky Společenství. Konečnou odpovědnost za plnění rozpočtu nicméně nese Komise (jak je uvedeno v článku 274 Smlouvy o ES a ve Finančním nařízení).

14.

Členské státy tedy Komisi podle článku 5 nařízení Komise (ES) č. 438/2001 (10) předávají popisy svých řídících a kontrolních systémů. Tyto popisy se týkají převážně zákonnosti a správnosti, nikoliv dosažené úrovně hospodárnosti, účinnosti a účelnosti. Komisi vyplývá z článku 6 výše uvedeného nařízení povinnost ujistit se, že „řídící a kontrolní systémy (členských států) …splňují požadované standardy“, a „oznámit případné překážky, které tyto (výše uvedené řídící a kontrolní) systémy představují… pro plnění povinností Komise podle článku 274 Smlouvy“. V rámci plnění tohoto požadavku shromažďuje Komise s využitím řady mechanismů manažerské informace o řízení provozních programů. Tyto mechanismy zahrnují jednání o výročním přezkumu programů, hodnocení, výroční zprávy o provádění předkládané Komisi členskými státy v souladu s nařízením (ES) č. 1260/1999 (11), účast Komise na jednáních monitorovacího výboru pro sledování operačních programů, auditní zprávy členských států předkládané na základě správních dohod mezi Komisí a členskými státy a vlastní audity Komise v členských státech. S výjimkou postupů pro výběr projektů se však tyto mechanismy dostatečně nevyužívají při specifickém hodnocení fungování řídících systémů členských států, pokud jde o dodržování zásad hospodárnosti, účinnosti a účelnosti, jak je definuje článek 27 Finančního nařízení.

15.

Z prověrky auditních zpráv Komise podle článku 6 nařízení (ES) č. 438/2001 za období 2004/05 vyplývá, že řídící systémy členských států nejsou systematicky prověřovány s úmyslem zjistit, nakolik se řídí zásadami hospodárnosti, účinnosti a účelnosti. Audit spisů o řízení Komise provedený Účetním dvorem dále ukazuje, že přestože se Komise o plnění operačních programů dovídala prostřednictvím své účasti na schůzích monitorovacího výboru a řídícího výboru, na bilaterálních jednáních s členskými státy a prostřednictvím důkladných kontrol na místě, nebyly u sedmi auditovaných operačních programů tyto informace plně využity. Postupy pro zpracování a využívání manažerských informací je tedy třeba zdokonalit.

16.

Analýza sedmi zpráv o hodnocení v polovině období ke kontrolovaným operačním programům vypracovaná Účetním dvorem, jak stanoví článek 42 nařízení (ES) č. 1260/1999, také odhalila, že přestože zprávy často obsahovaly připomínky a doporučení k problematice řízení programů, Komise nepovažovala za nutné provést vlastní nezávislé hodnocení a následnou kontrolu těchto doporučení. Svou řídící funci místo toho vykonávala jen prostřednictvím své poradní role v monitorovacích výborech a řídících výborech a konečně také formálním schvalováním změn v operačních programech.

17.

Ve svém stanovisku k nařízení Rady o strukturálních fondech (12) Účetní dvůr uvedl, že významné posílení kontrol Společenství je v systému, v němž řízení projektů spočívá v rukou národních a regionálních orgánů, nezbytnou nutností. To konkrétně znamená, že Komise musí být schopna získat jistotu, že v praxi se v souvislosti s těmito operačním programy a opatřeními, jež se týkají předčasného ukončování školní docházky, postupuje v souladu se zásadami řádného finančního řízení, a to buď lepším využíváním průběžně získávaných informací, nebo prostřednictvím nových monitorovacích činností. Bez těchto informací nemůže ani Komise, ani řídící orgány programů získat přiměřenou jistotu, že se při realizaci akcí v souvislosti s ESL uplatňují příslušné standardy řízení a že v důsledku toho finanční prostředky Společenství generují maximální přínos.

18.

Jedním z cílů intervence ESF bylo snížit míru předčasného ukončování školní docházky, a zlepšit tak fugování trhu práce a zaměstnatelnost jednotlivců (13). I když potenciální makroekonomický dopad je zřejmý (14), pět ze sedmi auditovaných opatření (15), která se zabývala problémem předčasného ukončování školní docházky, se nezakládalo na přesném hodnocení rozsahu a povahy problému na národní, regionální a místní úrovni. Navzdory politické shodě o nutnosti vyvinout další úsilí směřující k řešení problému předčasného ukončování školní docházky, jak jej zmiňuje lisabonská agenda, postupovaly některé členské státy při využívání prostředků na flexibilní nové koncepce boje proti tomuto fenoménu a úpravy vzdělávacích systémů pomalu. Například jen v několika málo případech předcházelo rozhodnutím o spolufinancovaných činnostech provedení příslušných studií.

19.

Dále v případě Španělska (Andalusie), Francie, Nizozemska a Portugalska buď nebylo ekonomické zdůvodnění objemu finančních prostředků na činnosti zaměřené na boj proti předčasnému ukončování školní docházky uvedené v tabulce 1 k dispozici, nebo nemohlo být z důvodu neexistence příslušné dokumentace předloženo. V případě Irska byly prostředky na pilotní program související s bojem proti předčasnému ukončování školní docházky přiděleny na základě důkladného zhodnocení potřeb, později však byly na rozšířenou pilotní fázi programu přiděleny dodatečné zdroje bez jakékoliv prognózy dalších očekávaných přínosů, což není v souladu s osvědčenými postupy.

20.

Pokud neexistuje analýza potřeb a zdůvodnění k objemům poskytnutých finančních prostředků, nelze formulovat jasné cíle a výstupy. Prováděcí orgány nemohou definovat smysluplná kritéria, která by se používala v rámci postupů EU při pozdějším hodnocení činností těchto orgánů a umožnila zjistit, zda bylo dosaženo vytyčených cílů.

21.

Ve čtyřech ze šesti auditovaných členských států (19) nebyly činnosti podporované z prostředků ESF součástí strategického plánu, který by uváděl konkrétně definované cíle, riziko související s dosažením těchto cílů a předpoklady boje proti předčasnému ukončování školní docházky. Místo toho podporovaly stávající sociální a vzdělávací programy, jež se zaměřují na různé aspekty tohoto fenoménu (např. záškoláctví nebo nedostatečný prospěch).

22.

V případě Francie byly prostředky ESF poskytnuté na úpravy a modernizaci vzdělávacího systému využity na podporu vzdělávacích činností, které byly běžnou součástí vzdělávacího systému a existovaly již před vstupem ESF do této oblasti. Podobně v případě Spojeného království byly některé prostředky využity k tomu, aby se zákonná ustanovení týkající se vzdělání, konkrétně oblasti pomoci v otázkách zaměstnání a poradenských služeb, dostala na plánovanou operační úroveň. V těchto případech, kdy spolufinancování není využito v rámci jasné, konkrétní strategie pro boj proti předčasnému ukončování školní docházky jako takovému, nezbývá než konstatovat, že účelnost využití těchto prostředků není optimální.

23.

V Portugalsku spadalo předčasné ukončování školní docházky pod národní strategii pro zaměstnanost a sociální začlenění. Jednotlivá opatření sloužící k identifikaci studentů, u nichž existuje riziko předčasného ukončení školní docházky, a jim určená pomoc v rámci celostátní strategie však nebyly v rámci této strategie koordinovány. Ve Spojeném království byla sice zjištěna zřejmá spojitost mezi politikou vlády a prioritami v oblasti boje proti ESL a ESL bylo zahrnuto do cíle 3 operačního programu (OP) na období 2000–2006, neexistovala ale promyšlená a cílená strategie, která by se zabývala řešením tohoto problému. Poskytnutí prostředků na projekty v oblasti boje proti předčasnému ukončování školní docházky v rámci dvou politik v OP na období 2000–2004, všechny s četnými cílovými skupinami, jen přispělo k nejasnostem ohledně zamýšleného záběru této akce a zmátlo konečné příjemce. To zase mělo negativní dopad na programování, soudržnost a načasování prací přímo na místě (viz příloha 2 – Spojené království). Dále přestože bylo metahodnocení (20) zpráv o výzkumu problematiky předčasného ukončování školní docházky zadáno britským rozpočtovým orgánem v roce 2001, neexistuje důkaz, že tato práce ovlivnila cílení skupin příjemců nebo výběr činnosti v rámci boje proti ESL, a to navzdory skutečnosti, že metahodnocení nastínilo nejpravděpodobnější příčiny předčasného ukončování školní docházky a nejúčelnější možnosti intervence.

24.

V případě Irska existovala promyšlená strategie vycházející z pilotní inciativy pro boj proti ESL. Výsledky a zkušenosti plynoucí z této iniciativy však nebyly při přípravě strategie pro další fázi programu náležitě využity. Byly vzaty v úvahu, až když byla rozvinuta druhá iniciativa.

25.

Kromě nedostatků ve strategii neexistoval ve čtyřech z šesti členských států (21) žádný orgán, který by měl celkový přehled o situaci v oblasti předčasného ukončování školní docházky v daném členském státě nebo regionu, který by měl k dispozici definici tohoto probému a související přesné kvantitativní údaje a který by koordinoval úsilí různých národních a regionálních iniciativ a iniciativ financovaných z prostředků Společenství. Absence řádně podložené a koordinované strategie, která by se zabývala různými dimenzemi problematiky ESL, má dopad na účelnost akcí zaměřených na snižování míry předčasného ukončování školní docházky.

26.

Auditované členské státy používají různé definice předčasného ukončení školní docházky a definice jednotlivých organizací a regionů v těchto členských státech se rovněž různí. Cílové skupiny příjemců i odchylky v odhadech rozsahu tohoto problému provedených úřady členských států a regionálních orgánů se v důsledku toho také liší, jak je uvedeno v tabulce 2.

27.

Francouzské ministerstvo školství odhaduje, že ve Francii každoročně opustí školu, aniž by získalo nějakou kvalifikaci, 60 000 žáků (8 % populační skupiny). Podle definice předčasného ukončování školní docházky formulované Eurostatem, jež byla použita u auditovaných škol, čítala tato skupina 152 000 žáků (čili 20 % populační skupiny). Podobně ve Spojeném království vedly různé definice předčasného ukončení školní docházky k různým statistickým výsledkům ohledně rozsahu problému předčasného ukončování školní docházky. V Anglii se tyto údaje pohybovaly mezi 31,5 % u 16–18letých, kteří v roce 2003 nestudovali ani se neúčastnili odborné přípravy, až 9 % u 16–18letých, kteří v roce 2003 nestudovali, nebyli zaměstnání ani se neúčastnili odborné přípravy. Míra předčasného ukončování školní docházky v Anglii v roce 2003 (22) byla podle definice Eurostatu odhadnutna na 18 %.

28.

Používání různých definic předčasného ukončování školní docházky v rámci členského státu komplikuje výběr geografických oblastí, jimž má být poskytnuta pomoc, i měření dopadu iniciativ. Na širší úrovni by boji Společenství proti předčasnému ukončování školní docházky pomohlo přijetí definice Eurostatu.

29.

Schopnost členských států odhadnout populaci, na niž byly akce zacíleny, se výrazně různila. V Irsku byly prostřednictvím analýzy národní databáze v rámci programu pro dokončení školní docházky (School Completion Programme) identifikovány nejpotřebnější školy a žáci, a tak byl zjištěn počet žáků, kteří ukončují školní docházku předčasně (viz příloha 2 – Irsko). Tyto infomace byly následně využity při výběru příjemců a přidělování finančních prostředků. Naopak v Nizozemsku nebyla z důvodu nedostatečných údajů přesná kvantifikace problému předčasného ukončování školní docházky až do roku 2004 možná. Poté byly údaje o ESL zrevidovány z původních 16 000 na 70 000 žáků. K nápravě této situace došlo až se spuštěním národní databáze.

30.

Schopnost kvantifikovat potřeby se lišila i regionálně. Například ve španělském Katalánsku měli k dispozici podrobné údaje o ESL shromážděné na základě informací poskytnutých školami ze všech obcí, ale v Andalusii nebylo možné získat podklady k odhadované cílové populaci čítající 50 000 až 75 000 žáků.

31.

Dostupnost statistických údajů nebyla vždy zárukou jejich využití při strategickém a provozním rozhodování. Přestože ve Francii a Portugalsku byly na národní a regionální úrovni a/nebo na úrovni tzv. akademií některé statistiky k dispozici, řídící orgán PRODEP III je při řízení akcí v oblasti ESL v Portugalsku a ve většině francouzských akademií nevyužil. Na jedné francouzské akademii (Lorraine) však existoval pětiletý akční plán, který podrobně identifikoval související problémy spolu s nutnými nápravnými opatřeními. Přestože při identifikaci oblastí, kde je pomoc nejpotřebnější, jsou statistické údaje důležité, bylo jedním z charakteristických znaků většiny opatření spolufinancovaných z prostředků ESF vyloučení údajů o školou povinných mladých lidech.

32.

Ve třech z šesti členských států (23) byly spolufinancované činnosti předpisy omezeny na žáky, kteří již překročili věkovou hranici stanovenou pro povinnou školní docházku (tj. 15 nebo 16 let) nebo dosáhli povinné úrovně vzdělání, aniž by byla zhodnocena potenciální riziková skupina nad rámec této kategorie. Vycházelo se z předpokladu, že činnosti zaměřené na mladší žáky jsou výhradní odpovědností vzdělávacích orgánů jednotlivých členských států. Například ve Spojeném království byla cílová skupina vystavená riziku předčasného ukončení školní docházky, která zahrnovala osoby ve věku 13–17 let, v souladu s dodatkem k OP z roku 2004 zredukována na osoby ve věku 16–18 let, které nestudují, nejsou zaměstnány ani se neúčastní odborné přípravy (NEETs). Ve Francii, kde je zákonem stanovena věková hranice pro účast v programu sociální integrace (MGI) na 16 let, byli v některých případech přijati do programu i žáci, kteří této věkové úrovně nedosáhli.

33.

Omezení preventivních zásahů v oblasti předčaného ukončování školní docházky na osoby ve věku tesně nad limitem stanoveným pro povinnou školní docházku lze zdůvodnit vyšším procentem osob, které v tomto věku školu opouštějí. Průzkum však ukazuje, že kauzální faktory, jež mají vliv na předčasné ukončení školní docházky (jako záškoláctví, obtíže s učením a problémy s chováním), se objevují již dříve a že kategorie osob, které zatím nedosáhly věku pro ukončení povinné školní docházky, si vyžaduje stejnou pozornost, má-li být procento osob, které předčasně ukončují školní docházku, významně a trvale sníženo (24).

34.

I když členské státy byly v rámci lisabonské agendy vyzvány, aby do roku 2010 snížily procento osob, které předčasně ukončují školní docházku, na polovinu, nebylo stanovení referenční hodnoty pro toto snížení předmětem empirického výzkumu. Až do roku 2003 nebyl ve dvou z šesti auditovaných členských států (25) stanoven úřady těchto zemí pro omezení předčasného ukončování školní docházky žádný konkrétní roční nebo jiný cíl. A tam, kde na úrovni států nebo regionů cíle pro omezení předčasného ukončování školní docházky stanoveny byly, nebylo možné základ těchto konkrétních cílů objektivně zdůvodnit (26). Například v případě Anglie by dvouprocentní snížení počtu 16–18 letých, kteří nestudují, nejsou zaměstnáni ani se neúčastní odborné přípravy (což je menší cílová populace, než o jaké se hovoří v definici Eurostatu), plánované do roku 2010, vedlo pouze k skromnému snížení 18 % míry předčasného ukončování školní docházky (údaj z roku 2003). Splnění cíle lisabonské agendy snížit do roku 2010 míru předčasného ukončování školní docházky na polovinu tedy není v důsledku těchto skutečností pravděpodobné.

35.

Nebylo možné zjistit, na základě jakého principu byly ve Francii rozdělovány finanční prostředky ESF určené na činnosti spojené s bojem proti předčasnému ukončování školní docházky mezi regiony a v jejich rámci, ani zdůvodnit míru podpory těchto činností z ESF. Neexistoval ani jasný, systémový vztah mezi nejpotřebnějšími oblastmi a počtem žáků, kteří se zúčasnili programu v oblasti ESL na regionální úrovni. Podobně ve Španělsku (Andalusie) bylo možné určit, na základě čeho se tyto prostředky mezi ministerstva, obce a neziskové organizace rozdělovaly, pouze u malé části jednoho ze dvou dílčích opatření. Protože ve Spojeném království byli v rámci opatření spolufinanovaného z prostředků ESF příjemci v oblasti ESL pouze jednou cílovou skupinou sociálního začlenění, finanční prostředky se regionům nepřidělovaly na základě výskytu problematiky ESF v daném regionu, ale na základě široce definovaných sociálně-hospodářských kritérií (šlo zejména o nezaměstnanost mladých lidí a nízkou úroveň dosaženého vzdělání), které používá Evropská komise při přidělování prostředků vyčleněných na cíl 3 členským státům. Na místní úrovni se však přidělování finančních prostředků jednotlivým geografickým oblastem provádělo na základě srovnatelných údajů o úrovni dosaženého vzdělání a deprivace. V případě irského programu pro dokončení školní docházky (School Completion Programme) bylo financování založeno na podrobných návrzích odhadovaných výdajů, jež vycházely ze zdůvodněných potřeb a míry předčasného ukončování školní docházky u jednotlivých sdružení škol.

36.

Ve většině případů byla tedy zmařena příležitost využít dostupné údaje k přesné definici „rizikové“ populace a ke zlepšení formluace, plánovaní a realizace činností, které by mohly vést k účinnějšímu a účelnějšímu využívání zdrojů.

37.

V případě irského programu pro dokončení školní docházky (School Completion Programme) (viz Příloha 2 – Irsko), který se skládal z několika částí, se od realizace některých částí upustilo nebo došlo k jejich modifikaci, aniž by se o těchto změnách rozhodlo na příslušné úrovni, tj. na úrovni monitorovacího výboru pro sledování programů, a byl dostatečně zvážen jejich celkový dopad na tuto akci. Nicméně v případě tohoto programu a jednoho auditovaného britského projektu (27) je zřízení sdružení místních škol a vyšších středních škol, které spolupracují v rámci písemných dohod a s pomocí koordinátora, inovačním a přínosným postupem, který kladně přispívá k účinnosti správy projektů a programu.

38.

Nedostatky byly zjištěny i u postupu při výběru projektů. Ve Francii tento proces vůbec nezohlednil míru předčasného ukončování školní docházky v jednotlivých školách, v rámci programu MGI byly také některé školy vybrány bez řádného zdůvodnění. Ve Spojeném království nebyly u tří z osmi auditovaných projektů předloženy žádné doklady o následném prověření připomínek hodnotitele souvisejících s realizací projektů. Tyto nedostatky jsou důležité, zvláště vzhledem k tomu, že konkurence v rámci procesu výběru byla omezena. Dva ze tří výše uvedených projektů totiž vzešly z pouhé jediné způsobilé nabídky na činnosti v oblasti ESL, jež byla v dané době předložena.

39.

V důsledku vleklých diskusí s Komisí o způsobilosti některých výdajů a nastavení národních regulačních a finančních mechanismů v případě Francie a také kvůli nejistotě příjemců, pokud jde o zamýšlenou cílovou skupinu těchto akcí v případě Spojeného království, byla ve dvou členských státech při realizaci akcí v oblasti předčasného ukončování školní docházky zaznamenána až dvouletá zpoždění. To vedlo k pomalému postupu při zahajování projektů v této oblasti.

40.

U programů, které nabízejí zvláštní kurzy pro studenty (28), se při výběru obvykle postupovalo podle prospěchu studentů. U ostatních akcí, které obsahovaly řadu spolufinancovaných činností, se při výběru účastníků vycházelo z míry pravděpodobnosti předčasného ukončení školní docházky. Tyto odhady se obvykle prováděly na úrovni místní správy nebo ve školách, například ve Francii vybíraly školy žáky prostřednictvím pohovorů. Ve většině případů (29) se hodnocení rizika a kritéria pro přijetí žáků do programu, pokud bylo možné je zkontrolovat, nezakládala na objektivních a transparentních kritériích.

41.

I když pravidla v Nizozemsku vyžadují, aby se orgány činné v oblasti vzdělávání zaměřovaly na žáky, u nichž existuje „zvýšené riziko“ předčasného ukončení školní docházky, byli ve skutečnosti přijati všichni žáci, kteří splňovali minimální požadavky, aniž by se při výběru uplatňovaly nějaké priority. Rovněž kvalita a míra podrobnosti údajů uvedená v osobních složkách žáků kolísala a někdy byla nedostatečná.

42.

Manažerské informační systémy, jež poskytují údaje o výkonnosti, byly obecně označeny za omezené, nicméně pro dané účely dostačující. S výjimkou hodnocení a výběru projektů však systém pro akce v oblasti předčasného ukončování školní docházky ve Francii vykazoval významné nedostatky, které Francii znemožnily poskytnout příslušné manažerské informace o realizaci daných akcí. Zaprvé, řídící orgán nebyl schopen přesně určit množství prostředků z ESF v členění podle příjemců z důvodů opakovaně vkládaných a nepřesných údajů a/nebo údajů, jež nebylo možné srovnávat. Zadruhé, nebylo možné zjistit skutečný počet žáků, který byl přihlášen do projeků ESL v rámci celé země, ani získat podrobné informace o souvisejících výdajích. Po auditu řídící orgán (30) oznámil, že se bude vyvíjet nový informačně-technologický nástroj, který bude upraven podle potřeb příštího programového období 2007–2013.

43.

Z důvodu nutnosti ochrany údajů bylo při hodnocení potřeb žáků v Irsku a ve Spojeném království sdílení osobních informací mezi základními a středními školami, učilišti a orgány činnými v oblasti vzdělání zásadním problémem. Některé školy tak nebyly informovány o rizikových charakteristikách nastupujících žáků. Kdyby tyto informace byly bývaly k dispozici, mohly přispět k lepší integraci žáků do nového prostředí. Ve Spojeném království bylo zjištěno nedostatečné sdílení informací na místní úrovni. I když předpisy členských států (31) vyžadují, aby různé místní agentury, které zajišťují financování, spolupracovaly, dohody o sdílení údajů buď vůbec neexistovaly, nebo řádně nefungovaly. Podrobné statistické údaje o předčasném ukončování školní docházky, jež byly shromážděny místně, nebyly orgánům činným v oblasti vzdělávání, které formulují strategii a schvalují financování činností v této oblasti, k dispozici vůbec.

44.

Odpovědnost za řádné finanční řízení spolufinancovaných činností spočívá na řídících orgánech jednotlivých OP. Řídící orgány by tedy měly prostřednictvím hodnocení, monitorovacích návštěv a zpráv prováděcích orgánů hodnotit řádnost strategií, soulad opatření se zásadami dobré finanční správy a přiměřenost výsledků.

45.

Prováděcí orgány obecně prováděly monitorování projektů, aby si tak zajistily, že dosáhnou svých cílů. Objevily se obtíže s koordinací a šířením výsledků výzkumu v Irsku, kde z důvodu nedostatku plošné komunikace mezi různými útvary prováděcího orgánu, kterým bylo ministerstvo školství a vědy, došlo k paralelnímu zadání výzkumu dvěma útvary, aniž by o tom druhý útvar věděl. Prováděcí orgán dále také zadal průzkum standardizace hodnocení rizik v oblasti ESL, přínos této iniciativy však nebyl plně maximalizován, protože výsledky výzkumu nebyly distribuovány mezi školami, a nemohly tedy mít patřičný dopad na diagnostiku studentů a postup výběru. V Nizozemsku rovněž došlo k nežádoucí situaci, kdy jednotlivé školy samostatně zadávaly a financovaly podobné průzkumy a rozvojové projekty v oblasti předčasného ukončování školní docházky.

46.

Hlavní výzvou, jíž čelí orgány členských států při hodnocení dopadu programů a akcí spolufinancovaných z prostředků ESF na míru předčasného ukončování školní docházky, je obtížnost zohlednění důsledků národních a místních inciativ v oblasti vzdělávání a rovněž vnějších faktorů, jako je úroveň zaměstnanosti a sociální podmínky. Například v případě britského opatření nepovažovaly národní orgány využití prostředků ESF ve srovnání s opatřeními financovanými z britských zdrojů za příliš významné. V Nizozemsku zase mnoho projeků realizovaných školami sestávalo z částí, které nebyly spolufinancovány z EFS, hodnocení přidané hodnoty Společenství tak bylo prakticky znemožněno.

47.

Hodnocení OP v polovině období (32) celkově obsahovala jen málo kvantitativních důkazů o dopadu spolufinancovaných činností v oblasti předčasného ukončování školní docházky v členských státech, a to z toho důvodu, že se s žádnými konkrétními ukazateli dopadu pro oblast ESL nepočítalo. Bez nich nebylo možné zjistit, zda zvolený záběr a strategie byly pro boj s předčasným ukončováním školní docházky těmi nejúčinnějšími a nejúčelnějšími. Například u britského opatření začlenění cílové skupiny ESL do tohoto víceúčelového opatření, které mělo mnoho cílových skupin, sběr údajů o sledování projektů a hodnocení činností v oblasti ESL nijak neusnadnilo. V důsledku této skutečnosti mohly národní orgány provést analýzu spolufinancovaných činností pouze u malé skupiny uzavřených projektů, které se zaměřovaly na podporu 13–17letých, u nichž existuje riziko předčasného ukončení školní docházky, a které byly spíše než přes prostředníky financovány přímo regionálními správními úřady.

48.

Irsko a Portugalsko si objednaly zvláštní hodnocení, jejichž účelem bylo prověřit provádění příslušných akcí v oblasti předčasného ukončování školní docházky. Takové iniciativy jsou samozřejmě užitečné. Bohužel, i když na základě doporučení byly provedeny změny, absence podrobné analýzy těchto závěrů a doporučení ze strany úřadů členských států v obou případech znamenala, že Účetní dvůr nemohl zhodnotit, zda tyto změny byly přiměřené.

49.

Tyto nedostatky snižují přidanou hodnotu, kterou jinak řádné hodnocení jako nástroj usnadňující rozhodování v rámci procesu řízení přináší. V Irsku se nicméně objevila užitečná inovace. Šlo o požadavek, aby projekty prováděly vlastní posouzení a hodnocení, která by zahrnovala jak statistiky o procentuálním zlepšení, pokud jde o počet osob, které pokračují ve školní docházce, tak kvalitativní dopady na fungování projektu. Podobně ve Spojeném království se u všech projektů vyžadovalo, aby prováděly konečná hodnocení, u jednoho projektu (33) došlo i na sběr základních referenčních údajů o účastnících, s jejichž pomocí se měly měřit jejich potřeby a následný výkon.

50.

Obecně platí, že přidanou hodnotou takových Společenstvím podporovaných opatření je kromě samotného financování v prvé řadě jejich schopnost využít zapojení místních subjektů a řešit individuální potřeby obce, což je v souladu se zásadou partnerské spolupráce strukturálních fondů. Projekty spolufinancované z prostředků ESF v Nizozemsku a Irsku například podporovaly komunikaci a koordinaci mezi školami a ostatními místními subjekty zřizováním sdružení a pracovních skupin, poskytnutím prostor k setkávání a využíváním internetových stránek. Dále mohou taková opatření ukázat směr a stanovit priority při dosahování cílů v oblasti společné politiky EU, například snížení míry předčasného ukončování školní docházky na polovinu do roku 2010. V rámci Evropské unie mají rovněž potenciál zvyšovat povědomí o skutečnosti, že předčasné ukončování školní docházky má dopad na celou ekonomiku.

51.

Pokud jde o otázky položené v rámci auditu, Účetní dvůr dospěl k těmto závěrům a doporučením.

52.

K řádnému splnění své řídící funce musí Komise získat přiměřenou jistotu, že se v členských státech v praxi uplatňují zásady řádného finančního řízení, a to buď lepším využíváním aktuálně dostupných informací, nebo prostřednictvím dalších monitorovacích činností. Pokud jde o řízení opatření v oblasti předčasného ukončování školní docházky, nebyla tato skutečnost řádně prokázána (viz body 14–17).

Komise by měla v případě potřeby členským státům poskytnout příslušné pokyny, a zajistit tak účinnost, účelnost a hospodárnost financování z prostředků Společenství.Komise by měla ověřit, zda se řídící systémy členských států neodchylují od předpisů Společenství a jsou v souladu se zásadami hospodárnosti, účinnosti a účelnosti.

53.

Při auditu řídících procesů pro výběr a realizaci akcí zaměřených na boj proti předčasnému ukončování školní docházky v členských státech zkoumal Účetní dvůr řídící postupy a poukázal na silné i slabé stránky, jež mají dopad na hodnotu, kterou prostředky Společenství přinášejí. Tyto připomínky jsou uvedeny v odpovědích na následující auditní otázky.

54.

Ve většině případů použily úřady členských států prostředky ESF bez příslušné analýzy stávající situace a očekávaných či cílových výsledků. Členské státy dále nebyly ve většině případů schopny doložit své zdůvodnění výše finančních prostředků přidělených na činnosti v oblasti předčasného ukončování školní docházky. U jednoho programu však byla zjištěna přímá spojitost mezi financováním a oprávněnými potřebami v podobě míry předčasného ukončování školní docházky v jednotlivých školách (viz body 18–25).

Úřady členských států by měly provést analýzu očekávaných hospodářských přínosů, která by zahrnula dokumenty podložené a zdůvodněné vysvětlení výše finančních prostředků přidělovaných na oblasti či činnosti, jimž je v tomto směru dávána přednost.

55.

Schopnost provést odhad cílové populace akcí se u jednotlivých členských států značně lišila. Schopnost kvantifikovat potřeby se lišila i mezi regiony. Používání různých definic předčasného ukončování školní docházky v rámci členského státu komplikuje výběr geografických oblastí, jimž má být poskytnuta pomoc, i měření dopadu iniciativ. Na širší úrovni by boji Společenství proti předčasnému ukončování školní docházky pomohlo přijetí definice Eurostatu (viz body 26–34).

Členské státy by i nadále měly provádět následnou kontrolu pokroku v boji proti předčasnému ukončování školní docházky a měly by při tom vycházet z definice dané lisabonskou agendou, na níž se dohodly hlavy států a vlád s cílem dosáhnout dlouhodobého snížení míry ESL. Splnění cílů definovaných Evropskou radou by pomohly rozumné roční cíle v oblasti snižování míry ESL.

56.

Členské státy nerozdělovaly prostředky Společenství mezi regiony a akce vždy v poměru k potřebám, míře ESL nebo na prokazatelně ospravedlnitelném základě (viz body 35–36).

Úřady členských států odpovědné za přidělování prostředků Společenství by měly zajistit, aby přidělování probíhalo na základě objektivních a relevantních kritérií a aby byl maximalizován dopad těchto prostředků.

57.

Jisté nedostatky byly zjištěny i v rozhodovacích postupech pro výběr projektů, postupech při výběru jednotlivých žáků a ve sdílení informací o předčasném ukončování školní docházky mezi řídícími organizacemi a projekty. Na druhé straně se objevily i nové inovační postupy, kdy místní školy a vyšší střední školy vytvářely sdružení, aby mohly bojovat proti předčasnému ukončování školní docházky společně (viz body 37–43).

Odpovědné úřady by měly zajistit, aby se dodržovaly řádné postupy výběru projektů, jednotliví příjemci činností byli vybíráni objektivně a při jejich výběru se u všech programů používaly stejné metody, a to prostřednictvím standardní aplikace hodnocení rizika předčasného ukončení školní docházky.Měly by se začít používat a provádět dohody o sdílení údajů mezi všemi místními a národními organizacemi, které jsou odpovědné za boj proti předčasnému ukončování školní docházky, pokud zákon tento postup umožňuje.

58.

Prováděcí orgány většinou prováděly monitorování projektů, aby si tak zajistily, že dosáhnou svých cílů. Nedostatek koordinace a nesystematicky prováděný výzkum problematiky předčasného ukončování školní docházky v rámci členských států i mezi nimi však vedl k tomu, že finanční prostředky nepřinášely dostatečný užitek. Ve dvou členských státech se objevila užitečná inovace v podobě požadavku, aby projekty prováděly vlastní sebehodnocení s udáním kvantitativních a kvalitativních dopadů prováděných činností. Nicméně o dopadu akcí v oblasti předčasného ukončování školní docházky poskytla celková hodnocení operačního programu jen málo informací (viz body 44–50).

59.

Finanční příspěvek ESF na investice do lidských zdrojů v členských státech patří k méně významným. Aby se maximalizoval jeho dopad, měl se využívat uváženě a směřovat do zvláště potřebných oblastí, kde se může plně projevit přidaná hodnota Společenství. Takovou oblastí je právě boj proti předčasnému ukončování školní docházky. Míra, v jaké mohou tyto prostředky nejlépe pomoci snížit míru předčasného ukončování školní docházky, závisí na konkrétních potřebách jednotlivých členských států, existenci správných a stimulujících politik členských států a dále na způsobu, jakým se tyto prostředky přidělují.

60.

Má-li být příspěvek ESF účinným nástrojem k dosažení cílů lisabonské agendy v oblasti boje proti předčasnému ukončování školní docházky, pak musí být využit na promyšlené strategie, které se budou zabývat prioritními potřebami a zaměří se na konkrétní operační cíle. Dále musí být tyto prostředky využívány v souladu se zásadami dobrého hospodaření, jež odpovídají obecně příjmaným standardům řízení výkonnosti (viz body 18–50).

Vzhledem k významu zásad dobrého hospodaření v oblasti cílení diagnostiky, přidělování zdrojů a hodnocení v rámci problematiky předčasného ukončování školní docházky by Komise měla ve spolupráci s úřady členských států napomáhat rozvoji a šíření osvědčených postupů v těchto oblastech, a zvětšovat tak dopad financování z prostředků Společenství.