INT/1023

Korupce při zadávání veřejných zakázek / vnitřní trh

STANOVISKO

sekce Jednotný trh, výroba a spotřeba

Korupce při zadávání veřejných zakázek a její dopad na vnitřní trh

(stanovisko z vlastní iniciativy)

Zpravodaj: José Antonio MORENO DÍAZ

Spoluzpravodaj: Cristian PÎRVULESCU

1.Závěry a doporučení

1.1Řada krizí, které naši planetu zasáhly od roku 2020, způsobila, že na úrovni členských států i EU přibylo zásahů orgánů veřejné správy do hospodářství. V důsledku toho se zvýšily veřejné investice do ochrany společných evropských statků (jako je zdraví, bezpečnost, životní prostředí, klima a mír). Finanční zdroje EU i členských států jsou důležitými nástroji k zajištění prosperity a konkurenceschopnosti Evropy a pocházejí z prostředků evropských daňových poplatníků. Proto nesmějí být využívány k soukromým a nezákonným zájmům. Totéž platí také pro výdaje na veřejné zakázky.

1.2EU učinila významný krok vpřed, když s nutností chránit své finanční zájmy spojila ochranu právního státu, včetně účinného protikorupčního úsilí. Tento přístup je třeba uplatňovat i nadále, protože porušování zásad právního státu neovlivňuje pouze finanční zájmy EU, ale má dopad i na hlavní politiky, jimiž se řídí jednotný trh. Je třeba posílit protikorupční balíček ze dne 3. května 2023, který se zabývá korupcí ve všech oblastech, nejen ve vztahu k finančním prostředkům EU.

1.3Korupce se V souladu s čl. 83 odst. 1 SFEU považuje za závažný trestný čin s přeshraničním rozměrem. EHSV se domnívá, že v zájmu zajištění minimální úrovně koordinace a harmonizace právních a institucionálních postupů členských států by Evropský parlament a Rada měly co nejdříve, ještě v tomto volebním období Parlamentu, přijmout návrh směrnice, který Komise v této souvislosti předložila.

1.4Evropský hospodářský a sociální výbor (EHSV) se domnívá, že Komise musí znovu vypracovat zprávu o boji proti korupci v EU, jejíž zveřejňování bylo stanoveno v roce 2011 ve sdělení Boj proti korupci v EU. Po předložení první zprávy v roce 2014 však již další zpráva zveřejněna nebyla. Zpráva by mohla sloužit k tomu, aby se upozornilo na různé rozměry boje proti korupci, jimž je v současné době v rámci právního státu věnována příliš malá nebo žádná pozornost, a aby byly tyto rozměry zohledněny.

1.5Je třeba se zaměřit na zadávání veřejných zakázek se všemi jeho složitostmi a důsledky. EU musí dát prioritu vypracování hodnocení legislativního rámce pro integritu zadávání veřejných zakázek a jeho uplatňování v praxi s cílem ověřit, zda je tento rámec v souladu s potřebami boje proti korupci. To umožní Komisi rozhodnout, zda a jakým způsobem uplatnit své právo iniciativy.

1.6EHSV se domnívá, že regulační rámec vytvořený směrnicemi v této oblasti je stále platný a účelný a není třeba jej revidovat. Je však nezbytné se zaměřit na přesměrování regulačního rámce na nové hodnoty, o něž se opírá sociální, hospodářská a environmentální strategie EU.

1.7EHSV si uvědomuje důležitou odpovědnost EU v boji proti korupci na celém světě a podporuje návrh Evropského parlamentu, ve kterém je vznesen požadavek na Komisi, aby vypracovala komplexní protikorupční strategii EU, jež by se zabývala korupcí jako celosvětovým jevem, který vyžaduje účinné protikorupční instituce, preventivní mechanismy a mezinárodní regulační rámec, jakož i vymáhání majetku a trestní stíhání v rámci EU.

1.8Korupční praktiky mohou politikům přinést nezákonné zisky a zdroje pro kampaň a udržení jejich systému podpory založeného na klientelismu, což narušuje rovné podmínky. Zahraniční subjekty mohou využívat nezákonné financování k podpoře různých politických hnutí a kandidátů, což jim poskytuje nespravedlivé výhody a ohrožuje integritu voleb a pluralitu v tomto procesu. V tomto ohledu by mělo být úsilí vynakládané na boj proti korupci lépe sladěno s úsilím o ochranu a rozvoj demokracie v EU, které v současné době zastřešuje akční plán EU pro demokracii.

1.9EHSV se domnívá, že by Komise mohla přijmout sdělení, v němž by potvrdila směrnice o zadávání veřejných zakázek z roku 2014. Komise by této příležitosti mohla využít k posílení řady postupů a nástrojů uvedených v těchto směrnicích, které zatím nebyly vypracovány, a mohla by potvrdit šest strategických priorit uvedených v roce 2017 a uzpůsobit je z hlediska udržitelnosti.

1.10Evropský trh veřejných zakázek měl být digitalizován již před lety, protože digitalizace je nástrojem znalostí, transparentnosti, rychlosti a integrity celého životního cyklu veřejných zakázek. Proto je nezbytné, aby Komise v průběhu tohoto náročného procesu i nadále poskytovala vnitrostátním orgánům technickou podporu.

1.11Komise by mohla přikládat větší význam paktům integrity, zejména poté, co Soudní dvůr Evropské unie ověřil jejich slučitelnost s evropskými právními předpisy o zadávání veřejných zakázek.

1.12Systém vzájemného vylučování (mezi evropskými orgány / vnitrostátními institucemi / soukromými bankami) by mohl být užitečný pro ochranu vnitřního trhu před zneužíváním veřejných zdrojů přidělených na nabídková řízení bez ohledu na to, zda jsou tyto zdroje evropské nebo vnitrostátní.

1.13EHSV vybízí Evropskou komisi a další orgány EU a instituce jednotlivých členských států, aby považovaly zastoupení zaměstnanců, kolektivní vyjednávání a sociální dialog za klíčové nástroje k zefektivnění boje proti korupci na všech úrovních.

1.14EHSV vybízí všechny podniky, organizace zaměstnavatelů a sociální partnery, aby aktivně usilovali o kulturu integrity a dodržovali nejlepší dostupné normy na vnitrostátní a mezinárodní úrovni. Příkladem může být norma EN 17687:2022 Veřejné zakázky – Integrita a odpovědnost – Požadavky a pokyny, ISO 37001 (Systémy protikorupčního managementu) a normy vyplývající z rozvoje investic do životního prostředí, sociálních věcí a správy a řízení.

1.15Vzhledem k tomu, že zadávání veřejných zakázek je ve všech členských státech decentralizované, je třeba vytvořit nástroje k podpoře integrity zadávacích řízení na regionální a místní úrovni. Náležitý vhled do uskutečňování tohoto cíle může poskytnout Výbor regionů.

1.16EHSV se zájmem očekává institucionalizaci a rozvoj sítě EU pro boj proti korupci a je ochoten se podílet na její činnosti. EHSV vyzývá Evropskou komisi, aby poskytla finanční prostředky na osvětové kampaně týkající se korupce a podporovala osvědčené postupy v oblasti společensky odpovědného zadávání veřejných zakázek.

2.Souvislosti

2.1Komise nedávno dospěla k závěru, že „více než 250 000 veřejných orgánů v EU vynaloží každoročně přibližně 2 biliony EUR (zhruba 13,6 % HDP) na pořízení služeb, práce a zboží“ 1 .

2.2Obrovské množství finančních prostředků investovaných do trhu veřejných zakázek přitahuje trestnou činnost (organizovanou i neorganizovanou) a zároveň je výzvou pro orgány veřejné správy, které musí v mimořádných nouzových situacích přijímat naléhavá opatření. Komise prohlásila, že „žádné odvětví ani oblast činnosti nejsou bezpečné před riziky korupce, ale společné vysoce rizikové oblasti si zaslouží zvláštní pozornost – obvykle ty, které se týkají správy významných veřejných prostředků“ 2 . Podle některých odhadů činily celkové náklady spojené s rizikem korupce při veřejných zakázkách s využitím finančních prostředků EU v letech 2016–2021 ve 27 státech EU 4,3 miliardy EUR 3 .

2.3EHSV uznává, že v boji proti korupci bylo v EU a členských státech dosaženo významného pokroku. Zahrnutí protikorupčního úsilí do činnosti na ochranu právního státu a vypracování zprávy o právním státu slaďuje protikorupční úsilí s dalšími klíčovými aspekty demokratické, důvěryhodné a účinné správy věcí veřejných (článek 2 SEU). Jak uvedla Komise, „boj proti korupci má zásadní význam pro zachování právního státu a důvěry občanů a společností ve veřejné instituce. Komplexní přístup k boji proti korupci se musí opírat o kombinaci preventivních a represivních opatření. 4 “

2.4Soudní dvůr Evropské unie prohlásil, že „článek 2 SEU nepředstavuje pouze vyjádření politického směrování nebo záměrů, ale obsahuje hodnoty, které, (…) jsou součástí samotné identity Unie jako společného právního řádu, hodnoty, které jsou konkretizovány v zásadách obsahujících povinnosti, které jsou pro členské státy právně závazné“ 5 . Tyto hodnoty proto musí být začleněny do společných politik a jednání veřejných orgánů a hospodářských subjektů působících na vnitřním trhu 6 .

2.5EU učinila významný krok vpřed, když spojila ochranu právního státu, včetně účinného protikorupčního úsilí, s nutností chránit své finanční zájmy. V případě závažného porušování zásad právního státu může EU proti členskému státu přijmout opatření, jako je pozastavení plateb a závazků, pozastavení vyplácení splátek nebo předčasné splacení půjček, snížení financování v rámci stávajících závazků a zákaz přijímat nové závazky vůči příjemcům nebo uzavírat nové dohody o půjčkách nebo jiných nástrojích se zárukou z rozpočtu EU 7 .

2.6Evropská komise v návaznosti na protikorupční balíček ze dne 3. května 2023 rovněž zřídila síť EU pro boj proti korupci. Tato síť má být zastřešujícím fórem, kde si všechny zainteresované subjekty v EU mohou vyměňovat osvědčené postupy, příležitosti, nápady a plány pro další činnost. Je inkluzivní, otevřená i nezávislým organizacím občanské společnosti, a staví na pevném přesvědčení, že sdílení různých pohledů přináší lepší výsledky a účinnější protikorupční politiku 8 .

3.Obecné připomínky

3.1V tomto přístupu je však třeba postoupit dál. Stávající procesní ustanovení nařízení o podmíněnosti dodržováním zásad právního státu 9 omezují jeho působnost. V současné době se opatření v něm stanovená vztahují pouze na jeden členský stát. Tento nástroj nemůže vzhledem k vysoké prahové hodnotě pro své spuštění fungovat jako pobídka k boji proti korupci pro všechny členské státy. Nástroj obsahuje i další omezení. Porušování zásad právního státu neovlivňuje pouze finanční zájmy EU, ale má dopad i na hlavní politiky, jimiž se řídí jednotný trh, což rovněž omezuje oblast působnosti výše uvedeného nařízení.

3.2V souvislosti s bojem proti korupci v EU se korupce v souladu s čl. 83 odst. 1 SFEU považuje za závažný trestný čin. Prevence a potírání korupce má mnoho aspektů, které se vymykají jednotné kategorizaci z hlediska pravomocí Unie, právního základu Smluv, oblastí politiky a nástrojů. EHSV zdůrazňuje, že je třeba učinit více pro zohlednění různých rozměrů boje proti korupci, aby byl tento boj účinnější na všech úrovních správy v EU. Existuje několik způsobů, jak tyto otázky řešit.

3.3Za prvé, EHSV se domnívá, že evropský legislativní rámec je roztříštěný a pravidla zaměřená na boj proti korupci (např. pravidla týkající se organizované trestné činnosti a legalizace výnosů z trestné činnosti) jsou rozptýlená v různých nesouvisejících nástrojích, mj. v oblasti zadávání veřejných zakázek (viz odstavec 3.6) 10 . Tuto situaci se navíc pokouší napravit regulační iniciativa Komise ze dne 3. května 2023 11 . EHSV se domnívá, že by Evropský parlament a Rada měly co nejdříve – ještě v tomto volebním období Parlamentu – přijmout návrh směrnice předložený Komisí: ve směrnici je stanovena společná definice a rámec pro boj proti korupci na úrovni EU a členských států. Jedná se o nejdůležitější krok k zajištění minimální úrovně koordinace a harmonizace právních a institucionálních postupů členských států.

3.4Za druhé se EHSV domnívá, že by EU v souvislosti s finančními prostředky neměla mít prvé řadě nebo výhradně na zřeteli korupci. EU sice má přímou pravomoc a nástroje pro boj proti korupci týkající se jejích finančních prostředků, to ale neznamená, že se jedná o jediný druh korupce, který existuje a je třeba jej řešit. Korupce se přímo dotýká osob, podniků a komunit, které samy nejsou příjemci finančních prostředků EU. Členské státy by v konečném důsledku mohly účinně uplatňovat dvouúrovňový systém, v němž by projekty a finanční prostředky EU byly v průměru méně náchylné k tomu, aby se staly cílem korupčních zájmů a praktik, než vnitrostátní projekty a prostředky, u nichž je transparentnost a kontrola menší. Je třeba posílit protikorupční balíček ze dne 3. května 2023, který se zabývá korupcí ve všech oblastech, nejen ve vztahu k finančním prostředkům EU.

3.5Za třetí se EHSV domnívá, že Komise musí znovu vypracovat zprávu o boji proti korupci v EU, jejíž zveřejňování bylo stanoveno v roce 2011 ve sdělení Boj proti korupci v EU 12 . Po předložení první zprávy v roce 2014 však již další zpráva zveřejněna nebyla 13 . Tato zpráva představovala komplexní analýzu aktuálního stavu právních předpisů, politik a údajů souvisejících s korupcí a obsahovala 28 oddílů týkajících se jednotlivých členských států. Zpráva by mohla sloužit k tomu, aby se upozornilo na různé rozměry boje proti korupci, jimž je v současné době v rámci právního státu věnována příliš malá nebo žádná pozornost, a aby byly tyto rozměry zohledněny. Měla by shrnout různé oblasti politiky a právních předpisů, aby byla zajištěna soudržnost a účinnost, a měla by zohlednit aspekty právního státu i aspekty týkající se hospodářství a vnitřního trhu.

3.6Za čtvrté je třeba se zaměřit na zadávání veřejných zakázek se všemi jeho složitostmi a důsledky. EU musí dát prioritu ověření přiměřenosti legislativního a regulačního rámce pro integritu zadávání veřejných zakázek a jeho uplatňování v praxi s cílem ověřit, zda je tento rámec v souladu s potřebami boje proti korupci. To umožní Komisi rozhodnout, zda a jakým způsobem uplatnit své právo iniciativy.

14 Regulační rámec pro boj proti korupci na trhu veřejných zakázek v současnosti tvoří tři směrnice schválené v roce 2014.

3.6.1Pojetí korupce, které uznává právní systém EU, je velmi široké, přesahuje oblast trestního práva a vztahuje se i na jednání, které narušuje integritu, transparentnost, etickou odpovědnost a řádnou správu věcí veřejných. Vyplývá to ze zavedené praxe Komise 15 potvrzené společným sdělením o boji proti korupci 16 : korupce je vymezena jako zneužití veřejných pravomocí k vlastnímu prospěchu.

3.6.2Závěrem k tomuto tématu se EHSV domnívá, že regulační rámec vytvořený směrnicemi v této oblasti je stále platný a účelný a není třeba jej revidovat. Je však nezbytné se zaměřit na přesměrování regulačního rámce na nové hodnoty, o něž se opírá sociální, hospodářská a environmentální strategie EU, a zdůraznit vazby mezi probíhajícími legislativními iniciativami Komise, které sledují ekologické, sociální a environmentální cíle (viz odstavec 4.1). EHSV opět tvrdí, že „je nevyhnutelné transformovat hospodářský systém, v němž byl hlavní hnací silou růst, na systém, v němž bude dominovat udržitelnost“ 17 . Všeobecná udržitelnost je navíc také základním kamenem strategie tří evropských legislativních orgánů 18 .

3.7Za páté EHSV upozorňuje na zhoubný vliv korupce na důvěru veřejnosti, legitimitu zastupitelské vlády a demokracii. Korupce neovlivňuje pouze hospodářský rozvoj a poskytování veřejných služeb, ale zasahuje přímo do podstaty demokratických systémů. V tomto ohledu by mělo být úsilí o boj proti korupci lépe sladěno s úsilím o ochranu a rozvoj demokracie v EU, které v současné době zastřešuje Akční plán EU pro demokracii.

3.8V neposlední řadě EHSV konstatuje, že EU má rovněž důležitou odpovědnost za boj proti korupci na celém světě, což vyplývá z jejích základních hodnot a Smluv, ale také z jejího hospodářského a politického zájmu na celosvětových záležitostech a rozvoji. Není náhodou, že Evropská komise zavedla přísná pravidla pro zadávání zakázek, aby zajistila, že budou bez předpojatosti vybráni náležitě kvalifikovaní dodavatelé a že bude dosaženo nejlepšího poměru mezi kvalitou a cenou, a to při plné transparentnosti, která je při využívání veřejných prostředků nutná (PRAG 19 ). EHSV podporuje návrh Evropského parlamentu, ve kterém je vznesen požadavek na Komisi, aby vypracovala komplexní protikorupční strategii EU, jež by se zabývala korupcí jako celosvětovým jevem, který vyžaduje účinné protikorupční instituce, preventivní mechanismy a mezinárodní regulační rámec, jakož i vymáhání majetku a trestní stíhání v rámci EU 20 .

4.Konkrétní připomínky

4.1EHSV se domnívá, že by Komise mohla přijmout sdělení, v němž by potvrdila směrnice o zadávání veřejných zakázek z roku 2014. Komise by této příležitosti mohla využít k posílení řady postupů a nástrojů uvedených v těchto směrnicích, které zatím nebyly vypracovány, a mohla by potvrdit šest strategických priorit uvedených v roce 2017 21 a uzpůsobit je z hlediska udržitelnosti.

4.2Podle názoru EHSV je třeba posílit a zlepšit tři oblasti 22 :

4.2.1Komise si uvědomuje souvislost mezi udržitelností, digitální transformací a zadáváním veřejných zakázek. Není náhodou, že ve svém posledním sdělení o budoucnosti Unie prohlásila, že „úspěšná a spravedlivá společensko-ekonomická transformace (...) není samozřejmostí 23 “.

4.2.2Evropský trh veřejných zakázek měl být více digitalizován 24 . Digitalizace je totiž nástrojem znalostí, transparentnosti, rychlosti a integrity celého životního cyklu veřejných zakázek. Díky všem těmto vlastnostem je tudíž digitalizace užitečná v boji proti korupci. Avšak, jak konstatovala Komise, „digitální transformace zadávání veřejných zakázek je (...) pomalá“ 25 . Proto je klíčové, aby byla vnitrostátním orgánům v průběhu tohoto náročného procesu i nadále poskytována technická podpora.

4.2.3Transparentnost je klíčovým nástrojem ke zlepšení integrity evropského trhu veřejných zakázek.

4.2.4Komise by mohla přikládat větší význam paktům integrity, zejména poté, co Soudní dvůr Evropské unie ověřil jejich slučitelnost s evropskými právními předpisy o zadávání veřejných zakázek 26 . Bylo by užitečné začlenit do uplatňování těchto paktů závěry vyvozené z pilotního projektu 27 , a odstranit tak některé problémy, které se vyskytly 28 , vytvořením konstruktivního prostředí spolupráce jak pro hospodářské subjekty účastnící se nabídkového řízení, tak pro veřejné zadavatele.

4.2.5Jak uvádí OECD 29 , jakékoli porušení paktu integrity by mohlo vést k:

⮚vyloučení uchazeče z nabídkového řízení,

⮚zrušení zadané zakázky, pokud se porušení dopustil vybraný uchazeč,

⮚tomu, že by uchazečům/zadavatelům, kteří nedodržují pravidla, byla v budoucnu zakázána účast na zadávacích řízeních.

4.2.6EU by se těmito postupy a postupy Světové banky při poskytování úvěrů mohla inspirovat. Světová banka využívá čtyři možnosti, jak reagovat na nesprávné jednání hospodářského subjektu:

⮚podmíněné zrušení úvěru („debarment with conditional release“ – vyloučení s podmíněným uvolněním),

⮚spuštění programu pro dodržování zásad integrity (integrity compliance program), který se zahájí po přijetí opatření k vyloučení s podmíněným uvolněním,

⮚trvalý zákaz,

⮚křížový zákaz, který je výsledkem pravidla uplatňovaného všemi mezinárodními bankami.

4.2.7EU by mohla tuto praxi uplatňovat při zavádění některých preventivních opatření, především záruky dodržování zásady proporcionality mezi jednáním hospodářského subjektu a důsledky jeho vyloučení. Za tímto účelem je třeba vypracovat jasná, transparentní a přístupná pravidla a určit polehčující okolnosti. Komise by mohla přijmout sdělení, v němž by stanovila pokyny pro tyto záležitosti.

4.2.8Systém vzájemného vylučování (mezi evropskými orgány / vnitrostátními institucemi / soukromými bankami) by mohl být užitečný pro ochranu vnitřního trhu před zneužíváním veřejných zdrojů přidělených na nabídková řízení bez ohledu na to, zda se jedná o zdroje EU nebo členských států. V konečném důsledku by tak bylo možné se zaměřit na korupci při zadávání veřejných zakázek i v případech, kdy se nejedná o finanční zdroje EU (viz odstavec 2.1).

V Bruselu dne 20. prosince 2023

Sandra PARTHIE

předsedkyně sekce Jednotný trh, výroba a spotřeba

_____________

(1)

    Úř. věst. C 98I, 16.3.2023, s. 1 .

(2)

    COM(2023) 800 final , s. 16 a 18.

(3)      Evropský parlament, Stepping up the EU's efforts to tackle corruption. Cost of Non-Europe Report (Zintenzivnění úsilí EU v boji proti korupci. Zpráva o nákladech vyplývajících z neexistence společného evropského postupu), 2023, s. 2.

(4)     COM(2023) 800 final , oddíl 2.2.

(5)      Rozsudky Soudního dvora Evropské unie, věc C-156/21 , bod 232, a věc C-157/21 , bod 264.

(6)    Pitruzzella, L’integrazione tramite il valore dello „Stato di diritto“ , www.federalismi.it , č. 27/2022.

(7)     Úř. věst. L 433I, 22.12.2020 .

(8)

      Síť EU pro boj proti korupci .

(9)       Úř. věst. L 433I , 22.12.2020, s. 1.

(10)    Gaglio et al., Strengthening the fight against corruption; assessing the EU legislative and policy framework (Posilování boje proti korupci: posouzení legislativního a politického rámce EU), 2023.

(11)    Viz návrh směrnice o boji proti korupci atd., COM(2023) 234 final a sdělení citované v poznámce pod čarou č. 2.

(12)     COM(2011) 308 final , 6. června 2011.

(13)     COM(2014) 38 final , 3. února 2014.

(14)    Směrnice EU 2014/23/EU , 2014/24/EU a  2014/25/EU , 26. února 2014.

(15)     COM(2003) 317 , Úř. věst. C 89E, 14. dubna 2004, s. 110 .

(16)

    JOIN(2023) 12 final .

(17)

    Úř. věst. C 152, s. 7, odst. 1.1 .

(18)       Úř. věst. C 491, 23.12.2022, s. 1 .

(19)       Praktická příručka PRAG .

(20)

    Doporučení Evropského parlamentu o korupci a lidských právech, 17. února 2022 .

(21)

    COM(2017) 572 final .

(22)

   V této souvislosti EHSV odkazuje na svá dřívější stanoviska:  Úř. věst. C 13, 15.1.2016, s. 63 , Úř. věst. C 318, 29.10.2011, s. 113 , Úř. věst. C 191, 29.6.2012, s. 84 .

(23)     COM(2023) 376 final , 6. července 2023, část I a část III, body 1 a 2.

(24)       Směrnice 2014/24/EU , článek 33 a následující.

(25)     COM(2017) 572 final , s. 5.

(26)       Rozsudek C-425/14 , 22. října 2015.

(27)    Projekt Pakty integrity – civilní kontrolní mechanismus na ochranu finančních prostředků EU, fáze 2, výsledky viz Aceves, , Transparency International , 26. března 2021.

(28)

   Například uznání skutečné politické vůle veřejného zadavatele uzavřít pakt integrity a jeho schopnost přijímat závazky.

(29)      OECD, Catalysing Collective Action to Combat Corruption in Infrastructure (Podněcování kolektivních opatření v boji proti korupci na poli infrastruktury), 9. prosince 2022.