52013SA0015

GLOSSAIRE ET ABRÉVIATIONS

Analyse d’impact : évaluation des répercussions économiques, sociales et environnementales des propositions législatives et politiques. Elle permet de s’assurer que les initiatives de la Commission et la législation de l’UE sont élaborées sur la base d’éléments probants évidents et complets, aussi bien favorables que défavorables.

Catalyseur : agent qui stimule ou accélère une réaction, une évolution ou un changement.

DG Environnement : direction générale de l’environnement de la Commission européenne.

Diffusion des résultats d’un projet : processus consistant à informer les parties prenantes et le public en général des résultats et des éléments livrables d’un projet.

Durabilité d’un projet : pérennité du projet en cause.

Efficacité : fait d’atteindre les objectifs fixés.

Gestion centralisée de la Commission européenne — gestion centralisée directe : les tâches d’exécution budgétaire sont assumées directement par les services de la Commission;

— gestion centralisée indirecte : la Commission confie des tâches de puissance publique, et notamment l’exécution budgétaire, à des agences créées par la Commission (agences exécutives), à des agences traditionnelles ou à des entreprises communes, à d’autres organismes comme la Banque européenne d’investissement ou le Fonds européen d’investissement, à des organismes nationaux de droit public ou encore à des entités de droit privé investies d’une mission de service public (les "agences nationales").

Incidence effets à long terme, tant primaires que secondaires et tant positifs que négatifs, produits directement ou indirectement par une intervention, qu’ils aient été recherchés ou non.

variable ou facteur quantitatif ou qualitatif qui, de manière simple et fiable, permet de mesurer un degré de réalisation, reflète les changements liés à une intervention ou facilite l’évaluation de la performance. Les indicateurs devraient être pertinents, acceptés, crédibles, faciles et résistants (critères "RACER": relevant, accepted, credible, easy, robust).

a) Indicateurs relatifs aux intrants: ils mesurent la quantité, la qualité et la ponctualité des ressources fournies pour une intervention.

b) Indicateurs de réalisation: ils mesurent les éléments livrables créés ou fournis dans le cadre de l’intervention. Ils apportent des informations pour apprécier l’efficience de l’utilisation des ressources.

c) Indicateurs d’effets: indicateurs de résultat et indicateurs d’incidence.

- Indicateurs de résultat: ils mesurent les résultats immédiats ou à court terme de la mise en œuvre de l’intervention. Ils fournissent des informations clés sur le degré de réalisation des objectifs d’une intervention.

- Indicateurs d’incidence: ils mesurent les effets à plus long terme, tant primaires que secondaires et tant positifs que négatifs, produits directement ou indirectement par une intervention, qu’ils aient été recherchés ou non.

Indicateur Intérêt pour l’UE il s’agit de la valeur ajoutée européenne, c’est-à-dire, dans le cas des projets LIFE Environnement, le fait de contribuer à la réalisation des objectifs généraux de la politique environnementale de l’UE en ciblant un problème qui revêt une importance considérable au niveau européen ou d’être susceptibles de produire des résultats applicables sur une grande échelle.

Intervention toute action ou opération des autorités publiques ou d’autres organisations, quelle que soit sa nature (politique, programme, mesure ou projet).

LIFE l’Instrument financier pour l’environnement.

programmes, adoptés par le Parlement européen et le Conseil, qui définissent les objectifs et les priorités clés de l’UE en matière d’environnement. Ils sont pluriannuels et visent à dégager les principaux défis que l’UE devra relever dans le domaine de l’environnement, à fixer des objectifs et à fournir des lignes directrices.

Le premier programme d’action pour l’environnement de l’UE a été adopté en 1973. Le sixième est arrivé à son terme à la mi-2012. La Commission européenne a soumis une proposition concernant un nouveau PAE (le septième) intitulé "Bien vivre, dans les limites de notre planète", qui sera examinée par le Parlement européen et le Conseil dans le cadre de la procédure législative ordinaire.

Programmes d’action pour l’environnement (PAE) Projets intégrés projets mettant en œuvre sur une grande échelle territoriale, en particulier régionale, multirégionale ou nationale, des stratégies ou des plans d’action en matière d’environnement ou de climat qui sont requis par la législation spécifique de l’UE dans les domaines de l’environnement ou du climat, prévus par d’autres actes de l’UE ou élaborés par les autorités des États membres.

Réalisation ce qui est produit avec les ressources allouées à une intervention.

Reproduction d’un projet action de reproduire tout ou partie du projet en cause.

Résultats effets ou changements résultant directement de l’intervention.

le 6e PAE a introduit les stratégies thématiques comme instruments de sa mise en œuvre. Il couvrait sept domaines thématiques: la protection des sols; la protection et la conservation de l’environnement marin; l’utilisation durable des pesticides; la pollution atmosphérique; l’amélioration de la qualité de l’environnement urbain; l’utilisation et la gestion durables des ressources naturelles; la prévention et le recyclage des déchets.

Ces stratégies ne sont pas axées sur certains polluants ou sur certains types d’activité économique, comme cela a été le cas auparavant, mais reposent sur une approche globale, par thème. Elles définissent des objectifs à long terme et permettent de simplifier ainsi que de clarifier la législation existante.

Stratégies thématiques Surveillance examen régulier des ressources, réalisations et résultats des interventions.

UE Union européenne.

SYNTHÈSE

I. La politique environnementale de l’UE est intégrée à ses divers grands domaines d’action. C’est pourquoi les fonds que l’Union consacre à l’environnement sont, en très large partie, versés dans le cadre de ses principales politiques de dépenses, par exemple les Fonds structurels et la politique agricole commune. L’instrument LIFE (l’Instrument financier pour l’environnement) est géré directement par la Commission. Il est dans sa quatrième période de programmation, et le programme LIFE actuel dispose d’un budget annuel moyen de 239 millions d’euros pour financer des projets – une dotation qui représente moins de 1,5 % du montant total estimatif des dépenses de l’UE en faveur de l’environnement. Il s’agit d’un budget modeste pour un objectif ambitieux: contribuer au développement, à l’actualisation et à la mise en œuvre de la politique et de la législation de l’UE dans le domaine de l’environnement. Près de 50 % de ce budget, soit 120 millions d’euros, sont consacrés au volet Environnement du programme LIFE (volet "LIFE Environnement").

II. La Commission ayant proposé d’augmenter le budget alloué au volet LIFE Environnement pendant la prochaine période de programmation, la Cour a effectué un audit pour évaluer l’efficacité de ce volet. À cette fin, elle a cherché à déterminer si sa conception et sa mise en œuvre contribuaient à l’efficacité du programme.

III. La Cour a constaté que, globalement, le volet LIFE Environnement ne fonctionnait pas efficacement parce qu’il n’était pas suffisamment bien conçu et mis en œuvre. Les principaux défauts de conception étaient les suivants:

a) faute d’un mécanisme pour concentrer les ressources limitées sur les objectifs présélectionnés, les fonds investis n’ont eu qu’une incidence diffuse;

b) les allocations nationales indicatives ont fait obstacle à la sélection des meilleurs projets, car les projets n’ont pas été sélectionnés seulement en fonction de leur intérêt intrinsèque, mais aussi de l’État membre d’origine;

c) les résultats des évaluations n’ont pas été justifiés de manière satisfaisante, ce qui a nui à la qualité de la sélection des projets;

d) le cadre de surveillance du programme ne comportait pas d’indicateurs communs appropriés relatifs aux réalisations et aux résultats. Cela a empêché la Commission d’avoir un aperçu complet et à jour de la performance des projets et, par conséquent, d’estimer l’efficacité opérationnelle du programme.

IV. Les principaux problèmes de mise en œuvre qui ont été préjudiciables à l’efficacité étaient les suivants:

a) certains aspects clés des projets LIFE, concernant leur caractère innovant et leur valeur de démonstration, ainsi que leurs perspectives de durabilité et leur intérêt pour l’UE, n’ont pas toujours été évalués correctement lors de la sélection des projets;

b) le caractère raisonnable des coûts des projets, leur durabilité et la possibilité de les reproduire n’ont pas été suffisamment contrôlés;

c) l’effet attendu de ce volet en tant que catalyseur de la politique environnementale a été considérablement affaibli en raison de la diffusion inefficace et des faibles niveaux de durabilité et de reproduction des projets.

V. La Cour invite la Commission à mettre en œuvre les recommandations ci-après.

1. Lors de l’établissement des programmes de travail pluriannuels prévus dans le nouveau programme LIFE, les autorités législatives devraient donner à la Commission et aux États membres la possibilité de limiter les demandes éligibles à celles qui concernent quelques priorités stratégiques, et de définir des objectifs clairs, spécifiques, mesurables et réalisables pour les projets à financer. Il serait possible de rationaliser la procédure de sélection en fixant un nombre limité de priorités pour une durée déterminée, ce qui permettrait en outre de concentrer les efforts sur des questions spécifiques et de faciliter l’évaluation de l’incidence du programme.

2. La proposition de la Commission concernant le nouveau programme LIFE supprime les allocations nationales pour les projets traditionnels, mais maintient la règle de l’équilibre géographique pour les projets intégrés. Dans son application, la Commission devrait faire en sorte que les projets intégrés soient sélectionnés en fonction de leur intérêt intrinsèque et que l’équilibre géographique ne soit pas obtenu au prix d’une violation du principe de l’égalité des chances pour les demandeurs.

3. La Commission devrait améliorer les formulaires d’évaluation qu’elle utilise pour sélectionner les projets et demander aux évaluateurs d’apprécier et de noter séparément les différents aspects essentiels de ces projets (par exemple le caractère innovant ou la valeur de démonstration de la proposition, la qualité des actions de diffusion prévues ou le potentiel de reproduction des résultats). Il serait ainsi possible de renforcer la qualité et la transparence du processus de sélection tout en s’assurant que les projets sélectionnés sont susceptibles d’apporter une contribution maximale à la réalisation des objectifs du programme.

4. La Commission devrait améliorer ses outils de gestion des programmes, envisager d’introduire des indicateurs communs appropriés relatifs aux réalisations et aux résultats, et assurer le suivi des informations au niveau du projet pour faciliter une bonne surveillance du programme. Dans toute la mesure du possible, ces indicateurs devraient être pertinents, acceptés, crédibles, faciles et résistants (critères "RACER").

5. La Commission devrait mieux évaluer le caractère raisonnable des coûts de personnel déclarés, en particulier pour les projets comparables, en faisant meilleur usage des informations recueillies pendant la phase de surveillance. Il serait ensuite possible de mieux utiliser ces informations afin de détecter plus facilement les coûts excessifs.

6. La Commission devrait demander à l’équipe de surveillance d’assortir ses évaluations, dans ses rapports d’évaluation intermédiaires comme dans ses rapports de visite ex post, d’une analyse critique des mesures proposées par le bénéficiaire pour assurer la diffusion, la durabilité et la reproduction, ainsi que des obstacles susceptibles de s’y opposer.

7. La Commission devrait étudier des moyens d’inciter plus efficacement les bénéficiaires privés soucieux de protéger leurs intérêts commerciaux à diffuser et à reproduire les résultats de leurs projets.

8. La Commission devrait étudier des moyens d’amener les bénéficiaires à fournir par voie électronique des informations simples et actualisées concernant les projets achevés (Le projet est-il toujours opérationnel? A-t-il été reproduit? Si oui, combien de fois? Etc.). Il lui serait ainsi possible d’améliorer de manière efficiente ses informations ex post sur l’efficacité du programme.

INTRODUCTION

LE FINANCEMENT DES ACTIONS EN FAVEUR DE L’ENVIRONNEMENT DANS L’UE

1. L’environnement est un domaine politique de plus en plus important pour l’Union européenne. Avec le traité d’Amsterdam (1999), l’Union a reconnu qu’il devait être intégré à la fois dans la définition et dans la mise en œuvre de ses autres politiques (par exemple les politiques des transports, de l’entreprise, de la recherche et de l’élargissement). Compte tenu de la nature transversale des questions d’environnement, tous les grands programmes de dépenses de l’UE (en particulier les Fonds structurels, le Fonds de cohésion et les dépenses agricoles, ainsi que d’autres programmes d’assistance mis en œuvre dans des pays tiers) comportent des aspects liés à la politique de l’environnement.

2. Le graphique 1 illustre les dépenses estimatives en faveur de l’environnement pendant la période 2007-2013, ventilées par programme. Le programme LIFE, avec un budget de 2,1 milliards d’euros, représente moins de 1,5 % de l’ensemble de ces dépenses.

GRAPHIQUE 1

ESTIMATION DES DÉPENSES EN MATIÈRE D’ENVIRONNEMENT (EN MILLIARDS D’EUROS) POUR LA PÉRIODE 2007-2013

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Source: Combined Impact Assessment and Ex-Ante Evaluation of the Review of the LIFE+ Regulation: Options Development (Analyse d’impact et évaluation ex ante combinées de l’examen du règlement LIFE+: définition d’options).

LE PROGRAMME LIFE

3. Le programme LIFE actuel [1] couvre la période 2007-2013 et comprend trois volets:

a) le volet Nature et biodiversité, qui cofinance des projets relatifs aux meilleures pratiques ou de démonstration contribuant à la mise en œuvre des directives "Oiseaux" et "Habitats", du réseau Natura 2000, ainsi que des projets innovants ou de démonstration qui concourent à la réalisation des objectifs de la communication "Enrayer la diminution de la biodiversité à l’horizon 2010 et au-delà" de la Commission;

b) le volet Politique et gouvernance en matière d’environnement (ci-après "volet LIFE Environnement"), qui cofinance des projets innovants ou de démonstration relatifs au changement climatique, à l’eau, à l’air, au sol, à l’environnement urbain, au bruit, aux substances chimiques, à l’environnement et à la santé, aux ressources naturelles et aux déchets, aux forêts et à l’innovation;

c) le volet Information et communication, qui soutient les projets de diffusion d’informations sur l’environnement, comme des informations sur le changement climatique ou la conservation de la nature, la mise en réseau ou les plates-formes pour les meilleures pratiques.

4. LIFE est géré directement par la Commission [2]. Les dépenses de l’UE en faveur de l’environnement étant, pour la majeure partie, intégrées dans d’autres programmes de dépenses, il fait office de pilier central de l’action environnementale de l’UE. Il a pour objectif général de favoriser l’élaboration, l’actualisation et la mise en œuvre de la politique et de la législation de l’UE dans le domaine de l’environnement, y compris l’intégration de celui-ci dans les autres politiques. Il devrait donc servir de plate-forme pour mettre au point et échanger de bonnes pratiques et pour partager les connaissances afin de catalyser et d’accélérer le changement sur les questions d’environnement et de climat. En pratique, LIFE soutient les priorités générales (politiques) en matière d’environnement définies par le Parlement européen et le Conseil dans les programmes d’action pour l’environnement (PAE). Les projets LIFE Environnement couvrent des secteurs très divers, notamment le changement climatique, les substances chimiques, l’eau et les ressources naturelles, comme l’illustre l’encadré 1.

5. Actuellement, le volet LIFE Environnement bénéficie d’un budget annuel moyen de quelque 119,5 millions d’euros. Entre 1996 et 2012, il a permis d’apporter 1,3 milliard d’euros à 1730 projets (voir tableau 1). Le graphique 2 est une représentation schématique du volet LIFE Environnement. Il illustre la logique d’intervention sous-jacente à ce volet ainsi que les interactions entre ses principaux éléments, à savoir la définition et l’évaluation des politiques, la mise en œuvre des projets, ainsi que les résultats et l’incidence.

GRAPHIQUE 2

LE VOLET LIFE ENVIRONNEMENT

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6. Le volet LIFE Environnement disposant d’un budget relativement modeste par rapport à ses objectifs ambitieux et au montant global des dépenses de l’UE en faveur de l’environnement, son efficacité varie fortement selon que les projets financés jouent ou non le rôle de catalyseurs du changement sur les questions d’environnement. Cela signifie que la réussite d’un projet ne suffit pas à garantir l’efficacité globale du programme. Si les projets ne permettent pas de résoudre un problème qui revêt une importance considérable au niveau de l’UE et que leurs résultats ne sont pas bien contrôlés, diffusés, maintenus et reproduits, l’objectif général de contribuer à la politique en matière d’environnement ne sera probablement pas atteint.

ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT

7. La Cour a recensé un certain nombre de risques pour l’efficacité du volet LIFE Environnement quant à la réalisation de ses objectifs. Ces risques résident en particulier dans la dispersion des ressources et la possibilité que les résultats soient insuffisants en raison du grand nombre d’actions prioritaires et du budget relativement faible, dans la difficulté à tirer des conclusions sur les programmes du fait des faiblesses des systèmes de surveillance et d’évaluation des projets, et dans l’absence d’effet multiplicateur faute d’une diffusion suffisante des résultats des projets. La Commission ayant l’intention d’accroître fortement le budget alloué au programme pour la période de programmation 2014-2020, la Cour a décidé d’effectuer un audit afin de mieux évaluer ces risques.

8. L’audit visait à répondre à la question "Le volet Environnement du programme LIFE [3] fonctionne-t-il efficacement?". Pour ce faire, il a comporté l’examen des sous-questions suivantes:

- Le programme LIFE Environnement a-t-il été bien conçu pour faciliter l’obtention de bons résultats? Pour répondre à cette question, la Cour a cherché à déterminer si les objectifs cadraient avec le budget disponible et a étudié la manière dont ce dernier était affecté et dont les processus de sélection et de surveillance des projets étaient conçus.

- Le programme LIFE Environnement a-t-il été bien mis en œuvre, de manière à permettre l’obtention de bons résultats? Pour répondre à cette question, la Cour a examiné l’application des critères de sélection ainsi que la surveillance, la diffusion, la durabilité et la reproduction des projets.

9. Les questions ci-dessus concernent notamment les critères nécessaires à l’obtention de l’effet catalyseur et, par conséquent, à l’efficacité globale du volet Environnement du programme.

10. L’audit a été centré sur les projets financés entre 2005 et 2010. Les auditeurs de la Cour se sont rendus dans les services compétents de la Commission, ainsi que dans cinq États membres comptant parmi les principaux bénéficiaires du programme LIFE (Allemagne, Espagne, France, Italie et Royaume-Uni), qui représentent 55 % du budget du programme et 15 % de ses projets.

11. En tout, 25 projets ont fait l’objet de contrôles sur place dans 5 États membres [4]. Les documents pertinents ont été examinés afin de contrôler l’objectif, l’éligibilité, l’existence, la durabilité et le potentiel de reproduction des projets, et afin de déterminer si la Commission avait assuré une diffusion satisfaisante des meilleures pratiques et des enseignements tirés. En outre, les informations pertinentes relatives à la sélection et à la surveillance des projets, ainsi que des informations sur les sites web de ces derniers, ont été analysées pour un échantillon de 70 projets.

12. Des entretiens ont été menés avec des représentants de la Commission, l’équipe d’évaluation, l’équipe de surveillance [5] et des représentants des autorités nationales ou régionales qui jouaient le rôle de points de contact régionaux ou nationaux (PCN).

OBSERVATIONS

PREMIÈRE PARTIE: LA CONCEPTION

LE GRAND NOMBRE D’OBJECTIFS DU PROGRAMME NE CADRAIT PAS AVEC LE BUDGET LIMITÉ DISPONIBLE

13. Pour que les programmes soient efficaces, il faut non seulement qu’ils définissent des objectifs clairs et spécifiques, mais encore que ces derniers soient réalistes et adaptés au budget alloué. Plus concrètement, les programmes devraient définir un nombre limité de priorités spécifiques pour permettre de concentrer les ressources disponibles sur la réalisation des objectifs fixés. Cela revêt une importance particulière pour LIFE, étant donné le rôle de catalyseur qu’il est appelé à jouer pour promouvoir les progrès dans la politique environnementale de l’UE et le montant relativement limité de son budget.

14. Le règlement LIFE a fixé un grand nombre d’objectifs éligibles pour les projets relevant du volet LIFE Environnement (voir encadré 1). À partir de 2008, la Commission, dans ses appels annuels à propositions, a défini des "domaines prioritaires indicatifs" plus restrictifs. En pratique, toutefois, cela ne s’est pas traduit par un meilleur ciblage des priorités spécifiques, car les propositions qui ne correspondent pas à ces priorités sont éligibles au financement dès lors qu’elles se rapportent à l’un des nombreux objectifs énumérés dans le règlement. C’est pourquoi LIFE Environnement finance, malgré son budget modeste, des projets qui relèvent de douze domaines politiques différents et qui couvrent des questions et des intérêts très divers. Même si de bons projets sont financés, cela se traduit inévitablement par une impossibilité d’atteindre une masse critique de projets pour favoriser des avancées significatives dans la politique environnementale de l’UE, et fait obstacle à toute incidence réelle sur les domaines politiques.

ENCADRÉ 1

LIFE ENVIRONNEMENT: UN PETIT BUDGET…

Le volet LIFE Environnement représente environ 0,5 % des dépenses estimatives de l’UE en faveur de l’environnement pour la période 2007-2013.

… mais un grand nombre d’objectifs ambitieux (voir annexe II du règlement LIFE+)

a) Changement climatique: stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre de sorte que le réchauffement mondial ne soit pas supérieur à 2 °C.

b) Eau: contribuer à l’amélioration de la qualité de l’eau en développant des mesures d’un bon rapport coût/efficacité pour atteindre un bon statut écologique afin de développer pour 2009 le premier plan de gestion de district hydrographique prévu par la directive 2000/60/CE [6].

c) Air: atteindre les niveaux de qualité de l’air qui n’ont pas d’impacts négatifs significatifs et n’engendrent pas de risques significatifs sur la santé humaine et l’environnement.

d) Sol: protéger et assurer une utilisation durable des sols en préservant les fonctions des sols, en prévenant les menaces pesant sur les sols, en atténuant leurs effets et en réhabilitant les sols dégradés.

e) Environnement urbain: contribuer à l’amélioration de la performance environnementale des zones urbaines européennes.

f) Bruit: contribuer à la mise en œuvre et au développement d’une politique relative au bruit environnemental.

g) Substances chimiques: améliorer d’ici à 2020 la protection de l’environnement et de la santé par rapport aux risques posés par les substances chimiques, en mettant en œuvre la législation sur les produits chimiques.

h) Environnement et santé: développer la base d’informations pour la politique relative à l’environnement et à la santé (le plan d’action européen 2004-2010 en faveur de l’environnement et de la santé).

i) Ressources naturelles et déchets: a) développer et mettre en place des politiques visant à assurer une gestion et une utilisation durables des ressources naturelles et des déchets, améliorer la performance environnementale des produits, les modes de production et de consommation durables, la prévention, la réutilisation et le recyclage des déchets; b) contribuer à la mise en œuvre effective de la stratégie thématique sur les déchets.

j) Forêts: fournir, en particulier au travers d’un réseau de coordination de l’UE, une base concise et complète d’informations pertinentes pour la politique forestière en ce qui concerne le changement de climat (impact sur les écosystèmes forestiers, atténuation, effets de substitution), la biodiversité (informations de base et zones forestières protégées), les incendies de forêt, la forêt et les fonctions protectrices des forêts (eau, sol et infrastructure) ainsi que contribuer à la protection des forêts contre les incendies.

k) Innovation: contribuer au développement et à la démonstration d’approches politiques, de technologies, de méthodes et d’instruments innovants en vue d’assister la mise en œuvre du plan d’action en faveur des écotechnologies.

15. Le tableau 1 indique les montants des dépenses de LIFE Environnement, entre 1996 et 2012, par domaine prioritaire. Même au sein de ces derniers, les projets concernent des secteurs très divers et le montant total en cause représente environ 0,5 % de l’ensemble des dépenses de l’UE en faveur de l’environnement (voir point 5).

16. Par conséquent, le fait que le programme LIFE soit dépourvu d’un mécanisme permettant d’affecter ses ressources réduites aux actions privilégiées à titre indicatif empêche la Commission de centrer les propositions de projets sur un petit nombre de priorités spécifiques, ce qui signifie que LIFE n’est pas nécessairement axé sur les domaines politiques présélectionnés, mais qu’il finance les domaines politiques correspondant aux projets retenus. La Cour estime que cela n’est pas compatible avec le rôle de catalyseur attendu du programme.

TABLEAU 1

LIFE ENVIRONNEMENT (1996-2012): NOMBRES DE PROJETS ET MONTANT DU FINANCEMENT PAR DOMAINE PRIORITAIRE

Source: "Mid-term evaluation of the Implementation of the LIFE+ Regulation" (Évaluation à mi-parcours de la mise en œuvre du règlement LIFE+), GHK, avril 2010, et services de la Commission.

| | 2007-2012 | 1996-2006 |

| Domaines politiques | Nombre de projets | Contribution de l’UE (en millions d’euros) | Nombre de projets | Contribution de l’UE (en millions d’euros) |

Thèmes 1996-2006 | Air | 20 | 21 | 93 | 52 |

Substances chimiques | 32 | 21 | 17 | 10 |

Changement climatique | 144 | 168 | 39 | 33 |

Forêts | 15 | 17 | 15 | 6 |

Sol | 27 | 29 | 92 | 49 |

Approches stratégiques | 37 | 28 | 189 | 103 |

Environnement urbain | 33 | 7 | 69 | 35 |

Déchets et ressources naturelles | 191 | 30 | 312 | 184 |

Eau | 92 | 37 | 250 | 145 |

Nouveaux thèmes | Environnement et santé | 18 | 29 | | |

Innovation | 35 | 195 | | |

Bruit | 10 | 84 | | |

| Total | 654 | 666 | 1076 | 617 |

LES ALLOCATIONS NATIONALES ONT CONSTITUÉ UNE ENTRAVE À LA CONCURRENCE ENTRE LES PROPOSITIONS DE PROJETS

17. Les fonds LIFE couvrent des domaines très divers sur l’ensemble du territoire de l’UE. Pour que les meilleurs projets possibles soient financés, les demandes devraient être soumises à un processus de sélection concurrentiel permettant de retenir les meilleurs projets.

18. Depuis 2007, la conception du programme LIFE vise à assurer une distribution proportionnelle des projets parmi les États membres. L’article 6, paragraphe 2, du règlement LIFE+ établit des allocations nationales indicatives [7] fondées sur la population et sur le pourcentage du territoire classé en zone Natura 2000.

19. Le système d’allocations indicatives nationales vise à garantir un financement aux petits États membres en "bloquant" une partie du budget à leur intention. Cependant, comme le souligne l’analyse d’impact à l’appui de la proposition de nouveau règlement LIFE de la Commission, les montants qui leur sont réservés sont modestes par définition, ce qui limite l’intérêt qu’ils prennent au programme ainsi que leur engagement en sa faveur. Le nombre de demandes en provenance de ces États membres n’a donc pas augmenté depuis la mise en place de ce système.

20. En outre, la Cour a constaté que les allocations nationales faussent les résultats du processus de sélection fondé sur les critères d’évaluation et que, selon leur État membre d’origine, des projets peuvent être sélectionnés malgré des scores inférieurs à ceux de projets rejetés. Par exemple, en 2009, un cofinancement a été refusé pour trois projets (un projet italien, un projet polonais et un projet finlandais) ayant finalement atteint un score de 55 points, tandis qu’un projet français n’ayant obtenu que 46 points et deux projets britanniques ayant obtenu 50 points étaient retenus.

21. Le système renforce la concurrence entre les projets d’un même pays au lieu de garantir que les meilleurs projets soient retenus au niveau européen. La valeur ajoutée européenne du programme est donc réduite.

DANS LES MODÈLES UTILISÉS POUR ÉVALUER LES PROPOSITIONS DE PROJETS, TROP PEU D’ÉLÉMENTS ÉTAIENT REQUIS POUR JUSTIFIER LES RÉSULTATS, CE QUI A NUI À LA TRANSPARENCE DU PROCESSUS DE SÉLECTION

22. Le processus de sélection des projets est un élément crucial pour la qualité des programmes de dépenses et une condition nécessaire à leur efficacité. Il devrait garantir la transparence et l’égalité des chances pour tous les demandeurs, être fondé sur des critères objectifs et viser à retenir les projets qui contribuent le plus à la réalisation des objectifs du programme. Un processus de sélection transparent et efficace nécessite des formulaires d’évaluation qui fassent apparaître le nombre de points attribué pour chacun des critères et les éléments qui justifient cette note.

23. Les projets LIFE sont sélectionnés sur la base d’un appel à propositions lancé chaque année par la Commission. Certes, celle-ci est assistée d’un groupe d’évaluateurs externes pour examiner les propositions de projets, mais elle reste responsable du processus de sélection.

24. Le processus de sélection des propositions LIFE Environnement comprend quatre phases: l’éligibilité, la sélection, l’attribution et la révision. Il est représenté schématiquement à l’annexe I. Lors des deux premières phases (l’éligibilité et la sélection), chaque proposition est examinée par un évaluateur. À la phase d’attribution, les propositions doivent être étudiées indépendamment par deux évaluateurs experts. En cas de divergence significative, la proposition fait l’objet d’une troisième évaluation. La décision finale concernant la note à attribuer à chaque proposition est prise lors d’une réunion présidée par la Commission, à laquelle participent les évaluateurs.

25. Les évaluateurs utilisent des modèles standard élaborés par la Commission pour "noter" les propositions selon des critères de sélection prédéfinis. Chacun de ces critères est subdivisé en une série d’aspects plus précis à prendre en considération [8]. Lors de la phase d’attribution, les évaluateurs sont tenus, pour se conformer aux modèles, de noter les propositions selon chaque critère fondamental en indiquant à chaque fois les points favorables et les points défavorables; cependant, il n’est pas exigé que l’appréciation soit justifiée ni qu’une note soit attribuée à chacun des différents aspects inclus dans chaque critère majeur.

26. L’audit a montré que des aspects cruciaux pour l’efficacité du programme, comme le caractère innovant ou la valeur de démonstration de la proposition, la qualité des actions de diffusion prévues ou le potentiel de reproduction des résultats, n’étaient pas considérés comme des critères d’évaluation autonomes, mais envisagés chacun comme un sous-critère parmi d’autres. En pratique, cela signifiait que les évaluateurs n’étaient pas tenus d’attribuer une note à ces aspects clés des projets LIFE Environnement ni de justifier leur appréciation. La Cour estime que cela représente une faiblesse dans la conception du système de sélection des projets [9].

27. La Cour a en fait observé que, par suite du regroupement de plusieurs aspects clés au sein du même critère d’évaluation sans obligation, pour l’évaluateur, de les noter individuellement, des cas se sont présentés où les notes attribuées n’ont pas été justifiées de manière satisfaisante dans les modèles d’évaluation (voir encadré 2) et où des aspects importants n’ont pas été évalués correctement (voir encadré 3 et point 41).

28. De surcroît, le fait d’attribuer une note globale pour un critère d’évaluation sans en noter les aspects sous-jacents empêche une réexécution objective et approfondie des travaux d’évaluation. La transparence du système de sélection du programme est ainsi compromise.

ENCADRÉ 2

JUSTIFICATION NON SATISFAISANTE D’UNE NOTE

Une proposition allemande a fait l’objet de commentaires essentiellement négatifs concernant le premier critère d’évaluation. Pour ce critère, les évaluateurs doivent apprécier le caractère innovant de la proposition, l’importance des progrès escomptés en matière d’environnement et la faisabilité technique.

Dans le formulaire d’évaluation, l’évaluateur a indiqué que la seule innovation résidait dans le processus, et non dans les méthodes et les concepts.

S’agissant de ce critère, l’évaluateur a attribué une note de 6 sur 10. La Cour estime que cette note n’est pas justifiée eu égard aux observations figurant dans le formulaire d’évaluation.

LE CADRE DE SURVEILLANCE N’ÉTAIT PAS APPROPRIÉ, ET IL ÉTAIT DONC DIFFICILE DE GÉRER LE PROGRAMME DE MANIÈRE EFFICIENTE

29. Une bonne gestion d’un programme, quel qu’il soit, suppose un examen régulier des intrants, des réalisations et des résultats afin d’obtenir des informations à jour sur la question de savoir si le programme se déroule comme prévu — en d’autres termes, elle nécessite un cadre de surveillance. Celle-ci permet aux responsables d’obtenir, pendant la mise en œuvre du programme, des informations sur la réalisation des objectifs opérationnels, si bien que les problèmes peuvent être détectés et résolus en temps utile. Un cadre de surveillance bien conçu devrait comporter, par exemple, une batterie d’indicateurs communs relatifs aux intrants, aux réalisations et aux résultats. Ces indicateurs devraient permettre d’agréger, au niveau du programme, les données du niveau des projets et de comparer ces données à des objectifs et à des valeurs cibles prédéfinis.

30. La surveillance ne devrait pas prendre fin lorsque les projets sont terminés. Dans le programme LIFE, une surveillance ex post serait utile pour déterminer si les réalisations et les résultats attendus continuent ou non d’être produits, pour s’assurer de l’absence de problèmes en matière de durabilité ou encore pour savoir dans quelle mesure les résultats du projet ont été transférés ou reproduits.

31. La Commission surveille la mise en œuvre des projets avec l’assistance d’un groupe d’experts faisant office d’équipe de surveillance externe. L’équipe effectue des visites sur site annuelles afin de contrôler l’avancement des projets, soit seule, soit accompagnée d’un responsable géographique de la Commission. Elle évalue les rapports sur la mise en œuvre du projet que le bénéficiaire soumet régulièrement à la Commission.

32. Lors des visites de projets, l’équipe de surveillance apprécie les réalisations ainsi que les résultats obtenus au regard des propositions de projets et évalue l’éligibilité des coûts déclarés, sur le plan tant technique que financier. À la fin du projet, les experts chargés de la surveillance établissent une évaluation globale des résultats, avec une "note" finale. Toutefois, ces dispositifs de surveillance centrés sur les projets ne sont pas très utiles pour tirer des enseignements en ce qui concerne la performance du programme. En effet, le cadre de surveillance de la performance du programme ne comporte pas d’indicateurs communs appropriés relatifs aux réalisations et aux résultats. En particulier, l’ensemble d’indicateurs de réalisation communs mis en place en 2007 est largement circonscrit aux actions de diffusion et de communication telles que les ateliers, les séminaires, les conférences et les publications. En outre, la Commission n’a défini aucun indicateur de résultat. Par conséquent, le cadre actuel ne permet pas d’agréger de manière pertinente les informations sur les résultats des différents projets. Cela empêche de surveiller régulièrement l’efficacité du programme et de détecter en temps utile les problèmes qui affectent sa performance.

33. L’objectif général du programme est de contribuer à l’élaboration, à l’actualisation et à la mise en œuvre de la politique et de la législation de l’UE dans le domaine de l’environnement. Cela suppose que les projets qui ont abouti soient maintenus et que leurs résultats soient diffusés, puis finalement reproduits. Or la Commission estime que ses ressources ne lui permettent pas d’effectuer systématiquement des visites ex post pour suivre l’évolution "post-LIFE" des projets.

34. Consciente de ces faiblesses, la Commission stipule dans son contrat avec l’équipe de surveillance, depuis 2009, une obligation d’assurer 10 visites ex post par an afin d’examiner la durabilité et d’autres questions [10]. En décembre 2012, 30 projets LIFE Environnement avaient été visités. Cela constitue un progrès, mais ce nombre représente seulement 5 % des projets clôturés.

35. Lors de l’évaluation du rapport final relatif au projet, l’équipe de surveillance définit une batterie d’indicateurs de surveillance à long terme à utiliser lors des visites ex post. Toutefois, l’audit n’a permis de trouver aucun élément probant attestant que ces indicateurs sont évalués lors des visites ex post ultérieures. En outre, les indicateurs à long terme proposés sont spécifiques à chaque projet, ce qui, à supposer qu’une valeur puisse être attribuée, limiterait leur utilité au niveau du programme. Une autre faiblesse des contrôles ex post récemment introduits réside dans le fait que, même si la durabilité d’un projet est analysée de manière approfondie dans les évaluations ex post, l’équipe de surveillance n’est pas tenue d’analyser les possibilités de reproduire le projet, qui sont fondamentales pour l’effet catalyseur du programme.

36. De surcroît, comme c’est le cas lors de la mise en œuvre des projets, ni la Commission ni l’équipe de surveillance n’ont envisagé de dresser une liste d’indicateurs communs que l’équipe de surveillance devrait utiliser lors des visites ex post pour assurer le suivi des effets des projets LIFE Environnement. Compte tenu de l’ensemble de ces faiblesses, la Commission manque d’informations concernant le nombre de projets qui ont été menés à bien, le nombre de projets qui restent opérationnels après un certain nombre d’années et le nombre de projets qui ont été reproduits. Elle n’a donc pas la possibilité d’exploiter les enseignements tirés des projets passés et, par suite, d’améliorer les procédures de sélection et de surveillance, d’éviter la répétition des erreurs et d’économiser des ressources.

37. La Commission organise des évaluations périodiques du programme, mais celles-ci ne peuvent pas remplacer une surveillance quotidienne. En fait, ces deux processus sont complémentaires, car les informations produites pour les besoins de la surveillance, entre autres, devraient être utilisées lors des évaluations.

38. Globalement, l’audit a montré que le manque d’informations et d’indicateurs appropriés consolidés concernant les réalisations et les résultats des projets LIFE Environnement empêche d’évaluer en continu l’efficacité du programme, de détecter en temps utile les problèmes qui affectent sa mise en œuvre, et, par conséquent, de tirer des enseignements pour l’avenir.

DEUXIÈME PARTIE: LA MISE EN ŒUVRE

39. Compte tenu des objectifs du volet LIFE Environnement (voir point 4 et encadré 1), des critères d’éligibilité définis par le règlement et des lignes directrices en matière de sélection édictées par la Commission, la Cour estime que, pour que les projets LIFE produisent un effet catalyseur et contribuent à l’efficacité du programme, les conditions suivantes devraient être remplies:

a) les projets devraient avoir un caractère innovant ou une valeur de démonstration, c’est-à-dire être centrés sur des solutions novatrices ou exemplaires aux problèmes d’environnement grâce à la mise au point et/ou à la diffusion de techniques et méthodes innovantes, de meilleures pratiques, de savoir-faire, etc.;

b) les projets devraient présenter un intérêt pour l’UE, contribuer à la réalisation des objectifs généraux de sa politique environnementale en ciblant un problème qui revêt une importance considérable au niveau européen, ou être susceptibles de produire des résultats applicables sur une grande échelle;

c) les résultats des projets devraient être diffusés pour garantir que les nouvelles technologies et procédures en matière de protection de l’environnement soient bien connues et largement appliquées;

d) les projets devraient être durables, car leur pérennité est nécessaire à leur reproduction et à la diffusion de leurs résultats;

e) les projets devraient être reproduits par d’autres entités pour avoir une incidence plus vaste. La reproduction peut impliquer la diffusion et la multiplication des réalisations du projet, ainsi que la production d’effets au-delà du projet lui-même.

40. Par conséquent, l’audit a comporté l’analyse du respect de ces critères aux différentes phases de la mise en œuvre des projets LIFE.

LES ASPECTS CLÉS DES PROJETS LIFE N’ONT PAS TOUJOURS ÉTÉ ÉVALUÉS CONVENABLEMENT LORS DE LA SÉLECTION DES PROJETS

41. La Cour a examiné les formulaires d’évaluation des 25 projets visités et de 70 projets soumis à un contrôle documentaire. Plus précisément, les auditeurs ont cherché à déterminer si certains aspects essentiels pour l’efficacité du programme, comme le caractère innovant ou la valeur de démonstration du projet, sa durabilité ou sa reproductibilité, et l’importance du problème d’environnement qu’il visait à résoudre (voir point 39), avaient été traités de la manière appropriée lors de l’évaluation des propositions de projets. L’audit a permis de recenser des projets qui ont été financés alors que les scores d’évaluation et les notes attribuées aux critères fondamentaux n’étaient pas justifiés de manière satisfaisante (voir point 27):

a) l’évaluation du caractère innovant et de la valeur de démonstration des projets n’était pas justifiée de manière satisfaisante pour 20 % des projets soumis à un examen documentaire et 24 % des projets contrôlés sur place.

- Les 25 visites de projets effectuées par la Cour ont permis d’observer que, dans certains cas (voir l’exemple de l’encadré 3), le caractère novateur était surestimé ou n’était pas justifié de manière satisfaisante, par exemple lorsque les évaluateurs n’ont pas tenu compte de l’existence de projets similaires;

ENCADRÉ 3

PROCÉDURE DE SÉLECTION: EXEMPLE DE FAIBLESSE DANS L’ÉVALUATION DU CARACTÈRE INNOVANT ET DE LA VALEUR DE DÉMONSTRATION

Dans l’évaluation d’un projet britannique, le projet était considéré comme très novateur alors que, pour d’autres critères, l’évaluateur avait indiqué que "la méthode n’était pas sans précédent dans la Communauté".

Au moment de déterminer s’il s’agissait bien d’un projet de démonstration, l’évaluateur a critiqué la taille du projet, qu’il jugeait trop grand. Le bénéficiaire a répondu que la technologie proposée avait déjà été testée sur deux plus petits sites de l’entreprise.

L’audit a montré que l’un de ces deux sites était déjà en exploitation. Il y a donc lieu de douter de la valeur de démonstration du projet LIFE en cause.

b) l’évaluation des perspectives de durabilité ou de reproduction n’était pas justifiée de manière satisfaisante pour 21 % des projets soumis à un contrôle documentaire et 12 % des projets contrôlés sur place.

- Les 25 visites de projets effectuées par la Cour ont permis de constater que, dans certains cas (voir les exemples de l’encadré 4), les évaluateurs n’ont pas repéré les obstacles économiques, financiers ou juridiques susceptibles d’empêcher le maintien ou la reproduction des projets. Bien qu’ils aient atteint leurs objectifs et produit les résultats escomptés, certains projets n’ont pas pu être maintenus ou reproduits du fait de ces obstacles [11], qui, selon la Cour, auraient pu être repérés dès le processus de sélection. Si tel avait été le cas, la Commission aurait pu décider de ne pas financer les projets;

ENCADRÉ 4

PROCÉDURE DE SÉLECTION: EXEMPLES DE FAIBLESSES DANS L’ÉVALUATION DE LA DURABILITÉ ET DE LA REPRODUCTIBILITÉ DES PROPOSITIONS DE PROJETS

Perspectives de durabilité du projet

Dans l’évaluation d’une proposition espagnole, les évaluateurs ont noté qu’il n’existait pas de plans commerciaux pour le maintien du projet, ce qui les a empêchés de déterminer si ce dernier serait économiquement viable après son achèvement et après le versement des fonds de l’UE. Lors de la révision du projet, ils n’ont toutefois demandé ni modifications ni informations complémentaires pour s’assurer que le projet offrait les garanties minimales de durabilité au-delà du financement de l’UE. L’évaluation de la durabilité a donc été insuffisante.

La visite des auditeurs a permis de confirmer que, une fois terminé, le projet n’a pas été maintenu.

Obstacle d’ordre juridique à la reproduction du projet

Un autre projet espagnol, qui a été achevé en 2008, reposait sur la mise au point d’une technique utilisant l’ozone comme agent de nettoyage écologique dans les usines de transformation des aliments. La diffusion de cette technologie nécessiterait une nouvelle législation européenne en sa faveur. Or cette législation n’existe toujours pas.

Obstacles économiques à la reproduction du projet

Un projet français réduisait l’incidence de la production de verre sur l’environnement. Cependant, du fait de la longue durée de vie des fours à verre (15 à 20 ans), les possibilités de reproduction au sein du groupe d’entreprises du bénéficiaire sont limitées. La reproduction en dehors du groupe n’est pas envisagée, car le projet assure à ce dernier un avantage concurrentiel.

c) l’évaluation de l’intérêt pour l’UE n’était pas justifiée de manière satisfaisante pour 20 % des projets soumis à un contrôle documentaire et pour 12 % des projets contrôlés sur place.

- Les 25 visites de projets effectuées par la Cour ont permis d’observer que, dans certains cas (voir l’exemple de l’encadré 5), l’intérêt pour l’UE n’a pas été évalué ou bien l’évaluateur n’a pas justifié son appréciation, par exemple lorsqu’on pouvait avoir des doutes quant à la possibilité d’appliquer les résultats du projet dans des domaines d’une tout autre nature.

LA SURVEILLANCE, PAR LA COMMISSION, DE L’EXÉCUTION DES PROJETS ÉTAIT INSUFFISANTE À CERTAINS ÉGARDS

42. La Cour a vérifié si la surveillance assurée était complète et si les rapports établis par les équipes de surveillance pour les 25 projets visités rendaient parfaitement compte de l’exécution effective de ces projets.

43. Les travaux menés par l’équipe de surveillance pendant la mise en œuvre du projet sont centrés sur la production des réalisations escomptées et sur le contrôle des coûts déclarés (sont-ils techniquement justifiés, prévus dans le budget du projet, réalistes et effectivement encourus pendant la période de référence?). La Cour a observé que ces vérifications sont effectuées régulièrement. Toutefois, l’audit a fait ressortir des problèmes concernant le contrôle du caractère raisonnable des coûts ainsi que de la durabilité et de la reproduction des projets.

ENCADRÉ 5

PROCÉDURE DE SÉLECTION: EXEMPLE DE FAIBLESSE DANS L’ÉVALUATION DE L’INTÉRÊT POUR L’UE DES PROPOSITIONS DE PROJETS

Une proposition britannique portait sur l’entretien des espaces urbains sur trois sites. Pour deux de ceux-ci, la proposition ne faisait pas état des problématiques environnementales. Les principales actions prévues, et finalement menées, concernaient l’environnement social ou des mesures de protection de la nature au lieu de résoudre un problème d’environnement d’importance significative au niveau de l’UE, comme l’exige la réglementation applicable en la matière.

Même si elle se rapportait à l’une des priorités définies dans le règlement LIFE, la proposition ciblait des problèmes strictement locaux et ne présentait pas d’intérêt pour l’UE.

Dans les formulaires d’évaluation contrôlés par la Cour, aucun élément probant n’indiquait que l’évaluateur avait examiné cet aspect.

44. Certes, un contrôle de l’éligibilité des coûts déclarés est assuré, mais il n’est procédé à aucune analyse comparative des coûts entre des projets similaires, même dans le même secteur et la même région. En l’absence de comparaisons de ce type, il est possible que des coûts excessifs soient acceptés, en particulier si les évaluateurs chargés d’examiner les propositions de projets ainsi que les rapports finals des bénéficiaires sont essentiellement des experts techniques, et non des experts financiers. Par exemple, l’audit a montré que le taux horaire déclaré pour les chefs de projets des 23 projets clôturés visités variait entre 10,56 euros et 164,39 euros.

45. L’analyse de la structure de coûts définitive des 23 projets terminés qui ont fait l’objet de visites — illustrée au graphique 3 — montre l’importance des frais de personnel, qui représentaient entre 18,5 et 83,5 % du coût total des projets dans l’échantillon de la Cour.

GRAPHIQUE 3

STRUCTURE DE COÛTS DES 23 PROJETS TERMINÉS

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Source: Cour des comptes européenne.

46. Il est possible que les fortes variations dans les coûts horaires de personnel facturés pour les projets LIFE soient parfaitement justifiées; cependant, la Cour estime que les écarts extrêmes appellent une analyse plus approfondie de la part de la Commission.

47. La Cour a également constaté que l’équipe de surveillance n’accorde pas suffisamment d’attention aux perspectives de durabilité et de reproduction des projets (voir les exemples de l’encadré 6).

ENCADRÉ 6

EXEMPLES DE FAIBLESSES DANS LE CONTRÔLE DE LA DURABILITÉ ET DE LA REPRODUCTION

Un projet espagnol visait à réduire la contamination des eaux souterraines en limitant l’utilisation d’engrais et d’acide nitrique dans le secteur horticole.

L’équipe de surveillance a évalué favorablement le projet alors que le bénéficiaire avait reconnu que seuls des avantages environnementaux limités avaient été obtenus et que des études supplémentaires étaient nécessaires pour apporter la preuve de ses avantages pour l’environnement. Elle a également remarqué que de telles études étaient nécessaires pour garantir la durabilité du projet, mais que le bénéficiaire ne s’était pas engagé à les réaliser. Enfin, la transférabilité était jugée "élevée" par l’équipe de surveillance, bien que cette dernière ait conclu que "ce secteur n’était probablement pas prêt à adopter une nouvelle technologie, car il est peu rentable et les petits producteurs ne peuvent pas vraiment investir". Cette question n’a pas été traitée pendant l’exécution du projet.

Au moment de la visite de la Cour, un seul des six partenaires qui ont participé au projet utilisait toujours la nouvelle technologie. Aucun élément probant n’atteste que le projet ait été reproduit.

Un projet italien devait durer 24 mois. Cinq mois avant le terme prévu, le bénéficiaire a sollicité une modification substantielle du projet parce que les 50 utilisateurs potentiels initialement disposés à tester le produit n’étaient plus intéressés par le nouveau processus. Bien que le test du produit ait initialement été considéré comme fondamental, le bénéficiaire a demandé à la Commission l’autorisation de faire réaliser ce test par un partenaire commercial.

La Commission a accepté la modification demandée. Une fois achevé, le projet n’a été ni maintenu ni reproduit, car il n’intéressait pas les utilisateurs finals. Malgré les risques évidents que ce manque d’intérêt des utilisateurs finals présentait pour la durabilité du projet, l’équipe de surveillance n’a jamais soulevé cette question et aucune mesure correctrice n’a été prise pour la résoudre.

48. Les bénéficiaires élaborent des rapports sur la mise en œuvre et des rapports finals présentant les résultats et les réalisations des projets. Ces rapports sont soumis à l’évaluation des équipes de surveillance. L’audit a fait apparaître que ces dernières ne se montraient pas assez critiques à l’égard des affirmations et des arguments avancés dans les rapports sur la mise en œuvre et les rapports finals des bénéficiaires (voir encadré 7). Par conséquent, les réalisations des projets et, donc, celles du programme risquent d’être surestimées.

49. En conclusion, l’audit a révélé des faiblesses dans l’évaluation effectuée par l’équipe de surveillance pour 18 des 25 projets examinés. Outre l’absence d’une analyse suffisamment critique des autoévaluations des bénéficiaires, les faiblesses affectaient de manière égale l’évaluation des objectifs environnementaux des projets et celle de leur durabilité, de leur reproduction et de leur diffusion.

LE RÔLE DE CATALYSEUR ATTENDU DU PROGRAMME A ÉTÉ COMPROMIS DU FAIT D’UNE DIFFUSION, D’UNE DURABILITÉ ET D’UNE REPRODUCTION INSUFFISANTES DES PROJETS

50. L’un des objectifs clés du programme LIFE consiste à catalyser l’élaboration de politiques et d’actions dans le domaine de l’environnement. Pour cela, il est nécessaire que les résultats des projets fassent l’objet d’une diffusion adéquate et large, qu’ils soient maintenus et qu’ils soient reproduits (voir point 39).

ENCADRÉ 7

CONTRÔLE TROP PEU CRITIQUE DES RAPPORTS DES BÉNÉFICIAIRES

Un projet italien visait à réduire les déchets dans le secteur de la céramique. Dans son évaluation du rapport final du bénéficiaire, l’équipe de surveillance a en grande partie repris les déclarations de celui-ci, sans se montrer suffisamment critique quant à la durabilité prétendue du projet. La pérennité du projet, mené à terme en septembre 2008 (le paiement final a été effectué en août 2009), n’était pas assurée au moment de l’audit de la Cour.

Un projet allemand visait à développer une logistique urbaine plus propre. L’évaluation des avantages environnementaux du projet, effectuée par l’équipe de surveillance, reprend en grande partie les affirmations du bénéficiaire, sans analyse plus approfondie.

51. L’échantillon de projets audités a permis de relever des problèmes concernant chacun de ces points (voir annexe II). Même lorsque les projets ont produit des effets positifs sur l’environnement, le programme n’a pas permis de les diffuser et de les reproduire de manière efficace pour étendre ces résultats ponctuels à l’ensemble de l’UE. Cela limite considérablement l’efficacité globale du programme.

DIFFUSION DES RÉSULTATS

52. Comme l’indiquent le point 39 et le graphique 2, il est indispensable de faire connaître les résultats des projets si l’on veut que ces derniers jouent un rôle de catalyseur de l’action pour l’environnement. Une diffusion efficace aide à reproduire et à amplifier les résultats des projets. Elle doit être bien ciblée, assurée avec efficience, et surveillée. La Commission et les bénéficiaires partagent la responsabilité de diffuser les résultats des projets LIFE. L’audit a montré que ni l’une ni les autres ne l’avaient fait sans problème.

53. La Commission publie les principales informations relatives aux projets LIFE sur son site web. Celui-ci inclut de brèves présentations des thèmes et des enseignements tirés, une base de données des projets, un outil appelé LIFE by Theme et des synthèses des projets. La Commission, les États membres ou des bénéficiaires organisent des réunions de plate-forme thématiques, et des conférences de clôture sont tenues pour un grand nombre de projets.

54. Cependant, une fois les projets menés à terme, la Commission ne modifie plus ces informations en fonction des problèmes rencontrés ou des succès remportés en ce qui concerne les résultats, la durabilité ou la reproduction des projets. En outre, du fait du traitement en partie manuel des données et du manque de ressources à la Commission, ces informations comportent des lacunes et des erreurs. Par exemple, 11 des 23 projets clôturés visités n’étaient pas repris dans l’outil LIFE by Theme. Cela signifie que, bien qu’une grande quantité d’informations soit mise en ligne, les utilisateurs potentiels n’ont pas accès à des données complètes et à jour sur les projets.

55. Les dispositions communes relatives à LIFE obligent le bénéficiaire, dans le cadre des actions de communication, à créer un site web ou à utiliser un site web existant pour diffuser des informations sur les activités ainsi que sur l’avancement et les résultats du projet. Pour les projets LIFE approuvés avant 2007, la durée pendant laquelle le site devait obligatoirement être opérationnel n’était pas précisée. Le site web était opérationnel pour 16 [12] des 22 projets clôturés remontant à cette période et visités lors de l’audit. Pour les projets LIFE approuvés depuis 2007, le site web doit être mis en ligne au plus tard six mois après le lancement du projet, mis à jour régulièrement et conservé au moins cinq ans après l’achèvement du projet. Pour les projets audités correspondant à cette période, cette exigence était respectée.

56. Bien que la Commission se soit efforcée d’encourager l’amélioration des sites web des projets (notamment en insérant des liens vers de bons exemples de sites web sur le site LIFE et en formulant des recommandations pour la conception des sites web consacrés aux projets LIFE sélectionnés), l’audit a fait apparaître des faiblesses dans les sites web contrôlés.

57. Lors de l’audit, le contenu de 63 sites web de projets [13], sur les 69 [14] projets compris dans l’échantillon, a été analysé. Trente et un projets avaient été approuvés avant 2007, et les 32 autres l’avaient été après cette date. Sur les 53 sites web qui étaient opérationnels au moment de l’audit, 11 étaient très limités dans leur contenu. Les principales faiblesses concernaient l’extrême brièveté des descriptions de projets ainsi que l’absence de visuels, de rapports et de présentations. La qualité des sites web des projets approuvés à partir de 2007 était toutefois meilleure.

58. Les actions de diffusion venant en sus de la communication passive via internet ou d’autres formes de publicité devraient être adaptées aux spécificités du projet. L’audit a permis de relever des cas où, bien que les projets aient produit les résultats souhaités, les activités de diffusion étaient inefficaces et n’incitaient pas à les reproduire. Les sites web des projets n’étaient pas tenus à jour, une grande part de la diffusion s’inscrivait dans le contexte des campagnes de publicité du bénéficiaire ou ciblait ses partenaires commerciaux directs, et les activités prévues dans les plans de communication "post-LIFE" convenus n’étaient pas réalisées.

59. Lorsque le bénéficiaire du projet est une entreprise privée, les activités de diffusion sont généralement organisées dans le contexte de la commercialisation du produit. Cela vise à protéger le savoir-faire, car le projet est souvent considéré comme un avantage stratégique pour les entreprises bénéficiaires. Toutefois, cela limite l’efficacité de la diffusion recherchée par le programme. Les résultats des projets LIFE apporteraient à l’entreprise un avantage concurrentiel dans le secteur. Il est donc possible que l’intérêt de l’entreprise s’oppose au transfert des connaissances et à la reproduction du projet hors de son groupe. Cela réduit fortement l’incidence que le projet aura finalement sur l’environnement. Il y a lieu de se demander si le programme LIFE doit financer des projets de ce type.

60. En conclusion, la Cour a constaté que les activités de diffusion entreprises n’ont pas suffisamment encouragé la reproduction des résultats des projets. Même lorsque les bénéficiaires se sont acquittés de leurs obligations de diffusion prévues dans l’accord de projet, des activités de diffusion coordonnées entre la Commission, les bénéficiaires et les autorités nationales compétentes pour inciter efficacement à reproduire les résultats du projet ont fait défaut.

61. L’encadré 8 fournit un exemple de projet qui a réussi, mais qui, du fait d’une diffusion inefficace, n’a pas produit ses effets potentiellement considérables sur l’environnement.

ENCADRÉ 8

EFFET CATALYSEUR NON OBTENU DANS LE SECTEUR DE LA CÉRAMIQUE

Le polissage de la céramique et des matériaux similaires produit de grandes quantités de déchets. Dans l’un des projets visités en Italie, un procédé de réduction et de recyclage de ces déchets a été appliqué avec succès.

Le projet, achevé en 2008, était toujours opérationnel au moment de la visite d’audit, en 2012.

Malgré sa réussite et sa durabilité, le projet n’a pas été reproduit. Le site web correspondant n’a pas été mis à jour depuis l’achèvement du projet, mais l’entreprise, qui considère que ce dernier constitue un élément très positif du point de vue du marketing, utilise le logo LIFE dans tous ses supports promotionnels.

Une large part de cette production est concentrée dans un petit nombre de régions d’Europe, en particulier dans le district de la céramique de Sassuolo, en Italie, et dans la région de Valence, en Espagne.

Bien que le bénéficiaire ait mené à bien les activités de diffusion prévues dans l’accord de projet, il n’y a pas eu d’effort coordonné entre la Commission, les autorités régionales et les entreprises pour faire connaître les résultats du projet et encourager l’utilisation de techniques similaires ailleurs. L’incidence sur l’environnement s’en est donc trouvée fortement réduite.

DURABILITÉ DES PROJETS ET REPRODUCTION DES RÉSULTATS

62. Comme l’indique le point 39, la durabilité des projets LIFE Environnement est essentielle pour l’efficacité du programme, bien que, dans une certaine mesure, le risque d’échec soit inévitable compte tenu du caractère innovant et de la valeur de démonstration exigés des projets LIFE. Lors de l’audit, 23 projets achevés (entre 2007 et 2009, pour la plupart) ont été visités. Dix d’entre eux n’étaient plus opérationnels au moment de la visite. Deux projets faisaient l’objet de nouveaux développements de la part des bénéficiaires ou de leurs partenaires. Des exemples de projets non durables ont été donnés dans les encadrés 4 et 6, et un exemple de projet durable est fourni dans l’encadré 8.

63. Les faiblesses affectant la diffusion des projets réussis expliquent, au moins en partie, qu’ils ne soient pas largement reproduits. Sur les 23 projets achevés visités, 8 seulement ont été reproduits ou sont susceptibles de l’être, dont 3 ne sont plus opérationnels. Deux projets sur les 8 ne sont reproduits qu’au sein du groupe d’entreprises auquel appartient le bénéficiaire, ce qui limite tant la reproduction que la valeur ajoutée pour l’UE. Cela permet de prendre la mesure de la différence entre la réussite d’un projet et l’efficacité du programme.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

64. Le programme LIFE Environnement est censé jouer le rôle de catalyseur de la politique de l’UE en matière d’environnement, essentiellement en finançant des projets innovants ou ayant une valeur de démonstration qui apportent une valeur ajoutée européenne et dont les résultats sont ensuite diffusés, puis reproduits. L’audit a consisté à évaluer l’efficacité de cet effet catalyseur.

65. La Cour a conclu que le volet LIFE Environnement ne fonctionnait pas efficacement parce qu’il n’était pas suffisamment bien conçu et mis en œuvre. L’audit a permis de relever des faiblesses affectant la conception et la mise en œuvre qui ont nettement atténué l’effet fondamental du programme comme catalyseur de progrès significatifs dans la politique environnementale de l’UE, et qui ont de ce fait compromis l’efficacité globale du programme.

66. Faute d’un mécanisme pour concentrer les ressources limitées sur les objectifs présélectionnés, les fonds investis n’ont eu qu’une incidence diffuse (points 13 à 16).

RECOMMANDATION No 1

Lors de l’établissement des programmes de travail pluriannuels prévus dans le nouveau programme LIFE, les autorités législatives devraient donner à la Commission et aux États membres la possibilité de limiter les demandes éligibles à celles qui concernent quelques priorités stratégiques, et de définir des objectifs clairs, spécifiques, mesurables et réalisables pour les projets à financer.

Il serait possible de rationaliser la procédure de sélection en fixant un nombre limité de priorités pour une durée déterminée, ce qui permettrait en outre de concentrer les efforts sur des questions spécifiques et de faciliter l’évaluation de l’incidence du programme.

67. Les allocations nationales indicatives ont fait obstacle à la sélection des meilleurs projets, car les projets n’ont pas été sélectionnés en fonction seulement de leur intérêt intrinsèque, mais aussi de l’État membre d’origine (points 17 à 21).

RECOMMANDATION No 2

La proposition de la Commission concernant le nouveau programme LIFE supprime les allocations nationales pour les projets traditionnels, mais maintient la règle de l’équilibre géographique pour les projets intégrés. Dans son application, la Commission devrait faire en sorte que les projets intégrés soient sélectionnés en fonction de leur intérêt intrinsèque et que l’équilibre géographique ne soit pas obtenu au prix d’une violation du principe de l’égalité des chances pour les demandeurs.

68. Les résultats des évaluations n’ont pas été justifiés de manière satisfaisante, ce qui a nui à la qualité de la sélection des projets (points 22 à 28).

RECOMMANDATION No 3

La Commission devrait améliorer les formulaires d’évaluation qu’elle utilise pour sélectionner les projets et demander aux évaluateurs d’apprécier et de noter séparément les différents aspects essentiels de ces projets (par exemple le caractère innovant ou la valeur de démonstration de la proposition, la qualité des actions de diffusion prévues ou le potentiel de reproduction des résultats). Il serait ainsi possible de renforcer la qualité et la transparence du processus de sélection tout en s’assurant que les projets sélectionnés sont susceptibles d’apporter une contribution maximale à la réalisation des objectifs du programme.

69. Le cadre de surveillance du programme ne comportait pas d’indicateurs communs appropriés relatifs aux réalisations et aux résultats. Cela a empêché la Commission d’avoir un aperçu complet et à jour de la performance des projets et, par conséquent, d’estimer l’efficacité opérationnelle du programme (points 29 à 38).

RECOMMANDATION No 4

La Commission devrait améliorer ses outils de gestion des programmes, envisager d’introduire des indicateurs communs appropriés relatifs aux réalisations et aux résultats, et assurer le suivi des informations au niveau du projet pour faciliter une bonne surveillance du programme. Dans toute la mesure du possible, ces indicateurs devraient être pertinents, acceptés, crédibles, faciles et résistants (critères "RACER").

70. Certains aspects clés des projets, concernant leur caractère innovant et leur valeur de démonstration ainsi que leurs perspectives de durabilité et leur intérêt pour l’UE, n’ont pas été évalués correctement lors de la sélection des projets (point 41) (voir recommandation no 3).

71. Le caractère raisonnable des coûts des projets, leur durabilité et la possibilité de les reproduire n’ont pas été suffisamment contrôlés (points 42 à 49).

RECOMMANDATION No 5

La Commission devrait mieux évaluer le caractère raisonnable des coûts de personnel déclarés, en particulier pour les projets comparables, en faisant meilleur usage des informations recueillies pendant la phase de surveillance. Il serait ensuite possible de mieux utiliser ces informations afin de détecter plus facilement les coûts excessifs.

72. La Cour a relevé des exemples de diffusion inefficace et de faibles niveaux de durabilité et de reproduction des projets. L’effet potentiel du volet Environnement en tant que catalyseur de la politique environnementale en a été considérablement affaibli (points 50 à 63).

RECOMMANDATION No 6

La Commission devrait mettre davantage l’accent sur la diffusion, la durabilité et la reproduction des projets LIFE. Elle devrait en particulier:

a) demander à l’équipe de surveillance d’assortir ses évaluations, dans ses rapports d’évaluation intermédiaires comme dans ses rapports de visite ex post, d’une analyse critique des mesures proposées par le bénéficiaire pour assurer la diffusion, la durabilité et la reproduction, ainsi que des obstacles susceptibles de s’y opposer;

b) étudier des moyens d’inciter plus efficacement les bénéficiaires privés soucieux de protéger leurs intérêts commerciaux à diffuser et à reproduire les résultats de leurs projets;

c) étudier des moyens d’amener les bénéficiaires à fournir par voie électronique des informations simples et actualisées concernant les projets achevés (Le projet est-il toujours opérationnel? A-t-il été reproduit? Si oui, combien de fois? Etc.). Il lui serait ainsi possible d’améliorer de manière efficiente ses informations ex post sur l’efficacité du programme.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre I, présidée par M. Jan KINŠT, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 6 novembre 2013.

Par la Cour des comptes

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] Le programme LIFE+ est régi par le règlement (CE) no 614/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 mai 2007 concernant l’Instrument financier pour l’environnement (LIFE+) (JO L 149 du 9.6.2007, p. 1). Il succède aux programmes LIFE I (1992-1995), LIFE II (1996-1999) et LIFE III (2000-2006). La Commission a élaboré une proposition relative au nouveau programme LIFE (2014-2020) qui est en cours de négociation au Parlement européen et au Conseil.

[2] Gestion centralisée assurée par la Commission européenne (direction générale de l’environnement).

[3] Le volet Nature et biodiversité a fait l’objet du rapport spécial no 11/2009 de la Cour intitulé "Durabilité des projets LIFE-Nature et gestion de ceux-ci par la Commission".

[4] Ce chiffre comprend 23 projets achevés, dont 22 ont été sélectionnés en 2005 et en 2006, et seulement 3 en 2007. Il convient de remarquer que certaines règles, par exemple celles qui concernent la diffusion des résultats des projets, ont été durcies à partir de 2007.

[5] La Commission est assistée par des évaluateurs externes lors de la sélection des projets et par une équipe externe pour la surveillance de ces derniers.

[6] Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau (JO L 327 du 22.12.2000, p. 1).

[7] Les allocations nationales indicatives "inutilisées" sont réaffectées, puis employées pour cofinancer des projets soumis par d’autres États membres.

[8] Dans le cadre du programme actuel, le modèle concernant le critère d’attribution relatif à la valeur ajoutée européenne des propositions comprend, entre autres, l’évaluation de certains aspects tels que le caractère innovant et la valeur de démonstration du projet, ainsi que celle des actions prévues en matière de diffusion des résultats.

[9] L’évaluation ex post du programme LIFE III (COWI, 2009) et le rapport spécial no 11/2009 de la Cour ont déjà indiqué qu’il était nécessaire de clarifier davantage le système de notation.

[10] D’autres projets sont visités dans le cadre du plan d’audit annuel de la DG Environnement. Les visites d’audit sont effectuées aussitôt après le paiement final, car l’échantillon est constitué de projets dont le paiement final a été effectué l’année précédente, et peu après la clôture du projet. Elles sont centrées sur les aspects financiers des projets et ne sont pas considérées comme faisant partie des activités de suivi.

[11] Les obstacles types qui n’ont pas été suffisamment pris en considération par l’équipe de surveillance incluent l’absence de débouchés commerciaux pour les réalisations du projet, des problèmes de continuité de l’activité ou d’accès aux ressources financières du bénéficiaire et des obstacles législatifs.

[12] Seul un des six projets auxquels ne correspondait aucun site web opérationnel était toujours en exploitation.

[13] Cinq projets avaient été abandonnés; il n’existait aucun site web pour ces projets. Un projet n’a jamais commencé.

[14] Un bénéficiaire a renoncé à son projet juste après la sélection. Celui-ci a été remplacé par un projet de la liste de réserve.

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ANNEXE I

PROCESSUS DE SÉLECTION

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ANNEXE II

ÉVALUATION DE LA COUR CONCERNANT L’ÉCHANTILLON DE PROJETS VISITÉS

État membre | Domaine politique | Contribution de LIFE (en milliers d’euros) | Le projet est-il innovant ou a-t-il valeur de démonstration? | L’audit a-t-il révélé des faiblesses dans la diffusion? | Le projet est-il maintenu (au moment de l’audit)? | Le projet a-t-il été reproduit? |

ALLEMAGNE | Déchets et ressources naturelles | n.d. [1] | Oui | Oui | s.o. | s.o. |

Eau | 414 | Oui | Oui | Oui | Non |

Déchets | 211 | Oui | Oui | Non | Non |

Air, développement urbain | 867 | Non | Oui | Oui | Non |

Eau | 959 | Non | Oui | Oui | Non |

ESPAGNE | Sol | 676 | Oui | Oui | Non | Non |

Air | 305 | Oui | Oui | Oui | Non |

Déchets | 434 | Oui | Oui | Non | Non |

Innovation | 333 | Oui | Oui | Oui | Oui |

Eau | 281 | Oui | Oui | Non (1/6 seulement) | Non |

FRANCE | Eau | 1056 | Non | Oui | Non | Non |

Substances chimiques | 1904 | Oui | Oui | Oui | Oui |

Eau | 538 | Oui | Non | Oui | Oui |

Air | 667 | Oui | Oui | Non | Non |

Changement climatique | 3366 | Oui | Oui | Oui | Oui |

ITALIE | Sol | 407 | Oui | Non | Oui | Non |

Déchets | 214 | Oui | Oui | Non | Oui |

Air | 299 | Oui | Non | Non | Non |

Eau | 1775 | Oui | Non | Oui | Non |

Sol | 372 | Oui | Oui | Non | Oui |

ROYAUME-UNI | Changement climatique | n.d. [1] | Non | Oui | s.o. | s.o. |

Déchets | 411 | Oui | Oui | Non | Oui |

Eau | 407 | Oui | Oui | Oui | Non |

Déchets | 584 | Non | Oui | Oui | Oui |

Développement urbain | 1747 | Non | Oui | Oui | Non |

[1] Projets non clôturés.

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