null

STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

přednesené dne 10. července 2025(1)

Věc C‑554/24 P

Polská republika

proti

Evropské komisi

„ Kasační opravný prostředek – Předběžné opatření – Článek 279 SFEU – Výkon usnesení místopředsedkyně Soudního dvora o nařízení předběžných opatření – Stanovení denního penále až do splnění povinností vyplývajících z usnesení – Nepřijetí nezbytných opatření Polskem – Dohoda o smírném řešení – Vyškrtnutí věci v hlavním řízení – Inkaso penále – Akcesorická povaha řízení o předběžném opatření – Náhrada majetkové újmy způsobené předběžnými opatřeními“

I.      Úvod

1.        Soudní dvůr ve sporu o ochranu Bělověžského pralesa dovodil z článku 279 SFEU pravomoc uložit penále k prosazení předběžných opatření(2). Dosud však s tímto nástrojem nejsou zkušenosti, ani k němu neexistují zvláštní pravidla. V projednávané věci má tedy Soudní dvůr příležitost upřesnit povahu a důsledky uložení penále v řízení o předběžných opatřeních.

2.        Spor se týká původního řízení, v němž Soudní dvůr uložil penále a toto penále (alespoň předběžně) skutečně vzniklo. Česká republika vede s Polskem spor o to, zda Polsko v souvislosti s prodloužením povolení těžby hnědého uhlí v povrchovém dole Turów (Polsko) porušilo směrnici o posuzování vlivů(3), rámcovou směrnici o vodě(4), směrnici o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí(5) a zásadu loajální spolupráce(6). Místopředsedkyně Soudního dvora v tomto řízení na návrh České republiky nejprve usnesením nařídila bezodkladné pozastavení těžby hnědého uhlí v uvedeném povrchovém dole až do ukončení sporu(7), a později uložila denní penále, které mělo Polsko platit do doby, kdy splní toto usnesení(8).

3.        Členské státy, které byly účastníky řízení, však poté, co penále dosáhlo částky celkem 68 500 000 eur, uzavřely dohodu o smírném řešení a Soudní dvůr vyškrtl řízení v hlavní věci z rejstříku(9). Polsko nyní vede spor s Komisí o to, zda musí uvedenou částku uhradit nebo zda tato povinnost odpadla smírným narovnáním a vyškrtnutím věci.

II.    Právní rámec

4.        Právním základem řízení o předběžném opatření u unijních soudů je článek 279 SFEU:

„Soudní dvůr Evropské unie může ve věcech, které mu byly předloženy, nařídit nezbytná předběžná opatření.“

5.        V článku 39 odst. 4 statutu Soudního dvora je upřesněna povaha předběžného opatření:

„Rozhodnutí vydané předsedou nebo jeho zástupcem má pouze předběžnou povahu a nepředjímá rozhodnutí Soudního dvora ve věci samé.“

6.        Dohoda o smírném řešení ve sporu je upravena v čl. 147 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora:

„Dohodnou-li se účastníci řízení ještě před rozhodnutím Soudního dvora na řešení svého sporu a oznámí-li Soudnímu dvoru, že upouštějí od všech svých nároků, nařídí předseda vyškrtnutí věci z rejstříku a rozhodne o nákladech řízení v souladu s ustanoveními článku 141, přičemž přihlédne k případným návrhům účastníků řízení, které k tomu směřují.“

7.        Podmínky předběžného opatření jsou stanoveny v čl. 160 odst. 1 až 3 jednacího řádu Soudního dvora:

„(1)      Návrh na odklad provádění aktu orgánu podle článku 278 SFEU a článku 157 SESAE je přípustný pouze tehdy, napadl-li navrhovatel tento akt u Soudního dvora žalobou.

(2)      Návrh na kterékoli z ostatních předběžných opatření podle článku 279 SFEU je přípustný pouze tehdy, je-li podán účastníkem řízení ve věci, kterou Soudní dvůr projednává, a souvisí-li s touto věcí.

(3)      Návrhy uvedené v předcházejících odstavcích musí označit předmět sporu, okolnosti, které dokládají naléhavost, jakož i skutkové i právní důvody, které prima facie odůvodňují nařízení navrhovaných předběžných opatření.“

8.        Článek 162 odst. 2 a 3 jednacího řádu Soudního dvora upravuje stanovení jistoty a dobu trvání předběžného opatření:

„(2)      Výkon usnesení může být podmíněn tím, že navrhovatel složí jistotu, přičemž výše a podmínky složení jistoty se určí s přihlédnutím k okolnostem.

(3)      V usnesení může být určen den, jímž předběžné opatření pozbývá účinků. Není-li takový den určen, pozbývá předběžné opatření účinků vyhlášením rozsudku, jímž se končí řízení.“

9.        Článek 163 jednacího řádu Soudního dvora se týká změny okolností:

„Usnesení může být na návrh účastníka řízení v důsledku změny okolností kdykoli změněno nebo zrušeno.“

III. Skutečnosti předcházející sporu a řízení

10.      V napadeném rozsudku jsou skutečnosti předcházející sporu popsány následovně.

A.      Rozhodné skutečnosti ve věci C‑121/21

11.      Dne 26. února 2021 podala Česká republika žalobu na základě článku 259 SFEU na určení, že Polsko tím, že rozšířilo a prodloužilo těžbu hnědého uhlí v povrchovém dole Turów (Polsko), který se nachází v blízkosti hranic České republiky a Německa, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z unijního práva (věc C‑121/21).

12.      Souběžně podala Česká republika návrh na předběžné opatření, kterým se domáhala, aby bylo Polsku nařízeno bezodkladně pozastavit těžbu hnědého uhlí v dole Turów do vydání rozsudku Soudního dvora ve věci samé.

13.      Usnesením ze dne 21. května 2021, Česká republika v. Polsko (C‑121/21 R, EU:C:2021:420), místopředsedkyně Soudního dvora tomuto návrhu vyhověla a nařídila Polsku, aby bezodkladně pozastavilo těžbu v tomto dole až do vyhlášení rozsudku, kterým bude skončeno řízení ve věci C‑121/21.

14.      Vzhledem k tomu, že Česká republika měla za to, že Polsko nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z usnesení ze dne 21. května 2021, Česká republika v. Polsko (C‑121/21 R, EU:C:2021:420), podala dne 7. června 2021 nový návrh na předběžné opatření směřující k tomu, aby bylo Polsku uloženo uhradit do rozpočtu Unie denní penále ve výši 5 milionů eur.

15.      Samostatným podáním došlým kanceláři Soudního dvora dne 29. června 2021 navrhlo Polsko zrušení usnesení ze dne 21. května 2021, Česká republika v. Polsko (C‑121/21 R, EU:C:2021:420), na základě článku 163 jednacího řádu Soudního dvora.

16.      Usnesením ze dne 20. září 2021, Česká republika v. Polsko (C‑121/21 R, EU:C:2021:752), místopředsedkyně Soudního dvora zamítla návrh Polska na zrušení usnesení ze dne 21. května 2021, Česká republika v. Polsko (C‑121/21 R, EU:C:2021:420), a uložila mu, aby Komisi zaplatilo penále ve výši 500 000 eur za každý den ode dne oznámení tohoto usnesení Polsku do doby, kdy Polsko splní povinnosti vyplývající z usnesení ze dne 21. května 2021, Česká republika v. Polsko (C‑121/21 R, EU:C:2021:420).

17.      Polsko povinnosti vyplývající z usnesení ze dne 21. května 2021, Česká republika v. Polsko (C‑121/21 R, EU:C:2021:420) nikdy nesplnilo a dne 20. října 2021 opětovně navrhlo zrušení tohoto usnesení.

18.      Dne 3. února 2022 uzavřely Česká republika a Polsko dohodu o ukončení sporu, který vedl k věci C‑121/21 (dále jen „dohoda o smírném řešení“). Podle zpráv v médiích se Polsko zavázalo zaplatit České republice 45 milionů eur a vybudovat bariéru na ochranu spodní vody(10).

19.      Dne 4. února 2022 oznámily oba členské státy Soudnímu dvoru, že v návaznosti na dohodu o smírném řešení upouštějí od všech svých nároků ve věci C‑121/21. Téhož dne polské orgány požádaly Komisi, aby ukončila vymáhání penále uloženého Soudním dvorem, a ke své žádosti připojily znění této dohody o smírném řešení.

20.      Usnesením ze dne 4. února 2022, Česká republika v. Polsko (Povrchový důl Turów) (C‑121/21, EU:C:2022:82), vyškrtl předseda Soudního dvora věc C‑121/21 z rejstříku Soudního dvora.

21.      Téhož dne podalo Polsko na základě článku 163 jednacího řádu Soudního dvora návrh na zrušení usnesení ze dne 20. září 2021, Česká republika v. Polsko (C‑121/21 R, EU:C:2021:752).

22.      Usnesením ze dne 19. května 2022, Česká republika v. Polsko (Povrchový důl Turów (C‑121/21 R, EU:C:2022:408), místopředseda Soudního dvora rozhodl, že nebude vydáno rozhodnutí o návrhu Polské republiky na zrušení usnesení ze dne 21. května 2021 Česká republika v. Polsko (C‑121/21 R, EU:C:2021:420) v rozsahu, v němž se týkal účinků tohoto usnesení po dni 4. února 2022. V ostatním návrhová žádání Polska zamítl.

B.      Vymáhání penále

23.      Komise následně vyzvala Polsko, aby zaplatilo penále vzniklé do vyškrtnutí věci C‑121/21 a pohrozila, že v případě nezaplacení inkasuje tyto částky započtením podle čl. 101 odst. 1 a článku 102 nařízení o finančních pravidlech pro souhrnný rozpočet(11).

24.      Napadenými rozhodnutími Komise Polsko informovala, že provede započtení jeho dluhu proti různým pohledávkám Polska vůči Unii. Částka takto inkasovaná započtením činí 68 500 000 eur a odpovídá dennímu penále dlužnému za období od 20. září 2021 do 3. února 2022.

C.      Řízení před Tribunálem

25.      V řízení před Tribunálem Polsko navrhlo, aby Tribunál napadené rozhodnutí zrušil a uložil Komisi náhradu nákladů řízení. Tribunál však žalobu zamítl napadeným rozsudkem ze dne 29. května 2024, Polsko v. Komise (T‑200/22 a T‑314/22, EU:T:2024:329) v souladu s návrhovými žádáními Komise a uložil Polsku náhradu nákladů řízení.

D.      Kasační opravný prostředek

26.      Kasačním opravným prostředkem podaným dne 14. srpna 2024 Polská republika navrhuje, aby Soudní dvůr

–        zrušil v celém rozsahu napadený rozsudek;

–        zrušil napadená rozhodnutí;

–        uložil Komisi náhradu nákladů řízení v obou stupních.

27.      Evropská komise navrhuje, aby Soudní dvůr

–        zamítl kasační opravný prostředek jako zjevně neopodstatněný a

–        uložil Polsku náhradu nákladů řízení.

28.      Účastníci řízení předložili písemná vyjádření. Soudní dvůr rozhodl podle čl. 76 odst. 2 svého jednacího řádu, že se nebude konat jednání, protože má dostatečné podklady pro rozhodnutí.

IV.    Právní analýza

29.      Polsko svým kasačním opravným prostředkem vytýká zaprvé porušení článku 279 SFEU Tribunálem (k tomu část A) a za druhé nedostatečné odůvodnění napadeného rozsudku (k tomu část B).

A.      Článek 279 SFEU

30.      První důvod kasačního opravného prostředku obsahuje čtyři vytýkané skutečnosti, které se týkají výkladu článku 279 SFEU ve vztahu k důsledkům dohody o smírném řešení. Tvrdí, že v důsledku uvedené dohody mělo být zrušeno uložené penále se zpětným účinkem, protože předběžné opatření závisí na hlavní věci (k tomu oddíl 1). Má za to, že jeho zrušení je nezbytné i z důvodu předcházení majetkové újmy způsobené adresátům předběžných opatření (k tomu oddíl 2). Jinak by penále plnilo funkci sankce (k tomu rovněž oddíl 1). Nic jiného nevyplývá ani z usnesení ze dne 19. května 2022 (k tomu rovněž oddíl 3).

1.      Akcesorická, nikoliv sankční povaha předběžného opatření

31.      V první části prvního důvodu kasačního opravného prostředku Polsko namítá, že Tribunál v bodech 42 a 47 napadeného rozsudku nepřihlédl k akcesorickému vztahu mezi řízením o předběžném opatření a řízením ve věci samé. Stejným směrem se ubírá i třetí část prvního důvodu kasačního opravného prostředku, podle níž Tribunál v bodech 47 a 48 napadeného rozsudku přisoudil penále funkci sankce za porušení povinností.

32.      Podle bodu 42 napadeného rozsudku vyškrtnutí věci v hlavním řízení sice mělo vliv na dobu trvání penále, nemělo však za následek zánik povinnosti Polska uhradit částku dlužnou z titulu penále. Odlišný závěr by podle Tribunálu znamenal odchýlit se od účelu penále, kterým je zajistit účinné uplatňování unijního práva.

33.      V bodě 47 napadeného rozsudku navíc Tribunál konstatoval, že v projednávané věci bylo cílem penále nejen zajistit účinnost rozsudku, jímž se končí řízení, nýbrž rovněž zajistit, aby Polsko dodrželo předběžná opatření nařízená usnesením ze dne 21. května 2021, Česká republika v. Polsko (C‑121/21 R, EU:C:2021:420), a bylo odrazeno od toho, aby oddalovalo uvedení svého jednání do souladu s tímto usnesením.

34.      Tribunál z toho v bodě 48 napadeného rozsudku dovozuje, že argumentace Polské republiky směřuje k tomu, aby byl mechanismus penále uloženého na základě článku 279 SFEU zbaven podstaty, protože vede k akceptování toho, že povinná strana záměrně neplní povinnost vyhovět předběžným opatřením nařízeným v řízení o předběžném opatření až do ukončení sporu v hlavním řízení a ohrožuje tak účinnost unijního práva.

35.      Polsko správně vychází z toho, že řízení o předběžném opatření má akcesorickou povahu ve vztahu k hlavnímu řízení. Jeho účelem je zaručit plnou účinnost rozsudku, jímž se skončí řízení, aby se zabránilo mezeře v právní ochraně zajišťované Soudním dvorem(12). Předběžné opatření naproti tomu nesmí představovat sankci za porušení unijního práva.

36.      Tato akcesorická povaha je vyjádřena rovněž v čl. 160 odst. 1 a 2 jednacího řádu. Jeho článek 160 odst. 1 se týká návrhu na odklad provádění aktu orgánu, který je přípustný pouze tehdy, pokud navrhovatel tento akt napadl. A podle čl. 160 odst. 2 uvedeného jednacího řádu jsou návrhy na předběžná opatření ve smyslu článku 279 SFEU přípustné pouze tehdy, jsou-li podány účastníkem řízení ve věci, kterou Soudní dvůr projednává, a souvisí-li s touto věcí.

37.      Polsko navíc správně zdůrazňuje dispoziční zásadu v řízení o předběžném opatření, protože je podmíněno návrhem účastníka řízení. Možnost rozhodnout bez návrhu stanoví pouze čl. 160 odst. 7 jednacího řádu ve vztahu k rozhodnutím, která Soudní dvůr přijal bez vyjádření druhého účastníka řízení, avšak i zde na návrh účastníka řízení.

38.      S ohledem na tuto akcesorickou povahu řízení o předběžném opatření a dispoziční zásadu musí při vyškrtnutí věci na základě dohody o smírném řešení odpadnout i předběžná opatření přijatá za účelem zajištění účinnosti rozsudku, jímž se řízení končí.

39.      Po ukončení řízení v hlavní věci vyškrtnutím(13) věci C‑121/21 z důvodu dohody o smírném řešení proto předběžná opatření přijatá v souvislosti s tímto řízení pozbyla účinků(14), jak správně uvedl Tribunál v bodech 36 a 37 napadeného rozsudku.

40.      Znamená to však, že s ohledem na dohodu o smírném řešení a vyškrtnutí věci je nezbytné považovat předběžná opatření za neexistující od počátku nebo mít za to, že byla zrušena se zpětným účinkem?

41.      Článek 147 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora otázku zpětného účinku neupravuje. Toto ustanovení upravuje pouze rozhodnutí o vyškrtnutí věci a o nákladech řízení, pokud se účastníci řízení ještě před rozhodnutím Soudního dvora dohodnou na řešení svého sporu a oznámí Soudnímu dvoru, že upouštějí od svých nároků.

42.      Účinky vyškrtnutí nejsou výslovně upraveny. Lze si tedy představit, že se dosavadní procesní úkony, včetně všech předběžných opatření, ruší se zpětným účinkem.

43.      Ve prospěch tohoto závěru svědčí akcesorická povaha předběžného opatření. To má pouze zaručit účinnost budoucího konečného rozsudku, proto jej již není zapotřebí, jestliže takový rozsudek nebude přijat.

44.      Naznačuje to rovněž upuštění od nároků, které je podle čl. 147 odst. 1 jednacího řádu podmínkou pro vyškrtnutí věci. Účastníci řízení totiž musí upustit rovněž od případných nároků na předběžné opatření. Zrušení předběžných opatření se zpětným účinkem je v tomto ohledu v souladu s dispoziční zásadou, která platí v řízení o předběžném opatření.

45.      Zrušení předběžných opatření se zpětným účinkem nebrání ani odkaz na účinné uplatňování unijního práva v bodech 42 a 48 napadeného rozsudku. Je sice pravda, že předběžná opatření rovněž přispívají k účinnému uplatňování unijního práva, to je však pouze nezbytný důsledek jejich primární funkce, kterou je zaručit účinnost rozsudku, jímž se řízení skončí. Není-li zachování předběžných opatření již pro tuto primární funkci nezbytné, nemůže jej odůvodnit ani účinné uplatňování unijního práva. V opačném případě by se řízení o předběžném opatření oddělilo od řízení v hlavní věci a nabylo autonomní povahy.

46.      Avšak mezi zrušením předběžných opatření se zpětným účinkem a strukturováním penále existuje však určitý vztah napětí.

47.      Místopředsedkyně uložila Polsku povinnost zaplatit do ukončení těžby penále ve výši 500 000 eur za den. Každá další prodleva v plnění předběžného opatření tak vede k navýšení částky. Cílem penále proto není pouze zajistit dodržení původního předběžného opatření jako takového, nýbrž pokud možno jeho rychlé dodržení, což Tribunál vyjádřil v bodě 47 napadeného rozsudku.

48.      Tento dodatečný donucovací účinek by se ovšem vytratil, pokud by penále v plném rozsahu odpadlo i tehdy, když bude dodržení oddalováno. Při zpětném pohledu tedy kumulované penále skutečně má účinek sankce za opožděné splnění předběžného opatření. Tento sankční účinek ovšem není účelem uložení kumulovaného penále, nýbrž pouze nezbytným strukturálním znakem tohoto donucovacího prostředku.

49.      Jako nezbytný strukturální znak není tento sankční účinek v rozporu s akcesorickou povahou řízení o předběžném opatření. K zajištění účinnosti budoucího konečného rozsudku, totiž může být nezbytné provést předběžné opatření co nejdříve, aby se například zamezilo dalšímu zvětšování škody.

50.      Nicméně ani toto strukturování penále nebrání dohodě účastníků řízení o tom, že již vzniklé kumulované penále bude se zpětným účinkem zrušeno. Takto strukturované penále totiž, jakožto předběžné opatření, rovněž podléhá dispozici ze strany účastníků. V opačném případě by tomuto opatření byla připisována autonomní povaha, která by již nebyla slučitelná s akcesorickou povahou předběžného opatření.

51.      Nelze nicméně vyloučit, že navzdory právnímu zrušení předběžných opatření se zpětným účinkem vzniknou problémy z věcného hlediska. Pokud by Polsko dodrželo předběžné opatření ze dne 21. května 2021 a zastavilo by těžbu hnědého uhlí, vznikly by tomuto členskému státu značné negativní dopady, které by dohodou o smírném řešení nebyly napraveny. Došlo by k výpadku příjmů, zatímco by i nadále vznikaly náklady spojené s údržbou povrchového dolu, zejména s odčerpáváním prosakující spodní vody. Podle tvrzení Polska ve věci C‑121/21 by navíc byl ohrožen další provoz hnědouhelné elektrárny Turów, a tím místní zásobování dálkovým teplem a výroba elektřiny. Polsko dokonce vyjádřilo obavu, že by si zaměstnanci povrchového dolu během zastavení těžby našli jiné zaměstnání a při obnovení těžby by již nebyli k dispozici. To by mohlo dokonce směřovat k předjímání výsledku řízení v hlavní věci.

52.      Tyto věcné problémy je však třeba namítat i ve vztahu k zachování předběžných opatření až do okamžiku vyškrtnutí. Polsko by podle nich totiž muselo zaplatit penále ve značné výši, i kdyby se následně prokázalo, že předběžné opatření, k jehož prosazení mělo sloužit, bylo nadbytečné.

53.      K věcným důsledkům předběžných opatření, u kterých se následně prokáže jejich nadbytečnost, je proto každopádně zapotřebí přistupovat jiným způsobem(15).

54.      První a třetí část prvního důvodu kasačního opravného prostředku je proto opodstatněná, protože Tribunál v bodech 42, 47 a 48 napadeného rozsudku dostatečně nepřihlédl k akcesorické povaze řízení o předběžném opatření a s ní nedílně spojené dispoziční zásadě, což fakticky směřuje k nepřípustnému autonomnímu sankčnímu účinku penále. Z důvodu tohoto nesprávného právního posouzení je třeba napadený rozsudek zrušit.

2.      Majetková újma

55.      Ve druhé částí prvního důvodu kasačního opravného prostředku Polsko vytýká, že napadený rozsudek vede k nenapravitelné majetkové újmě způsobené předběžným opatřením. Tvrdí, že taková nenapravitelná újma není slučitelná s předběžnou povahou předběžného opatření.

56.      Tato argumentace není přípustná, protože rozšiřuje předmět sporu nad rámec žaloby podané Tribunálu. Polsko proto ani nemůže uvádět žádný bod napadeného rozsudku, který tímto argumentem napadá.

57.      Tato argumentace navíc vyznívá naprázdno, pokud se Soudní dvůr přikloní k mému názoru na první a druhou část prvního důvodu kasačního opravného prostředku, protože podle něj by přinejmenším v projednávané věci nevznikla na polské straně žádná majetková újma.

58.      Nicméně pro případ, že Soudní dvůr bude tuto argumentaci považovat za přípustnou a neztotožní se s mým názorem na první a třetí část prvního důvodu kasačního opravného prostředku, je nezbytné připomenout, že unijní právo obsahuje nástroje pro kompenzaci takové majetkové újmy.

59.      Je pravda, že rozhodnutí soudce příslušného pro rozhodování o předběžných opatřeních nesmí předjímat budoucí konečné rozhodnutí ve věci samé tím, že jej zbaví jeho užitečného účinku(16).

60.      Nicméně nelze zcela vyloučit, že v důsledku předběžného opatření vznikne ve skutečnosti definitivní majetková újma. Významné negativní dopady spojené s dodržením předběžného opatření ze dne 21. května 2021, kterých bylo třeba se obávat, jsem již popsala(17).

61.      Kdyby z konečného rozsudku vyplynulo, že dotčené povolení ve věci C‑121/21 bylo protiprávní, pak by pro kompenzaci takového znevýhodnění nebyl jediný důvod. Pokud by naproti tomu tento konečný rozsudek potvrdil, že záměr je v souladu s právními předpisy, a pokud by se tedy ukázalo, že předběžné opatření nebylo zapotřebí, vyvstala by otázka kompenzace majetkové újmy způsobené tímto předběžným opatřením.

62.      V tomto případě by bylo možné uvažovat o složení jistoty, ale i o nároku vyplývajícímu z bezdůvodného obohacení vůči Komisi a o nárocích na náhradu škody uplatňovaných vůči druhému účastníku řízení nebo Soudnímu dvoru.

63.      Zaprvé by složení jistoty v zásadě mohlo kompenzovat znevýhodnění, pokud se následně ukáže, že předběžné opatření nebylo opodstatněné. Jak tvrdí Polsko, čl. 162 odst. 2 jednacího řádu umožňuje podmínit výkon předběžného opatření složením jistoty.

64.      V projednávané věci bylo možné uvažovat o uložení povinnosti České republice takovou jistotu složit. Odhad výše takové jistoty za nepříznivé důsledky okamžitého zastavení těžby hnědého uhlí by však byl velmi obtížný, zejména v případě, že by ve výsledku mělo vést ke konečnému zastavení těžby. V řízení o předběžném opatření však tato otázka nevyvstala, protože Polsko nepodalo návrh na složení takové jistoty.

65.      Zadruhé si lze představit, že nárok na vrácení penále uplatňovaný vůči Komisi by byl založen na bezdůvodném obohacení. Podle obecných zásad společných právním řádům členských států platí, že osoba, jež utrpěla ztrátu, v jejímž důsledku se zvětší majetek jiné osoby, aniž by pro toto obohacení existoval jakýkoli právní základ, má v zásadě právo požadovat od osoby, která se takto obohatila, vydání obohacení do výše odpovídající této ztrátě(18). Pokud by Polsko před dohodou o smírném řešení penále Komisi již zaplatilo, nicméně uložení penále by – jak navrhuji – bylo zrušeno se zpětným účinkem, mohlo by Polsko požadovat jeho vrácení. Avšak v případě, že se Soudní dvůr nepřikloní k mému názoru na zpětnou účinnost dohody o smírném řešení, existoval by za období před touto dohodou i nadále právní důvod pro úhradu tohoto penále Komisi.

66.      Zatřetí by kompenzaci majetkové újmy způsobené předběžným opatřením mohl umožnit nárok na náhradu újmy vyplývající z unijního práva. Podle ustálené judikatury je nárok na náhradu újmy buď z titulu mimosmluvní odpovědnosti členských států, nebo Unie vázán na splnění tří podmínek: škůdce porušil normu unijního práva, jejímž cílem je přiznat poškozenému práva, porušení této právní normy je dostatečně závažné a existuje přímá příčinná souvislost mezi tímto porušením a vzniklou újmou(19).

67.      Na jedné straně by ve velmi vzácných případech mohl takový nárok na náhradu újmy existovat vůči navrhovateli, kterým je v projednávané věci Česká republika. Návrh na nařízení předběžného opatření však porušuje unijní právo pouze tehdy, pokud je jeho podání navrhovatelem zneužívající povahy, například pokud navrhovatel Tribunál vědomě klame o podmínkách pro nařízení předběžného opatření (procesní podvod). V projednávané věci neexistují ve vztahu k návrhům podaným Českou republikou žádné důvody se domnívat, že tomu tak bylo. I když si lze představit řadu důvodů zakládajících odpovědnost v souvislosti s podáním návrhu na předběžné opatření(20), příslušná pravidla dosud v tomto smyslu chybí.

68.      Na druhé straně přichází do úvahy nárok na náhradu újmy vůči Unii, který by musel být založen na porušení unijního práva Soudním dvorem při rozhodování o nařízení předběžného opatření.

69.      Soudní dvůr již uznal, že porušení unijního práva soudy může zakládat nárok na náhradu škody(21). Tomuto nároku nebrání ani překážka věci rozhodnuté, protože nárok na náhradu újmy je jiným předmětem sporu než v původním soudním rozhodnutí(22).

70.      Nicméně v praxi by odůvodnění takového návrhu mohlo být velmi obtížné. Předběžné opatření zpravidla nebude protiprávní, natož aby zakládalo kvalifikované porušení.

71.      V projednávané věci však nelze mít za to, že by žaloba na náhradu škody podaná proti Unii již od počátku neměla šanci na úspěch.

72.      Soudce rozhodující o předběžných opatřeních může předběžné opatření nařídit jen tehdy, pokud je prokázáno, že jeho nařízení je prima facie odůvodněno skutkově i právně (fumus boni iuris) a je naléhavé v tom smyslu, že k zabránění vážné a nenapravitelné újmy na zájmech navrhovatele je nezbytné, aby bylo nařízeno a vyvolávalo účinky ještě před rozhodnutím ve věci samé. Soudce příslušný pro rozhodování o předběžných opatřeních též musí tam, kde je to vhodné, zvážit dotčené zájmy(23). Rozhodnutí soudce příslušného pro rozhodování o předběžných opatřeních navíc nesmí předjímat budoucí rozhodnutí ve věci samé(24).

73.      Místopředsedkyně založila fumus boni iuris v usnesení ze dne 21. května 2021  na tom, že Polsku bylo sporné povolení těžby hnědého uhlí vydáno na základě ustanovení, které umožňovalo prodloužit povolení bez předchozího posouzení vlivů na životní prostředí(25).

74.      Avšak již z popisu skutkového stavu v usnesení ze dne 21. května 2021 vyplývá, že provozovatel povrchového dolu přiložil rozhodnutí EIA k žádosti o prodloužení povolení(26). Není proto jisté, že se prodloužení zakládá na tvrzeném nedostatku v provedení směrnice o posuzování vlivů.

75.      Polsko navíc v žalobní odpovědi v hlavním řízení ze dne 7. června 2021, tedy po přijetí předběžného opatření, uvedlo, že příslušné orgány již dne 28. dubna 2021, tedy před přijetím předběžného opatření, vydaly další dlouhodobé povolení těžby hnědého uhlí, které se zakládalo na posuzování vlivů na životní prostředí. Tímto dalším povolením Polsko případnou vadu sporného povolení napravilo. Tuto skutečnost měla místopředsedkyně zohlednit nejpozději v usnesení ze dne 20. září 2021 při nařízení penále k prosazení předběžného opatření.

76.      Zdá se, že generální advokát P. Pikamäe s ohledem na to omezil přezkum tohoto žalobního důvodu ve věci samé na slučitelnost polské právní úpravy se směrnicí o posuzování vlivů a zastával názor, že nejde o zákonnost povolení těžby hnědého uhlí(27).

77.      Málo přesvědčivé je rovněž to, že místopředsedkyně nijak nespojila údajné porušení směrnice o posuzování vlivů se závažnou a nenapravitelnou újmou, která odůvodňuje naléhavost. Místopředsedkyně konstatovala, že pokračování těžby hnědého uhlí v dole Turów by v důsledku nepříznivého vlivu na podzemní vody mohlo způsobit vážnou a nenapravitelnou újmu na životním prostředí a lidském zdraví(28). Takové dopady je jistě zapotřebí prošetřit v rámci posouzení vlivů na životní prostředí. Toto posouzení by však takovým účinkům nezabránilo(29).

78.      Ostatně ani žalobní důvody České republiky ve věci samé zřejmě nesměřovaly k tomu, že by takové účinky porušovaly unijní právo. Česká republika spíše vycházela z toho, že takové porušení cílů čl. 4 odst. 1 písm. a) bodu ii) a písm. b) bodu ii) rámcové směrnice o vodě je opodstatněné výjimkami podle čl. 4 odst. 4 a 5(30).

79.      A konečně by si tato otázka zasloužila hlubší analýzu toho, zda místopředsedkyně v rámci zvažování zájmů(31) a při uložení penále(32) obhajitelným způsobem zvážila argumenty Polska týkající se nevýhod zastavení těžby hnědého uhlí(33), nebo zda překročila mez ke zkreslení důkazů, a tak možná dokonce předjímala řízení ve věci samé.

80.      K těmto možným důvodům nároku na náhradu újmy však Polsko v projednávané věci žádné argumenty nepředložilo.

81.      Ostatně ani nemůže být úkolem Komise zpochybňovat příslušné tvrzení o porušení unijního práva Soudního dvorem. Unie by spíše musela být v takovém řízení i před Soudním dvorem zastupována jím samotným(34).

82.      To ovšem nevylučuje, aby Komise, případně společně s Radou a Parlamentem, usilovala o smírné řešení ve sporu o penále, pokud by se Soudní dvůr neměl přiklonit k mému názoru na první a třetí část prvního důvodu kasačního opravného prostředku. Pravděpodobně by bylo ve prospěch všech zúčastněných, pokud by Unie tyto prostředky použila na zvláštní program určený k podpoře změn v oblasti energetiky v Polsku a tento členský stát by se na oplátku vzdal dalších kroků směřujících k navrácení penále.

83.      Ohledně druhé části prvního důvodu kasačního opravného prostředku, v němž Polsko uplatňuje nenapravitelnou majetkovou újmu, je však nezbytné konstatovat, že by byl s ohledem na popsané kompenzační mechanismy neopodstatněný, pokud by jej Soudní dvůr – oproti mému názoru – považoval za přípustný.

3.      Nesprávný výklad usnesení ze dne 19. května 2022

84.      Ve čtvrté části prvního důvodu kasačního opravného prostředku Polsko napadá bod 40 napadeného rozsudku. Tribunál v něm mimo jiné konstatoval, že z bodu 26 usnesení místopředsedy ze dne 19. května 2022 výslovně vyplývá, že uložení povinnosti Polské republice zaplatit Komisi penále ve výši 500 000 eur denně až do pozastavení této těžby musí být považováno za neplatné (až) ode dne 4. února 2022. Jinak řečeno, denní penále uložené místopředsedkyní usnesením ze dne 20. září 2021 nemá právní základ (až) od 4. února 2022. Denní penále proto podle bodu 41 napadeného rozsudku běželo od 20. září 2021 do 3. února 2022.

85.      Polsko namítá, že místopředseda v usnesení ze dne 19. května 2022 pouze konstatoval, že podle článku 163 jednacího řádu je pouze oprávněn změnit předběžné opatření jen do budoucnosti. Zrušení se zpětným účinkem nespadá do jeho pravomoci(35). Toto usnesení proto neobsahuje žádné zjištění týkající se (automatického) zrušení stanoveného penále se zpětným účinkem v důsledku vyškrtnutí věci samé.

86.      Polsko správně tvrdí, že bezprostředním cílem zjištění v bodech 26 usnesení ze dne 19. května 2022 bylo podpořit rozhodnutí místopředsedy. Zjištění, že uložení penále nelze zrušit se zpětným účinkem, k tomu nebylo nezbytné. Spíše postačovalo konstatování, že místopředseda nemůže zrušit uložení penále se zpětným účinkem a vyškrtnutím bylo uložení penále zrušeno do budoucnosti.

87.      Avšak ani Tribunál v bodě 40 napadeného rozsudku netvrdí nic jiného.

88.      Pro polskou argumentaci je relevantní spíše závěr v bodě 42 napadeného rozsudku, který se zakládá na bodě 40, že vyškrtnutí věci v hlavním řízení nemělo za následek zánik povinnosti uhradit částku dlužnou z titulu penále. Jak jsem již uvedla(36), tento závěr je stižen nesprávným právním posouzením, a musí být tedy zrušen.

89.      Naproti tomu čtvrtá část první důvodu kasačního opravného prostředku je neopodstatněná.

B.      Odůvodnění napadeného rozsudku

90.      Druhý důvodem kasačního opravného prostředku Polsko napadá bod 46 napadeného rozsudku. Tribunál v něm odmítá argument Polska, podle něhož z většiny vnitrostátních právních řádů vyplývá, že předběžná opatření nařízená před vydáním konečného rozhodnutí, přestávají se zpětnou platností vyvolávat účinky, stane-li se hlavní řízení bezpředmětným. Toto konstatování nestačí k prokázání, že tato procesní pravidla jsou součástí ústavních tradic společných členským státům a mohla by být z tohoto důvodu součástí právního řádu Evropské unie jakožto pramen práva.

91.      Polsko tímto důvodem kasačního opravného prostředku nezpochybňuje obsah tohoto konstatování Tribunálu, nýbrž pouze tvrdí, že toto odůvodnění není dostatečné. Je proto nezbytné pouze posoudit, zda z odůvodnění jasně a jednoznačně plynou úvahy Tribunálu, aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody přijatého rozhodnutí a Soudní dvůr mohl provést svůj soudní přezkum(37).

92.      Výklad v bodě 46 napadeného rozsudku tyto požadavky splňuje. Konstatování Polska podle něj Tribunál nepřesvědčilo, že existuje ústavní tradice společná členským státům, podle které vede dohoda o smírném řešení k nicotnosti předběžného opatření se zpětným účinkem, včetně příslušných opatření k jeho prosazení. Soudní dvůr v podobné věci odůvodnil své konstatování ještě výstižněji(38).

93.      Z toho vyplývá, že toto konstatování je dostatečně odůvodněno a druhý důvod kasačního opravného prostředku není opodstatněný.

V.      K žalobě před Tribunálem

94.      Podle prvního odstavce článku 61 svého statutu zruší Soudní dvůr rozhodnutí Tribunálu, je‑li opravný prostředek opodstatněný. Soudní dvůr může vydat sám konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje, nebo věc vrátit zpět Tribunálu k novému rozhodnutí.

95.      Podle mé analýzy první a třetí části prvního důvodu kasačního opravného prostředku vedla dohoda o smírném řešení k tomu, že předběžná opatření zanikla se zpětným účinkem. Komise proto v napadených rozhodnutích nesprávně provedla započtení penále s polskými nároky. Tato rozhodnutí musí být proto zrušena.

VI.    Náklady řízení

96.      Článek 184 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora stanoví, že je-li kasační opravný prostředek opodstatněný a Soudní dvůr vydá sám konečné rozhodnutí ve věci, rozhodne o nákladech řízení. Podle čl. 138 odst. 1, jenž se na řízení o kasačním opravném prostředku použije na základě čl. 184 odst. 1 jednacího řádu, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.

97.      Vzhledem k tomu, že Polsko mělo ve věci úspěch a požaduje náhradu nákladů řízení, musí být Komisi uložena povinnost nahradit náklady řízení vynaložené Polskem a nést vlastní náklady.

VII. Závěry

98.      Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby rozhodl následovně:

„1)      Rozsudek Tribunálu ze dne 29. května 2024, Polsko v. Komise (T‑200/22 a T‑314/22, EU:T:2024:329) se zrušuje.

2)      Rozhodnutí Evropské komise ze dne 7. a 8. února, 16. a 31. března a ze dne 16. května 2022, kterými započtením inkasovala částky, které Polská republika dlužila za období od 20. září 2021 do 17. ledna 2022 a od 18. ledna 2022 do 3. února 2022 jako denní penále, které uložila místopředsedkyně Soudního dvora usnesení ze dne 20. září 2021, Česká republika v. Polsko (C‑121/21 R, EU:C:2021:752), se zrušují.

3)      Evropská komise nahradí náklady vynaložené Polskou republikou v řízení před Tribunálem a před Soudním dvorem a ponese vlastní náklady obou řízení.“

1      Původní jazyk: němčina.

2      Usnesení ze dne 20. listopadu 2017, Komise v. Polsko (Bělověžský prales) (C‑441/17, EU:C:2017:877, body 97 a násl.).

3      Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. 2012, L 26, s. 1) ve znění pozměněném směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2014/52/EU ze dne 16. dubna 2014 (Úř. věst. 2014, L 124, s. 1).

4      Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES ze dne 23. října 2000, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky (Úř. věst. 2000, L 327, s. 1; Zvl. vyd. 15/05, s. 275), naposledy pozměněná směrnicí Komise 2014/101/EU ze dne 30. října 2014 (Úř. věst. 2014, L 311, s. 32).

5      Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES ze dne 28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/313/EHS (Úř. věst. 2003, L 41, s. 26; Zvl. vyd. 15/7, s. 375).

6      Viz stanovisko generálního advokáta P. Pikamäe ve věci Česká republika v. Polsko (Povrchový důl Turów) (C‑121/21, EU:C:2022:74).

7      Usnesení místopředsedkyně Soudního dvora ze dne 21. května 2021, Česká republika v. Polsko (Povrchový důl Turów) (C‑121/21 R, EU:C:2021:420).

8      Usnesení místopředsedkyně Soudního dvora ze dne 20. září 2021, Česká republika v. Polsko (Povrchový důl Turów) (C‑121/21 R, EU:C:2021:752).

9      Usnesení ze dne 4. února 2022, Česká republika v. Polsko (Povrchový důl Turów) (C‑121/21, EU:C:2022:82).

10      Viz například Reuters, Poland sign deal to end Polish coal mine dispute – Czech PM, ze dne 3. února 2022, https://www.reuters.com/article/business/energy/-poland-sign-deal-to-end-polish-coal-mine-dispute-czech-pm-idUSP7N2HH02Q/., a Landesecho, Tschechien und Polen einigen sich im Konflikt um Kohlegrube Turów ze dne 4. února 2024, https://landesecho.cz/wirtschaft/tschechien-und-polen-einigen-sich-im-konflikt-um-kohlegrube-turow/002031/.

11      Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2018/1046 ze dne 18. července 2018, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie, mění nařízení (EU) č. 1296/2013, (EU) č. 1301/2013, (EU) č. 1303/2013, (EU) č. 1304/2013, (EU) č. 1309/2013, (EU) č. 1316/2013, (EU) č. 223/2014 a (EU) č. 283/2014 a rozhodnutí č. 541/2014/EU a zrušuje nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012 (Úř. věst. 2018, L 193, s. 1)

12      Usnesení ze dne 20. listopadu 2017, Komise v. Polsko (Bělověžský prales) (C‑441/17, EU:C:2017:877, body 94 a 95). Viz rovněž usnesení místopředsedy Soudního dvora ze dne 10. září 2013, Komise v. Pilkington Group (C‑278/13 P P[R], EU:C:2013:558, bod 68), a ze dne 2. března 2016, Evonik Degussa v. Komise (C‑162/15 P-R, EU:C:2016:142, bod 29).

13      Usnesení ze dne 4. února 2022, Česká republika v. Polsko (Povrchový důl Turów) (C‑121/21, EU:C:2022:82).

14      Usnesení místopředsedy Soudního dvora ze dne 19. května 2022, Česká republika v. Polsko (Povrchový důl Turów) (C‑121/21 R, EU:C:2022:408, body 25 a 26).

15      Viz body 62 až 81 níže.

16      Usnesení místopředsedy Soudního dvora ze dne 10. září 2013, Komise v. Pilkington Group (C‑278/13 P(R), EU:C:2013:558, bod 68), ze dne 2. března 2016, Evonik Degussa v. Komise (C‑162/15 P-R, EU:C:2016:142, bod 105), a ze dne 20. listopadu 2017, Komise v. Polsko (Bělověžský prales) (C‑441/17, EU:C:2017:877, body 94 a 95).

17      Viz bod 51 výše.

18      Rozsudky ze dne 16. prosince 2008, Masdar (UK) v. Komise (C‑47/07 P, EU:C:2008:726, bod 44), a ze dne 9. července 2020, Česká republika v. Komise (C‑575/18 P, EU:C:2020:530, bod 82).

19      Rozsudky ze dne 5. března 1996, Brasserie du pêcheur a Factortame (C‑46/93 a C‑48/93, EU:C:1996:79, bod 51), ze dne 16. července 2009, Komise v. Schneider Electric (C‑440/07 P, EU:C:2009:459, bod 160), a ze dne 5. března 2024, Kočner v. Europol (C‑755/21 P, EU:C:2024:202, bod 117).

20      Například při ochraně duševního vlastnictví podle čl. 9 odst. 7 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/48/ES ze dne 29. dubna 2004 o dodržování práv duševního vlastnictví (Úř. věst 2004, L 157, s. 45) a obchodních tajemství podle čl. 11 odst. 5 směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/943 ze dne 8. června 2016 o ochraně nezveřejněného know-how a obchodních informací (obchodního tajemství) před jejich neoprávněným získáním, využitím a zpřístupněním (Úř. věst. 2016, L 157, s. 1).

21      Rozsudky ze dne 30. září 2003, Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:513, body 32 až 36), ze dne 16. července 2009, Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland v. Komise (C‑385/07 P, EU:C:2009:456, bod 195), a ze dne 26. listopadu 2013, Gascogne Sack Deutschland v. Komise (C‑40/12 P, EU:C:2013:768, bod 98).

22      Viz rozsudek ze dne 30. září 2003, Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:513, bod 39).

23      Usnesení ze dne 12. července 1996, Spojené království v. Komise (C‑180/96 R, EU:C:1996:308, bod 44), předsedy Soudního dvora ze dne 24. září 1996, Spojené království v. Komise (C‑239/96 R a C‑240/96 R, EU:C:1996:347, bod 31) a místopředsedkyně Soudního dvora ze dne 21. května 2021, Česká republika v. Polsko (Povrchový důl Turów) (C‑121/21 R, EU:C:2021:420, bod 34).

24      Usnesení místopředsedy Soudního dvora ze dne 10. září 2013, Komise v. Pilkington Group (C‑278/13 P[R], EU:C:2013:558, bod 68), ze dne 2. března 2016, Evonik Degussa v. Komise (C‑162/15 P-R, EU:C:2016:142, bod 105), a ze dne 20. listopadu 2017, Komise v. Polsko (Bělověžský prales) (C‑441/17, EU:C:2017:877, body 94 a 95).

25      Usnesení ze dne 21. května 2021, Česká republika v. Polsko (Povrchový důl Turów) (C‑121/21 R, EU:C:2021:420, bod 49).

26      Usnesení ze dne 21. května 2021, Česká republika v. Polsko (Povrchový důl Turów) (C‑121/21 R, EU:C:2021:420, bod 14).

27      Stanovisko generálního advokáta P. Pikamäe ve věci Česká republika v. Polsko (Povrchový důl Turów) (C‑121/21, EU:C:2022:74, body 55 a 61).

28      Usnesení ze dne 21. května 2021, Česká republika v. Polsko (Povrchový důl Turów) (C‑121/21 R, EU:C:2021:420, zejména body 66, 69 a 72).

29      Viz rozsudek ze dne 14. března 2013, Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, bod 46).

30      Viz čtvrtý žalobní důvod České republiky ve věci C‑121/21 a k tomu stanovisko generálního advokáta P. Pikamäe ve věci Česká republika v. Polsko (Povrchový důl Turów) (C‑121/21, EU:C:2022:74, body 131 a násl.)

31      Usnesení ze dne 21. května 2021, Česká republika v. Polsko (Povrchový důl Turów) (C‑121/21 R, EU:C:2021:420, zejména body 89 a 90).

32      Usnesení ze dne 20. září 2021, Česká republika v. Polsko (Povrchový důl Turów) (C‑121/21 R, EU:C:2021:752, bod 24 a 25).

33      Viz bod 51 výše.

34      Viz usnesení Tribunálu ze dne 6. ledna 2015, Kendrion v. Evropská unie (T‑479/14, EU:T:2015:2, bod 19), jakož i usnesení místopředsedy Soudního dvora ze dne 18. prosince 2015, Soudní dvůr v. Kendrion (C‑71/15 P, EU:C:2015:857), o vyškrtnutí kasačního opravného prostředku podaného proti tomuto usnesení.

35      Usnesení ze dne 19. května 2022, Česká republika v. Polsko (Povrchový důl Turów) (C‑121/21 R, EU:C:2022:408, body 30 až 32 s odkazem na bod 22). Viz rovněž usnesení místopředsedy Soudního dvora ze dne 21. dubna 2023, Komise v. Polsko (Nezávislost a soukromý život soudců) (C‑204/21 R-RAP, EU:C:2023:334, bod 12), jakož i ze dne 28. září 2023, Rada v. Mazepin (C‑564/23 P[ R] a C‑564/23 P[R], EU:C:2023:727, bod 24).

36      Viz body 42 až 54 výše.

37      Rozsudky ze dne 2. dubna 2009, France Télécom v. Komise (C‑202/07 P, EU:C:2009:214, bod 29), a ze dne 27. června 2024, Komise v. Servier a další (C‑176/19 P, EU:C:2024:549, bod 267).

38      Rozsudek ze dne 11. ledna 2000, Nizozemsko a van der Wal v. Komise (C‑174/98 P a C‑189/98 P, EU:C:2000:1, bod 17).