1

Kasačním opravným prostředkem se Evropská komise domáhá částečného zrušení rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 6. července 2022, HB v. Komise (T‑408/21, dále jen „napadený rozsudek“, EU:T:2022:418), kterým zrušil rozhodnutí Komise C(2021) 3339 final ze dne 5. května 2021 o vymáhání pohledávky za HB ve výši 4241507 eur ze smlouvy s referenčním číslem TACIS/2006/101-510 (dále jen „smlouva TACIS“) a rozhodnutí Komise C(2021) 3340 final ze stejného dne o vymáhání pohledávky za HB ve výši 1197055,86 eura ze smlouvy s referenčním číslem CARDS/2008/166-429 (dále jen „smlouva CARDS“) (dále společně jen „sporná rozhodnutí“).

2

Článek 103 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 ze dne 25. června 2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství (Úř. věst. 2002, L 248, s. 1; Zvl. vyd. 01/04, s. 74), ve znění nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1995/2006 ze dne 13. prosince 2006 (Úř. věst. 2006, L 390, s. 1) (dále jen „finanční nařízení z roku 2002“), které bylo zrušeno s účinností od 31. prosince 2012, stanovil:

„Pokud se ukáže, že v zadávacím řízení došlo k podstatným chybám, nesrovnalostem nebo podvodům, pozastaví orgány provádění dané zakázky a mohou přijmout nezbytná opatření včetně zrušení dotyčného řízení.

Pokud se po udělení zakázky ukáže, že v zadávacím řízení nebo při provádění zakázky došlo k podstatným chybám, nesrovnalostem nebo podvodům, mohou orgány v závislosti na stadiu řízení upustit od zadání zakázky nebo pozastavit její provádění, nebo je-li to vhodné, zakázku vypovědět.

Jestliže lze tyto chyby, nesrovnalosti nebo podvody přičíst dodavateli, mohou orgány rovněž odmítnout uskutečnit platby nebo mohou získat zpět již vyplacené částky nebo vypovědět všechny smlouvy uzavřené s tímto dodavatelem v rozsahu odpovídajícím závažnosti chyb, nesrovnalostí nebo podvodu.“

3

Článek 100 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2018/1046 ze dne 18. července 2018, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie, mění nařízení (EU) č. 1296/2013, (EU) č. 1301/2013, (EU) č. 1303/2013, (EU) č. 1304/2013, (EU) č. 1309/2013, (EU) č. 1316/2013, (EU) č. 223/2014 a (EU) č. 283/2014 a rozhodnutí č. 541/2014/EU a zrušuje nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012 (Úř. věst. 2018, L 193, s. 1) (dále jen „finanční nařízení z roku 2018“), nadepsaný „Schválení inkasa“, v odstavci 2 stanoví:

„Orgán [Evropské u]nie může formálně stanovovat pohledávky za jinými subjekty než členskými státy formou rozhodnutí, které je vykonatelné ve smyslu článku 299 Smlouvy o fungování EU.

[…]“

4

Článek 131 finančního nařízení z roku 2018, nadepsaný „Pozastavení, ukončení a snížení“, v odstavcích 2 a 4 stanoví:

„2.   Pokud se po udělení ukáže, že v udělovacím řízení došlo k nesrovnalostem nebo podvodům, může příslušná schvalující osoba:

[…]

4.   Vedle opatření uvedených v odstavcích 2 nebo 3 může příslušná schvalující osoba snížit výši grantu, ceny či příspěvku na základě dohody o přiznání příspěvku nebo cenu splatnou podle smlouvy úměrně závažnosti nesrovnalosti, podvodu nebo porušení povinností, a to i tehdy, pokud dotyčné činnosti nebyly provedeny, nebo byly provedeny nedostatečně, částečně či pozdě.

[…]“

5

Skutečnosti předcházející sporu byly vylíčeny v bodech 2 až 33 napadeného rozsudku a lze je pro účely tohoto řízení shrnout následovně.

6

Dne 25. ledna 2006 zahájila Unie, zastoupená svou delegací na Ukrajině, zadávací řízení za účelem uzavření smlouvy na poskytování služeb technické pomoci ukrajinským orgánům za účelem sbližování ukrajinských právních předpisů s unijními. Tato zakázka byla součástí programu Technická podpora Společenství nezávislých států (TACIS), jehož předmětem byla podpora přechodu k tržní ekonomice a posílení demokracie a právního státu v partnerských státech východní Evropy a Střední Asie (dále jen „zakázka TACIS“). Tato zakázka byla zadána konsorciu koordinovanému HB a příslušná smlouva TACIS byla podepsána dne 17. července 2006 s maximální hodnotou zakázky ve výši 4410000 eur.

7

Dne 24. října 2007 zahájila Unie, zastoupená Evropskou agenturou pro obnovu (EAO), zadávací řízení za účelem uzavření smlouvy na poskytování služeb technické pomoci Vrchní justiční radě v Srbsku. Tato zakázka byla součástí programu pomoci Společenství pro obnovu, rozvoj a stabilizaci (CARDS), jehož cílem bylo poskytování pomoci Společenství zemím jihovýchodní Evropy za účelem jejich účasti na procesu stabilizace a přidružování k Unii (dále jen „zakázka CARDS“). Tato zakázka byla zadána konsorciu koordinovanému HB a příslušná smlouva CARDS byla podepsána dne 30. července 2008 s maximální hodnotou zakázky ve výši 1999125 eur.

8

V návaznosti na vyšetřovací misi Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) byla ve dvou závěrečných zprávách o vyšetřování, které byly Komisi předány dne 19. dubna 2010 a dne 28. listopadu 2011, potvrzena existence závažných nesrovnalostí a možného korupčního jednání v souvislosti s účastí HB v zadávacích řízeních na zakázky CARDS a TACIS. OLAF kromě toho navrhl vypovědět uvedené smlouvy a přistoupit k vymáhání vyplacených částek.

9

Dne 15. října 2019 přijala Komise rozhodnutí C(2019) 7318 final o snížení částek dlužných z titulu [smlouvy TACIS] a o vrácení nedůvodně vyplacených částek (dále jen „rozhodnutí o vrácení vyplacených částek TACIS“), jakož i rozhodnutí C(2019) 7319 final o snížení částek dlužných z titulu [smlouvy CARDS] a o vrácení nedůvodně vyplacených částek (dále jen „rozhodnutí o vrácení vyplacených částek CARDS“). Těmito rozhodnutími, která vycházejí zejména z článku 103 finančního nařízení z roku 2002 a článku 131 finančního nařízení z roku 2018, měla Komise za to, že postupy týkající se zadávání zakázek CARDS a TACIS byly stiženy podstatnou nesrovnalostí ve smyslu článku 103 finančního nařízení z roku 2002, že tato nesrovnalost byla přičitatelná konsorciu koordinovanému HB a že její závažnost odůvodňovala snížení částek těchto zakázek na nulu eur. Všechny platby z titulu uvedených zakázek tedy byly považovány za nedůvodně vyplacené a musí být vráceny.

10

Dne 19. listopadu 2019 podala HB k Tribunálu dvě žaloby, kterými zpochybnila legalitu rozhodnutí o vrácení vyplacených částek CARDS a TACIS a požadovala náhradu škody z titulu mimosmluvní odpovědnosti Unie. Rozsudky ze dne 21. prosince 2021, HB v. Komise (T‑795/19, dále jen „rozsudek T‑795/19“, EU:T:2021:917), a ze dne 21. prosince 2021, HB v. Komise (T‑796/19, dále jen „rozsudek T‑796/19“, EU:T:2021:918), Tribunál odmítl tyto žaloby jednak jako nepřípustné v části, v níž směřovaly ke zrušení těchto rozhodnutí, a jednak je zamítl jako neopodstatněné v části týkající se tvrzeného vzniku mimosmluvní odpovědnosti Unie. Dne 3. března 2022 podala Komise proti těmto dvěma rozsudkům kasační opravné prostředky, které byly zapsány pod čísly věcí C‑160/22 P a C‑161/22 P.

11

Dne 5. května 2021 přijala Komise sporná rozhodnutí vycházející z článku 299 SFEU a čl. 100 odst. 2 finančního nařízení z roku 2018. Poté, co v těchto rozhodnutích bylo připomenuto, že v souladu s tímto článkem 299 se výkon rozhodnutí řídí předpisy občanského procesního práva toho státu, na jehož území se provádí, a že kontrola řádného provádění výkonu rozhodnutí spadá do pravomoci vnitrostátních soudních orgánů, v článku 5 uvádějí, že jsou vykonatelná na základě uvedeného článku 299.

12

Usnesením ze dne 25. dubna 2022, HB v. Komise (T‑408/21 R, EU:T:2022:241), vyhověl předseda Tribunálu návrhu HB na předběžné opatření a nařídil odklad vykonatelnosti uvedených rozhodnutí, přičemž rozhodl, že o nákladech řízení bude rozhodnuto později.

13

Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 9. července 2021 podala HB žalobu, kterou se domáhala, aby Tribunál:

14

HB uvedla na podporu své žaloby v rozsahu, v němž směřovala ke zrušení sporných rozhodnutí, tři žalobní důvody. První žalobní důvod vycházel z nedostatku pravomoci Komise k přijetí těchto rozhodnutí, nedostatku jejich právního základu a porušení zásady ochrany legitimního očekávání. Druhý žalobní důvod vycházel z porušení finančního nařízení z roku 2018 tím, že Komise nemá vůči HB žádnou jistou pohledávku. Třetí žalobní důvod vycházel z porušení podstatných formálních náležitostí, povinnosti řádné péče a zásady nestrannosti, jež jsou zakotveny v článku 41 Listiny základních práv Evropské unie.

15

Tribunál v bodě 43 napadeného rozsudku uvedl, jak připouští Komise, že pokud by Soudní dvůr v rámci kasačních opravných prostředků, které mu byly předloženy ve věcech C‑160/22 P a C‑161/22 P, potvrdil smluvní povahu rozhodnutí o vrácení vyplacených částek TACIS a CARDS, zbavilo by to Komisi pravomoci přijmout sporná rozhodnutí, která by tudíž měla být zrušena. Dále v bodech 48 a 50 uvedeného rozsudku Tribunál připomněl, že otázka, zda Komise může přijmout rozhodnutí, které je vykonatelné podle článku 299 SFEU, za účelem vymáhání pohledávky vzniklé nesplněním smlouvy, byla zkoumána v rozsudku ze dne 16. července 2020, ADR Center v. Komise (C‑584/17 P, EU:C:2020:576), ve kterém Soudní dvůr rozhodl, že pravomoc Komise přijmout vykonatelné rozhodnutí v rámci smluvních vztahů je omezena na smlouvy, které obsahují rozhodčí doložku zakládající příslušnost unijního soudu.

16

Vzhledem k tomu, že smlouvy TACIS a CARDS obsahují doložky o soudní příslušnosti, které jako příslušný soud určují belgický soud, a nikoli unijní soud, Tribunál v bodě 53 napadeného rozsudku konstatoval, že Komise neměla pravomoc přijmout sporná rozhodnutí na základě článku 299 SFEU. V důsledku toho vyhověl prvnímu žalobnímu důvodu, aniž se zabýval výtkou vycházející z porušení zásady ochrany legitimního očekávání nebo druhým či třetím žalobním důvodem.

17

Kromě toho Tribunál v bodech 55 až 72 napadeného rozsudku posoudil návrh HB na náhradu škody a zamítl jej jako neopodstatněný.

18

Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:

19

HB navrhuje, aby Soudní dvůr zamítl kasační opravný prostředek a uložil Komisi náhradu nákladů řízení.

20

Na podporu kasačního opravného prostředku uplatňuje Komise jediný důvod kasačního opravného prostředku, kterým Tribunálu vytýká, že se dopustil nesprávného právního posouzení, když v bodě 45 napadeného rozsudku vycházel z nesprávného zjištění, převzatého přímo a „bez diskuse“ z rozsudků T‑795/19 a T‑796/19, podle kterého jsou rozhodnutí o vrácení vyplacených částek CARDS a TACIS smluvní povahy, aby z toho v bodě 53 napadeného rozsudku vyvodil, že Komise neměla pravomoc přijmout sporná rozhodnutí na základě článku 299 SFEU.

21

Komise tvrdí, že Tribunál v napadeném rozsudku nezohlednil ani neodpověděl na argumenty, které uvedla ve své žalobní odpovědi a které se týkaly „pravomoci Komise přijmout [sporná] rozhodnutí“, a konkrétně „právní povahy rozhodnutí o vrácení vyplacených částek [CARDS a TACIS]“, jež byla diskutována v rámci věcí, ve kterých byly vydány rozsudky T‑795/19 a T‑796/19.

22

Komise tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení tím, že „zesmluvnil“ její výsady veřejné moci zakotvené zejména v článku 103 finančního nařízení z roku 2002, jež jí umožňují konstatovat nesrovnalosti, kterými je stižena veřejná zakázka, v důsledku toho snížit cenu této zakázky a vymáhat nedůvodně vyplacené částky. Takové řešení, které by znamenalo, že uzavře-li Komise takové smlouvy, jako jsou smlouvy dotčené v projednávané věci, jsou opatření spadající do výkonu těchto výsad „absorbována“ smluvní sférou a podléhají kontrole soudu příslušného k rozhodování sporů ze smluv, by omezilo výsady Komise jakožto orgánu veřejné moci, jakož i pravomoci, které jí byly svěřeny unijním normotvůrcem.

23

Podle tohoto orgánu Tribunál napadeným rozsudkem „převrací právní systém Unie“, pokud jde jak o pravomoc unijního soudu přezkoumávat legalitu aktů sekundárního práva, tak o schopnost Komise účinně chránit finanční zájmy Unie, zejména zjednáním nápravy nesrovnalostí v zadávacím řízení, když toto vyžaduje přijetí opatření správní povahy. Tribunál se tedy dopustil nesprávného právního posouzení, když nezohlednil právní povahu rozhodnutí o vrácení vyplacených částek CARDS a TACIS, která měla sporná rozhodnutí provést. Analýza Tribunálu je tak v rozporu s rozsudkem ze dne 16. července 2020, ADR Center v. Komise (C‑584/17 P, EU:C:2020:576, body 69 až 72), v němž Soudní dvůr potvrdil, že pokud Komise přijme opatření spadající do výkonu jejích výsad veřejné moci, tato opatření svou povahou nespadají do smluvních vztahů a jsou napadnutelná na základě článku 263 SFEU.

24

Tribunál tím, že kvalifikoval rozhodnutí o vrácení vyplacených částek CARDS a TACIS přijatá zejména na základě finančního nařízení z roku 2018, jejichž cílem je ochrana finančních zájmů Unie, jako prováděcí opatření smluv CARDS a TACIS, porušil podle Komise ducha a literu tohoto nařízení tím, že změnil samotnou povahu pravomocí, které toto nařízení svěřuje Komisi.

25

HB namítá, že Komise nemůže v projednávané věci uvádět argumenty předložené v rámci kasačních opravných prostředků proti rozsudkům T‑795/19 a T‑796/19, ani využívat projednávanou věc ke kritice těchto rozsudků. Podle HB Komise těmto rozsudkům každopádně přikládá význam, který nemají, zejména proto, že v případě tohoto orgánu nestačí tvrdit, že vykonává výsady veřejné moci, aby tomu tak bylo. HB v tomto ohledu uvádí, že v bodě 72 rozsudku T‑795/19 a v bodě 67 rozsudku T‑796/19 Tribunál správně konstatoval, že pravomoci, které Komise vyvozuje z finančního nařízení z roku 2002 nebo z jiných pravidel sekundárního práva, spadají od okamžiku podpisu dotčené smlouvy do sféry smluvních vztahů.

26

Z rozsudku ze dne 16. července 2020, ADR Center v. Komise (C‑584/17 P, EU:C:2020:576, bod 67), vyplývá, že ačkoli použitelná finanční nařízení svěřují Komisi pravomoc donutit smluvní stranu, aby splnila své závazky finanční povahy, existence smlouvy brání tomu, aby Komise vykonávala pravomoci, které jí tato nařízení jednostranně svěřují. Dále z bodu 73 uvedeného rozsudku vyplývá, že ačkoli přijetí vykonatelného rozhodnutí Komisí spadá do výkonu výsad veřejné moci, tento orgán překračuje svou pravomoc tím, že takové rozhodnutí přijme v případě smluvních vztahů, kdy unijní soud není soudem příslušným pro rozhodování sporů ze smluv.

27

Nakonec HB poznamenává, že Komise „zjevně nezpochybňuje“ tezi, podle které, pokud jsou pohledávky smluvní povahy, a tudíž soudem příslušným k rozhodování o smlouvách není unijní soud, nemůže přijmout rozhodnutí na základě článku 299 SFEU.

28

Ze samotného znění čl. 299 prvního pododstavce SFEU vyplývá, že akty Rady Evropské unie, Komise nebo ECB, které ukládají peněžitý závazek jiným osobám než členským státům, jsou podkladem pro výkon rozhodnutí. Toto ustanovení neobsahuje žádné omezení, pokud jde o povahu aktů, kterými se stanoví peněžitý závazek, s tím, že se nevztahuje na akty určené členským státům. Článek 299 SFEU není však sám o sobě dostatečným právním základem pro přijetí aktů, které jsou exekučními tituly. Pravomoc orgánů uvedených v tomto ustanovení přijímat takové akty totiž musí vyplývat z jiných ustanovení (rozsudek ze dne 16. července 2020, ADR Center v. Komise,C‑584/17 P, EU:C:2020:576, body 51 a 53).

29

Pokud Komise přijme inkasní příkaz, který je vykonatelný ve smyslu článku 299 SFEU, účinky a závaznost takového jednostranného rozhodnutí vyplývají nikoliv ze smluvních ujednání, ale z tohoto článku ve spojení s ustanoveními použitelného finančního nařízení. V tomto rozsahu takové jednostranné rozhodnutí založené na výkonu výsad veřejné moci představuje akt nepříznivě zasahující do právního postavení, který může být předmětem žaloby na neplatnost podané k unijnímu soudu na základě článku 263 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. července 2020, ADR Center v. Komise,C‑584/17 P, EU:C:2020:576, body 69 a 72).

30

Komise však nemůže přijmout rozhodnutí, které je podkladem pro výkon ve smyslu článku 299 SFEU, v rámci smluv, které neobsahují sjednané rozhodčí doložky ve prospěch unijního soudu, které z tohoto důvodu spadají do soudní příslušnosti soudů členského státu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. července 2020, ADR Center v. Komise,C‑584/17 P, EU:C:2020:576, bod 73).

31

V projednávané věci sporná rozhodnutí vycházejí nejen z článku 299 SFEU, ale i čl. 100 odst. 2 finančního nařízení z roku 2018, který Komisi svěřuje pravomoc formálně stanovovat pohledávky za jinými subjekty než členskými státy formou rozhodnutí, které je podkladem pro výkon ve smyslu tohoto článku 299, aniž činí rozdíl mezi tím, zda pohledávka, jejíž stanovení je formalizováno takovým rozhodnutím, má smluvní či mimosmluvní původ (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. července 2020, ADR Center v. Komise,C‑584/17 P, EU:C:2020:576, bod 57).

32

V tomto ohledu, jak Soudní dvůr rozhodl v bodě 58 dnešního rozsudku, Komise v. HB (C‑160/22 P a C‑161/22 P), rozhodnutí o vrácení vyplacených částek CARDS a TACIS, která mají sporná rozhodnutí vymáhat, implikují výkon výsad veřejné moci a nespadají výlučně do rámce smluvních vztahů.

33

Soudní dvůr tudíž v bodě 66 uvedeného rozsudku rozhodl, že rozhodnutí o vrácení vyplacených částek CARDS a TACIS musí být kvalifikována jako „napadnutelný akt“ ve smyslu článku 263 SFEU, takže žaloba na jejich zrušení musí být podána unijnímu soudu.

34

Tribunál se tedy dopustil nesprávného právního posouzení, když v bodech 52 a 53 napadeného rozsudku rozhodl, že pohledávky, jejichž vrácení Komise požaduje, vyplývají ze smluv, a že jelikož neobsahovaly rozhodčí doložku ve prospěch unijních soudů, neměla Komise pravomoc přijmout sporná rozhodnutí na základě článku 299 SFEU.

35

S ohledem na výše uvedené důvody je třeba kasačnímu opravnému prostředku vyhovět a napadený rozsudek zrušit.

36

Podle čl. 61 prvního pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie, je-li opravný prostředek opodstatněný, zruší Soudní dvůr rozhodnutí Tribunálu. Soudní dvůr může vydat sám konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje, nebo věc vrátit zpět Tribunálu k rozhodnutí.

37

V projednávaném případě Tribunál zrušil sporná rozhodnutí na základě prvního žalobního důvodu vzneseného HB na podporu její žaloby, aniž se zabýval výtkou vycházející z porušení zásady ochrany legitimního očekávání nebo druhým či třetím žalobním důvodem vzneseným na podporu této žaloby.

38

V této souvislosti je třeba konstatovat, že Soudní dvůr nemá k dispozici informace nezbytné k tomu, aby s konečnou platností rozhodl o této výtce a těchto žalobních důvodech, které před ním nebyly projednány.

39

Z toho vyplývá, že je třeba věc vrátit zpět Tribunálu, aby rozhodl o uvedených výtkách a žalobních důvodech.

40

Vzhledem k tomu, že se věc vrací Tribunálu, je třeba rozhodnout o nákladech řízení souvisejících s řízením o kasačním opravném prostředku později.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto: