I. Právní rámec

A. Nařízení 2020/1054 (Balíček mobility, část „délka pracovní doby“)

B. Nařízení 2020/1055 (Balíček mobility, část „usazování“)

C. Směrnice 2020/1057 (Balíček mobility, část „vysílání pracovníků“)

II. Skutečnosti předcházející sporu

III. Návrhová žádání účastníků řízení a řízení před Soudním dvorem

IV. Analýza

A. Úvodní poznámky

1. Ke zvláštnímu právnímu režimu dopravy na vnitřním trhu

2. K zásadě proporcionality

a) K zásadě proporcionality, širokému prostoru normotvůrce pro uvážení a soudnímu přezkumu

b) K údajům, které je třeba zohlednit v legislativním procesu, a k posouzení dopadů

3. K zásadě rovného zacházení a zákazu diskriminace

4. K ustanovení unijního práva týkajícím se politiky v oblasti životního prostředí

B. K nařízení 2020/1054 (věci C‑541/20, C‑543/20, C‑546/20, C‑551/20 a C‑553/20)

1. K žalobním důvodům týkajícím se povinnosti návratu řidiče

a) K přípustnosti žaloby ve věci C‑543/20, pokud jde o čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

b) K porušení zásady právní jistoty

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

c) K porušení základních svobod zaručených Smlouvou o FEU

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

d) K porušení zásady proporcionality

1) K žalobním důvodům vztahujícím se k přiměřenosti povinnosti návratu řidiče

i) Argumenty účastníků řízení

ii) Analýza

– K cílům dotčené právní úpravy

– K negativním dopadům na řidiče

– K negativním dopadům na dopravce

– K negativním dopadům na životní prostředí

– K existenci méně omezujících alternativ

2) K žalobním důvodům týkajícím se posouzení přiměřenosti povinnosti návratu řidiče ze strany unijního normotvůrce

i) Argumenty účastníků řízení

ii) Analýza

e) K porušení čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

i) K rozsahu působnosti čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU

ii) K tvrzeným porušením čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU

f) K porušení ustanovení unijního práva týkajících se politiky v oblasti životního prostředí a změny klimatu

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

g) K porušení zásad rovného zacházení a zákazu diskriminace

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

h) Závěry k žalobním důvodům týkajícím se povinnosti návratu řidiče

2. K žalobním důvodům týkajícím se zákazu čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině

a) K porušení zásady proporcionality

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

i) Úvodní poznámky

ii) K rozsudku Vaditrans a k jeho dosahu

iii) K přiměřenosti čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054

b) K porušení čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

c) K porušení zásady rovného zacházení a zákazu diskriminace

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

d) K porušení ustanovení unijního práva v oblasti volného pohybu dopravních služeb a jednotného trhu

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

e) Závěry k žalobním důvodům týkajícím se zákazu čerpat týdenní dobu odpočinku v kabině

3. K žalobním důvodům týkajícím se čl. 2 bodu 2 nařízení 2020/1054

a) K porušení zásady proporcionality

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

b) K porušení zásady ochrany legitimního očekávání a právní jistoty

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

c) K porušení čl. 151 druhého pododstavce SFEU

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

4. K žalobním důvodům týkajícím se článku 3 nařízení 2020/1054

a) K relevantnosti žalobních důvodů týkajících se článku 3 nařízení 2020/1054

b) K porušení zásady proporcionality

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

c) K porušení povinnosti uvést odůvodnění

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

d) K porušení zásady loajální spolupráce zakotvené v čl. 4 odst. 3 SEU

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

5. Závěry o žalobách týkajících se nařízení 2020/1054

C. K nařízení 2020/1055 (věci C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑549/20, C‑551/20, C‑552/20 a C‑554/20)

1. K povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů [čl. 1 bod 3 nařízení 2020/1055 v rozsahu, v němž mění čl. 5 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1071/2009].

a) K žalobním důvodům vycházejícím z porušení čl. 91 odst. 1 SFEU z důvodu, že nebyly zkonzultovány EHSV a VR

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

b) K žalobním důvodům vycházejícím z porušení politiky Unie v oblasti životního prostředí a změny klimatu

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

i) K tvrzenému porušení článku 3 SEU, článků 11 a 191 SFEU a článku 37 Listiny

ii) K tvrzenému porušení mezinárodních závazků Unie a členských států v oblasti ochrany životního prostředí

iii) K tvrzenému porušení unijní politiky životního prostředí z důvodu rozporu povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů se sekundárním právem životního prostředí, se závěry Evropské rady a se Zelenou dohodou pro Evropu

iv) Závěr analýzy

c) K žalobním důvodům vycházejícím z porušení zásad rovného zacházení a zákazu diskriminace

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

d) K žalobním důvodům vycházejícím z porušení zásady proporcionality

1) K posouzení přiměřenosti povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů, jak jej provedl unijní normotvůrce

i) Argumenty účastníků řízení

ii) Analýza

2) K přezkumu přiměřenosti opatření

e) K žalobním důvodům vycházejícím z porušení čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

f) K žalobním důvodům vycházejícím z porušení základních svobod zaručených smlouvou o FEU

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

g) Závěry

2. K povinnosti mít počet vozidel a řidičů úměrný objemu přeprav prováděných podnikem [čl. 1 bod 3 nařízení 2020/1055 v rozsahu, v němž doplnil čl. 5 odst. 1 nařízení č. 1071/2009 o písmeno g)]

a) K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení zásady proporcionality

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

b) K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení zásady právní jistoty

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

c) K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení článku 11 SFEU a článku 37 Listiny

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

d) Závěry

3. Ke čtyřdenní čekací době mezi dvěma obdobími kabotáže [čl. 2 bod 4 písm. a) nařízení 2020/1055, kterým byl do článku 8 nařízení č. 1072/2009 vložen odstavec 2a]

a) K žalobním důvodům vycházejícím z porušení politiky Unie v oblasti životního prostředí a změny klimatu

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

b) K žalobním důvodům vycházejícím z porušení zásady proporcionality

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

i) K posouzení přiměřenosti čekací doby mezi dvěma obdobími kabotáže, jak jej provedl unijní normotvůrce

ii) K přiměřenosti čtyřdenní čekací doby mezi dvěma povolenými obdobími kabotáže

c) K žalobním důvodům vycházejícím z porušení čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

d) K žalobním důvodům vycházejícím z porušení zásad rovného zacházení a zákazu diskriminace

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

e) K žalobním důvodům vycházejícím z porušení článků 26 a 34 až 36 a čl. 58 odst. 1 SFEU

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

f) Závěry

4. K možnosti vázat kombinovanou dopravu na čekací dobu [čl. 2 bod 5 písm. b) nařízení 2020/1055 v rozsahu, v jakém vkládá odstavec 7 – neboli „ochrannou doložku“ – do článku 10 nařízení č. 1072/2009]

a) K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení zásady proporcionality

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

b) K žalobním důvodům vycházejícím z porušení čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

c) K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení článku 11 SFEU a článku 37 Listiny

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

d) Závěry

5. Závěry o žalobách týkajících se nařízení 2020/1055

D. Ke směrnici 2020/1057

1. Úvodní poznámky

a) Ke směrnici 2020/1057 a pravidlům, která stanoví pro vysílání řidičů

b) K rozsahu žalob Bulharské republiky ve věci C‑544/20 a Kyperské republiky ve věci C‑550/20

2. K žalobním důvodům týkajícím se zvláštních pravidel pro vysílání řidičů

a) Úvodní poznámky

b) K judikatuře Soudního dvora v oblasti vysílání řidičů v odvětví silniční dopravy

c) K žalobnímu důvodu, který se týká nepoužitelnosti směrnice 96/71 na řidiče v odvětví silniční dopravy

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

d) K porušení čl. 91 odst. 1 SFEU

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

e) K porušení zásady proporcionality

1) K žalobním důvodům vycházejícímu z porušení zásady proporcionality

i) Argumenty účastníků řízení

– K nevhodnosti kritéria založeného na druhu přepravní činnosti

– K nevhodnosti a nepotřebnosti „hybridního modelu“ pro přispívání ke sledovaným cílům

– K nepřiměřeným negativním účinkům

ii) Analýza

– Úvodní poznámky

– K cílům zvláštních pravidel pro vysílání řidičů stanovených ve směrnici 2020/1057

– K nevhodnosti kritéria založeného na druhu přepravní činnosti

– K nevhodnosti a nepotřebnosti „hybridního modelu“ pro přispívání ke sledovaným cílům

– K nepřiměřeným negativním účinkům

2) K žalobním důvodům týkajícím se posouzení přiměřenosti ze strany unijního normotvůrce

i) Argumenty účastníků řízení

ii) Analýza

– Úvodní poznámky

– K neprovedení doplňujícího posouzení dopadů konečného znění ustanovení o vysílání řidičů ve směrnici 2020/1057

f) K porušení článku 90 SFEU (ve spojení s čl. 3 odst. 3 SEU) a čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

g) K porušení zásady rovného zacházení

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

i) Úvodní poznámky

ii) K údajnému porušení zásady rovného zacházení mezi činnostmi dvoustranné a třetizemní přepravy (Litevská republika, Bulharská republika, Rumunsko a Kyperská republika)

iii) K údajnému porušení zásady rovného zacházení s kombinovanou přepravou a dvoustrannou přepravou (Maďarsko)

iv) Závěry

h) K porušení volného pohybu zboží a volného pohybu služeb

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

i) K porušení článku 11 SFEU a článku 37 Listiny

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

3. K žalobním důvodům týkajícím se čl. 9 odst. 1 směrnice 2020/1057

a) K porušení zásady právní jistoty

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

b) K porušení zásady proporcionality a článku 94 SFEU

1) Argumenty účastníků řízení

2) Analýza

4. Závěry o žalobách týkajících se směrnice 2020/1057

V. K nákladům řízení

VI. Závěry

1.

Toto stanovisko se týká patnácti žalob podaných sedmi členskými státy – Litevskou republikou, Bulharskou republikou, Rumunskem, Kyperskou republikou, Maďarskem, Republikou Malta a Polskou republikou – které znějí na zrušení některých ustanovení tří legislativních aktů, které jsou součástí „balíčku opatření v oblasti mobility“, také nazývaného „balíček mobility“ („Mobility Pack“), nebo v některých případech podpůrně na zrušení těchto aktů v plném rozsahu.

2.

Těmito třemi legislativními akty, které se všechny týkají právního režimu silniční dopravy, jsou zaprvé nařízení (EU) 2020/1054, týkající se zejména maximální denní a týdenní doby řízení, minimálních přestávek v řízení a týdenních a denních dob odpočinku, jakož i určování polohy pomocí tachografů ( 2 ), zadruhé nařízení (EU) 2020/1055, kterým se mění mimo jiné společná pravidla týkající se závazných podmínek pro výkon povolání provozovatele silniční dopravy a společná pravidla pro přístup na trh mezinárodní silniční nákladní dopravy ( 3 ), a zatřetí směrnice (EU) 2020/1057, kterou se stanoví zvláštní pravidla pro vysílání řidičů v odvětví silniční dopravy ( 4 ) (dále společně jako „tři napadené akty“).

3.

Těchto patnáct spojených věcí je skutečně jedinečných. Jen zřídka se stává, že legislativní počin vyvolá na úrovni Unie takovou skupinovou a intenzivní reakci, pokud jde o soudní řízení. Taková reakce se dala očekávat vzhledem k diskusím a někdy námitkám, které vyjádřilo během legislativního postupu, jenž vyvrcholil přijetím tří aktů tvořících balíček mobility, mnoho členských států. V otázce, která je pro vnitřní trh zásadní, krystalizuje riziko rozkolu mezi dvěma vizemi Unie. To, o co v těchto žalobách jde, je tedy kromě právní otázky v jistém smyslu také touha žít společně na společných hospodářských a sociálních základech. Je proto důležité, aby se jim bez ohledu na jejich výsledek dostalo pozornosti, kterou si zaslouží. S touto odpovědností předkládám Soudnímu dvoru následující analýzu.

4.

Článek 1 bod 6) písm. c) a d), jakož i body 8 a 11 odůvodnění nařízení 2020/1054 uvádějí:

„Nařízení (ES) č. 561/2006 se mění takto:

[...]

6) Článek 8 se mění takto:

[…]

c) odstavec 8 se nahrazuje tímto:

‚8. Běžné týdenní doby odpočinku a jakoukoli týdenní dobu odpočinku delší než 45 hodin čerpané náhradou za předchozí zkrácené týdenní doby odpočinku nelze čerpat ve vozidle. Čerpají se ve vhodném genderově vstřícném ubytování s náležitým vybavením pro spaní a hygienu.

Veškeré náklady na ubytování mimo vozidlo hradí zaměstnavatel.‘;

d) vkládá se nový odstavec, který zní:

‚8a. Dopravce organizuje práci řidiče takovým způsobem, aby se řidič mohl v průběhu každých čtyř po sobě následujících týdnů vrátit do provozovny zaměstnavatele, kde má obvyklou základnu a kde jeho týdenní doba odpočinku začíná, v členském státě usazení zaměstnavatele nebo do svého bydliště s cílem strávit tam nejméně jednu běžnou týdenní dobu odpočinku nebo týdenní dobu odpočinku delší než 45 hodin čerpanou náhradou za zkrácenou týdenní dobu odpočinku.

Pokud však řidič čerpal dvě po sobě jdoucí zkrácené týdenní doby odpočinku v souladu s odstavcem 6, organizuje dopravce práci řidiče takovým způsobem, aby se řidič mohl vrátit před zahájením běžné týdenní doby odpočinku trvající déle než 45 hodin čerpané náhradou.

Dopravce dokumentuje plnění této povinnosti a uchovává dokumentaci ve svých prostorách, aby ji mohl předložit na žádost kontrolních orgánů.‘

[...]

8) Článek 9 se mění takto:

[...]

b) odstavec 2 se nahrazuje tímto:

‚2. Jakákoli doba, kterou řidič stráví na cestě do místa nebo z místa, kde se ujme vozidla, které spadá do působnosti tohoto nařízení a které se nenachází v místě řidičova bydliště ani v provozovně zaměstnavatele, kde má řidič obvyklou základnu, se nezapočítává jako doba odpočinku, pokud se řidič nenachází na trajektu nebo ve vlaku a nemá přístup ke spací kabině, lůžku nebo lehátku.‘

[...]

11) V článku 12 se doplňují nové pododstavce, které znějí:

‚Pokud tím není ohrožena bezpečnost silničního provozu, může se řidič za výjimečných okolností odchýlit rovněž od čl. 6 odst. 1 a 2 a od čl. 8 odst. 2 tím, že překročí denní a týdenní dobu řízení až o jednu hodinu, aby dojel do provozovny zaměstnavatele nebo do svého bydliště a čerpal týdenní dobu odpočinku.

Za stejných podmínek může řidič překročit denní a týdenní dobu řízení až o dvě hodiny, aby dojel do provozovny zaměstnavatele nebo do svého bydliště a čerpal běžnou týdenní dobu odpočinku, pokud bezprostředně před dodatečnou jízdou čerpal nepřerušenou přestávku v délce 30 minut.

[...]‘ “

5.

Článek 2 nařízení 2020/1054 stanoví:

„Nařízení (EU) č. 165/2014 se mění takto:

[...]

2) V článku 3 se odstavec 4 nahrazuje tímto:

‚4. Nejpozději tři roky po konci roku vstupu podrobných ustanovení uvedených v čl. 11 druhém pododstavci v platnost musí být vozidla následujících kategorií provozovaná v jiném členském státě, než ve kterém jsou registrována, vybavena inteligentním tachografem podle článků 8, 9 a 10 tohoto nařízení:

4a. Nejpozději čtyři roky po vstupu podrobných ustanovení uvedených v čl. 11 druhém pododstavci v platnost musí být vozidla vybavená inteligentním tachografem splňujícím podmínky přílohy IC prováděcího nařízení Komise [EU] 2016/799 [ze dne 18. března 2016, kterým se provádí nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 165/2014, kterým se stanoví požadavky na konstrukci, zkoušení, montáž, provoz a opravy tachografů a jejich součástí (Úř. věst. 2016, L 139, s. 1)] provozovaná v jiném členském státě, než ve kterém jsou registrována, vybavena inteligentním tachografem podle článků 8, 9 a 10 tohoto nařízení.‘

[...]

8) Článek 11 se mění takto:

a) první odstavec se nahrazuje tímto:

‚S cílem zajistit, aby inteligentní tachografy splňovaly zásady a požadavky stanovené v tomto nařízení, přijme Komise prostřednictvím prováděcích aktů podrobná ustanovení nezbytná pro jednotné uplatňování článků 8, 9 a 10, s výjimkou jakýchkoliv ustanovení, která by stanovovala zaznamenávání dalších údajů tachografem.

Komise přijme do 21. srpna 2021 prováděcí akty, kterými stanoví podrobná ustanovení pro jednotné uplatňování povinnosti zaznamenávat a uchovávat údaje týkající se jakéhokoliv překročení hranic vozidlem a činností uvedených v čl. 8 odst. 1 prvním pododstavci třetí odrážce a druhém pododstavci.

[...]‘ “

6.

Článek 3 nařízení 2020/1054 stanoví:

„Toto nařízení vstupuje v platnost dvacátým dnem po vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie.

Ustanovení čl. 1 bodu 15 a čl. 2 bodu 12 se však použijí ode dne 31. prosince 2024.“

7.

Body 6 až 8 a 20 až 22 odůvodnění nařízení 2020/1055 uvádějí:

[...]

8.

Článek 1 nařízení č. 2020/1055 stanoví:

„Nařízení (ES) č. 1071/2009 se mění takto:

[...]

2) V článku 3 se zrušuje odstavec 2.

3) Článek 5 se nahrazuje tímto:

‚Článek 5

Podmínky týkající se požadavku usazení

1. Aby podnik splnil požadavek podle čl. 3 odst. 1 písm. a), musí v členském státě usazení:

[...]‘ “

9.

Článek 2 nařízení 2020/1055 stanoví:

„Nařízení (ES) č. 1072/2009 se mění takto:

[...]

4) Článek 8 se mění takto:

a) vkládá se nový odstavec, který zní:

‚2a. Podnikatelé v silniční nákladní dopravě nesmějí provádět s týmž vozidlem nebo, v případě soupravy, s týmž motorovým vozidlem kabotáž ve stejném členském státě po dobu čtyř dnů poté, co v tomto členském státě kabotáž dokončily.‘;

b) v odstavci 3 se první pododstavec nahrazuje tímto:

‚3. Má se za to, že vnitrostátní silniční nákladní doprava uskutečněná v hostitelském členském státě podnikatelem v silniční nákladní dopravě – nerezidentem je v souladu s tímto nařízením, pouze pokud tento podnikatel může předložit jasné důkazy o předcházející mezinárodní přepravě a o každé návazné kabotáži, kterou uskutečnil. V případě, že vozidlo bylo na území hostitelského členského státu v období čtyř dnů předcházejících dané mezinárodní přepravě, podnikatel v silniční nákladní dopravě musí rovněž předložit jasné důkazy o všech přepravách, které během tohoto období uskutečnil.‘;

[...]

5) Článek 10 se mění takto:

[...]

b) doplňuje se nový odstavec, který zní:

‚7. Vedle odstavců 1 až 6 tohoto článku a odchylně od článku 4 směrnice 92/106/EHS mohou členské státy, je-li to nutné, aby se zabránilo zneužívání uvedeného článku poskytováním neomezených a nepřetržitých služeb na počátečních nebo konečných silničních úsecích v hostitelském členském státě, které jsou součástí kombinované dopravy mezi členskými státy, stanovit, že se článek 8 tohoto nařízení vztahuje na podnikatele v silniční nákladní dopravě, pokud takový počáteční nebo konečný úsek silniční dopravy v daném členském státě zajišťují. Pokud jde o tyto úseky silniční dopravy, členské státy mohou stanovit lhůtu, která je delší než sedmidenní lhůta uvedená v čl. 8 odst. 2 tohoto nařízení a kratší než čtyřdenní lhůta uvedená v čl. 8 odst. 2a tohoto nařízení. Použitím čl. 8 odst. 4 tohoto nařízení na uvedené dopravní operace nejsou dotčeny požadavky vyplývající ze směrnice 92/106/EHS. Členské státy, které využijí odchylky stanovené v tomto odstavci, to oznámí Komisi předtím, než svá příslušná vnitrostátní opatření uplatní. Přezkoumají tato opatření alespoň každých pět let a o výsledcích přezkumu informují Komisi. Rovněž tato opatření, včetně délky zmíněných období, transparentním způsobem zveřejní.‘“

10.

Článek 1 směrnice 2020/1057, nadepsaný „Zvláštní pravidla pro vysílání řidičů“, odstavce 1 až 7, znějí takto:

„1.   Tento článek stanoví zvláštní pravidla týkající se některých aspektů směrnice 96/71 vztahujících se k vysílání řidičů v odvětví silniční dopravy a některých aspektů směrnice 2014/67/EU vztahujících se ke správním požadavkům a kontrolním opatřením pro vysílání těchto řidičů.

2.   Tato zvláštní pravidla se použijí na řidiče zaměstnané podniky usazenými v členském státě, které učiní nadnárodní opatření uvedené v čl. 1 odst. 3 písm. a) směrnice 96/71/ES.

3.   Bez ohledu na čl. 2 odst. 1 směrnice 96/71/ES se řidič nepovažuje za vyslaného pracovníka pro účely uvedené směrnice při výkonu dvoustranné přepravy zboží.

Pro účely této směrnice se dvoustrannou přepravou zboží rozumí přeprava zboží založená na smlouvě o přepravě, kdy je zboží přepravováno z členského státu usazení, jak je vymezen v čl. 2 bodu 8 nařízení (ES) č. 1071/2009, do jiného členského státu nebo do třetí země, anebo z jiného členského státu nebo třetí země do členského státu usazení.

Ode dne 2. února 2022, což je den, od kterého jsou řidiči podle čl. 34 odst. 7 nařízení [Evropského parlamentu a Rady] (EU) č. 165/2014 [ze dne 4. února 2014 o tachografech v silniční dopravě, o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 3821/85 o záznamovém zařízení v silniční dopravě a o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 561/2006 o harmonizaci některých předpisů v sociální oblasti týkajících se silniční dopravy (Úř. věst. 2014, L 60, s. 1)] povinni ručně zaznamenávat údaje o překročení hranic, členské státy uplatní výjimku týkající se dvoustranné přepravy zboží stanovenou v prvním a druhém pododstavci tohoto odstavce i tehdy, pokud řidič vedle výkonu dvoustranné přepravy provede jednu nakládku, vykládku nebo vykládku spojenou s nakládkou v členských státech nebo třetích zemích, jimiž projíždí, za podmínky, že zboží nenaloží a nevyloží v témže členském státě.

Jestliže po dvoustranné přepravě z členského státu usazení, během níž nebyla vykonána žádná doplňková činnost, následuje dvoustranná přeprava do členského státu usazení, platí výjimka týkající se doplňkových činností stanovená ve třetím pododstavci pro nejvýše dvě doplňkové činnosti nakládky, vykládky nebo vykládky spojené s nakládkou, a to za podmínek stanovených ve třetím pododstavci.

Výjimka týkající se doplňkových činností stanovená ve třetím a čtvrtém pododstavci tohoto odstavce se použije pouze do dne, od kterého musí být podle čl. 8 odst. 1 čtvrtého pododstavce nařízení (EU) č. 165/2014 vozidla poprvé registrovaná v určitém členském státě vybavena inteligentními tachografy, které splňují požadavek na zaznamenávání překročení hranic a doplňkových činností stanovený v čl. 8 odst. 1 prvním pododstavci uvedeného nařízení. Od uvedeného dne platí výjimka týkající se doplňkových činností stanovená ve třetím a čtvrtém pododstavci tohoto odstavce výhradně pro řidiče používající vozidla vybavená inteligentním tachografem podle článků 8, 9 a 10 uvedeného nařízení.

4.   Bez ohledu na čl. 2 odst. 1 směrnice 96/71/ES se řidič nepovažuje za vyslaného pracovníka pro účely uvedené směrnice při výkonu dvoustranné přepravy cestujících.

Pro účely této směrnice se dvoustrannou přepravou v mezinárodní příležitostné nebo linkové přepravě cestujících, jak je vymezena v nařízení (ES) č. 1073/2009, rozumí přeprava, při které řidič uskuteční kteroukoli z těchto činností:

Ode dne 2. února 2022, což je den, od kterého jsou řidiči podle čl. 34 odst. 7 nařízení (EU) č. 165/2014 povinni ručně zaznamenávat údaje o překročení hranic, členské státy uplatní výjimku týkající se dvoustranné přepravy cestujících stanovenou v prvním a druhém pododstavci tohoto odstavce i tehdy, pokud řidič vedle výkonu dvoustranné přepravy nechá jednou nastoupit, jednou vystoupit nebo jednou vystoupit a nastoupit cestující v členských státech nebo třetích zemích, jimiž projíždí, za podmínky, že nenabízí služby přepravy cestujících mezi dvěma místy v členském státu, jímž projíždí. Totéž platí pro cestu zpět.

Výjimka týkající se doplňkových činností stanovená ve třetím pododstavci tohoto odstavce se použije pouze do dne, od kterého musí být podle čl. 8 odst. 1 čtvrtého pododstavce nařízení (EU) č. 165/2014 vozidla poprvé registrovaná v určitém členském státě vybavena inteligentními tachografy, které splňují požadavek na zaznamenávání překročení hranic a doplňkových činností stanovený v čl. 8 odst. 1 prvním pododstavci uvedeného nařízení. Od uvedeného dne platí výjimka týkající se doplňkových činností stanovená ve třetím pododstavci tohoto odstavce výhradně pro řidiče používající vozidla vybavená inteligentním tachografem podle článků 8, 9 a 10 uvedeného nařízení.

5.   Bez ohledu na čl. 2 odst. 1 směrnice 96/71/ES se řidič nepovažuje za vyslaného pracovníka pro účely uvedené směrnice, pokud projíždí územím členského státu bez nakládky či vykládky nákladu nebo nástupu či výstupu cestujících.

6.   Bez ohledu na čl. 2 odst. 1 směrnice 96/71/ES se řidič nepovažuje za vyslaného pracovníka pro účely uvedené směrnice, pokud vykonává počáteční nebo závěrečný silniční úsek kombinované přepravy, jak je vymezena ve směrnici Rady 92/106/EHS [ze dne 7. prosince 1992 o zavedení společných pravidel pro určité druhy kombinované přepravy zboží mezi členskými státy, (Úř. věst. 1992, L 368, s. 38)], který se skládá z dvoustranné přepravy vymezené v odstavci 3 tohoto článku.

7.   Řidič provádějící kabotáž, jak je vymezena v nařízeních (ES) č. 1072/2009 a (ES) č. 1073/2009, se považuje za vyslaného podle směrnice 96/71/ES.“

11.

Dne 31. května 2017 přijala Evropská komise několik návrhů, které jsou součástí „balíčku opatření v oblasti mobility“, jejichž cílem je změnit některé aspekty unijních právních předpisů použitelných v odvětví dopravy. Mezi tyto návrhy patřily zejména návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2006/22/ES, pokud jde o požadavky na kontroly a stanovení konkrétních pravidel, pokud jde o směrnici 96/71/ES a směrnici 2014/67/EU [COM (2017) 278 final, dále jen „návrh směrnice o vysílání pracovníků“], návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (ES) č. 561/2006, pokud jde o minimální požadavky na maximální denní a týdenní dobu řízení, minimální přestávky v řízení a denní a týdenní doby odpočinku, a nařízení (EU) č. 165/2014, pokud jde o určování polohy pomocí tachografů [COM (2017) 277 final, dále jen „návrh nařízení o pracovní době“], a návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (ES) č. 1071/2009, (ES) č. 1072/2009 a (EU) č. 1024/2012 za účelem jejich přizpůsobení vývoji v odvětví silniční dopravy [COM (2017) 281 final, dále jen „návrh nařízení o usazení“]. K těmto návrhům byla připojena dvě posouzení dopadů ( 6 ).

12.

Po dlouhých diskusích jak v rámci Evropského parlamentu a Rady Evropské unie, tak mezi těmito dvěma orgány bylo během jednání vedených ve dnech 11. a 12. prosince 2019 v rámci interinstitucionálního trialogu mezi Radou, Parlamentem a Komisí dosaženo kompromisu ohledně tří legislativních aktů.

13.

Dne 7. dubna 2020 podpořila tyto akty při hlasování o jejich přijetí v Radě kvalifikovaná většina členských států, avšak devět z nich, a sice Bulharská republika, Kyperská republika, Estonská republika, Maďarsko, Lotyšská republika, Litevská republika, Republika Malta, Polská republika a Rumunsko, bylo proti jejich přijetí.

14.

Dne 15. července 2020 přijaly Parlament a Rada konečné znění tří napadených aktů.

15.

Ve věci C‑541/20 navrhuje Litevská republika, podporovaná Lotyšskou republikou a Rumunskem ( 7 ), aby Soudní dvůr zaprvé zrušil čl. 1 bod 6 písm. d) a článek 3 nařízení 2020/1054, nebo podpůrně aby zrušil nařízení v plném rozsahu a zadruhé zrušil čl. 1 odst. 3 a 7 směrnice 2020/1057, nebo podpůrně tuto směrnici zrušil v plném rozsahu.

16.

Ve věci C‑542/20 navrhuje Litevská republika, podporovaná Estonskou republikou, Lotyšskou republikou a Rumunskem ( 8 ), aby Soudní dvůr zrušil čl. 1 bod 3 nařízení 2020/1055 v rozsahu, v němž vkládá do článku 5 nařízení č. 1071/2009 odst. 1 písm. b), a zrušil čl. 2 bod 4 písm. a) nařízení 2020/1055.

17.

Ve věci C‑543/20 navrhuje Bulharská republika, podporovaná Rumunskem a Lotyšskou republikou ( 9 ), aby Soudní dvůr zrušil čl. 1 bod 6 písm. c) a d) nařízení 2020/1054, nebo podpůrně aby zrušil nařízení v plném rozsahu.

18.

Ve věci C‑544/20 navrhuje Bulharská republika, podporovaná Estonskou republikou, Lotyšskou republikou a Rumunskem ( 10 ), aby Soudní dvůr zrušil směrnici 2020/1057.

19.

Ve věci C‑545/20 navrhuje Bulharská republika, podporovaná Estonskou republikou, Lotyšskou republikou, Litevskou republikou a Rumunskem ( 11 ), aby Soudní dvůr zrušil čl. 1 bod 3 nařízení 2020/1055 v rozsahu, v němž do článku 5 nařízení č. 1071/2009 vkládá odst. 1 písm. b), nebo podpůrně aby zrušil uvedený čl. 1 bod 3 v plném rozsahu; aby zrušil čl. 2 bod 4 písm. a) nařízení 2020/1055, nebo podpůrně, aby zrušil čl. 2 bod 4 v plném rozsahu; ještě podpůrněji aby zrušil nařízení 2020/1055 v plném rozsahu.

20.

Ve věci C‑546/20 navrhuje Rumunsko, podporované Lotyšskou republikou ( 12 ), aby Soudní dvůr zrušil čl. 1 bod 6 písm. c) a d) nařízení 2020/1054, nebo podpůrně, aby zrušil nařízení v plném rozsahu.

21.

Ve věci C‑547/20 navrhuje Rumunsko, podporované Estonskou republikou, Lotyšskou republikou a Litevskou republikou ( 13 ), aby Soudní dvůr zrušil čl. 1 bod 3 nařízení 2020/1055 v rozsahu, v němž do článku 5 nařízení č. 1071/2009 vkládá odst. 1 písm. b); aby zrušil čl. 2 bod 4 písm. a), b) a c) nařízení 2020/1055; podpůrně aby zrušil nařízení 2020/1055 v plném rozsahu.

22.

Ve věci C‑548/20 navrhuje Rumunsko, podporované Estonskou republikou a Lotyšskou republikou ( 14 ), aby Soudní dvůr zrušil čl. 1 odst. 3 až 6 směrnice 2020/1057, nebo podpůrně tuto směrnici zrušil v plném rozsahu v případě, že by Soudní dvůr rozhodl, že tato ustanovení jsou neoddělitelná od ostatních ustanovení uvedené směrnice.

23.

Ve věci C‑549/20 navrhuje Kyperská republika, podporovaná Estonskou republikou, Lotyšskou republikou, Litevskou republikou a Rumunskem ( 15 ), aby Soudní dvůr zrušil čl. 1 bod 3 nařízení 2020/1055 v rozsahu, v němž do článku 5 nařízení č. 1071/2009 vkládá odst. 1 písm. b), nebo podpůrně aby zrušil tento čl. 1 bod 3 v plném rozsahu; ještě podpůrněji aby zrušil uvedené nařízení 2020/1055 v plném rozsahu.

24.

Ve věci C‑550/20 navrhuje Kyperská republika, podporovaná Estonskou republikou, Lotyšskou republikou a Rumunskem ( 16 ), aby Soudní dvůr zrušil směrnici 2020/1057.

25.

Ve věci C‑551/20 navrhuje Maďarsko, podporované Estonskou republikou, Lotyšskou republikou, Litevskou republikou a Rumunskem ( 17 ), aby Soudní dvůr zaprvé zrušil čl. 1 bod 6 písm. c) a čl. 2 bod 2 nařízení 2020/1054, a případně ustanovení tohoto nařízení, která jsou od nich neoddělitelná; zadruhé aby zrušil čl. 1 bod 3 nařízení 2020/1055 v rozsahu, v němž vkládá do článku 5 nařízení č. 1071/2009 odst. 1 písm. b), jakož i případně ustanovení tohoto nařízení, která jsou od něj neoddělitelná, a zatřetí aby zrušil článek 1 směrnice 2020/1057 nebo podpůrně její čl. 1 odst. 6, jakož i případně ustanovení této směrnice, která jsou od něj neoddělitelná.

26.

Ve věci C‑552/20 navrhuje Republika Malta, podporovaná Belgickým královstvím, Estonskou republikou, Lotyšskou republikou, Litevskou republikou a Rumunskem ( 18 ), aby Soudní dvůr zrušil čl. 1 bod 3 nařízení 2020/1055 v rozsahu, v němž vkládá do článku 5 nařízení č. 1071/2009 odst. 1 písm. b), a aby zrušil čl. 2 bod 4 nařízení 2020/1055 ( 19 ).

27.

Ve věci C‑553/20 navrhuje Polská republika, podporovaná Rumunskem a Lotyšskou republikou ( 20 ), aby Soudní dvůr zrušil čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054, nebo podpůrně aby zrušil nařízení v plném rozsahu.

28.

Ve věci C‑554/20 navrhuje Polská republika, podporovaná Estonskou republikou, Lotyšskou republikou, Litevskou republikou a Rumunskem ( 21 ), aby Soudní dvůr zrušil čl. 1 bod 3 nařízení 2020/1055 v rozsahu, v němž doplňuje odst. 1 písm. b) a g) do čl. 5 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1071/2009; aby zrušil čl. 2 bod 4 písm. a) nařízení 2020/1055; aby zrušil čl. 2 bod 5 písm. b) tohoto nařízení, nebo podpůrně aby zrušil nařízení 2020/1055 v plném rozsahu.

29.

Ve věci C‑555/20 navrhuje Polská republika, podporovaná Estonskou republikou, Lotyšskou republikou a Rumunskem ( 22 ), aby Soudní dvůr zrušil čl. 1 odst. 3, 4, 6 a 7, jakož i čl. 9 odst. 1 směrnice 2020/1057, nebo podpůrně, aby tuto směrnici zrušil v plném rozsahu.

30.

Ve všech těchto věcech navrhují žalující členské státy, aby Soudní dvůr uložil Parlamentu a Radě náhradu nákladů řízení.

31.

Parlament a Rada navrhují, aby Soudní dvůr všechny výše uvedené žaloby zamítl a uložil žalujícím členským státům náhradu nákladů řízení.

32.

Rozhodnutími ze dne 13., 21., 22., 26., 27. a 29. dubna 2021 a ze dne 12. května 2022, povolil předseda Soudního dvora vedlejší účastenství Spolkové republiky Německo, Rakouské republiky, Švédského království, Lucemburského velkovévodství, Řecké republiky, Nizozemského království, Francouzské republiky, Dánského království a Italské republiky na podporu návrhových žádání Parlamentu a Rady.

33.

Řeči Bulharské republiky, Kyperské republiky, Litevské republiky, Maďarska, Republiky Malta, Polské republiky, Rumunska, Estonské republiky, Lotyšské republiky na straně jedné a Rady, Parlamentu, Francouzské republiky, Italské republiky a Švédského království na straně druhé byly vyslechnuty na jednání konaném před Soudním dvorem ve dnech 24. a 25. dubna 2023.

34.

Rozhodnutím předsedy ze dne 13. října 2023 byly věci C‑241/20 až C‑555/20 spojeny v souladu s čl. 54 odst. 2 jednacího řádu.

35.

Patnáct žalob podaných sedmi žalujícími členskými státy proti třem napadeným aktům se průřezově dotýká určitých ustanovení a základních zásad unijního práva.

36.

V této souvislosti považuji za vhodné začít obecnými poznámkami k těmto ustanovením a zásadám ve světle judikatury Soudního dvora. Na základě těchto úvah dále rozvedu analýzu uvedených žalob pro každý ze tří napadených aktů.

37.

V následujících odstavcích nejprve provedu analýzu zvláštního právního režimu upravujícího oblast dopravy v rámci unijní právní úpravy týkající se vnitřního trhu. Poté provedu analýzu zásady proporcionality a zásad rovného zacházení a zákazu diskriminace, jak jsou rozvedeny v judikatuře Soudního dvora. Těchto zásad se totiž jednotlivé členské státy ve svých žalobách několikrát dovolávají. Nakonec uvedu několik úvah týkajících se ustanovení unijního práva v oblasti životního prostředí, jejichž porušení se několik žalujících členských států rovněž průřezově dovolávalo.

38.

Oblast dopravy, zejména silniční doprava, je klíčovým odvětvím pro společnost, hospodářství a evropskou integraci. Ani unijní právo, ani Soudní dvůr neposkytl obecnou a vyčerpávající definici pojmu „doprava“ ( 23 ). Soudní dvůr však ve své judikatuře odkazuje na dopravní službu jako na „fyzický[...] akt[...] přemisťování osob nebo zboží z jednoho místa na druhé prostřednictvím dopravního prostředku“ ( 24 ).

39.

Oblast dopravy se vyznačuje určitými zvláštními rysy, které jsou tomuto hospodářskému odvětví vlastní a které odůvodňují, aby se na ni v rámci vnitřního trhu vztahoval zvláštní právní režim ( 25 ).

40.

V unijním primárním právu se potřeba zohlednit specifické rysy oblasti dopravy projevuje na prvním místě požadavkem, který je výslovně a obecně uložen unijnímu normotvůrci v čl. 91 odst. 1 SFEU – jenž je právním základem pro implementaci společné dopravní politiky – zohlednit při provádění této společné politiky „zvláštnosti“ dopravy.

41.

Další ustanovení hlavy VI části třetí Smlouvy o FEU (články 90 až 100) týkající se společné dopravní politiky – ustanovení, jejichž porušení se žalující členské státy opakovaně dovolávají – kromě toho konkretizují některé aspekty, které musí normotvůrce při provádění této politiky zvlášť zohlednit. Podle čl. 91 odst. 2 SFEU se při přijímání opatření v rámci uvedené společné politiky přihlíží k závažným dopadům na kvalitu života a úrovně zaměstnanosti v některých regionech, jakož i k využití dopravních zařízení a podle článku 94 SFEU se při přijímání opatření v oblasti cen a podmínek dopravy přihlíží k hospodářské situaci dopravců.

42.

Soudní dvůr rovněž ve své ustálené judikatuře uznal, že Smlouvy ponechávají unijnímu normotvůrci širokou posuzovací pravomoc, pokud jde o cíl a prostředky společné dopravní politiky ( 26 ), jakož i při přijímání vhodných opatření za účelem zavedení této společné politiky ( 27 ).

43.

V této souvislosti je třeba ještě zdůraznit, že čl. 91 odst. 1 SFEU rozlišuje v písmenech a) a b) jednak mezi mezinárodní dopravou a vnitrostátní dopravou a jednak mezi dopravci-rezidenty a dopravci-nerezidenty. Konkrétně písm. a) tohoto odstavce 1 stanoví přijetí „společných pravidel“ pro mezinárodní dopravu, zatímco ustanovení písm. b) uvedeného odstavce upravuje pouze stanovení „podmín[ek], za nichž mohou dopravci, kteří nejsou rezidenty tohoto státu, provozovat dopravu uvnitř některého členského státu“. Unijní právo tedy na úrovni primárního práva stanoví odlišný přístup v rámci společné dopravní politiky mezi právní úpravou mezinárodní dopravy a právní úpravou vnitrostátní dopravy.

44.

Na druhém místě požadavek zohlednit zvláštnosti oblasti dopravy vedl autory Smlouvy k tomu, že této oblasti přiznali zvláštní status v rámci právní úpravy vnitřního trhu, zejména s ohledem na volný pohyb služeb ( 28 ).

45.

V oblasti dopravy je tak volný pohyb služeb upraven nikoli v ustanovení článku 56 SFEU, který se týká volného pohybu služeb obecně, ale ve zvláštním ustanovení čl. 58 odst. 1 SFEU, podle kterého „[v]olný pohyb služeb v oblasti dopravy je upraven ustanoveními hlavy o dopravě“ ( 29 ).

46.

Z toho vyplývá, jak Soudní dvůr opakovaně uznal ve své judikatuře, že v oblasti dopravy musí být uplatnění zásad volného pohybu služeb uskutečněno podle Smlouvy o FEU prováděním společné dopravní politiky ( 30 ). Volný pohyb služeb, jak je zaručen články 56 a 57 SFEU, se tedy může vztahovat na dopravní služby pouze tehdy, pokud jej sekundární právo učinilo použitelným ( 31 ). Neliberalizované dopravní služby tak musí být vyloučeny z působnosti článku 56 SFEU ( 32 ).

47.

Naproti tomu autoři Smluv nepodřídili dopravu žádnému zvláštnímu režimu, pokud jde o svobodu usazování. Jak měl totiž Soudní dvůr příležitost výslovně zdůraznit, ustanovení Smlouvy o FEU v oblasti svobody usazování se použijí přímo na dopravu ( 33 ).

48.

Z výše uvedených úvah vyplývá, že zvláštní status dopravy v rámci právní úpravy primárního práva vnitřního trhu se liší kombinací práva usazování v každém členském státě založeného na Smlouvě o FEU a práva dopravců na volný pohyb dopravních služeb, které je zaručeno výlučně v rozsahu, v jakém bylo toto právo přiznáno prostřednictvím opatření sekundárního práva přijatých unijním normotvůrcem v rámci společné dopravní politiky.

49.

Pokud jde konkrétně o oblast silniční dopravy, cílem činnosti unijního normotvůrce za účelem provedení společné dopravní politiky bylo na jedné straně liberalizovat toto odvětví a podpořit dotvoření vnitřního trhu silniční dopravy, jeho efektivnosti a konkurenceschopnosti. Mezinárodní přeprava byla plně liberalizována, kdežto vnitrostátní doprava je pro dopravce-nerezidenty ještě částečně omezena omezeními kabotáže v souladu se zvláštním statusem dopravy podle primárního práva stanoveného v čl. 58 odst. 1 SFEU ( 34 ).

50.

Tento zvláštní status tak omezuje možnost dočasně poskytovat služby silniční dopravy v jiném členském státě, než je členský stát usazení, přičemž naproti tomu ponechává zcela otevřenou možnost státních příslušníků všech členských států usadit se trvale v jiném členském státě a vykonávat v něm povolání podnikatele v silniční dopravě za stejných podmínek jako státní příslušníci uvedeného členského státu.

51.

Na druhé straně unijní normotvůrce vypracoval rozsáhlý rámec předpisů v sociální oblasti pro silniční dopravce a provozovatele silniční osobní dopravy, jehož cílem je zejména zlepšit pracovní podmínky mobilních pracovníků v odvětví silniční dopravy (a sice řidičů), zlepšit bezpečnost silničního provozu pro všechny účastníky silničního provozu a zajistit spravedlivou soutěž mezi silničními dopravci na jednotném trhu ( 35 ).

52.

Podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že zásada proporcionality, která je součástí obecných právních zásad Unie, vyžaduje, aby akty unijních orgánů byly způsobilé k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou a nepřekračovaly meze toho, co je nezbytné k dosažení těchto cílů, přičemž se rozumí, že pokud se nabízí volba mezi několika přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření a způsobené nevýhody nesmějí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům ( 36 ). Tato zásada je připomenuta v čl. 5 odst. 4 SEU, jakož i v článku 1 protokolu (č. 2) o používání zásad subsidiarity a proporcionality, který je přílohou Smluv.

53.

Pokud jde o soudní přezkum dodržování těchto podmínek, Soudní dvůr přiznal unijnímu normotvůrci v rámci výkonu pravomocí, které mu jsou svěřeny, širokou posuzovací pravomoc v oblastech, jako je společná dopravní politika ( 37 ), ve kterých jeho činnost předpokládá volby jak politické, tak ekonomické či sociální povahy a v nichž má provést komplexní posouzení a hodnocení. Nejedná se tedy o otázku, zda opatření přijaté v takové oblasti je jedinou nebo nejlepší možností, neboť legalita tohoto opatření může být dotčena pouze jeho zjevně nepřiměřeným charakterem ve vztahu k cíli, který hodlají příslušné orgány sledovat ( 38 ).

54.

Kromě toho se široká posuzovací pravomoc unijního normotvůrce, s níž se pojí omezený soudní přezkum jejího výkonu, uplatní nejen na povahu a dosah ustanovení, která je třeba přijmout, ale také v určité míře na zjištění základních údajů ( 39 ).

55.

Avšak i v případě, kdy má unijní normotvůrce širokou posuzovací pravomoc, je povinen založit své rozhodnutí na objektivních kritériích a zjišťovat, zda mohou cíle sledované zvoleným opatřením odůvodnit i značné negativní hospodářské dopady pro určité hospodářské subjekty. Podle článku 5 protokolu (č. 2) o používání zásad subsidiarity a proporcionality, který je přílohou Smluv, totiž přihlížejí návrhy legislativních aktů k nutnosti postupovat tak, aby každá zátěž dopadající na hospodářské subjekty byla co nejmenší a přiměřená cíli, jehož má být dosaženo ( 40 ).

56.

Pokud jde o předmět soudního přezkumu, který má být proveden, Soudní dvůr uvedl, že mu nepřísluší, aby svým posouzením nahrazoval posouzení unijního normotvůrce při výkonu pravomoci, která zahrnuje volby politické, hospodářské a sociální povahy a komplexní posouzení ( 41 ). Podle této judikatury uvedené v bodech 53 až 55 výše, totiž Soudnímu dvoru přísluší ověřit, zda unijní normotvůrce zjevně překročil širokou posuzovací pravomoc, která mu náleží v případě komplexního posouzení a hodnocení, jež měl v daném případě provést, a to zvolením opatření zjevně nepřiměřených ve vztahu ke sledovanému cíli ( 42 ).

57.

Soudní dvůr by tak mohl nanejvýš určit, že volba normotvůrce je vadná, pokud by se jevila jako zjevně nesprávná nebo pokud by byly obtíže, které z ní plynou pro určité hospodářské subjekty, neúměrné výhodám, které jinak přináší ( 43 ).

58.

Mimoto z ustálené judikatury vyplývá, že i soudní přezkum omezeného rozsahu vyžaduje, aby unijní orgány, tvůrci dotčeného aktu, byly schopny před Soudním dvorem prokázat, že akt byl přijat v rámci skutečného výkonu jejich posuzovací pravomoci, která předpokládá zohlednění všech relevantních skutečností a okolností situace, kterou měl tento akt upravovat. Z toho vyplývá, že tyto orgány musejí být alespoň schopné předložit a vysvětlit jasně a jednoznačně základní údaje, které měly být zohledněny pro účely odůvodnění napadaných opatření obsažených v uvedeném aktu a na nichž závisel výkon posuzovací pravomoci těchto orgánů ( 44 ).

59.

Je však na žalobci, aby prokázal, že obtíže vyplývající z volby, kterou normotvůrce provedl, jsou nepřiměřené výhodám, které tato volba jinak přináší ( 45 ).

60.

Mimoto unijní normotvůrce není povinen zohlednit zvláštní situaci členského státu, jestliže má unijní akt dopad ve všech členských státech a předpokládá, že bude zajištěna rovnováha mezi jednotlivými dotčenými zájmy s ohledem na cíle sledované tímto aktem. Nelze tudíž mít za to, že hledání takové rovnováhy, které zohledňuje nikoli zvláštní situaci jednoho členského státu, ale situaci všech členských států Unie, je sama o sobě v rozporu se zásadou proporcionality ( 46 ).

61.

V několika žalobách žalující členské státy napadají neprovedení nebo nedostatečnost provedeného posouzení dopadů Komisí ( 47 ) s ohledem na tři napadené akty nebo některá jejich ustanovení. Otázka, zda normotvůrce zohlednil všechny relevantní skutečnosti a okolnosti situace, kterou měl akt upravovat, a zda měl provést nebo doplnit posouzení dopadů, spadá pod zásadu proporcionality ( 48 ).

62.

Pravidla pro posuzování dopadů jsou uvedena v interinstitucionální dohodě mezi Parlamentem, Radou a Komisí o zdokonalení tvorby právních předpisů ze dne 13. dubna 2016 ( 49 ) (dále jen „interinstitucionální dohoda“), a konkrétně v části III této dohody.

63.

Z této dohody vyplývá, že Komise bude provádět posouzení dopadů svých legislativních iniciativ, u nichž se očekávají významné hospodářské, environmentální nebo sociální dopady ( 50 ). Vypracování posouzení dopadů je tak fází legislativního procesu, která má zpravidla proběhnout, jakmile se očekává, že legislativní iniciativa bude mít takové dopady ( 51 ).

64.

Jak však vyplývá z judikatury, ustanovení interinstitucionální dohody nejsou závazná ( 52 ). Ačkoli je posouzení dopadů významným a užitečným nástrojem v rámci legislativního procesu, neboť usnadňuje proces řádně odůvodněné a transparentní tvorby právních předpisů, interinstitucionální dohoda neupravuje posouzení dopadů jako za všech okolností předběžnou podmínku pro navržení či přijetí legislativního aktu ( 53 ). V tomto ohledu Soudní dvůr výslovně konstatoval, že povinnost provádět za všech okolností takové posouzení dopadů nevyplývá z podmínek interinstitucionální dohody ( 54 ).

65.

V této souvislosti Soudní dvůr uvedl, že neprovedení posouzení dopadů přitom nelze kvalifikovat jako porušení zásady proporcionality, nachází-li se unijní normotvůrce ve zvláštní situaci vyžadující, aby od něho upustil, a má-li k dispozici dostatek informací, které mu umožňují posoudit přiměřenost přijímaného opatření ( 55 ).

66.

Pokud jde o rozsah posouzení dopadu, i když z interinstitucionální dohody a judikatury vyplývá, že Parlament a Rada při projednávání legislativních návrhů Komise plně zohlední posouzení dopadů Komise ( 56 ), Soudní dvůr však výslovně upřesnil, že posouzení dopadů není pro Parlament ani Radu závazné ( 57 ). V tomto ohledu z interinstitucionální dohody vyplývá, že Parlament a Rada mohou samy, jestliže to považují za přiměřené a potřebné, provést posouzení dopadů, provedou-li v návrhu Komise podstatné změny ( 58 ).

67.

Z toho vyplývá, že unijní normotvůrce může v zásadě jednat i bez posouzení dopadů ( 59 ) a že neprovedení posouzení dopadů nevede automaticky k neplatnosti později přijatých unijních právních předpisů ( 60 ).

68.

Výše uvedené úvahy, rozvinuté v případě neprovedení jakéhokoliv posouzení dopadů s ohledem na přijetí legislativního aktu, platí a fortiori pro přijetí konkrétního ustanovení aktu, který nebyl jako takový předmětem posouzení dopadů přiloženého k návrhu aktu Komise.

69.

Pokud jde totiž o opatření přijatá unijním normotvůrcem, která nebyla uvedena mezi opatřeními původně plánovanými Komisí v jejím návrhu legislativního aktu, Soudní dvůr výslovně rozhodl, že uvedený normotvůrce může přijmout jiná opatření, než která byla předmětem posouzení dopadů, a že pouhá skutečnost, že přijal odlišné a případně přísnější opatření než opatření zamýšlená Komisí v posouzení dopadů, tak nemůže prokázat, že zjevně překročil meze toho, co bylo nezbytné k dosažení sledovaného cíle ( 61 ).

70.

Jak vyplývá z bodů 64 a 66 výše, pokud posouzení dopadů jsou dokumenty Komise, které uvádějí preferované politické řešení Komise a nejsou pro Parlament a Radu závazné, mohou tyto orgány jakožto spolunormotvůrci v souladu s článkem 294 SFEU a v mezích uložených dodržením práva iniciativy Komise dospět k odlišnému posouzení situace, a tudíž zaujmout odlišný politický postoj. Z toho vyplývá, že i když se Parlament a Rada odchýlí od návrhu Komise a od posouzení dopadů, které z návrhu vychází, a pozmění podstatné prvky tohoto návrhu, nemá skutečnost, že neaktualizovaly posouzení dopadů, automaticky a nutně za následek neplatnost přijatých unijních právních předpisů ( 62 ).

71.

Za této situace, jak vyplývá z bodů 58 a 65 výše, předpokládá účinný výkon posuzovací pravomoci unijního normotvůrce zohlednění všech relevantních faktorů a okolností situace, kterou měl tento akt upravovat.

72.

V této souvislosti z judikatury vyplývá, že forma, v níž jsou základní údaje zohledněné unijním normotvůrcem uvedeny, není důležitá, takže unijní normotvůrce může přihlédnout nejen k posouzení dopadů, ale i jakémukoli jinému zdroji informací ( 63 ).

73.

Z judikatury však vyplývá, že pro účely skutečného výkonu posuzovací pravomoci musí spolunormotvůrci vzít během legislativního procesu v úvahu vědecké údaje i jiná dostupná zjištění, včetně vědeckých podkladů, které byly členskými státy použity na jednáních s Radou a které Rada sama nevlastní ( 64 ). Normotvůrce může vzít v úvahu i informace, které jsou veřejně dostupné a přístupné všem osobám nebo podnikům, které se o danou problematiku zajímají ( 65 ).

74.

Kromě toho z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že platnost unijního aktu musí být posuzována ve vztahu ke skutečnostem, o kterých unijní normotvůrce věděl v okamžiku přijetí dotčené právní úpravy ( 66 ).

75.

V několika věcech některé členské státy tvrdí, že určitá ustanovení tří napadených aktů byla přijata v rozporu se zásadou rovného zacházení a zásadou zákazu diskriminace.

76.

V tomto ohledu z judikatury Soudního dvora vyplývá, že zásada rovného zacházení je obecnou zásadou unijního práva, která je nyní zakotvena v článku 20 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) ( 67 ), jejímž zvláštním vyjádřením je zásada zákazu diskriminace uvedená v čl. 21 odst. 1 Listiny ( 68 ).

77.

Podle ustálené judikatury Soudního dvora uvedená obecná zásada vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněno ( 69 ).

78.

Rozdílné zacházení je odůvodněno, pokud je založeno na objektivním a důvodném kritériu, to znamená, pokud je v souladu s právně přípustným cílem sledovaným dotčenou právní úpravou a pokud je tato rozdílnost přiměřená cíli sledovanému dotčeným zacházením ( 70 ).

79.

Srovnatelný charakter odlišných situací se posuzuje s ohledem na veškeré prvky, které je charakterizují. Takové prvky musí být zejména určeny a posuzovány ve světle předmětu a cíle unijního aktu, který zakládá dotčené odlišení. Mimoto musí být zohledněny zásady a cíle oblasti, do níž dotčený akt spadá ( 71 ).

80.

Stejně jako je tomu v případě – jak vyplývá z bodu 53 výše – posouzení přiměřenosti opatření přijatých v oblastech, v nichž má normotvůrce širokou diskreční pravomoc, jako je oblast dopravní politiky ( 72 ), uznal Soudní dvůr, pokud jde o dodržování zásady rovného zacházení, rovněž omezený soudní přezkum, pokud jde o tato opatření, přičemž uvedl, že v takovém kontextu nemůže unijní soud nahradit posouzení unijního normotvůrce svým posouzením, ale musí se omezit na přezkum toho, zda posouzení není stiženo zjevným pochybením nebo zneužitím pravomoci, nebo zda dotyčný orgán zjevně nepřekročil meze své normativní pravomoci ( 73 ).

81.

Některé ze žalujících členských států ve svých žalobách opakovaně tvrdí, že některá ustanovení tří napadených aktů byla přijata v rozporu s ustanoveními unijního práva týkajícími se politiky životního prostředí. Tyto členské státy zejména tvrdí, že byl porušen čl. 3 odst. 3 SEU, článek 11 a čl. 191 odst. 1 SFEU a článek 37 Listiny.

82.

Nejprve je třeba poznamenat, že judikatura soustavně připomíná význam cíle ochrany životního prostředí, který kvalifikuje jako „hlavní“ ( 74 ) , jakož i jeho průřezovou a základní povahu ( 75 ).

83.

V tomto ohledu je třeba připomenout, že čl. 191 odst. 1 SFEU definuje politiku Unie v oblasti životního prostředí tak, že přispívá k sledování zachování, ochrany a zlepšování kvality životního prostředí, ochraně a zlepšování kvality životního prostředí, ochrany lidského zdraví, uvážlivému a racionálnímu využívání přírodních zdrojů, a podpoře opatření na mezinárodní úrovni určených k řešení regionálních a celosvětových problémů životního prostředí, a zejména boj proti změně klimatu.

84.

Článek 191 odst. 2 SFEU stanoví, že politika Unie v oblasti životního prostředí je zaměřena na „vysokou úroveň ochrany“, přičemž přihlíží k rozdílné situaci v jednotlivých regionech Unie. Ve stejném smyslu čl. 3 odst. 3 SEU stanoví, že Unie usiluje mimo jiné o „vysok[ý] stupe[ň] ochrany a zlepšování kvality životního prostředí“ ( 76 ).

85.

Podle čl. 191 odst. 3 SFEU navíc Unie při přípravě své politiky v oblasti životního prostředí přihlédne k dostupným vědeckým údajům o poměru nákladů a přínosů plynoucím z činnosti nebo nečinnosti, jakož i k hospodářskému a sociálnímu rozvoji Unie jako celku a vyváženému rozvoji jejích regionů. Článek 192 SFEU podrobně stanoví podmínky, za nichž může Unie jednat, aby bylo dosaženo cílů politiky Unie v oblasti životního prostředí Unie.

86.

Článek 11 SFEU stanoví, že „[p]ožadavky na ochranu životního prostředí musí být zahrnuty do vymezení a provádění politik a činností Unie, zejména s ohledem na podporu udržitelného rozvoje“. Pokud jde o rozsah článku 11 SFEU, účastníci řízení obsáhle citují a komentují stanovisko generálního advokáta L. A. Geelhoeda ( 77 ), který navrhl výklad článku 6 SEU, jenž byl nahrazen článkem 11 SFEU, k němuž se ještě vrátíme.

87.

Článek 37 Listiny stanoví, že „[v]ysoká úroveň ochrany životního prostředí a zvyšování jeho kvality musí být začleněny do politik Unie a zajištěny v souladu se zásadou udržitelného rozvoje“.

88.

Článek 52 odst. 2 Listiny stanoví, že práva uznaná touto listinou, jež jsou podrobněji upravena ve Smlouvách, jsou vykonávána za podmínek a v mezích v nich stanovených. To platí pro článek 37 Listiny, který v podstatě vychází z čl. 3 odst. 3 SEU a článků 11 a 191 SFEU. Argumenty žalujících členských států týkající se článku 37 Listiny je proto třeba zkoumat s ohledem na podmínky a omezení stanovené článkem 191 SFEU ( 78 ).

89.

Pět členských států, a sice Litevská republika (věc C‑541/20), Bulharská republika (věc C‑543/20), Rumunsko (věc C‑546/20), Maďarsko (věc C‑551/20) a Polská republika (věc C‑553/20), navrhuje Soudnímu dvoru, aby zrušil několik ustanovení nařízení 2020/1054, nebo podpůrně aby toto nařízení zrušil v plném rozsahu. Jejich žaloby se týkají čtyř ustanovení uvedeného nařízení.

90.

Zaprvé žaloby Bulharské republiky, Rumunska a Maďarska se týkají čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054, kterým byl změněn čl. 8 odst. 8 nařízení č. 561/2006. Toto ustanovení zakazuje řidičům trávit běžnou týdenní dobu odpočinku a týdenní dobu odpočinku delší než 45 hodin ve vozidle (dále jen „zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině“).

91.

Zadruhé žaloby Litevské republiky, Bulharské republiky, Rumunska a Polské republiky se týkají čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054, kterým byl do článku 8 nařízení č. 561/2006 vložen nový odstavec 8a. Toto ustanovení stanoví povinnost silničních dopravců organizovat práci řidičů takovým způsobem, aby se řidiči mohli zpravidla každé čtyři týdny vrátit do provozovny zaměstnavatele v členském státě, ve kterém je zaměstnavatel usazený, kde má obvyklou základnu a kde obvykle začíná týdenní doba odpočinku řidičů, nebo aby se mohli vrátit do místa svého bydliště (dále jen „povinnost návratu řidiče“).

92.

Zatřetí žaloba podaná Maďarskem se týká i čl. 2 bodu 2 nařízení 2020/1054, který stanovil dřívější datum, od kterého musí být plněna povinnost instalovat inteligentní tachografy druhé generace (dále jen „tachografy V2“).

93.

Začtvrté žaloba Litevské republiky se týká i článku 3 nařízení 2020/1054. Toto ustanovení stanoví datum vstupu tohoto nařízení v platnost dvacátým dnem po jeho vyhlášení (a sice 20. srpna 2020), aniž stanoví přechodné období pro vstup v platnost zákazu čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině a pro povinnost návratu řidiče.

94.

V rámci své analýzy posoudím nejprve žalobní důvody vznesené za účelem zpochybnění ustanovení nařízení 2020/1054 upravující povinnost týkající se návratu řidiče. Následně provedu analýzu žalobních důvodů vznesených za účelem zpochybnění ostatních ustanovení tohoto nařízení.

95.

Litevská republika (věc C‑541/20), Bulharská republika (věc C‑543/20), Rumunsko (věc C‑546/20) a Polská republika (věc C‑553/20) zpochybňují čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054, který stanoví povinnost týkající se návratu řidiče. Tyto čtyři členské státy uplatňují proti tomuto ustanovení vícero žalobních důvodů.

96.

Před analýzou těchto jednotlivých žalobních důvodů je však třeba zkoumat námitku nepřípustnosti, kterou vznesla Rada ve věci C‑543/20.

97.

Ve věci C‑543/20 vznáší Rada námitku nepřípustnosti s ohledem na žalobu podanou Bulharskou republikou v rozsahu, v němž se týká čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054. Podle Rady totiž žaloba tohoto členského státu nesměřuje ke zpochybnění platnosti uvedeného ustanovení, nýbrž k objasnění jeho přesného výkladu. Kromě toho uvedený členský stát podle názoru Rady tvrdí, že v případě, že dotčené ustanovení má být vykládáno určitým způsobem, není namístě, aby Soudní dvůr zkoumal žalobní důvody zpochybňující toto ustanovení. Bulharská republika podle Rady využívá svého privilegovaného postavení podle článku 263 SFEU k tomu, aby napadla akty pouze za účelem objasnění jejich významu, což je v rozporu s ratio legis tohoto ustanovení. Jak Soudní dvůr rozhodl, pokud jde o článek 267 SFEU, ani článek 263 SFEU nemá být podle Rady používán k pokládání hypotetických otázek.

98.

Bulharská republika má za to, že námitka nepřípustnosti vznesená Radou musí být zamítnuta.

99.

Úvodem je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury je cílem žaloby na neplatnost podle článku 263 SFEU zajistit dodržování práva při výkladu a provádění Smlouvy ( 79 ).

100.

Kromě toho v souladu s článkem 21 statutu Soudního dvora Evropské unie a čl. 120 písm. c) jednacího řádu musí být v každém návrhu na zahájení řízení uveden předmět sporu, dovolávané žalobní důvody a argumenty a stručný popis žalobních důvodů. Z judikatury vyplývá, že tyto údaje musí být dostatečně jasné a přesné, aby umožnily žalovanému připravit si obranu a Soudnímu dvoru provést přezkum, hlavní skutkové a právní okolnosti, na kterých je žaloba založena, musí uceleně a srozumitelně vyplývat z textu samotné žaloby a návrhová žádaní žaloby musí být formulována jednoznačně ( 80 ).

101.

V projednávané věci z návrhových žádání a z textu žaloby výslovně vyplývá, že Bulharská republika se svou žalobou ve věci C‑543/20 domáhá zejména zrušení čl. 1 odst. 6 písm. d) nařízení 2020/1054, nebo podpůrně navrhuje zrušení uvedeného nařízení v plném rozsahu. Tento členský stát uplatňuje na podporu svého návrhu na zrušení několika žalobních důvodů.

102.

Jak však zdůrazňuje Rada, Bulharská republika v úvodní části své žaloby předkládá dva možné výklady dotčeného ustanovení. Uvedený členský stát totiž na jedné straně tvrdí, že pokud Soudní dvůr konstatuje, že čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 musí být vykládán v tom smyslu, že řidiči jsou povinni vrátit se do místa svého bydliště nebo do provozovny zaměstnavatele, kde mají obvyklou základnu, nacházející se v členském státě usazení jejich zaměstnavatele, tak toto ustanovení porušuje jejich základní svobody stanovené Smlouvou o FEU, jakož i několik zásad unijního práva. Na druhé straně Bulharská republika tvrdí, že pokud však Soudní dvůr rozhodne, že uvedené ustanovení nezakládá povinnost řidičů vrátit se na dvě uvedená místa, a řidiči si tedy mohou volně zvolit místo, kde chtějí strávit svůj čas na odpočinek, není třeba zkoumat žalobní důvody vycházející z uvedených porušení.

103.

Za těchto okolností se domnívám, že jak výslovně vyplývá z návrhových žádání předložených Bulharskou republikou, žaloba podaná tímto členským státem skutečně směřuje ke zpochybnění legality čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054 na základě článku 263 SFEU.

104.

Kromě toho při čtení žaloby není podle mého názoru pochyb o tom, že Bulharská republika jasně a přesně uvádí žalobní důvody a argumenty, kterých se dovolává na podporu svého návrhu na zrušení, spolu se stručným popisem žalobních důvodů dovolávaných za tímto účelem. Z toho podle mého názoru vyplývá, že požadavky stanovené v čl. 21 prvním pododstavci statutu Soudního dvora Evropské unie a v čl. 120 písm. c) jednacího řádu Soudního dvora jsou splněny.

105.

Pouhá okolnost, že uvedený členský stát v této souvislosti usiluje o objasnění výkladu čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1, nemůže podle mého názoru vést k prohlášení žaloby za nepřípustnou. V souladu s cílem žaloby na neplatnost uvedeným v bodě 2 tohoto stanoviska, totiž přezkum legality podle článku 263 SFEU nutně vyžaduje, aby unijní soud při výkonu své výkladové pravomoci ( 81 ) vyložil ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, a případně vyjasnil jejich rozsah.

106.

Na rozdíl od toho, co plyne z argumentace Rady, se tak určení přesného rozsahu povinnosti návratu řidiče, která je stanovena v čl. 1 bodě 6 písm. d) nařízení 2020/1054, netýká přípustnosti žaloby, ale spíše její opodstatněnosti.

107.

Z těchto úvah podle mého názoru vyplývá, že žaloba podaná Bulharskou republikou ve věci C‑543/20, pokud jde o čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054, musí být považována za přípustnou.

108.

Z tvrzení obsaženého v žalobě podané uvedeným členským státem, jež je uvedeno v bodě 102 výše, však vyplývá, že pokud Soudní dvůr přijme výklad čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054, podle kterého toto ustanovení nezakládá povinnost řidičů vrátit se do místa svého bydliště nebo do provozovny, kde mají obvyklou základnu, nacházející se v členském státě usazení jejich zaměstnavatele, tak již není nutné zkoumat důvody dovolávané Bulharskou republikou z hlediska tohoto ustanovení po věcné stránce.

109.

Za těchto okolností považuji za vhodné nejprve analyzovat žalobní důvody některých členských států vycházející z toho, že čl. 1 odst. 6 písm. d) nařízení 2020/1054 porušuje zásadu právní jistoty. Tato analýza totiž umožní určit přesný rozsah povinnosti návratu řidiče, jak je upravena v tomto ustanovení.

110.

Litevská republika (věc C‑541/20), Bulharská republika (věc C‑543/20) a Polská republika (věc C‑553/20) ve svých žalobách tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 nesplňuje požadavky vyplývající ze zásady právní jistoty.

111.

Litevská republika ( 82 ) tvrdí, že normotvůrce neupřesnil, jakým způsobem má být ustanovení upravující povinnost návratu řidiče uplatňováno v praxi. Podle tohoto členského státu tak nejsou upřesněny ani podmínky pro návrat řidiče, jako jsou náklady a doklad o návratu, ani postup pro případ odmítnutí návratu a jeho důsledky z hlediska sankcí pro zaměstnavatele, a případně pro zaměstnance. Stejně tak není podle Litevské republiky jasně definován pojem „bydliště“ řidiče. Zejména není podle Litevské republiky jasné, zda se řidič ze třetí země musí vrátit do jeho třetí země nebo do místa dočasného pobytu dotyčného členského státu, a obecně je podle ní nejisté, zda se tento pojem vztahuje na dotyčný členský stát nebo na konkrétní adresu bydliště. Všechny tyto nejasnosti podle Litevské republiky znemožňují jednotné uplatňování nařízení 2020/1054.

112.

Bulharská republika tvrdí, že existuje zásadní nejasnost ohledně přesného výkladu uvedeného ustanovení a povinností uložených řidičům a dopravcům. Podle názoru Bulharské republiky tak není jasné: na prvním místě zda je povinnost návratu řidiče omezena na dvě místa uvedená v tomtéž ustanovení (a sice provozovnu podniku nebo bydliště řidiče) nebo zda si řidiči mohou zvolit jiné místo, na druhém místě zda je tato povinnost uložena řidičům nebo dopravcům a na třetím místě v posledně uvedeném případě zda se jedná o povinnost vynaložit veškeré úsilí nebo dosáhnout výsledku. Výklad dotčeného ustanovení navržený Radou a Parlamentem v jejich písemnostech je podle názoru Bulharské republiky v rozporu se stanovisky, která vyjádřily v předchozích dokumentech jak tyto orgány, tak Komise. Neexistence právní jistoty je podle Bulharské republiky mimo jiné prokázána výkladem čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054 provedeným na vnitrostátní úrovni. Ze zprávy belgické policie tak podle Bulharské republiky vyplývá, že sankce byly uloženy pouze z toho důvodu, že se řidič nevrátil po 13 týdnech, přičemž se neposuzovalo, zda se rozhodl strávit dobu odpočinku jinde ( 83 ).

113.

Polská republika na prvním místě tvrdí, že samotná povaha povinnosti uložené dopravci v čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054 není jasně definována. Podle jejího názoru není jasné, zda je podnik povinen poskytnout řidiči pouze určitý dopravní prostředek, aby mohl strávit dobu odpočinku v jednom z uvedených míst, nebo zda – jak podle všeho naznačuje bod 14 odůvodnění tohoto nařízení – má zajistit, aby se řidič na jedno z těchto míst skutečně dostavil. V posledně uvedeném případě není podle Polské republiky jasné, jakým způsobem má dopravce donutit řidiče, aby využil možnosti návratu, kterou mu nabízí, ani jaké vozidlo má být za tímto účelem použito. Podle Polské republiky tak hrozí, že toto ustanovení ukládá dopravcům povinnosti, které nemohou splnit, aniž poruší individuální svobodu pracovníků.

114.

Na druhém místě vyvolává podle Polské republiky pochybnosti otázka, zda návratu do bydliště nesmí předcházet návrat do provozovny. Podle Polské republiky není jasné, zda podnik tím, že umožňuje řidičům vrátit se přímo do místa jejich bydliště, plní povinnost zaručit jim dobu odpočinku, vzhledem k tomu, že řidič svou „týdenní dob[u] odpočinku začíná“ v provozovně.

115.

Na třetím místě podle Polské republiky vyvolává pochybnosti i třetí pododstavec dotčeného ustanovení. Není tak podle ní jasné, zda tachograf, jehož záznamy představují důkaz požadovaný tímto ustanovením, lze považovat za tachograf z vozidla, kterým se řidič vrátil do provozovny nebo do svého bydliště, nebo za tachograf z vozidla, které řidič běžně používá. Napadené ustanovení podle Polské republiky neupřesňuje dobu pro uchovávání dokumentů, které podle bodu 14 odůvodnění nařízení 2020/1054 může podnik použít k prokázání splnění povinnosti. Polská republika má za to, že neurčitost ustanovení obsaženého v tomto pododstavci brání v jeho provádění. Nařízení musí podle jejího názoru dostatečně přesně určit obsah vnitrostátních prováděcích opatření. Tak tomu podle Polské republiky v projednávané věci není, jelikož dotčené ustanovení poskytuje vnitrostátním orgánům příliš široký prostor pro uvážení. Zpřesnění ustanovení nařízení 2020/1054 ze strany těchto orgánů povede podle Polské republiky k rozdílnému uplatňování, čímž se prohloubí stav právní nejistoty, což je v rozporu s cílem tohoto nařízení posílit právní jistotu, pokud jde o povinnosti dopravců, aby se zajistilo jednotné uplatňování na vnitřním trhu.

116.

Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byly všechny tyto žalobní důvody zamítnuty.

117.

Podle ustálené judikatury platí, že zásada právní jistoty vyžaduje, aby právní pravidla byla jasná a přesná a jejich použití bylo pro právní subjekty předvídatelné, zejména pokud mohou vyvolat nepříznivé důsledky. Uvedená zásada zejména vyžaduje, aby právní úprava umožnila dotčeným osobám přesně se seznámit s rozsahem povinností, které jim ukládá, a aby tyto osoby měly možnost jednoznačně zjistit svá práva a povinnosti, a postupovat podle toho ( 84 ), zejména pokud mohou vyvolat nepříznivé důsledky pro jednotlivce a podniky ( 85 ).

118.

Požadavky právní jistoty však nelze chápat tak, že brání tomu, aby unijní normotvůrce v normě, kterou přijme, použil abstraktní právní pojem, ani tak, že vyžadují, aby taková abstraktní norma uváděla jednotlivé konkrétní situace, ve kterých se uplatní, jelikož normotvůrce je nemůže předem všechny určit ( 86 ).

119.

Kromě toho není nutné, aby legislativní akt sám uváděl údaje technické povahy, a je přípustné, aby unijní normotvůrce použil obecný právní rámec, který lze případně dále upřesnit ( 87 ).

120.

V důsledku toho skutečnost, že legislativní akt přiznává posuzovací pravomoc orgánům pověřeným jeho provedením, jako taková tedy neodporuje požadavku předvídatelnosti, pokud jsou rozsah a způsob výkonu takové posuzovací pravomoci dostatečně jasně vymezeny vzhledem ke stanovenému legitimnímu cíli, aby byla poskytnuta přiměřená ochrana proti svévoli ( 88 ).

121.

V projednávané věci nelze v rámci takových žalob, jako jsou žaloby v projednávané věci, posuzovat žádnou konkrétní situaci a jsou posuzovány pouze hypotetické situace. V takovém rámci je podle judikatury uvedené v předchozích bodech třeba za účelem posouzení slučitelnosti ustanovení se zásadou právní jistoty podle mého názoru zkoumat, zda je toto ustanovení stiženo takovou nejednoznačností, že brání tomu, aby jeho adresáti mohli s dostatečnou jistotou odstranit případné pochybnosti o jeho dosahu nebo smyslu, takže nejsou schopni jednoznačně určit svá práva a povinnosti vyplývající z uvedeného ustanovení ( 89 ).

122.

Nejprve je třeba posoudit argumenty vycházející z toho, že čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 neumožňuje pochopit, zda je povinnost návratu řidiče uložena řidičům, nebo dopravcům, a zda si řidiči mohou pro zahájení doby odpočinku zvolit jiné místo než provozovnu podniku nebo své bydliště.

123.

V tomto ohledu je třeba připomenout, že čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 v prvním pododstavci stanoví, že „[d]opravce organizuje práci řidiče takovým způsobem, aby se řidič mohl v průběhu každých čtyř po sobě následujících týdnů vrátit do provozovny zaměstnavatele, kde má obvyklou základnu a kde jeho týdenní doba odpočinku začíná, v členském státě usazení zaměstnavatele nebo do svého bydliště s cílem strávit tam nejméně jednu běžnou týdenní dobu odpočinku nebo týdenní dobu odpočinku delší než 45 hodin čerpanou náhradou za zkrácenou týdenní dobu odpočinku“.

124.

Kromě toho v souladu s druhým pododstavcem tohoto ustanovení ve spojení s čl. 1 bodem 6 písm. a) uvedeného nařízení, pokud řidič čerpal dvě po sobě jdoucí zkrácené týdenní doby odpočinku, musí mít možnost vrátit se v průběhu třetího týdne, aby čerpal náhradou běžnou týdenní dobu odpočinku trvající déle než 45 hodin.

125.

Ze znění uvedeného ustanovení přitom podle mého názoru jasně vyplývá, že toto ustanovení není určeno řidičům, nýbrž dopravcům, a ukládá jim povinnost organizovat práci řidičů tak, aby měli každé tři nebo čtyři týdny možnost zahájit svou běžnou týdenní dobu odpočinku buď v provozovně zaměstnavatele, nebo v místě bydliště řidiče.

126.

To znamená, že povinnost vyplývající z dotčeného ustanovení je bezpochyby uložena dopravcům. Jedná se o organizační povinnost v tom smyslu, že dopravce je povinen zorganizovat návrat řidiče na jedno ze dvou uvedených míst, a sice do provozovny podniku nebo místa bydliště řidiče. Ze znění tohoto ustanovení kromě toho vyplývá, že povinnost uložená dopravci je omezena na organizaci návratu na jedno z těchto dvou míst, a nevztahuje se tedy na jiná místa.

127.

Za těchto podmínek nemá povinnost uložená dopravci dotčeným ustanovením žádný vliv na svobodnou vůli řidiče zvolit si místo, kde hodlá zahájit a strávit dobu odpočinku. Podle znění tohoto ustanovení musí mít řidič možnost zahájit běžnou týdenní dobu odpočinku na jednom z těchto dvou míst, není však zajisté povinen tak učinit. Řidiči tedy mohou zahájit a strávit běžnou týdenní dobu odpočinku kdekoliv si to přejí, to však nemá vliv na organizační povinnost uloženou dopravci.

128.

Rozsah dotčeného ustanovení, jak je popsán ve dvou předchozích bodech, ostatně nevyplývá výslovně pouze z jeho znění, ale potvrzuje jej i bod 14 odůvodnění nařízení 2020/1054. Z tohoto bodu odůvodnění totiž výslovně plyne, že jsou to „dopravci[kdo, organizuje]“ práci řidičů, a že mají „povinnosti týkající se organizace pravidelného návratu“. Tento bod odůvodnění tak potvrzuje, že uvedená povinnost je uložena dopravci. Z uvedeného bodu odůvodnění dále vyplývá, že „[o]rganizace návratu by měla řidiči umožňovat dojet do provozovny dopravce v členském státě usazení nebo do svého bydliště a řidiči si mohou zvolit, kde svou dobu odpočinku stráví“ ( 90 ). Použití slova „umožňovat“ rovněž potvrzuje, že uvedené ustanovení řidičům pouze poskytuje možnost, ale neukládá povinnost.

129.

Výše uvedené úvahy rovněž umožňují odpovědět na argumenty předložené členskými státy, které se týkají údajně nejasné povahy povinnosti. V reakci na pochybnosti vyjádřené Bulharskou republikou totiž z výše uvedeného na jedné straně vyplývá, že povinnost návratu řidiče je povinností dosáhnout výsledku, pokud jde o organizaci návratu řidiče, ale nikoli pokud jde o návrat jako takový, jelikož řidič si může zvolit, že se nevrátí na jedno ze dvou uvedených míst a zahájí dobu odpočinku tam, kde si to přeje.

130.

Na druhé straně v odpovědi na první výtku Polské republiky z těchto úvah vyplývá, že čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 dopravcům nijak neukládá povinnost zavázat řidiče k tomu, aby využil možnosti návratu, která je mu nabídnuta, a neukládá tedy povinnosti, které by tito dopravci nemohli splnit, aniž by porušili základní právo řidičů na osobní svobodu.

131.

Z uvedených úvah rovněž vyplývá, že na rozdíl od toho, co předpokládá Litevská republika, řidiče nelze sankcionovat v případě, že se odmítne vrátit. Ani dopravce nemůže být sankcionován v případě, že se řidič nevrátí, pokud uvedený dopravce splnil organizační povinnost, která mu byla uložena.

132.

Kromě toho, jak uvádí Litevská republika i Polská republika, čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 neupřesňuje ani způsob návratu řidiče, ani dopravní prostředek, který řidič použije pro zpáteční cestu. Tato volba normotvůrce však nevytváří právní nejistotu, ale jejím cílem je ponechat dopravcům flexibilitu nezbytnou k organizaci návratu řidiče co nejrozumnějším způsobem z hlediska nákladů s ohledem na potřeby podniku a jeho organizační uspořádání.

133.

V rámci druhé výtky Polská republika rovněž tvrdí, že není jasné, zda návratu do místa bydliště musí předcházet návrat do provozovny. V tomto ohledu je třeba uvést, že podle znění čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054 je možné, aby zaměstnavatel splnil svou povinnost navrátit řidiče tím, že požádá řidiče, aby se vrátil do jeho provozovny v členském státě usazení. V rámci pracovní smlouvy může dopravce jakožto zaměstnavatel vždy uložit řidiči povinnost vrátit se během své pracovní doby do provozovny ( 91 ) před tím, než zahájí dobu odpočinku.

134.

V tomto ohledu je třeba zaprvé uvést, že vztah podřízenosti mezi dopravcem a řidičem je upraven vnitrostátním pracovním právem použitelným na uvedenou pracovní smlouvu. Podmínky podřízenosti je tedy třeba určit právě v souladu s tímto právem. Zadruhé nařízení 2020/1054 nezakazuje zaměstnavateli uložit řidiči povinnost vrátit se do provozovny, pokud je taková povinnost uložena během pracovní doby a nezasahuje do doby odpočinku řidiče. Touto povinností však není dotčeno právo řidiče zvolit si místo, kde si přeje strávit dobu odpočinku. Zatřetí čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 nevyžaduje, aby dopravce uložil řidiči povinnost vrátit se do provozovny za účelem splnění povinnosti návratu řidiče. Uvedené ustanovení používá slovo „nebo“, a nikoli spojku „a“. Ponechává dopravci volnost, pokud jde o volbu jednoho z míst, která jsou v něm uvedena.

135.

Pokud jde o výtku Litevské republiky, podle které není pojem „bydliště“ jasně definován, stačí uvést, že z ustálené judikatury vyplývá, že místo bydliště odpovídá místu, kde se nachází obvyklé centrum zájmů dotyčné osoby ( 92 ). Z této definice vyplývá, že pojem „bydliště“ odkazuje na konkrétní místo a nevztahuje se na celé území členského státu, jak o tom uvažuje uvedený členský stát. Pokud jde o specifickou situaci řidičů ze třetích zemí, nelze ve světle judikatury připomenuté v bodě 118 výše a úvah uvedených v bodech 142 a 143 níže tvrdit, že skutečnost, že dotčené ustanovení tuto situaci neupravuje, znamená porušení zásady právní jistoty. Tato situace může být upravena na vnitrostátní úrovni. V každém případě se nejeví jako rozumné rozšířit povinnost návratu řidiče uloženou dopravcům na návrat mimo Evropskou unii. V tomto ohledu připomínám, že jak jsem zdůraznil v předchozím bodě, dopravce si může vybrat mezi dvěma místy uvedenými v dotčeném ustanovení, takže pokud by se návrat do místa bydliště jevil jako ekonomicky nevýhodný, uvedený podnik bude moci vždy splnit povinnost tím, že zorganizuje návrat do provozovny.

136.

V rámci své třetí výtky Polská republika tvrdí, že třetí pododstavec čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054 je nejasný, pokud jde o způsob, jakým musí dopravci prokázat, že splnili svou povinnost návratu řidiče upravenou v předchozích pododstavcích.

137.

V tomto ohledu připomínám, že třetí pododstavec uvedeného ustanovení stanoví, že „[d]opravce dokumentuje plnění této povinnosti a uchovává dokumentaci ve svých prostorách, aby ji mohl předložit na žádost kontrolních orgánů.“

138.

V tomto ohledu se v bodě 14 odůvodnění nařízení 2020/1054 uvádí, že „[a]by dopravce prokázal, že plní své povinnosti týkající se organizace pravidelného návratu, měl by mít možnost používat záznamy tachografu, seznamy služeb řidičů nebo jinou dokumentaci. Tyto doklady by měly být k dispozici v jeho prostorách a být na požádání předloženy kontrolním orgánům.“

139.

Polská republika v podstatě tvrdí, že neurčitost ustanovení obsaženého ve třetím pododstavci brání dopravcům v jeho provádění. Uvedený členský stát zdůrazňuje zejména pochybnosti o záznamech tachografu, které lze použít ke zdokumentování splnění povinnosti návratu řidiče, a o neurčení doby, po kterou musí být uchovány dokumenty, které mohou prokázat dodržení uvedené povinnosti.

140.

Ze znění dotčeného ustanovení vykládaného ve světle relevantní části bodu 14 odůvodnění nařízení 2020/1054 však vyplývá, že unijní normotvůrce měl v úmyslu poskytnout dopravcům určitou míru flexibility tím, že jim poskytl možnost prokázat splnění povinnosti návratu řidiče tak, že za tímto účelem použijí veškerou relevantní dokumentaci. Tato flexibilita týkající se způsobu prokázání splnění uvedené povinnosti je ostatně v souladu s flexibilitou, kterou, jak vyplývá z bodu 132 výše, unijní normotvůrce poskytl dopravcům, aby organizovali návrat řidiče co nejrozumněji z hospodářského a organizačního hlediska.

141.

V tomto ohledu okolnost, že třetí pododstavec čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054 neupřesňuje způsob, jakým musí dopravci prokázat, že plní svou povinnost týkající se návratu řidiče, neznamená, že toto ustanovení porušuje zásadu právní jistoty.

142.

Zaprvé, jak vyplývá z judikatury uvedené v bodech 118 až 120 výše, požadavky vyplývající ze zásady právní jistoty totiž nelze chápat tak, že vyžadují, aby norma vždy uváděla jednotlivé konkrétní situace, ve kterých se uplatní, jelikož normotvůrce je nemůže předem všechny určit. Takové ustanovení, jako je ustanovení čl. 1 bodu 6 písm. d) třetího pododstavce nařízení 2020/1054, které se vztahuje na celou řadu různých situací, nemůže a nesmí podrobně uvádět všechny situace, na které se uplatní.

143.

Zadruhé z ustálené judikatury vyplývá, že členské státy mohou přijmout prováděcí opatření k nařízení, ačkoli je k tomu nařízení výslovně nezmocňuje, pokud tím nenaruší jeho přímou použitelnost, nezastřou jeho povahu aktu unijního práva a upřesní‑li uplatnění prostoru pro uvážení, který jim toto nařízení přiznává, za podmínky, že nepřekročí meze stanovené ustanoveními tohoto nařízení ( 93 ). Z toho vyplývá, že pokud členské státy v těchto mezích považují za nezbytné inkorporovat toto ustanovení a poskytnout dopravcům více informací, mohou tak učinit, přičemž však musí dodržet flexibilitu, kterou jim toto ustanovení dává, pokud jde o způsob prokázání splnění povinnosti návratu řidiče.

144.

Zatřetí v případě neexistence právní úpravy na unijní úrovni nebo na vnitrostátní úrovni, pokud jde o způsob, jakým musí dopravci prokázat, že splnili svou povinnost návratu řidiče, je na samotných dopravcích, aby v rámci flexibility nabízené unijním normotvůrcem vybrali spolehlivou metodu, která zajistí splnění požadavku vyplývajícího z uvedeného ustanovení ( 94 ).

145.

Pokud jde dále o argument Bulharské republiky, podle kterého je výklad navrhovaný Radou a Parlamentem v jejich písemnostech před Soudním dvorem odlišný od výkladu, který navrhovaly v dřívějších aktech, uvedený členský stát odkazuje na mezitímní akty přijaté těmito orgány v průběhu legislativního postupu, jejichž cílem je pouze připravit přijetí konečného aktu, aniž zaujmou s konečnou platností stanovisko dotčeného orgánu ( 95 ), a tedy nemohou vytvářet žádnou právní nejistotu. Stejně tak dokumenty nazvané „Otázky a odpovědi k provádění balíčku mobility“ zveřejněné Komisí na internetových stránkách GŘ pro mobilitu a dopravu tohoto orgánu, na které odkazovaly jak Bulharská republika, tak Polská republika, nejsou právně závazné ( 96 ), a nemohou tedy prokázat, že napadené ustanovení nesplňuje požadavky právní jistoty.

146.

Konečně, pokud jde o výklad dotčeného ustanovení provedený na vnitrostátní úrovni, kterého se dovolávají Litevská republika a Bulharská republika, jakož i o zprávu belgické policie, kterou jako důkaz nedostatku právní jistoty předložila Bulharská republika, je třeba uvést, že bez dalších důkazů neumožňují informace poskytnuté uvedenými členskými státy, a zejména poslední uvedený dokument, určit, zda v uvedených případech byly pokuty uloženy na základě správného či nesprávného výkladu čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054. I kdyby v uvedených případech byly pokuty uloženy na základě nesprávného výkladu tohoto ustanovení, případné nesprávné použití dotčeného ustanovení nemůže jako takové nijak prokázat nedostatek právní jistoty. Mohlo se totiž jednat o pouhá pochybení vnitrostátních orgánů při uplatňování tohoto ustanovení, která je možné napravit za použití opravných prostředků dostupných v dotčených vnitrostátních právních řádech.

147.

Ze všeho výše uvedeného podle mého názoru vyplývá, že žalobní důvody vznesené Litevskou republikou, Bulharskou republikou a Polskou republikou vycházející z porušení zásady právní jistoty článkem 1 bodem 6 písm. d) nařízení 2020/1054 musí být zamítnuty.

148.

Z výkladu povinnosti návratu řidiče upravené v čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054, který byl podán v bodech 125 až 129 výše, rovněž vyplývá, že v souladu s tím, co bylo uvedeno v bodech 102 a 108 výše, není podle mého názoru nutné, aby Soudní dvůr meritorně posoudil ostatní žalobní důvody uplatněné Bulharskou republikou, pokud jde o toto ustanovení nařízení 2020/1054.

149.

Stejně tak Litevská republika ve své replice ( 97 ) i na jednání podle všeho omezila rozsah své žaloby proti uvedenému ustanovení jen na případ, že Soudní dvůr rozhodne, že toto ustanovení ukládá povinnost návratu řidičům, což, jak bylo uvedeno v předchozích bodech tohoto stanoviska, není ten případ. Za těchto okolností se domnívám, že Soudní dvůr nemusí meritorně posuzovat ani ostatní žalobní důvody uplatněné Litevskou republikou ve vztahu k tomu samému ustanovení nařízení 2020/1054.

150.

V důsledku toho provedu v další části svého stanoviska analýzu žalobních důvodů vznesených těmito dvěma členskými státy proti uvedenému ustanovení pouze podpůrně.

151.

Litevská republika (věc C‑541/20), Bulharská republika (věc C‑543/20) a Rumunsko (věc C‑546/20), podporované v tomto ohledu Lotyšskou republikou, ve svých žalobách tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 porušuje několik základních svobod zaručených Smlouvou o FEU.

152.

Na prvním místě Litevská republika tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 tím, že ukládá povinný návrat řidičů do místa bydliště nebo provozovny podniku, aniž řidičům umožňuje, aby si sami zvolili, kde chtějí strávit dobu odpočinku, porušuje volný pohyb pracovníků upravený v článku 45 SFEU a právo řidičů volně nakládat se svou dobou odpočinku. Stejně tak Litevská republika tvrdí, že došlo k porušení článku 26 SFEU. V tomtéž smyslu Bulharská republika tvrdí, že došlo k porušení čl. 21 odst. 1 a článku 45 SFEU, jakož i čl. 45 odst. 1 Listiny.

153.

Na druhém místě Rumunsko, podporované v tomto ohledu Lotyšskou republikou, tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 neodůvodněně omezuje svobodu usazování, a porušuje tak článek 49 SFEU.

154.

Podle Rumunska uvedené ustanovení znamená pro silniční dopravce jednak nové administrativní povinnosti týkající se prokazování pravidelného návratu řidičů a jednak zvýšení nákladů a ušlé příjmy. Kromě dodatečných nákladů, které přináší dodržování nových požadavků na dokazování, totiž dopravci nesou náklady na jízdu řidiče v souvislosti s jeho návratem, jakož i pokles příjmů za dobu, během níž řidič nevykonává žádnou výdělečnou činnost kvůli návratu, který obvykle absolvuje bez nákladu. Vzhledem k tomu, že většina silničních dopravců jsou malé a střední podniky (dále jen „MSP“), způsobuje potřeba dodržovat uvedené ustanovení ještě závažnější důsledky.

155.

Z toho podle Rumunska vyplývá, že založení podniku ve státě nacházejícím se zeměpisně na okraji Unie je podle všeho méně výnosné než založení podniku ve státě střední a západní Evropy, a to vzhledem k nákladům na jízdy delší o tisíce kilometrů uskutečňované každé čtyři týdny za účelem organizace návratu ze zemí, ve kterých se soustředí poptávka po dopravě, a také vzhledem k uvedeným dodatečným administrativním nákladům a ušlým příjmům.

156.

Článek 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 tak zejména tím, že vede k nákladům diferencovaným v závislosti na členských státech, údajně podněcuje dopravce usazené v členských státech na zeměpisném okraji Unie, aby zakládali dceřiné společnosti nebo pobočky v členských státech střední a západní Evropy, či dokonce aby tam přemístili svou činnost. Takové přemístění přitom nevyplývá ze skutečné volby podniků. Tyto podniky jsou nuceny se přemístit kvůli novým podmínkám. Dále je tvrzeno, že uvedené ustanovení odrazuje subjekty usazené v členských státech střední a západní Evropy od zakládání společností v členských státech na zeměpisném okraji Unie. I když je uvedené ustanovení použitelné bez rozdílu, ovlivňuje tak přístup na trh pro podniky z jiných členských států.

157.

Rumunsko v rámci svých argumentů vycházejících z porušení zásady proporcionality rovněž tvrdí, že povinnost dopravců organizovat svou činnost tak, aby doby odpočinku byly čerpány v souladu s požadavky vyplývajícími z čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054, může vést k neodůvodněným omezením volného pohybu služeb.

158.

Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byly všechny tyto žalobní důvody zamítnuty.

159.

Nejprve je třeba uvést, že Soudní dvůr rozhodl, že zákaz omezení základních svobod zaručených Smlouvou o FEU platí nejen pro vnitrostátní opatření, ale i pro opatření přijatá unijními orgány ( 98 ).

160.

Z toho vyplývá, že dotčené opatření, a sice povinnost návratu řidičů uložená v čl. 1 bodě 6 písm. d) nařízení 2020/1054, musí dodržovat ustanovení Smlouvy o FEU, kterých se dovolávají žalující členské státy.

161.

Pokud jde nejprve o žalobní důvody vycházející z porušení článků 26 a 45 SFEU vznesené Litevskou republikou a žalobní důvody vycházející z porušení čl. 21 odst. 1 a článku 45 SFEU, jakož i čl. 45 odst. 1 Listiny vznesené Bulharskou republikou, všechny se výslovně opírají o výklad čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054, podle kterého toto ustanovení ukládá povinnost návratu řidičů do místa jejich bydliště nebo provozovny podniku, aniž stanoví možnost, aby si řidiči sami zvolili, kde chtějí strávit dobu odpočinku. Z bodů 125 až 129 níže přitom vyplývá, že toto není oblast působnosti uvedeného ustanovení. Z toho plyne, že jelikož uvedené žalobní důvody vycházejí z nesprávného výkladu dotčeného ustanovení, musí být všechny zamítnuty jako neopodstatněné.

162.

Pokud jde dále o žalobní důvod vznesený Rumunskem vycházející z porušení článku 49 SFEU, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury musí být za omezení svobody usazování považována jakákoliv opatření, která zakazují, brání nebo činí méně atraktivním výkon svobody zaručené článkem 49 SFEU ( 99 ).

163.

Konkrétně pojem „omezení“ (nebo překážka) jde nad rámec diskriminace na základě státní příslušnosti a zahrnuje opatření, která, byť používaná bez rozdílu, ovlivňují přístup hospodářských subjektů z členských států na trh, a brání tak obchodu mezi členskými zeměmi Unie ( 100 ). Takové omezení existuje zejména tehdy, pokud je přístup na trh v hostitelském členském státě dotčeným opatřením ztížen ( 101 ), nebo pokud jsou hospodářské subjekty zbaveny možnosti přístupu na trh tohoto hostitelského členského státu za běžných a účinných podmínek hospodářské soutěže ( 102 ).

164.

Kromě toho se v souladu s judikaturou Soudního dvora svoboda usazování odlišuje od volného pohybu služeb především stálostí a nepřetržitostí dotčené činnosti ve srovnání s činnosti dočasné povahy ( 103 ).

165.

Pojem „usazení“ ve smyslu ustanovení Smlouvy o FEU týkajících se svobody usazování zahrnuje skutečný výkon hospodářské činnosti prostřednictvím stálé provozovny v hostitelském členském státě po neurčitou dobu. Předpokládá tedy skutečné usazení dotyčného hospodářského subjektu v tomto členském státě a výkon skutečné hospodářské činnosti v tomto státě ( 104 ).

166.

Konečně podle ustálené judikatury platí, že omezení svobody usazování nelze připustit, ledaže je zaprvé odůvodněno některým z naléhavých důvodů obecného zájmu a zadruhé respektuje zásadu proporcionality, což znamená, že musí být způsobilé zajistit soudržným a systematickým způsobem uskutečnění sledovaného cíle a nesmí překračovat meze toho, co je nezbytné k jeho dosažení ( 105 ).

167.

V projednávané věci je nesporné, že ustanovení, které stanoví povinnost návratu řidiče, se použije bez rozdílu na každého dopravce provozujícího silniční dopravu, který spadá do oblasti působnosti nařízení č. 561/2006 ( 106 ).

168.

Toto ustanovení jako takové neupravuje ani nijak neomezuje svobodu hospodářských subjektů usazených v jednom členském státě usadit se v jiném členském státě, například založením poboček nebo jiných provozoven na takovém území.

169.

Právo usadit se, a to případně prostřednictvím založení dceřiných společností, v kterémkoli členském státě dle svého vlastního výběru za účelem optimálně organizovat práci v souladu s povinností návratu řidiče je naproti tomu zaručeno každému dopravci článkem 49 SFEU, jak vyplývá z bodu 47 výše, který se použije přímo na odvětví silniční dopravy a byl v tomto odvětví proveden nařízením č. 1071/2009.

170.

Rumunsko kromě toho samo potvrzuje, že toto ustanovení neomezuje možnost dopravců jednoho členského státu usadit se v jiném členském státě, když v rámci své argumentace tvrdí, že tato povinnost povede dopravce usazené v Rumunsku k tomu, aby si zakládali dceřiné společnosti a pobočky v jiných členských státech.

171.

Uvedený členský stát nicméně tvrdí, že dotčená povinnost může vést u dopravců k nákladům diferencovaným v závislosti na členských státech, což jednak donutí dopravce usazené v okrajových členských státech Unie k tomu, aby se přemístili do členských států střední a západní Evropy, a jednak to hospodářské subjekty usazené v těchto členských státech odradí od toho, aby se usazovali v okrajových členských státech. Z toho vyplývá, že uvedená povinnost ztěžuje přístup těchto subjektů na trh jiných členských států.

172.

V tomto ohledu uvádím, že i když se tato povinnost návratu řidiče vztahuje bez rozdílu na dopravce provozující silniční dopravu ve smyslu uvedeném v bodě 167 výše, není pochyb o tom, že může mít větší vliv na dopravce, jejichž řidiči dlouhodobě uskutečňují přepravu mimo místo jejich zaměstnání nebo bydliště.

173.

Podle mého názoru však toto konstatování nijak neznamená, že dotčené ustanovení porušuje jejich svobodu usazování podle článku 49 SFEU tím, že zbavuje tyto podniky možnosti přístupu na trhy jiných členských států za běžných a účinných podmínek hospodářské soutěže, jak je uvedeno v judikatuře uvedené v bodě 163 výše.

174.

Jak správně uvedla Rada, organizační, administrativní a hospodářské nevýhody vyplývající z povinnosti návratu řidiče, které Rumunsko uplatňuje v rámci své argumentace – a sice náklady na jízdu řidiče uskutečňovanou v souvislosti s jeho návratem, případné ušlé příjmy a dodatečné administrativní poplatky a náklady – jsou totiž spíše důsledkem toho, že se dopravce z vlastních obchodních důvodů rozhodl usadit se v členském státě na okraji Unie, avšak přitom trvale nebo převážně vykonává svou činnost v jiných vzdálených členských státech, ve kterých poskytuje podstatnou část svých dopravních služeb.

175.

Dotčené ustanovení však nijak neomezuje svobodu tohoto podniku usadit se v takových členských státech tím, že si je zvolí jako místo podnikání a bude v nich skutečně vykonávat dopravní služby prostřednictvím stálé provozovny na dobu neurčitou. Navzdory uvedené povinnosti mají totiž tyto podniky stále možnost, pokud si to přejí, usadit se v jakémkoli členském státě dle svého výběru. Toto ustanovení může nanejvýš učinit méně přitažlivým takový obchodní model, jaký je uveden v předchozím bodě.

176.

I za předpokladu, že by uvedené ustanovení mohlo snížit atraktivitu poskytování dopravních služeb ve výše uvedeném obchodním modelu, neznamenalo by to porušení pravidel Smlouvy o FEU v oblasti základních svobod. Jak bylo podrobně uvedeno v bodě 44 a následujících výše, volný pohyb služeb v oblasti dopravy totiž podléhá zvláštnímu režimu. Dopravci mají právo na volný pohyb dopravních služeb (v projednávané věci silniční dopravy) výlučně v rozsahu, v němž bylo toto právo přiznáno prostřednictvím opatření sekundárního práva přijatých unijním normotvůrcem v rámci společné dopravní politiky.

177.

Za těchto okolností je unijní normotvůrce zcela oprávněn úpravou legislativního aktu tak, aby zvýšil sociální ochranu dotčených pracovníků, změnit podmínky výkonu volného pohybu služeb v oblasti silniční dopravy, jelikož stupeň liberalizace podle čl. 58 odst. 1 SFEU je určen nikoli přímo článkem 56 SFEU, nýbrž samotným unijním normotvůrcem v rámci provádění společné dopravní politiky, jak bylo uvedeno v bodech 45 a 46 výše.

178.

V tomto ohledu uvádím, že Soudní dvůr již zdůraznil, že v oblasti volného pohybu zejména služeb mohou mít opatření přijatá unijním normotvůrcem za cíl nejen usnadnit výkon této svobody, ale případně i zajistit ochranu jiných základních zájmů uznaných Unií, které tato svoboda může ovlivnit ( 107 ).

179.

V této souvislosti uvádím zejména článek 9 SFEU, podle kterého normotvůrce při vymezování a provádění svých politik a činností přihlíží k záruce přiměřené sociální ochrany.

180.

Z toho vyplývá, že v rámci opatření přijatých k provádění společné dopravní politiky může unijní normotvůrce, aby zamezil zhoršení pracovních podmínek řidičů vyplývajícímu z takového obchodního modelu, jaký je uveden v bodě 174 výše, skutečně přijmout opatření k zajištění přiměřené sociální ochrany těchto řidičů, jelikož unijní normotvůrce je oprávněn zvážit dotčené zájmy při dodržení zásady proporcionality. Dodržením této zásady se zabývám v následující části.

181.

Ze všech výše uvedených úvah podle mého názoru vyplývá, že na rozdíl od toho, co tvrdí Rumunsko, čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 neporušuje článek 49 SFEU ani ustanovení Smlouvy o FEU v oblasti volného pohybu služeb. V důsledku toho musí být všechny žalobní důvody vznesené žalujícími členskými státy vycházející z porušení základních svobod zaručených Smlouvou o FEU zamítnuty.

182.

Litevská republika (věc C‑541/20), Bulharská republika (věc C‑543/20), Rumunsko (věc C‑546/20) a Polská republika (věc C‑553/20) ve svých žalobách tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 nesplňuje požadavky vyplývající ze zásady proporcionality vymezené v čl. 5 odst. 4 SEU.

183.

Tyto čtyři členské státy zpochybňují přiměřenost povinnosti návratu řidiče upravené v uvedeném ustanovení jako takovou. Uvedené státy zejména tvrdí, že toto opatření je zjevně nepřiměřené k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou a překračuje meze toho, co je k dosažení těchto deklarovaných cílů nezbytné.

184.

Rumunsko a Polská republika nesouhlasí ani s posouzením přiměřenosti provedeným unijním normotvůrcem, a zejména s neprovedením posouzení dopadů konečného znění uvedeného ustanovení, které bylo nakonec přijato.

185.

Tyto dva aspekty je třeba posoudit odděleně.

186.

Na prvním místě podle Litevské republiky, Bulharské republiky, Rumunska a Polské republiky není povinnost návratu řidiče v souladu se zásadou proporcionality vzhledem k jejím negativním dopadům na řidiče.

187.

Zaprvé tyto čtyři členské státy tvrdí, že povinnost návratu řidiče porušuje zásadu proporcionality, jelikož tím, že omezuje jejich právo na to, aby si sami zvolili, kde chtějí trávit čas odpočinku, a ovlivňuje tak jejich svobodu pohybu, představuje zjevně nepřiměřené opatření jdoucí nad rámec toho, co je nezbytné k dosažení cíle spočívajícího ve zlepšení podmínek odpočinku pracovníků. V tomto rámci Polská republika tvrdí, že tato povinnost je tak v rozporu s čl. 4 písm. f) nařízení č. 561/2006, podle něhož se rozumí „ ‚dobou odpočinku‘ nepřerušená doba, během níž může řidič volně nakládat se svým časem“. Polská republika dále rovněž tvrdí, že unijní normotvůrce v dotčeném ustanovení svévolně určil místa, kde jsou řidiči povinni trávit dobu odpočinku.

188.

Zadruhé uvedené čtyři členské státy tvrdí, že povinnost návratu řidiče bude znamenat vyšší počet jízd, které povedou k únavě řidičů, kteří jsou povinni vracet se do členských států nacházejících se na zeměpisném okraji Unie. Nerovnováha vytvořená pro řidiče touto povinností má vzhledem k vyčerpání, které jim způsobí často opakující se návraty, dopad na jejich zdraví a pracovní schopnost. Tato situace bude mít podle uvedených členských států negativní důsledky i pro bezpečnost silničního provozu. Z toho podle uvedených států vyplývá, že dotčené opatření není vhodné k dosažení cílů nařízení 2020/1054, kterými jsou zlepšení pracovních podmínek řidičů v Unii a bezpečnost silničního provozu.

189.

Zatřetí Rumunsko tvrdí, že i když jedním z cílů nařízení 2020/1054, jak vyplývá z jeho bodu 1 odůvodnění, je přilákat kvalifikované pracovníky v oblasti silniční dopravy, z důvodu nuceného přemisťování dopravců v důsledku nákladů spojených s novou povinností značnému počtu z nich ve skutečnosti hrozí, že ztratí zaměstnání nebo se budou muset vystěhovat do jiného členského státu, aby mohli pokračovat ve výkonu činnosti, pro kterou mají kvalifikaci. Podle informací, které má Rumunsko k dispozici, více než 45 % dopravců v Rumunsku uvažuje o založení společnosti nebo dceřiné společnosti v jiných západoevropských státech nebo o přemístění své činnosti do těchto států, aby zmírnily negativní dopady opatření prvního balíčku v oblasti mobility. K těmto negativním účinkům dochází podle Rumunska v odvětví, které má zásadní význam pro národní hospodářství, jelikož služby silniční nákladní dopravy patří mezi odvětví, která vytvářejí nejvýznamnější rumunský vývoz a podstatně přispívají k vyvážení národní obchodní bilance.

190.

Na druhém místě podle Bulharské republiky, Rumunska a Polské republiky není povinnost návratu řidiče v souladu se zásadou proporcionality vzhledem k jejím negativním dopadům na dopravce. Tyto členské státy tvrdí, že uvedená povinnost bude pro dopravce znamenat značné finanční náklady. Tato povinnost s sebou podle uvedených členských států ponese provozní náklady spojené s organizací návratu, jakož i ušlé příjmy související s dobou k návratu do členského státu usazení, během níž řidiči cestující bez nákladu nevykonají žádnou výdělečnou činnost, což povede k omezení obchodní činnosti a poklesu příjmů. Kromě toho požadavek, který ukládá dopravcům třetí pododstavec dotčeného ustanovení, prokázat, jakým způsobem plní povinnost návratu řidiče, bude rovněž znamenat značné dodatečné náklady. Dopravci jsou přitom podle uvedených členských států z větší části MSP, pro které jsou všechny takové náklady obzvláště vysoké. Evropský hospodářský a sociální výbor (dále jen „EHSV“) podle jejich názoru zdůraznil potřebu omezit formality a Evropský výbor regionů (VR) upozornil i na to, že členské státy nacházející se na okraji Unie se do centra vnitřního trhu dostávají obtížněji. Napadené ustanovení bylo kromě toho přijato v době hospodářské krize vyvolané pandemií covidu-19, což jeho negativní účinky ještě posiluje.

191.

Na třetím místě podle Bulharské republiky, Rumunska a Polské republiky není povinnost návratu řidiče v souladu se zásadou proporcionality vzhledem k jejím negativním dopadům na životní prostředí. Tyto tři členské státy tvrdí, že uvedená povinnost bude znamenat plánování dodatečných jízd pro odjezd a návrat tisíců řidičů denně. Řidiči, kteří pocházejí ze zemí na zeměpisném okraji Unie, budou podle názoru těchto států objektivně povinni cestovat na velmi dlouhé vzdálenosti, mnohem delší než jejich kolegové ze střední a západní Evropy, ve které se uskutečňuje podstatná část dopravy v rámci Unie. Návraty se kromě toho budou podle těchto tří států pravděpodobně uskutečňovat s menším nákladem nebo dokonce bez nákladu, čímž budou tisíce vozidel nuceny cestovat prázdné. Toto významné zvýšení počtu jízd podle nich povede ke zvýšení emisí CO2 a bude mít významný dopad na životní prostředí.

192.

Na čtvrtém místě Bulharská republika, Rumunsko a Polská republika tvrdí, že existovaly alternativy méně omezující řidiče a dopravce. Tyto členské státy tvrdí, že svoboda řidičů mohla být zachována upravením povinnosti dopravců zorganizovat návrat pouze v případě, kdy se řidič chce vrátit. Tímto způsobem by podle uvedených členských států dopravcům nevznikaly nadměrné dodatečné náklady. Tato alternativa by zajistila větší flexibilitu, a tudíž přiměřenou ochranu práv řidiče. Polská republika konkrétně odkazuje na opatření v tomto smyslu, které navrhl výbor Parlamentu pro zaměstnanost a sociální věci.

193.

Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byly všechny tyto žalobní důvody zamítnuty.

194.

Z judikatury uvedené v bodě 52 a následujících výše vyplývá, že v projednávané věci musí Soudní dvůr za účelem odpovědi na žalobní důvody vycházející z porušení zásady proporcionality prostřednictvím čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054 ověřit, zda unijní normotvůrce tím, že stanovil povinnost, která nutí dopravce k tomu, aby organizovali práci řidičů tak, aby mohli vracet do provozovny, kde mají obvyklou základnu, v členském státě usazení zaměstnavatele, nebo do místa svého bydliště, zjevně překročil širokou posuzovací pravomoc, kterou má v oblasti společné dopravní politiky ( 108 ), když zvolil opatření, které je zjevně nepřiměřené vzhledem k cílům, které má sledovat, nebo které způsobí nevýhody nepřiměřené ve vztahu ke sledovaným cílům.

195.

Za těchto okolností je třeba nejprve určit cíle sledované dotčenou právní úpravou a zejména čl. 1 bodem 6 písm. d) nařízení 2020/1054 – cíle, jejichž legitimitu žalující členské státy nezpochybňují – aby bylo možné následně provést analýzu žalobních důvodů vycházejících z porušení zásady proporcionality.

196.

Nařízení 2020/1054 bylo přijato v rámci „balíčku mobility“ s cílem přizpůsobit legislativní rámec v oblasti silniční dopravy vývoji v odvětví ( 109 ) s přihlédnutím k jeho specifické povaze, a zejména k jeho vysoce mobilní povaze.

197.

V tomto rámci nařízení 2020/1054 pozměnilo nařízení č. 561/2006 s cílem dosáhnout tří cílů, které byly definovány jako „politické“. Z bodů 1, 6 a 36 odůvodnění tohoto nařízení tak vyplývá, že cílem tohoto nařízení je zaprvé zlepšování pracovních podmínek pro řidiče, zadruhé zajištění nenarušené a spravedlivé hospodářské soutěže a spravedlivých podmínek podnikání pro silniční dopravce, a zatřetí zvýšení bezpečnosti silničního provozu pro všechny uživatele silnic.

198.

Tyto cíle spolu úzce souvisejí, přičemž sociální otázky a otázky hospodářské soutěže jsou na sobě jasně vzájemně závislé, neboť obchodní praktiky, které umožňují hospodářským subjektům získat nespravedlivou konkurenční výhodu, často zbavují řidiče jejich základních práv na sociální ochranu a odpovídající pracovní podmínky a protiprávní praktiky rovněž narušují řádné fungování vnitřního trhu ( 110 ).

199.

Jak vyplývá z posouzení dopadů – analýzy sociálních dopadů, legislativní změny obsažené v návrhu nařízení o pracovní době měly přispět k následujícím politickým cílům vyplývajícím ze Smlouvy o FEU: udržitelný rozvoj vnitřního trhu založený na vysoce konkurenceschopném sociálně tržním hospodářství (článek 3 SEU); volný pohyb přeshraničních služeb (článek 56 SFEU); zlepšování životních a pracovních podmínek (článek 151 SFEU); stanovení společných, spravedlivých a bezpečných pravidel pro provozovanou mezinárodní dopravu (článek 91 SFEU) ( 111 ).

200.

V této souvislosti směřuje ustanovení, které dopravcům ukládá povinnost organizovat práci řidičů tak, aby se řidiči mohli pravidelně vracet do provozovny, kde mají obvyklou základnu, nebo do místa svého bydliště, k specifickému cíli, jak vyplývá z bodu 14 odůvodnění nařízení 2020/1054, kterým je zajistit, aby doba strávená mimo domov nebyla nadměrně dlouhá.

201.

Cílem tohoto ustanovení je konkrétně zhojit absenci norem týkajících se návratu řidiče do jeho bydliště v předchozí právní úpravě. Absence norem byla identifikována jako jeden z faktorů přispívajících ke zhoršování sociálních podmínek řidičů. V posouzení dopadů totiž Komise uvedla, že dlouhá doba strávená řidiči mimo jejich bydliště přispívá ke stresu a únavě řidičů a v konečném důsledku ke zhoršení jejich zdravotního stavu a k nerovnováze mezi jejich pracovním a soukromým životem ( 112 ).

202.

Absence norem týkajících se návratu řidiče byla rovněž identifikována jako jeden z faktorů, které vedly k rozdílným výkladům a kontrolním postupům v členských státech ( 113 ).

203.

Uložení povinnosti návratu řidiče k tíži dopravců je tak součástí obecnějšího strategického cíle nařízení 2020/1054, kterým je zajistit pro řidiče dobré pracovní podmínky a zlepšit tyto podmínky, což je cíl, který sám o sobě souvisí s požadavkem na zajištění přiměřené sociální ochrany, která je upravena v článku 9 SFEU a zmíněna v bodě 179 výše.

204.

V této souvislosti cíl dotčeného opatření, kterým je zlepšit rovnováhu mezi pracovním a soukromým životem řidičů, a tudíž jejich životní úroveň, přispívá rovněž k cíli přilákat kvalifikované pracovníky ( 114 ) vzhledem k obecnému nedostatku kvalifikovaných řidičů v Unii. Jak vyplývá z posouzení dopadů, tento nedostatek je přinejmenším zčásti způsoben zhoršením pracovních podmínek, které poškozuje image a atraktivitu povolání řidiče ( 115 ).

205.

Konečně vzhledem k přímé souvislosti mezi zajištěním přiměřeného odpočinku pro řidiče a bezpečností silničního provozu je povinnost návratu řidiče rovněž součástí strategického cíle nařízení 2020/1054 „zvýš[it] bezpečnost[...] silničního provozu pro všechny uživatele silnic“ ( 116 ). Tento strategický cíl je v souladu s cílem zlepšit bezpečnost dopravy uvedeným v čl. 91 odst. 1 písm. c) SFEU.

206.

Právě ve světle předcházejících úvah je třeba přistoupit k analýze žalobních důvodů vycházejících z porušení zásady proporcionality vznesených Litevskou republikou, Bulharskou republikou, Rumunskem a Polskou republikou. Tyto členské státy tvrdí, že dotčené ustanovení není v souladu se zásadou proporcionality vzhledem k negativním dopadům, které má na prvním místě na řidiče, na druhém místě na dopravce, na třetím místě na životní prostředí a na čtvrtém místě vzhledem k existenci méně omezujících alternativ.

207.

Pokud jde zaprvé o žalobní důvod vycházející z toho, že povinnost návratu řidiče porušuje zásadu proporcionality, neboť omezuje právo řidičů zvolit si místo, kde chtějí strávit dobu odpočinku, vychází z nesprávného předpokladu, že dotčené ustanovení omezuje svobodu řidičů strávit dobu odpočinku v místě, které si sami zvolí. Z bodů 125 až 129 výše totiž vyplývá, že toto ustanovení nemá žádný vliv na svobodnou volbu řidičů týkající se místa, kde chtějí strávit dobu odpočinku. Tuto výtku je tedy třeba zamítnout jako neopodstatněnou ( 117 ).

208.

Nadto mám za to, že musí být rovněž zamítnuta výtka uplatněná Polskou republikou vycházející ze svévolné povahy obou alternativních míst zvolených normotvůrcem v čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054, a sice provozovny, kde má řidič obvyklou základnu, v členském státě usazení zaměstnavatele, a místa bydliště řidiče.

209.

Nejprve je třeba uvést, jak zdůrazňuje Rada, že tato dvě místa již byla zmíněna v nařízení č. 561/2006, konkrétně v čl. 9 odst. 2 a 3, a to i ve znění předcházejícím změnám provedeným nařízením 2020/1054, jako dvě místa, která obvykle souvisejí se začátkem nebo koncem doby odpočinku řidiče ( 118 ). Z toho vyplývá, že odkaz na tato dvě místa v dotčeném ustanovení jako na místa, kde je zahájena doba odpočinku, není novým prvkem, ale opírá se o již existující právní úpravu.

210.

Pokud jde dále konkrétně o odkaz na provozovnu, kde má řidič obvyklou základnu, z judikatury vyplývá, že odpovídá místu, kam řidič v rámci běžného výkonu své činnosti pravidelně dojíždí, aby převzal a řídil vozidlo vybavené kontrolním zařízením ( 119 ). Soudní dvůr objasnil, že místem, k němuž je řidič konkrétně vázán, je zařízení dopravce, ze kterého pravidelně vykonává svou službu a do kterého se na konci této služby vrací v rámci běžného výkonu své činnosti a aniž by plnil zvláštní příkazy svého zaměstnavatele ( 120 ). Toto místo odpovídá rovněž místu uvedenému v čl. 5 odst. 1 písm. b) a g) nařízení č. 1071/2009, ve znění nařízení 2020/1055, kde mají řidiči obvykle základnu a kam se pravidelně vozidla vrací.

211.

Podle všeho přitom není nijak svévolné, že normotvůrce zvolil místo, k němuž je řidič konkrétně vázán, do kterého se v rámci běžného výkonu své činnosti vrací, jako jedno z míst, kam musí mít řidič právo se vrátit, aby zahájil dobu odpočinku. Přestože se totiž práce řidičů vyznačuje mimořádnou mobilitou, a tedy že poskytují služby na různých místech v různých časech, nic to nemění na skutečnosti, že tito pracovníci jsou trvale vázáni na provozovnu, do které obvykle cestují za účelem vyzvednutí a vrácení vozidla. Takové místo je tedy nepochybně místem se skutečnou vazbou na začátek a konec služeb nabízených řidičem v rámci jeho pracovního poměru se zaměstnavatelem, tedy s dopravcem.

212.

Pokud jde o odkaz na místo bydliště řidiče, ani v tomto případě podle všeho nejde o výsledek svévolného rozhodnutí. Z definice pojmu „bydliště“ v judikatuře uvedené v bodě 135 výše vyplývá, že se jedná o stabilní místo, kam se řidič s největší pravděpodobností pravidelně dostaví, aby zde strávil dobu odpočinku. Ačkoliv si řidič může příležitostně přát cestovat na jiná místa, aby tam strávil volný čas nebo za jiným účelem, bude tak skutečně moci učinit, avšak bez toho, aby mu byl podnik povinen umožnit jízdu na taková místa, která se mohou často měnit. Nic to však nemění na konstatování, že i místo bydliště je nepochybně místem se skutečnou vazbou na dobu odpočinku.

213.

Z toho vyplývá, že volba provozovny a místa bydliště řidiče provedená normotvůrcem jako míst, do kterých má dopravce povinnost zorganizovat návrat řidiče v rámci jemu uložené organizační povinnosti, není ani svévolná, ani zjevně nepřiměřená.

214.

Pokud jde zadruhé o výtku vycházející z tvrzení, že povinnost návratu řidiče je nevhodná pro dosažení cílů nařízení 2020/1054 vzhledem k vyčerpání a únavě, které u řidičů vyvolá vyšší počet jízd v souvislosti s návratem, je třeba mít za to, jak bylo uvedeno v bodě 201 výše, že dotčené ustanovení bylo přijato právě v zájmu zlepšení sociálních podmínek řidičů, a to právě proto, aby se zabránilo tomu, že dlouhá doba mimo místo bydliště přispěje ke stresu, únavě, a tím ke zhoršení jejich zdravotního stavu.

215.

V tomto ohledu je třeba nejprve uvést, že doba odpočinku začne běžet až poté, co řidič dorazí do místa svého bydliště nebo provozovny zaměstnavatele, což vyplývá ze samotného znění dotčeného ustanovení, které výslovně odkazuje na začátek doby odpočinku. Kromě toho z čl. 9 odst. 2 a 3 nařízení č. 561/2006 vyplývá, že doba jízdy nezbytná pro řidiče k tomu, aby se dostavil do místa, kde se ujme vozidla nebo jej vrátí, se v zásadě nezapočítává jako doba odpočinku. Doba strávená řízením vozidla, pokud je to prostředek používaný pro návrat řidiče do provozovny nebo místa bydliště, se tak započítává jako doba řízení, a tedy jako pracovní doba, stejně jako jakákoli jiná doba strávená řízením vozidla na jakémkoli jiném místě. Z toho vyplývá, že povinnost návratu s sebou v žádném případě nenese dodatečnou dobu řízení, takže nemůže vést k dodatečné únavě řidiče. Z toho rovněž vyplývá, že toto opatření nebude mít negativní dopad ani na bezpečnost silničního provozu.

216.

Pokud jde zatřetí o argumenty předložené Rumunskem s ohledem na negativní důsledky pro řidiče a rumunské hospodářství z důvodu případné ztráty zaměstnání v Rumunsku v důsledku údajného nuceného přemístění dopravců do členských států západní Evropy, v bodech 172 a 174 výše jsem poukázal na to, že povinnost návratu řidiče, ačkoliv je použitelná bez rozdílu, však může mít větší dopad na některé dopravce, jejichž model hospodářské organizace předpokládá, že řidiči uskutečňují přepravu dlouhodobě mimo místo jejich zaměstnání nebo bydliště.

217.

Z posouzení dopadů však vyplývá, že většina řidičů, zejména z členských států označovaných jako „EU-13“ ( 121 ), trávila již před přijetím dotčeného ustanovení méně než čtyři týdny mimo své bydliště ( 122 ), takže lze předpokládat, že počet podniků, které si zvolí takový obchodní model, sice není zanedbatelný, ale je minoritní. Z toho plyne, že případný dopad na zaměstnanost v důsledku údajné nucené změny obchodního modelu organizace je patrně spíše menšího rozsahu.

218.

Jak jsem uvedl v bodě 201 výše, z posouzení dopadů vyplývá, že normativní zásah v tomto ohledu byl považován za nezbytný k zabránění zhoršení pracovních podmínek řidičů, kteří tráví dlouhou dobu mimo své bydliště. Rovněž již bylo uvedeno, že stanovení povinnosti návratu řidiče, která je uložena dopravcům, je součástí obecnějšího strategického cíle spočívajícího v zajištění dobrých pracovních podmínek pro řidiče a zlepšení těchto podmínek v souladu s obecným cílem sledovaným článkem 9 SFEU ( 123 ).

219.

Z judikatury Soudního dvora přitom vyplývá, že unijní normotvůrce nemůže být zbaven možnosti přizpůsobit legislativní akt, zejména v odvětví společné dopravní politiky, jakékoli změně okolností nebo jakémukoli vývoji znalostí s ohledem na úkol, který mu přísluší, a to dbát na ochranu obecných zájmů uznaných Smlouvou o FEU a zohlednit průřezové cíle Unie zakotvené v článku 9 SFEU, mezi něž patří požadavky spojené s podporou vysoké úrovně zaměstnanosti a se zajištěním přiměřené sociální ochrany ( 124 ).

220.

Soudní dvůr již v tomto ohledu konkrétně uznal, že vzhledem k významnému vývoji, který ovlivnil vnitřní trh, kam především patří postupné rozšiřování Unie, byl unijní normotvůrce oprávněn změnit legislativní akt tak, aby znovu vyvážil dotčené zájmy s cílem zvýšit sociální ochranu řidiče změnou podmínek pro výkon volného pohybu služeb ( 125 ).

221.

Z toho podle mého názoru vyplývá, že normotvůrce může mít v rámci široké posuzovací pravomoci, kterou má v oblasti společné dopravní politiky, při zvažování jednotlivých cílů a dotčených zájmů za to, že je třeba přijmout zvláštní opatření ke zlepšení pracovních podmínek pro řidiče navzdory případným negativním následkům v jednom nebo více členských státech a navzdory vyšším nákladům, které opatření může způsobit minoritnímu, byť nikoliv zanedbatelnému počtu podniků usazených v těchto členských státech, které k tomu, aby poskytovaly služby více či méně trvale v jiných členských státech, využívají nomádské řidiče, a které tak mohou být nuceny změnit model obchodní organizace, což může mít omezený dopad na zaměstnanost. Takový přístup se jeví být v souladu se sociálními ambicemi Unie, jak jsou uvedeny mimo jiné v článku 9 SFEU, a podle všeho není výsledkem zjevného překročení široké posuzovací pravomoci unijního normotvůrce.

222.

Z judikatury připomenuté v bodě 60 výše kromě toho vyplývá, že pokud má dotyčný unijní akt dopad ve všech členských státech a předpokládá, že bude zajištěna rovnováha mezi jednotlivými dotčenými zájmy s ohledem na cíle sledované tímto aktem, není unijní normotvůrce povinen zohlednit konkrétní situaci každého členského státu. Nelze tudíž mít za to, že hledání takové rovnováhy, které zohledňuje nikoli konkrétní situaci jednotlivých členských států, ale situaci všech členských států Unie, je samo o sobě v rozporu se zásadou proporcionality.

223.

Z výše uvedených úvah podle mého názoru vyplývá, že všechny výtky týkající se tvrzeného porušení zásady proporcionality vzhledem k negativním dopadům, které má na řidiče povinnost návratu řidiče, musí být zamítnuty.

224.

Tři z žalujících členských států tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 porušuje zásadu proporcionality s ohledem na negativní dopady, které má povinnost návratu řidiče stanovená v uvedeném nařízení na dopravce vzhledem ke zvýšení nákladů a ušlým příjmům, které jim tato povinnost způsobuje.

225.

Uvedené členské státy uvádějí dva druhy nákladů spojených se splněním této povinnosti: jednak dodatečné náklady a ušlé příjmy vyplývající z organizace návratu řidiče, jednak náklady vyplývající z požadavku, který je dopravcům uložen v čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054, dokumentovat, jakým způsobem plní povinnost návratu.

226.

Pokud jde zaprvé o dodatečné náklady, které musí nést dopravci kvůli organizaci návratu řidiče, je třeba bez dalšího uvést, že normotvůrce zaručil dopravcům určitou míru flexibility při plnění povinnosti návratu řidiče. Jak bylo uvedeno v bodě 134 výše, dopravci si k organizování návratu řidiče mohou volit mezi dvěma místy, z nichž jedním je provozovna podniku, a tedy místo, ke kterému má samotný dopravce přímou vazbu. Jak jsem již uvedl v bodě 132 výše, normotvůrce tím, že přesně nespecifikoval způsob plnění povinnosti návratu řidiče, ponechal podniku určitý rozhodovací prostor, když mu umožnil volit si způsob, který považuje za nejlepší pro plnění uvedené povinnosti. Kromě toho rovněž uvádím, že doba uvedená v dotčeném ustanovení pro pravidelný návrat řidiče není podle všeho zjevně nepřiměřená a není vlastně zpochybněna žádným členským státem.

227.

Normotvůrce mimoto spojil povinnost návratu řidiče s opatřeními usnadňujícími tento návrat. Do článku 12 nařízení č. 561/2006, ve znění nařízení 2020/1054, doplnil čtyři nové pododstavce, které řidiči umožňují překročit denní a týdenní dobu řízení až o jednu hodinu, aby dojel do provozovny zaměstnavatele nebo do svého bydliště a čerpal týdenní dobu odpočinku. Za předpokladu, že jsou splněny dodatečné podmínky, může být tato doba prodloužena až o dvě hodiny, pokud jde o běžnou týdenní dobu odpočinku. Z posouzení dopadů vyplývá, že důvodem této změny bylo umožnit řidičům, zejména těm, kteří uskutečňují dlouhé mezinárodní jízdy, dostavit se do svého bydliště nebo na základnu, aby čerpali běžnou týdenní dobu odpočinku v místě svého bydliště (nebo na jiném soukromém místě podle svého výběru) ( 126 ).

228.

Z těchto úvah vyplývá, že normotvůrce tím, že ponechal značnou flexibilitu, pokud jde o způsob provedení povinnosti návratu řidiče in concreto, zamýšlel v souladu s judikaturou uvedenou v bodě 55 výše zajistit, aby veškerá zátěž dopadající na hospodářské subjekty byla co nejmenší a přiměřená cíli, jehož má být dosaženo.

229.

Kromě toho, jak jsem uvedl v bodě 217 výše, z posouzení dopadů vyplývá, že většina řidičů zejména z členských států EU-13 trávila již před přijetím dotčeného ustanovení méně než čtyři týdny mimo své bydliště ( 127 ). V této souvislosti lze mít důvodně za to, že dopad tohoto opatření, pokud jde o dodatečné náklady ve srovnání s předchozím stavem, je spíše omezený.

230.

V tomto ohledu podotýkám, že na rozdíl od toho, co tvrdí Polská republika, nemůže toto zjištění zpochybnit nezbytnost dotčeného opatření. Jak bylo totiž uvedeno v předchozích bodech 201 a 203, opatření bylo nezbytné k boji proti jevu „nomádství řidičů“, který se týkal nezanedbatelného počtu řidičů, byť minoritního, a byl identifikován jako jeden z faktorů přispívajících ke zhoršení sociálních podmínek řidičů, ale také jako jeden z faktorů, které vedly k rozdílným výkladům a kontrolním postupům v členských státech. Kromě toho posouzení dopadů ukázalo nárůst doby strávené mimo místo bydliště, a tedy vzestupnou tendenci tohoto jevu „nomádství“ ( 128 ).

231.

Posouzení dopadů rovněž ukázalo, že je dokonce možné, že v důsledku zvýšení efektivity organizace práce dojde ke snížení nákladů ( 129 ). Z tohoto hlediska, pokud jde o argument vycházející z ušlých příjmů, uvádím, že povinnost návratu řidiče představuje organizační povinnost. Kromě úvah, které uvedu v bodě 234 níže, přitom není nijak zjevné, natož aby bylo prokázáno, že provozovatelé nemohou organizovat práci ekonomicky výnosným způsobem, a zároveň umožňovat řidičům výkon jejich práva na návrat.

232.

Pokud jde zadruhé o náklady vyplývající z požadavku uvedeného v čl. 1 bodě 6 písm. d) třetím pododstavci nařízení 2020/1054, dokumentovat, jak dopravci plní povinnost návratu, je třeba zdůraznit, jak bylo uvedeno v bodě 140 výše, že i v tomto případě unijní normotvůrce ponechal podnikům určitý prostor pro uvážení. Unijní normotvůrce se totiž rozhodl přesně nespecifikovat dokumentaci potřebnou ke splnění požadavku, kterým má být prokázáno dodržení povinnosti návratu řidiče, čímž tak členským státům ponechal i možnost přijmout případná prováděcí opatření. Bod 14 odůvodnění nařízení 2020/1054 však uvádí dva dokumenty, které spolu s veškerou „jinou dokumentací“ může dopravce použít, aby prokázal, že plní své povinnosti týkající se organizace pravidelného návratu: záznamy tachografu a seznamy služeb řidičů.

233.

V souladu s právními předpisy platnými již před přijetím nařízení 2020/1054 ( 130 ) byl přitom dopravce povinen uchovávat ve svých prostorách záznamy tachografu a seznamy služeb řidičů. Z toho vyplývá, že ke splnění požadavků na prokázání dodržení povinnosti návratu řidiče není v zásadě nutný žádný nový postup. Právě naopak normotvůrce zavedl dodatečnou míru flexibility tím, že poskytl podnikům možnost splnit uvedené požadavky jakýmkoli jiným způsobem a členským státům možnost, aby v případě potřeby stanovily dodatečná prováděcí opatření zohledňující případné specifické rysy vnitrostátního kontextu. Za těchto okolností nelze mít za to, že dotčené ustanovení vyvolalo v tomto ohledu zjevně nepřiměřené důsledky pro dopravce.

234.

Konečně a v každém případě ještě poznamenávám s ohledem na obě výše uvedené kategorie nákladů, že, jak již bylo několikrát uvedeno, ustanovení čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054 bylo přijato právě k ochraně a podpoře sociálních práv řidičů a k zajištění toho, že doba strávená mimo jejich bydliště nebude nadměrně dlouhá. Každé přiznání sociálních práv však něco stojí. Nejeví se tedy jako překvapivé, že povinnost návratu řidiče může případně vést k dodatečným nákladům pro podniky, které jsou povinny ji dodržovat. Jak však vyplývá z judikatury uvedené v bodech 57 a 60 výše, Soudní dvůr může rozhodnout o protiprávnosti normativní volby normotvůrce pouze tehdy, pokud je podle všeho zjevně nesprávná nebo pokud obtíže, které z ní vyplývají pro určité hospodářské subjekty, jsou v nepoměru k výhodám, které jinak přináší, což musí prokázat žalobce. Žalující členské státy přitom nepředložily žádný důkaz o tom, že povinnost návratu řidiče způsobuje dopravcům takové nevýhody.

235.

Bulharská republika, Rumunsko a Polská republika dále tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 porušuje zásadu proporcionality vzhledem k negativním dopadům, které má v něm stanovená povinnost návratu řidiče na životní prostředí.

236.

Pokud jde o argument, že tato povinnost znamená plánovat dodatečné jízdy pro návrat tisíců řidičů denně, je třeba poznamenat, jak jsem uvedl v bodech 217 a 229 výše, že posouzení dopadů ukázalo, že většina řidičů zejména ze členských států EU-13 se již před přijetím dotčeného ustanovení vracela do místa bydliště v kratším časovém úseku než čtyři týdny. Z toho vyplývá, že dopad opatření na životní prostředí z důvodu zvýšení emisí CO2 je omezen na dodatečné návraty vyplývající z provedení dotčeného opatření.

237.

K této úvaze je třeba rovněž dodat, že na rozdíl od toho, co patrně předpokládají uvedené tři členské státy, není nevyhnutelné, aby řidiči při výkonu svého práva návratu používali prázdná vozidla, jelikož v rámci flexibility, kterou dotčené ustanovení ponechává dopravcům pro organizaci návratu řidiče ( 131 ), je zcela dobře možné, aby řidiči použili k návratu jiné dopravní prostředky, jako je veřejná doprava, jejíž používání nevede k dodatečným emisím. Kromě toho není vyloučeno, že právo týkající se návratu může být spojeno s vrácením podnikových vozidel do provozovny v rámci běžné obchodní činnosti. Jedná se tedy spíše o otázku organizace návratu, přičemž k případnému zvýšení emisí může dojít pouze v závislosti na organizačních rozhodnutích dopravců.

238.

Z téhož hlediska ze skutečnosti, že dotčené opatření může mít větší dopad na některé dopravce, kteří si zvolili takový obchodní model organizace, jaký je zmíněn v bodech 172 a 174 výše, aniž uplatnili své právo – zaručené unijním právem ( 132 ) – usadit se v členských státech, ve kterých nabízejí většinu svých dopravních služeb, vyplývá, že případné zvýšení emisí nemá přímou souvislost s dotčeným opatřením, ale je spíše výsledkem organizačního obchodního rozhodnutí podniků.

239.

V takové souvislosti mám za to, že podle judikatury ( 133 ) může normotvůrce v rámci široké posuzovací pravomoci, kterou má v oblasti společné dopravní politiky a po zvážení jednotlivých dotčených cílů a zájmů, aniž zjevně překročí tuto širokou posuzovací pravomoc, přijmout zvláštní opatření ke zlepšení pracovních podmínek pro řidiče na základě závěru, že případné relativně mírné zvýšení emisí ve vztahu k dotčenému ustanovení může být vyrovnáno sociálními výhodami, které toto opatření nabízí řidičům.

240.

Je totiž na normotvůrci – přičemž Soudní dvůr nemůže nahradit jeho posouzení ( 134 ) – aby nalezl rovnováhu zejména mezi sociálními cíli a environmentálními cíli, a přitom musí vzít v úvahu, jak bude podrobněji uvedeno v bodech 317 a 318 níže, že unijní právo, a zvláště článek 11 SFEU, jehož cílem je udržitelný rozvoj, nestanoví systematickou povinnost při přijímání každého individuálního ustanovení vždy upřednostnit požadavky na ochranu životního prostředí před jinými požadavky, které musí normotvůrce rovněž zohlednit a které vyplývají z takových ustanovení primárního práva, jako je požadavek na zajištění přiměřené sociální ochrany stanovený v článku 9 SFEU ( 135 ).

241.

Některé členské státy tvrdí, že existují méně omezující alternativy než uložení takové povinnosti návratu, jaká je stanovena v čl. 1 bodě 6 písm. d) nařízení 2020/1054. Tyto členské státy odkazují konkrétně na možnost zavést povinnost dopravců organizovat návrat pouze v případech, kdy se řidiči chtějí vrátit.

242.

V tomto ohledu je třeba nejprve konstatovat, že jak některé z uvedených členských států samy uvedly a jak vyplývá ze spisu, tato alternativa byla během legislativního procesu zvažována, ale nakonec byla odmítnuta. Svědčí o tom návrh výboru Parlamentu pro zaměstnanost a sociální věci, který Polská republika zmínila v žalobě.

243.

Dále, jak správně zdůrazňuje Rada, řidič je slabší smluvní stranou vztahu mezi zaměstnavatelem (dopravcem) a zaměstnancem (řidičem). Hrozí proto, že takové legislativní řešení, o jakém uvažují tyto členské státy, by vedlo k tomu, že volba pracovníka, jakožto slabší strany pracovněprávního vztahu s dopravcem, nebude zcela svobodná a že takový pracovník bude moci čelit nátlaku, aby rozhodnutím vyhověl zájmům svého zaměstnavatele. Posouzení dopadů kromě toho zdůraznilo, že je obtížné prokázat, že řidiči mají skutečně svobodu volby ( 136 ).

244.

Z toho vyplývá, že alternativa, o které některé členské státy uvažují, není podle všeho vhodným opatřením k dosažení specifických cílů sledovaných v čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054.

245.

S ohledem na všechny výše uvedené úvahy mám tak za to, že je třeba zamítnout všechny žalobní důvody vycházející z toho, že povinnost návratu řidiče je zjevně nepřiměřená k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou a překračuje meze toho, co je k dosažení těchto cílů nezbytné.

246.

Rumunsko a Polská republika tvrdí, že unijní normotvůrce nezanalyzoval několik relevantních okolností situace, kterou má čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 upravovat, jelikož neprovedl odpovídající posouzení dopadů. Konečné znění dotčeného ustanovení totiž podle nich nebylo předmětem posouzení dopadů, a tudíž nebyly zohledněny účinky tohoto konečného znění, což představuje porušení interinstitucionální dohody.

247.

Zaprvé Polská republika tvrdí, že normotvůrce neprovedl odpovídající analýzu dopadu povinnosti týkající se návratu řidiče na bezpečnost řidičů. Normotvůrce podle jejího názoru nezohlednil stanovisko EHSV, který vyjádřil politování nad tím, že navrhované změny nebyly doprovázeny důkladným posouzením bezpečnosti řidičů, cestujících nebo podmínek provozu v souvislosti s únavou řidičů ( 137 ). Rumunsko tvrdí, že při přijímání čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054 nebyl zohledněn dopad opakovaných dlouhých jízd v krátkém časovém úseku na pracovníky.

248.

Zadruhé Polská republika tvrdí, že normotvůrce neposoudil to, zda plnění povinnosti řidiče nepřispěje k zesílení provozu. V praxi bude tato povinnost plněna za využití silniční dopravy, takže její dodržení bude znamenat 8880000 zpátečních cest v průběhu jednoho roku. Normotvůrce mimoto nezohlednil značné vzdálenosti, které budou muset řidiči z okrajových států Unie za účelem splnění uvedené povinnosti urazit.

249.

Zatřetí Polská republika tvrdí, že konečné znění dotčeného ustanovení ukládá na rozdíl od jeho původního znění v třetím pododstavci dopravcům, aniž bylo v tomto ohledu provedeno posouzení dopadů, aby dokumentovali způsob, jakým plní povinnost, která je v něm stanovena, a uchovávali tuto dokumentaci, aby ji mohli předložit v případě kontroly. Tomuto typu zátěže mělo podle názoru Polské republiky předcházet vyčerpávající posouzení účinků s přihlédnutím ke skutečnosti, že dopravci jsou většinou MSP.

250.

Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byly všechny tyto žalobní důvody zamítnuty.

251.

Úvodem je třeba uvést, že v projednávané věci je nesporné, že unijní normotvůrce měl při přijímání nařízení 2020/1054 skutečně k dispozici posouzení dopadů a ustanovení stanovující povinnost návratu řidiče bylo do tohoto posouzení dopadů zahrnuto.

252.

Unijní normotvůrce však přijal konečné znění tohoto ustanovení, které bylo odlišné od znění návrhu nařízení o pracovní době ( 138 ) a nebylo předmětem zvláštního posouzení dopadů.

253.

Toto konečné znění obsahovalo v zásadě tři rozdíly oproti ustanovení navrhovanému Komisí.

254.

Zaprvé návrh nařízení o pracovní době ukládal dopravcům povinnost organizovat práci tak, aby se řidič mohl vrátit výlučně „do místa svého bydliště“. Konečné znění uvedeného ustanovení přijatého v nařízení 2020/1054 umožňuje dopravcům zvolit si mezi dvěma místy, na která musí organizovat návrat řidiče, která jsou podrobně zanalyzována v bodech 210 až 212 výše, a sice bydlištěm řidiče a provozovnou.

255.

Zadruhé tento návrh Komise vyžadoval, aby podnik umožnil návrat řidiče v průběhu každých tří po sobě následujících týdnů. Konečné znění dotčeného ustanovení naproti tomu umožňuje řidiči návrat obvykle ( 139 ) v průběhu každých čtyř po sobě následujících týdnů.

256.

Zatřetí do konečného znění dotčeného ustanovení byl vložen třetí pododstavec, který nebyl v návrhu Komise upraven, podle kterého podnik dokumentuje plnění této povinnosti návratu řidiče a uchovává tuto dokumentaci ve svých prostorách, aby ji mohl předložit na žádost kontrolních orgánů.

257.

Z toho vyplývá, že s výjimkou vložení třetího pododstavce konečné znění tohoto ustanovení přijaté normotvůrcem do značné míry odpovídá znění, které Komise zamýšlela ve svém návrhu vypracovaném na základě posouzení dopadů. Jak zdůrazňuje Rada, tato konečná verze je však pro dopravce méně omezující. Ve skutečnosti konečná verze tím, že stanoví druhé místo pro návrat a delší období, nabízí uvedeným podnikům větší míru flexibility při plnění jejich povinnosti návratu.

258.

Právě v této souvislosti je třeba ve světle výtek vznesených členskými státy ověřit, zda normotvůrce v projednávané věci porušil zásadu proporcionality vzhledem k tomu, že konečné znění dotčeného ustanovení nebylo předmětem aktualizace posouzení dopadů a doplněný třetí pododstavec nebyl předmětem specifického posouzení dopadů.

259.

Pokud jde na prvním místě o výtku, že normotvůrce neprovedl příslušné posouzení dopadu povinnosti návratu řidiče na jeho bezpečnost v souvislosti s dodatečnou únavou, kterou mu způsobí návratové jízdy, odkazuji na úvahy, které jsem učinil v bodech 214 a 215 tohoto stanoviska. Z těchto úvah vyplývá, že povinnost návratu s sebou v žádném případě nenese dodatečnou dobu řízení, takže nemůže vést k další únavě řidiče, a tedy ani ohrozit jeho bezpečnost. Naopak, jak již bylo několikrát uvedeno, dotčené ustanovení směřuje právě ke zlepšení jeho sociálního postavení.

260.

Jak bylo uvedeno v bodech 217 a 229 výše, posouzení dopadů ukázalo, že většina řidičů, zejména ze členských států EU-13, trávila již před přijetím dotčeného ustanovení méně než čtyři týdny mimo místo svého bydliště, takže již na základě uvedeného posouzení dopadů bylo možné důvodně očekávat, že přijetí povinnosti návratu řidiče bude mít dopad na, byť nezanedbatelný, avšak omezený počet řidičů.

261.

Pokud jde o odkaz Polské republiky na stanovisko EHSV, podotýkám, že tento výbor sice zastává velmi důležitou úlohu v legislativním procesu, avšak z čl. 13 odst. 4 SEU a čl. 300 odst. 1 SFEU vyplývá, že plní poradní funkci. Z toho plyne, že normotvůrce není povinen se pokaždé řídit doporučeními obsaženými ve stanovisku tohoto výboru, zejména pokud se domnívá, že má dostatek informací k tomu, aby provedl nepodstatné změny ustanovení ve srovnání s ustanovením upraveným v návrhu Komise na základě posouzení dopadů.

262.

Členské státy na druhém místě uplatňují výtku vycházející z toho, že normotvůrce neposoudil to, zda plnění povinnosti návratu řidiče nepřispěje k zesílení provozu, které by bylo škodlivé zejména pro životní prostředí ( 140 ).

263.

V tomto ohledu je třeba zaprvé uvést, že posouzení dopadů výslovně dospělo k závěru, že „nebyl zjištěn žádný dopad na životní prostředí“ ( 141 ). Bez dalších vysvětlení však takové tvrzení není podle všeho dostatečné k odůvodnění posouzení dopadu dotčeného ustanovení na životní prostředí, které by v rámci nezbytného vyvážení jednotlivých dotčených cílů a zájmů umožnilo dospět k závěru, že uvedené opatření je přiměřené s ohledem na jeho dopad na životní prostředí. Ze spisu však podle mého názoru vyplývá, že normotvůrce mohl takové posouzení provést na základě jiných informací, které měl k dispozici v okamžiku přijetí dotčeného ustanovení.

264.

Zadruhé, jak jsem již několikrát uvedl, z posouzení dopadů totiž vyplynulo ( 142 ), že většina řidičů, a to jak v členských státech označovaných jako „EU-15“, tak v členských státech EU-13, trávila již před přijetím dotčeného ustanovení méně než čtyři týdny mimo bydliště, takže dopad opatření na životní prostředí z důvodu zvýšení emisí CO2 je omezen na dodatečné návraty vyplývající z provádění dotčeného opatření.

265.

Zatřetí z informací, které měl normotvůrce k dispozici a které zúčastněné členské státy vskutku nezpochybnily, vyplývalo i to, že uplatnění dotčeného opatření může vést k nárůstu provozu nákladních vozidel o méně než 0,1 % ( 143 ).

266.

Za těchto okolností se domnívám, že normotvůrci nelze vytýkat, že svou analýzu neopřel o relevantní skutečnosti a okolnosti situace, kterou mělo dotčené ustanovení upravovat.

267.

Na třetím místě Polská republika tvrdí, že nebylo provedeno posouzení dopadů, pokud jde o třetí pododstavec čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054, který dopravcům ukládá povinnost dokumentovat plnění povinnosti týkající se návratu řidiče.

268.

V tomto ohledu však zaprvé uvádím, že Komise ve svém posouzení dopadů tím, že poskytla přesné údaje, výslovně zdůraznila, že nedodržení unijních právních předpisů v sociální a obchodní oblasti a v oblasti zaměstnanosti, jakož i obtíže s dodržováním použitelných norem patří mezi hlavní problémy v oblasti silniční dopravy ( 144 ). Cílem ustanovení uvedeného třetího pododstavce je přitom uložit podniku, aby prokázal, že splnil své povinnosti vyplývající ze zákona. Vložení takového ustanovení tak reaguje na problém jasně uvedený v posouzení dopadů.

269.

Zadruhé z bodů 232 a 233 výše vyplývá, že uvedeným ustanovením nebyl zaveden žádný nový postup za účelem splnění požadavků na prokázání dodržení povinnosti návratu řidiče, ale že normotvůrce naopak poskytl dopravcům značnou míru flexibility.

270.

Za těchto podmínek nelze podle mého názoru mít za to, že unijní normotvůrce porušil zásadu proporcionality tím, že neprovedl zvláštní posouzení dopadů ve vztahu k ustanovení, kterým se pouze ukládá podniku, aby prokázal, že splnil své povinnosti vyplývající ze zákona, aniž se jím zavádí nový postup ke splnění důkazních požadavků. Tento závěr platí ještě více v situaci, kdy vložení ustanovení reaguje na problém výslovně zdůrazněný v posouzení dopadů.

271.

Závěrem ze všech výše uvedených úvah podle mého názoru vyplývá, že všechny žalobní důvody směřující k tvrzení, že čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 nesplňuje požadavky vyplývající ze zásady proporcionality, musí být zamítnuty.

272.

Polská republika (věc C‑553/20) a Rumunsko (věc C‑546/20) ve svých žalobách tvrdí, že přijetím čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054 unijní normotvůrce nedodržel požadavky vyplývající z čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU.

273.

Pokud jde o porušení čl. 91 odst. 2 SFEU, Polská republika tvrdí, že povrchní provedení posouzení dopadů a neprovedení takového posouzení, pokud jde o dotčené ustanovení, neumožňují konstatovat, že byl zohledněn dopad tohoto ustanovení na životní úroveň a zaměstnanost v některých regionech, jakož i využití dopravních zařízení. Navzdory prostoru pro uvážení normotvůrce se povinnost zohlednit skutečnosti uvedené v čl. 91 odst. 2 SFEU nemůže omezit na seznámení se s těmito skutečnostmi, neboť jinak by uvedené ustanovení bylo zbaveno svého účinku.

274.

Pokud jde na prvním místě o dopad na využití dopravních zařízení, posouzení dopadů podle Polské republiky nezohlednilo zejména důsledky vyplývající ze zvýšení počtu jízd na hlavních tranzitních trasách Unie vyplývající z povinnosti uskutečnit 8880000 zpátečních jízd v průběhu jednoho roku. Tyto dodatečné jízdy přitom podle jejího názoru zvýší přetížení silnic, a přispějí tak ke zhoršujícímu se stavu silniční infrastruktury, na který již Komise upozornila. V této souvislosti je třeba zohlednit „zákon čtvrté mocniny“ ( 145 ), podle kterého zhoršování stavu silnic roste exponenciálně se čtvrtou mocninou váhy vozidla. Ačkoli je nákladních vozidel méně než osobních, jejich dopad na infrastrukturu je proto mnohem větší.

275.

Pokud jde na druhém místě o účinek na zaměstnanost a životní úroveň, nárůst silničního provozu podle Polské republiky nepříznivě ovlivní i kvalitu života v oblastech nacházejících se v blízkosti hlavních dopravních uzlů a bezpečnost silničního provozu. Polská republika tvrdí, že nebylo přihlédnuto ani k nepříznivým důsledkům pro řidiče a podniky usazené v okrajových státech Unie, pro které je průměrná doba jízdy při návratu do provozovny podstatně delší, ani k dodatečné administrativní a organizační zátěži dopravců, z nichž více než polovina jsou MSP, což velmi pravděpodobně povede k úpadku mnoha dopravců nebo k jejich přesunu do států nacházejících se ve středu Unie. Zhodnocení obsažené v posouzení dopadů je podle Polské republiky omezené a stručné a příliš povrchní na to, aby umožnilo dospět k závěrům týkajícím se účinků dotčeného ustanovení na zaměstnanost v některých regionech.

276.

Pokud jde o porušení článku 94 SFEU, Polská republika tvrdí, že normotvůrce přijetím dotčeného opatření nezohlednil hospodářskou situaci dopravců a že posouzení dopadů zanalyzovalo příliš povrchně dopad navrhované právní úpravy na MSP. Zvýšení počtu kilometrů, které nevyhnutelně vyplývá z povinnosti návratu řidiče, musí být podle jejího názoru posuzováno v kontextu balíčku mobility jako celku, jehož součástí je i nařízení 2020/1055. Podle Polské republiky přitom použití ustanovení tohoto nařízení povede k tomu, že vozidla vracející se do provozoven v Polsku ujedou 2035200000 kilometrů ročně. Za předpokladu, že 60 % těchto jízd se uskuteční bez nákladu, ujedou tato vozidla 1221120000 kilometrů prázdná v průběhu jednoho roku. Polská republika má za to, že unijní normotvůrce tak z mnoha opatření, která jsou k dispozici k zajištění výkonu práva pracovníků na odpočinek, zvolil to, které podniky zatěžuje nejvíce.

277.

Jedním z důsledků této situace je podle názoru Polské republiky odchod z trhu části dopravců patřících do odvětví MSP usazených v okrajových státech Unie, pro které bude z důvodu jejich vzdálenosti od zeměpisného středu Unie obzvláště obtížné splnit organizační požadavky související s povinností návratu řidiče do provozovny nebo místa jejich bydliště. Část podniků se podle Polské republiky může rovněž rozhodnout přemístit svou provozovnu do států nacházejících se ve středu Unie. Podle Polské republiky nelze souhlasit s tvrzením, že obchodní rozhodnutí přemístit podnik jim nemůže způsobit škodu. Přemístění sídla podniku podle ní představuje velmi významnou zátěž pro fungování podniku. Navíc na rozdíl od nadnárodních společností se specifičnost MSP projevuje mimo jiné tím, že MSP jsou spojeny s místem, ze kterého poskytují své služby.

278.

Přijetí napadeného ustanovení během pandemie covidu-19 podle Polské republiky ukazuje i na to, že nebyla zohledněna hospodářská situace dopravců. Hospodářské dopady pandemie se přitom projevily zejména v odvětví dopravy, neboť toto odvětví bylo vystaveno poklesu poptávky a omezením souvisejícím s překračování vnitřních hranic obnovených členskými státy. Tyto dopady přitom byly podle Polské republiky patrné již v průběhu legislativního procesu vzhledem k tomu, že balíček mobility byl přijat v červenci 2020.

279.

Rumunsko rovněž tvrdí, že zvolené legislativní řešení je v rozporu s požadavky čl. 91 odst. 2 SFEU a článku 94 SFEU, jelikož zasahuje do postavení dopravců. Vzhledem k tomu, že organizace návratu řidiče povede podle Rumunska k větším ztrátám u podniků usazených v členských státech nacházejících se na zeměpisném okraji Unie, budou totiž tyto podniky, aby snížily své náklady, nuceny zaměřit svou činnost na západoevropské státy tím, že tam zřídí dceřiné společnosti nebo pobočky, či do těchto států dokonce přesunou svou činnost. Odvětví dopravy je přitom odvětvím, které je pro národní hospodářství zásadní, zvláště pro Rumunsko a další členské státy na zeměpisném okraji Unie, konkrétně pokud jde o vývoz.

280.

Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byly všechny tyto žalobní důvody zamítnuty.

281.

Jak čl. 91 odst. 2, tak článek 94 SFEU jsou součástí hlavy VI třetí části Smlouvy o FEU týkající se společné dopravní politiky a stanoví, že při přijímání opatření v rámci této politiky se přihlíží k některým skutečnostem v nich uvedeným.

282.

Pokud jde na prvním místě o čl. 91 odst. 2 SFEU, toto ustanovení stanoví, že při přijímání opatření k provedení společné dopravní politiky, uvedených v odstavci 1 téhož článku, se přihlíží k případům, kdy by se jejich uplatňování mohlo vážně dotknout životní úrovně a úrovně zaměstnanosti v některých regionech, jakož i využití dopravních zařízení.

283.

Toto ustanovení Smlouvy o FEU bylo podstatně změněno Lisabonskou smlouvou. Zatímco předchozí ustanovení, a sice čl. 71 odst. 2 ES, stanovilo zvláštní legislativní postup vyžadující jednomyslnost pro opatření, která mají závažný dopad na životní úroveň a zaměstnanost v některých regionech, jakož i na využití dopravních zařízení, čl. 91 odst. 2 SFEU nyní pouze stanoví, že se „přihlíží“ k případům, kdy by se uplatňování opatření mohlo těchto parametrů vážně dotknout.

284.

Smlouva o FEU, ani judikatura nedefinují pojmy „životní úroveň a úroveň zaměstnanosti v některých regionech“ nebo „využití dopravních zařízení“. V tomto ohledu lze nicméně poznamenat, že „regiony“, v nichž je třeba posoudit závažný dopad na kvalitu života a úroveň zaměstnanosti, mohou sestávat z jednoho nebo více členských států. Pojem „využití dopravních zařízení“ lze tedy podle mého názoru chápat tak, že zahrnuje infrastrukturu pro pozemní, námořní a leteckou dopravu, která je provozována jako zařízení přístupné uživatelům.

285.

V každém případě, jak vyplývá z použití výrazu „vážně“, dopad uplatňování dotčeného opatření na parametry uvedené v ustanovení musí být dosti vysoký. Samotná skutečnost, že opatření má vliv na tyto parametry, nestačí k tomu, aby se uvedené ustanovení použilo.

286.

Pokud jde na druhém místě o článek 94 SFEU, toto ustanovení stanoví, že veškerá opatření v oblasti cen a podmínek dopravy učiněná v rámci Smluv musí přihlížet k hospodářské situaci dopravců. Cílem tohoto ustanovení je, aby opatření v oblasti cen a podmínek dopravy nesledovalo pouze zájmy účastníků silničního provozu nebo jiné veřejné zájmy ( 146 ), a tím zcela opomíjelo hospodářskou situaci dopravců.

287.

Pokud jde o obsah povinnosti stanovené v článku 94 SFEU, Rada tvrdí, že stanovení cen v silniční nákladní dopravě bylo deregulováno ( 147 ) a že dotčené ustanovení, a sice čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054, se netýká cen dopravy jako takových. V tomto ohledu si však lze klást otázku, zda se uvedená povinnost stanovená v článku 94 SFEU vztahuje pouze na opatření, jejichž předmětem jsou přímo ceny a podmínky dopravy, nebo i na taková opatření, která zvyšují náklady a která mají dopad na ziskovost dopravců, tedy taková, která ovlivňují ceny nepřímo ( 148 ). Pokud by se mělo postupovat podle tohoto výkladu, pak by i opatření, které má nepřímý dopad na ceny dopravy, spadalo do působnosti článku 94 SFEU.

288.

Jak čl. 91 odst. 2, tak článek 94 SFEU stanoví pouze povinnost „přihlížet“, a nemají tedy absolutní účinek ( 149 ).

289.

Tato ustanovení zavazují unijního normotvůrce, aby při přijímání opatření v oblasti společné dopravní politiky přihlédl ke specifickým parametrům a cílům, které jsou v nich uvedeny. Vytvářejí stejný stupeň právní povinnosti jako průřezová ustanovení článku 8 a následujících SFEU, která rovněž stanoví povinnost uvedeného normotvůrce „přihlížet“ k určitým politickým cílům při definování a provádění všech svých politik a činností ( 150 ).

290.

Ustanovení čl. 91 odst. 2 SFEU a článku 94 SFEU vyžadují, a proto předpokládají, že normotvůrce vyváží cíle sledované opatřením a dotčené zájmy ( 151 ).

291.

Jak však správně uvedly Parlament a Spolková republika Německo, povinnost přihlédnout ke skutečnostem uložená v obou těchto ustanoveních neznamená žádné omezení diskreční pravomoci, kterou má normotvůrce v rámci pravomocí, jež jsou mu svěřeny v takových oblastech, jako je společná dopravní politika ( 152 ), kde jeho činnost předpokládá volby politické, ekonomické nebo sociální povahy a v nichž má provést komplexní posouzení a hodnocení ve snaze nastolit rovnováhu mezi jednotlivými dotčenými zájmy.

292.

Nutnost nalézt tuto rovnováhu tedy nijak nebrání tomu, aby normotvůrce přijal akty, které mají negativní dopad na parametry uvedené v těchto dvou ustanoveních. Povinností normotvůrce podle těchto ustanovení je přihlédnout k nepříznivým dopadům na tyto parametry – v případech uvedených v čl. 91 odst. 2 SFEU pouze tehdy, pokud jsou uvedené parametry dotčeny „vážně“ – při vážení cílů sledovaných opatřením a dotčených zájmů, přičemž toto posouzení v konečném důsledku spadá do posouzení přiměřenosti opatření.

293.

V této souvislosti se z důvodu nezbytnosti vážení těchto jednotlivých cílů a zájmů, jakož i z důvodu složitosti uplatňování těchto kritérií musí soudní přezkum nutně omezit na zkoumání toho, zda se unijní normotvůrce dopustil zjevně nesprávného posouzení podmínek použití čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU ( 153 ).

294.

Právě ve světle těchto úvah je třeba analyzovat žalobní důvody vycházející z porušení čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU.

295.

Pokud jde zaprvé o tvrzené porušení požadavku stanoveného v čl. 91 odst. 2 SFEU přihlédnout k vážnému dotčení dopravních zařízení, které vznáší Polská republika, je nutno konstatovat, že tento členský stát neprokázal, že uplatňování povinnosti návratu řidiče stanovené v čl. 1 bodě 6 písm. d) nařízení 2020/1054 povede k takovému vážnému dotčení, ani že se normotvůrce přijetím dotčeného opatření dopustil v tomto ohledu zjevně nesprávného posouzení.

296.

Polská republika poukazuje na významný nárůst počtu jízd na hlavních tranzitních osách Unie, ale ve skutečnosti nezpochybňuje tvrzení Rady, podle kterého z informací, které měl normotvůrce k dispozici, vyplývalo, že uplatňování dotčeného opatření může vést ke zvýšení provozu nákladních vozidel o méně než 0,1 % ( 154 ). I za předpokladu, že by tento údaj musel být upraven za použití „zákona čtvrté mocniny“ zmíněného Polskou republikou, je přitom nutno konstatovat, že za takových podmínek nelze tvrdit, že by dotčené ustanovení mohlo vyvolat vážné účinky na silniční infrastrukturu.

297.

Pokud jde o zbývající část, Polská republika tvrdí pouze to, že uvedený nárůst počtu jízd zhorší stav dopravní infrastruktury, který je již nyní neuspokojivý. Polská republika však nepředkládá důkaz o tom, že dopad uplatňování dotčeného opatření na uvedené infrastruktury bude natolik významný, aby odůvodnil konstatování „vážného“ dotčení ve smyslu čl. 91 odst. 2 SFEU.

298.

Pokud jde zadruhé o údajné porušení požadavku stanoveného v čl. 91 odst. 2 SFEU přihlédnout k závažným dopadům na kvalitu života a úrovně zaměstnanosti v některých regionech, ve světle úvah a číselných údajů uvedených v bodě 265 výše, nelze ani tvrdit, že dotčené ustanovení vyvolává vážné účinky na kvalitu života v oblastech nacházejících se v blízkosti hlavních tras silniční dopravy a na bezpečnost silničního provozu.

299.

Pokud jde o výtku, že nebyly zohledněny nepříznivé důsledky pro řidiče, odkazuji na bod 201 a následující výše, jakož i na body 214 a 215 výše, ze kterých vyplývá, že dotčené ustanovení bylo přesně naopak přijato právě za účelem zlepšení sociálních podmínek řidičů. I když čl. 91 odst. 2 SFEU odkazuje na zaměstnanost a životní úroveň v některých regionech, jak jsem uvedl ( 155 ), které mohou odpovídat jednomu nebo více členským státům, nic to nemění na skutečnosti, že unijní normotvůrce nemůže nezohlednit jiné regiony nebo situaci Unie jako celku ( 156 ).

300.

Pokud jde o výtku, že nebyly zohledněny důsledky pro dopravce usazené v členských státech nacházejících se na okraji Unie z důvodu zvýšení jejich nákladů, odkazuji na body 224 až 234 a na bod 216 a následující tohoto stanoviska, ze kterých vyplývá, že při vážení zájmů provedeném unijním normotvůrcem v rámci jeho širokého prostoru pro uvážení v oblasti společné dopravní politiky – vážení, které předpokládá čl. 91 odst. 2 SFEU ( 157 ) – nemohou případné negativní dopady dotčeného ustanovení na podniky, které si zvolily takový obchodní model, jaký je popsán v bodě 174 výše, vést k porušení zásady proporcionality.

301.

Kromě toho je třeba uvést, že v posouzení dopadů byla zkoumána i struktura nabídky a poptávky práce ( 158 ). Struktura trhu, včetně velkého podílu MSP, byla rovněž výslovně zohledněna v posouzení dopadů, z něhož vyplynulo, že dotčené opatření bude mít na jednotlivé části Unie různé dopady ( 159 ).

302.

Pokud jde zatřetí o tvrzené porušení článku 94 SFEU, argumenty vycházející z nezohlednění hospodářské situace dopravců a kritiky posouzení dopadů s ohledem na zohlednění MSP byly přezkoumány v předchozích bodech tohoto stanoviska.

303.

Pokud jde o zbývající část, uvádím, že argumenty týkající se nařízení 2020/1055 budou zkoumány v části tohoto stanoviska věnované žalobám podaným proti tomuto nařízení. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že i když jsou nařízení 2020/1055 a nařízení 2020/1054 součástí balíčku opatření přijatých koordinovaně, sledují cíle, které nejsou zcela shodné. Zatímco povinnost návratu řidiče sleduje v rámci obecných cílů nařízení 2020/1054 cíle zásadně sociální povahy, které jsou podrobně uvedeny v bodech 196 až 205 výše, nařízení 2020/1055 sleduje různé cíle uvedené v bodech 578 a 693 níže. Z toho vyplývá, že analýza vyváženosti zájmů provedená normotvůrcem a přiměřenost opatření přijatých v obou nařízeních nemusí být nutně stejná, a že tak v zásadě nelze z jednoho nařízení vyvozovat argumenty ke zpochybnění legality druhého.

304.

Pokud jde o výtku, že unijní normotvůrce zvolil alternativu, která zatěžuje více dopravce, je nutno konstatovat, že kromě alternativy projednávané v bodech 241 až 244 Polská republika neupřesňuje, jaké jiné méně zatěžující alternativy by byly možné.

305.

Pokud jde o argumenty týkající se rizik odchodu z trhu nebo přemístění části dopravců pocházejících z odvětví MSP usazených v okrajových státech Unie, odkazuji na úvahy obsažené v bodech 172 až 180, v bodě 216 a následujících, jakož i v bodě 234 tohoto stanoviska.

306.

Konečně pokud jde o argumenty předložené Polskou republikou s ohledem na pandemii covidu-19, uvádím, že i když tato pandemie měla závažné důsledky pro několik hospodářských odvětví, mezi něž patří i odvětví silniční dopravy, jedná se nicméně o výjimečnou a dočasnou situaci, která nemůže unijního normotvůrce odradit od přijetí vhodných předpisů v sociální oblasti, které se použijí dlouhodobě. Z toho vyplývá, že se nelze dovolávat pandemie covidu-19 za účelem tvrzení, že došlo k porušení článku 94 SFEU.

307.

Z výše uvedeného podle mého názoru vyplývá, že žalobní důvody vycházející z porušení čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU musí být zamítnuty.

308.

Litevská republika (věc C‑541/20) a Polská republika (věc C‑553/20) ve svých žalobách tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 porušuje různá ustanovení unijního práva týkající se politiky v oblasti životního prostředí a změny klimatu. Litevská republika tvrdí, byl porušen čl. 3 odst. 3 SEU a články 11 a 191 SFEU. Polská republika tvrdí, že byl porušen článek 11 SFEU a článek 37 Listiny.

309.

Litevská republika tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 tím, že ukládá povinnost pravidelného návratu řidiče, porušuje čl. 3 odst. 3 SEU, články 11 a 191 SFEU, jakož i politiku Unie v oblasti životního prostředí a změny klimatu, jelikož je neslučitelný s touto politikou a s povinností zajistit slučitelnost opatření dopravní politiky Unie s ostatními politikami Unie. Ochrana životního prostředí je podle názoru Litevské republiky jedním ze základních cílů Unie a požadavky na ochranu životního prostředí musí být začleněny do provádění společné dopravní politiky. Navíc v době, kdy probíhal proces přijímání nařízení 2020/1054, Komise již vypracovala Zelenou dohodu pro Evropu ( 160 ), v níž si Unie stanovila cíl dosáhnout klimatické neutrality do roku 2050. Litevská republika tvrdí, že podle údajů Komise tvoří odvětví dopravy čtvrtinu celkových emisí skleníkových plynů v Unii a tento podíl stále roste. K dosažení klimatické neutrality je nezbytné do roku 2050 emise z dopravy snížit o 90 % ( 161 ). Dne 12. prosince 2019 tento cíl přijala Evropská rada a výslovně požádala Radu, aby pokročila v práci v této oblasti ( 162 ). Unijní normotvůrce však při přijímání čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054 tyto cíle podle Litevské republiky nezohlednil. S ohledem na skutečnost, že většina poptávky po silniční nákladní dopravě pochází podle údajů Komise od členských států, které se nacházejí ve středu Unie nebo v jeho okolí, zatímco většina poptávky po pracovnících v dopravě pochází z členských států nacházejících se na okraji Unie, ukládá toto ustanovení podle uvedeného státu povinnost, která uměle zvýší provoz na silnicích, počet nákladních vozidel jezdících bez zboží nebo počet jiných vozidel určených k přepravě pracovníků, spotřebu paliva a emise CO2 do životního prostředí, čímž se sníží účinnost dopravního systému a zvýší znečištění a přetížení. Problémy, které uvedené ustanovení způsobí pro životní prostředí a klima, budou podle Litevské republiky nepochybně rozsáhlé, neboť podle údajů Komise zaměstnává odvětví dopravy přibližně 2,9 milionu pracovníků.

310.

Polská republika ve věci C‑553/20 tvrdí, že článek 11 SFEU a článek 37 Listiny byly porušeny, jelikož nebyly zohledněny požadavky vyplývající z ochrany životního prostředí. Z těchto dvou ustanovení podle Polské republiky vyplývá, že unijní orgány jsou povinny zdržet se přijímání opatření, která by mohla ohrozit dosažení cílů ochrany životního prostředí, a to nad rámec opatření vztahujících se pouze k článkům 191 a 192 SFEU. Zásada zahrnutí požadavků na životní prostředí do ostatních politik Unie, která podle Polské republiky vyplývá z uvedených ustanovení, umožňuje uvést cíle a požadavky na ochranu životního prostředí do souladu s ostatními zájmy a cíli, které Unie sleduje, a se snahou o udržitelný rozvoj. Taková zásada představuje podle Polské republiky sama o sobě důvod pro zrušení unijního aktu, pokud zjevně nebyly zohledněny zájmy životního prostředí nebo byly zcela opomenuty. S ohledem na širokou horizontální povahu článku 11 SFEU je třeba při zkoumaní, zda určité opatření dostatečně přispívá k ochraně životního prostředí, jej neposuzovat odděleně od ostatních unijních opatření přijatých za tímto účelem, která souvisejí s dotyčnou činností, nýbrž s ohledem na souhrn opatření přijatých Unií v této oblasti, který poskytuje vhodný rámec pro takové posouzení. Soudní přezkum, při kterém se posuzuje soulad činnosti unijního normotvůrce s touto zásadou zahrnutí, musí být podle Polské republiky obdobný tomu, který provedl Tribunál, když posuzoval, zda činnost Komise dodržuje zásadu energetické solidarity. Výklad článku 11 SFEU v tom smyslu, že se vztahuje pouze na oblasti práva, a nikoli na konkrétní opatření, by podle uvedeného státu značně zrelativizoval jeho význam. Požadavky na ochranu životního prostředí musí být podle Polské republiky zohledněny i při určování jednotlivých opatření, která jsou součástí příslušné oblasti unijního práva. Polská republika tvrdí, že za těchto okolností měl uvedený normotvůrce před přijetím povinnosti návratu zohlednit požadavky na ochranu životního prostředí, což vyžadovalo zejména provést posouzení dopadu zamýšlených norem na životní prostředí a ujistit se, že tyto normy nebudou mít nepříznivý vliv na dosažení cílů stanovených v jiných aktech sekundárního práva přijatých v oblasti životního prostředí. Parlament a Rada byly podle názoru Polska následně povinny vyvážit protichůdné zájmy a případně provést odpovídající změny.

311.

Podle Polské republiky je obecně známo, že znečištění ovzduší emisemi z dopravy způsobuje řadu zdravotních problémů, k nimž přispívá zejména silniční doprava. Povinnost návratu stanovená v čl. 1 bodě 6 písm. d) nařízení 2020/1054 má podle Polské republiky za následek další jízdy, které povedou ke zvýšení emisí CO2 a látek znečišťujících ovzduší, které mohou mít významný dopad na dosažení cílů Unie v oblasti životního prostředí, jež vyplývají zejména ze Zelené dohody pro Evropu, z cíle klimaticky neutrální Unie do roku 2050 prostřednictvím snížení celkových emisí z dopravy o 90 % oproti úrovním z roku 1990 a z cílů stanovených pro členské státy unijními právními předpisy v této oblasti. Dodatečné emise oxidů dusíku a prachu vzniklé v důsledku uplatňování tohoto ustanovení a povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů, jak je stanoveno v nařízení 2020/1055, zpochybňují podle Polské republiky účinnost aktivit definovaných členskými státy v národních programech životního prostředí. Tyto negativní dopady jsou podle Polské republiky zdokumentovány v posouzeních dopadů, jež má na životní prostředí povinnost návratu vozidla každých osm týdnů, které v průběhu legislativního procesu předložily mimo jiné členské státy, v dopise IRU, ve zprávě KPMG objednané bulharským sdružením a ve zprávě European Centre for International Political Economy (ECIPE). Komise prostřednictvím komisařky A. Vălean ( 163 ) zpochybnila podle Polské republiky soulad povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů s ambicemi Zelené dohody pro Evropu a závěry Evropské rady z roku 2019. Parlament a Rada přesto podle názoru Polské republiky neprovedly odpovídající posouzení dopadu povinnosti návratu řidiče na dosažení cílů Unie v oblasti životního prostředí a dodržování povinností, které pro členské státy vyplývají z aktů v oblasti životního prostředí. Toto neprovedení posouzení dopadů představuje podle Polské republiky zjevné porušení jejich povinnosti provést takové posouzení, která vyplývá z článku 11 SFEU ( 164 ).

312.

Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byly všechny tyto žalobní důvody zamítnuty.

313.

Otázka porušování politiky Unie v oblasti životního prostředí a změny klimatu bude předmětem komplexního posouzení v rámci žalob směřujících proti čl. 1 bodu 3 písm. a) nařízení 2020/1055, který dopravcům ukládá povinnost plánovat návrat vozidel do státu usazení každých osm týdnů, posouzení, na které si vzhledem k podobnosti argumentů předložených Litevskou republikou a Polskou republikou v jejich příslušných souběžných žalobách dovoluji do značné míry odkázat ( 165 ).

314.

Nyní tak uvedu pouze to, že vzhledem k tomu, že čl. 52 odst. 2 Listiny stanoví, že práva uznaná Listinou, jež jsou podrobněji upravena ve Smlouvách, jsou vykonávána za podmínek a v mezích v nich stanovených, musí být právo na vysokou úroveň ochrany životního prostředí, jak je zakotveno v Listině, chápáno a vykládáno za podmínek a v mezích případně stanovených v čl. 3 odst. 3 SEU a v článcích 11 a 191 SFEU ( 166 ). Článek 37 Listiny tedy nepředstavuje autonomní právní normu nezávislou na těchto jiných ustanoveních primárního práva.

315.

Pokud jde o čl. 3 odst. 3 SEU, jeho programový rozměr jej vylučuje z parametrů umožňujících posoudit soulad ustanovení sekundárního práva s primárním právem. Podle mého názoru jej nelze uplatňovat nezávisle na zvláštních ustanoveních Smlouvy, která konkretizují obecné cíle, které vyjmenovává ( 167 ).

316.

Pokud jde o článek 11 SFEU, navzdory jeho zdánlivě kogentnímu znění nejsem přesvědčen, že toto ustanovení může unijnímu normotvůrci ukládat přesně takové povinnosti, jakých se dovolávají žalobci, neboť je požadováno pouze zahrnutí požadavků na ochranu životního prostředí bez dalších podrobností. Z této neurčitosti vyplývá, že výtka vznesená Polskou republikou, která vychází z porušení článku 11 SFEU z důvodu tvrzeného neprovedení posouzení dopadů – přičemž ostatně není vůbec zřejmé, zda se měla týkat povinnosti návratu řidiče jako takové nebo odlišné povinnosti návratu vozidel – nemůže obstát ( 168 ).

317.

I když článek 11 SFEU skutečně odkazuje na politiky a činnosti Unie, nelze takový odkaz vykládat jako systematickou povinnost zahrnout požadavky na ochranu životního prostředí, či dokonce zajistit jejich přednost při přijímání každého jednotlivého ustanovení. Vzhledem k průřezové povaze článku 11 SFEU nakonec právě způsob, jakým Unie tyto požadavky zahrnuje a zohledňuje ve svých politikách, umožňuje určit, zda Unie jedná v souladu s tím, co vyžaduje toto ustanovení a zda normotvůrce vykonal své pravomoci v souladu s cílem, který mu uvedené ustanovení ukládá.

318.

Takový výklad je podle mého názoru potvrzen samotnou povahou legislativní činnosti, která spočívá v tom, že v dané oblasti musí rozhodnout mezi rozdílnými zájmy a vyvážit cíle, které jsou často protichůdné. I kdyby tedy povinnost návratu řidiče, posuzovaná samostatně, měla negativní dopady na životní prostředí ( 169 ), samotné toto zjištění by nepostačovalo k závěru, že došlo k porušení článku 11 SFEU, neboť unijní normotvůrce mimoto podnikl různé kroky, aby se pokusil omezit negativní dopady silniční nákladní dopravy ( 170 ), a neboť tyto tvrzené dopady jsou cenou, kterou platí životní prostředí za sociální pokrok.

319.

Rovněž uvádím, že jednotlivé studie a analýzy citované Polskou republikou se zaměřují konkrétně na popis a hodnocení tvrzených negativních dopadů na životní prostředí, které podle ní vyplývají z toho, že unijní normotvůrce přijal povinnost návratu vozidla každých osm týdnů do členského státu usazení. Jedná se o tytéž studie a analýzy, které byly citovány a podrobně okomentovány v souvislosti se žalobami směřujícími proti čl. 1 bodu 3 písm. a) nařízení 2020/1055, na které odkazuji. Povinnost návratu řidiče však nelze zaměňovat s povinností návratu vozidla ( 171 ).

320.

Pokud jde o článek 191 SFEU, poznamenávám, že nařízení 2020/1054 není opatřením přijatým v rámci politiky Unie v oblasti životního prostředí a nebylo tvrzeno, že žalované orgány vycházely z nesprávného právního základu. Kromě toho opatření nemůže spadat do oblasti životního prostředí jen proto, že musí zohledňovat požadavky na ochranu životního prostředí ( 172 ). Za těchto okolností je uplatnění článku 191 SFEU podle všeho irelevantní.

321.

Pokud jde konečně o tvrzení, že povinnost návratu je v rozporu s cíli stanovenými mimo jiné Evropskou radou, Zelenou dohodou pro Evropu a ostatními nástroji sekundárního práva, je třeba připomenout následující. Zaprvé vnitřní legalitu aktu sekundárního práva nelze zkoumat z hlediska jiného unijního aktu stejné právní síly ( 173 ), ledaže by byl přijat na základě posledně uvedeného aktu nebo pokud je jedním z těchto dvou aktů výslovně stanoveno, že jeden z těchto dvou aktů má přednost před druhým ( 174 ), což není případ nařízení 2020/1054. Kromě toho případné napětí, které členské státy vnímají, pokud jde o cíle, které pro ně vyplývají z různých unijních právních předpisů, jež se na ně vztahují, může vést pouze ke konstatování, že členský stát porušil své povinnosti vyplývající z jednoho či druhého z těchto právních předpisů, avšak ani jeden z uvedených předpisů nemohl být prohlášen za odporující druhému právnímu předpisu téže právní síly ( 175 ). Zadruhé s ohledem na to, že závěry Evropské rady mají zejména politickou povahu, a na to, že Evropské radě není svěřena jakákoliv legislativní funkce, nelze v případě, že se potvrdí tvrzený rozpor s jejími závěry, vyvodit žádný užitečný závěr pro výsledek řízení o projednávaných žalobách ( 176 ). Zatřetí Zelená dohoda pro Evropu vyplývá ze sdělení Komise, které není jedním z parametrů, jež byly pro unijního normotvůrce závazné při přijímání povinnosti návratu řidiče.

322.

Žalobní důvody vycházející z porušení politiky Unie v oblasti životního prostředí a změny klimatu proto musí být zamítnuty.

323.

Litevská republika (věc C‑541/20), Bulharská republika (věc C‑543/20) a Rumunsko (věc C‑546/20) ve svých žalobách tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 nesplňuje požadavky vyplývající ze zásady zákazu diskriminace stanovené v článku 18 SFEU. Bulharská republika odkazuje rovněž na články 20 a 21 Listiny, na zásadu rovnosti členských států zakotvenou v čl. 4 odst. 2 SEU, jakož i v čl. 95 odst. 1 SFEU a na volný pohyb služeb.

324.

Na prvním místě tyto tři členské státy tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 porušuje zásadu zákazu diskriminace, jelikož umožňuje diskriminaci mezi dopravci usazenými v členských státech nacházejících se na zeměpisném okraji Unie, a dopravci usazenými v členských státech nacházejících se ve středu Unie. Organizace práce těžkých nákladních vozidel tak, aby se mohla vrátit domů nebo do členského státu usazení alespoň jednou za čtyři týdny je totiž podle nich výrazně méně omezující pro dopravce usazené v členských státech s rozsáhlým vnitrostátním trhem, jejichž řidiči uskutečňují přepravu v členském státě usazení dopravce, v blízkosti jejich bydliště, než pro dopravce usazené v okrajových členských státech, jejichž vnitrostátní trh je omezený a kteří se zaměřují na mezinárodní dopravu. Rumunsko konkrétně tvrdí, že povinnost návratu řidiče povede ke značným ztrátám společností usazených v členských státech na zeměpisném okraji Unie, které budou v každém případě mnohem vyšší než ztráty společností usazených ve střední nebo západní Evropě.

325.

Litevská republika kromě toho tvrdí, že diskriminace podniků z členských států nacházejících se na okraji Unie, kterou dotčené ustanovení vytváří, naruší výkon svobod vnitřního trhu, neboť jsou tyto podniky znevýhodněny ve srovnání s podniky ze středu Unie a regionů nacházejících se kolem tohoto středu. Článek 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 je tak podle jejího názoru ochranářským opatřením, kterým jsou podniky z okrajových států vyloučeny z dopravního trhu na části území Unie, jehož cílem je snížit objem činností těchto podniků, neboť nejen že budou muset nabízet řidičům pracovní podmínky, které omezí jejich volný pohyb, ale také budou muset organizovat svou činnost tak, že část jízd vozidel nebude rentabilní nebo vozidla zůstanou prázdná, dokud nebude řidič nahrazen, nebo se nevrátí z provozovny nebo státu bydliště po skončení doby odpočinku.

326.

Na druhém místě Bulharská republika a Litevská republika tvrdí, že napadené ustanovení vede k diskriminaci mezi řidiči, kteří pracují pro dopravce usazené v členských státech nacházejících se na zeměpisném okraji Unie, a řidiči, kteří pracují pro dopravce z členských států nacházejících se ve středu Unie, neboť návrat do státu bydliště vyžaduje jízdu na dlouhou vzdálenost v krátkém časovém úseku, což může být nežádoucí a může zhoršit situaci řidiče. V rámci téhož členského státu vytváří dotčený požadavek podle nich diskriminaci mezi místními řidiči a řidiči z jiných členských států. Uvedené členské státy mají za to, že pracovníci z členských států nacházejících se na okraji Unie se kromě toho nacházejí v objektivně složitější situaci, jelikož k uplatnění svého nároku na dovolenou budou muset překonat větší vzdálenosti a ztratí více času než pracovníci z regionů nacházejících se kolem středu Unie.

327.

Na třetím místě Bulharská republika tvrdí, že povinnost návratu řidiče porušuje i zásadu rovnosti členských států z důvodu mnohem nepříznivějšího postavení, v němž se ocitnou členské státy nacházející se na okraji Unie.

328.

Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byly všechny tyto žalobní důvody zamítnuty.

329.

Litevská republika, Bulharská republika a Rumunsko tvrdí, že povinnost návratu řidiče porušuje zásady rovného zacházení a zákazu diskriminace ze tří hledisek: zaprvé vytváří diskriminaci mezi dopravci; zadruhé vede k diskriminaci mezi řidiči a zatřetí vytváří diskriminaci mezi jednotlivými členskými státy.

330.

Nejprve je třeba připomenout, že jak vyplývá z judikatury uvedené v bodě 79 výše, srovnatelnost odlišných situací se posuzuje ve světle předmětu a cíle unijního aktu, který zakládá dotčené odlišení. Cíle dotčeného ustanovení byly uvedeny v bodě 196 a následujících výše, na které odkazuji.

331.

Pokud jde na prvním místě o diskriminaci mezi dopravci, kterou podle názoru uvedených členských států vytváří povinnost návratu řidiče, je třeba bez dalšího uvést, že jak bylo uvedeno v bodě 167 výše, povinnost návratu řidiče se bez rozdílu a stejným způsobem vztahuje na jakéhokoliv dopravce, který provozuje silniční dopravu spadající do oblasti působnosti nařízení č. 561/2006. Toto ustanovení se použije bez ohledu na státní příslušnost zaměstnavatele (a také řidiče).

332.

Z toho vyplývá, že tato povinnost jako taková mezi dopravci výslovně nerozlišuje.

333.

Uvedené tři členské státy nicméně v podstatě tvrdí, že navzdory tomu, že se povinnost návratu řidiče vztahuje na všechny dopravce bez rozdílu, jsou jí více dotčeni dopravci usazení v členských státech nacházejících se na zeměpisném okraji Unie, což vede k diskriminaci zakázané unijním právem.

334.

V tomto ohledu jsem v bodě 174 výše uvedl, že povinnost návratu řidiče může mít větší dopad na dopravce, kteří se z obchodních důvodů rozhodli usadit v členském státě na okraji Unie, avšak trvale nebo převážně vykonávají svou činnost v jiných vzdálených členských státech, kde poskytují podstatnou část svých dopravních služeb, avšak nevykonali své právo usadit se v těchto členských státech, jež jim zaručuje unijní právo ( 177 ).

335.

Z posouzení dopadů kromě toho vyplývá, jak bylo uvedeno v bodě 229 výše, že velká část dopravců, včetně dopravců nacházejících se na okraji Unie, již svou činnost vykonávala způsobem slučitelným s povinností návratu řidiče.

336.

Za těchto okolností, jak bylo poznamenáno v bodě 230 výše, je to právě praxe „nomádství řidičů“, jež se týkala nezanedbatelného počtu řidičů a jež byla identifikována jako jeden z faktorů přispívajících ke zhoršení sociálních podmínek řidičů, kterou se unijní normotvůrce snažil upravit za účelem dosažení strategických cílů nařízení 2020/1054, a sice zlepšení pracovních podmínek řidičů, zajištění spravedlivé a nenarušené hospodářské soutěže mezi dopravci a přispění k bezpečnosti silničního provozu pro všechny účastníky silničního provozu ( 178 ).

337.

Jak jsem přitom uvedl v bodě 220 výše, Soudní dvůr již uznal, že unijní normotvůrce je oprávněn upravit legislativní akt tak, aby vyvážil dotčené zájmy s cílem zvýšit sociální ochranu řidičů změnou podmínek pro výkon volného pohybu služeb.

338.

Unijní harmonizační opatření má přitom v jednotlivých členských státech nevyhnutelně rozdílné účinky ( 179 ). Od normotvůrce nelze požadovat, aby zhojil rozdíly v nákladech mezi hospodářskými subjekty, které vyplývají z jejich volby obchodního modelu a z rozdílných podmínek ( 180 ), v nichž se tyto subjekty v důsledku uvedené volby nacházejí, jako jsou podmínky vyplývající z geografických skutečností ( 181 ).

339.

Dále v rámci omezeného soudního přezkumu, který Soudní dvůr v oblasti, jako je dopravní politika, uznal i v souvislosti s dodržováním zásady rovného zacházení ( 182 ), nemůže unijní soud nahradit svým posouzením posouzení unijního normotvůrce tím, že zpochybní volbu normotvůrce zamezit přijetím ustanovení použitelného bez rozdílu na všechny dopravce určitým praktikám, které byly identifikovány tak, že přispívají ke zhoršení sociálních podmínek řidičů, i když tato volba znamená, že některé podniky, které se rozhodly pro jeden typ obchodního modelu, budou muset nést vyšší náklady.

340.

Pokud jde o argumenty Litevské republiky vycházející z toho, že tvrzená diskriminace, kterou dotčené ustanovení vytváří vůči podnikům z členských států nacházejících se na okraji Unie, brání výkonu svobod vnitřního trhu, odkazuji na úvahy uvedené v bodech 167 až 180 výše, v nichž jsem uvedl důvody, proč povinnost návratu řidiče neporušuje ustanovení Smlouvy o FEU v oblasti základních svobod.

341.

Pokud jde na druhém místě o diskriminaci mezi řidiči, kterou podle Litevské republiky a Bulharské republiky vytváří povinnost návratu řidiče, podpůrně uvádím ( 183 ), že postavení řidičů zaměstnaných u dopravců usazených v členských státech nacházejících se na zeměpisném okraji Unie a postavení řidičů pracujících pro dopravce usazené v členských státech nacházejících se ve středu Unie jsou srovnatelná, pokud jde o právo mít možnost vrátit se v přiměřené lhůtě do místa svého bydliště.

342.

Za těchto okolností je obtížné mít za to, že se unijní normotvůrce dopustil zjevně nesprávného posouzení nebo že jasně překročil svou posuzovací pravomoc, když neučinil rozdíl mezi jednotlivými pracovníky podle větší či menší vzdálenosti, kterou musí překonat, aby se mohli vrátit do svého bydliště nebo do provozovny svého zaměstnavatele, a že tak odmítl nebo omezil skupině pracovníků právo vrátit se z důvodu obchodního modelu, který si zvolil jejich zaměstnavatel.

343.

V tomto ohledu souhlasím s názorem Rady, že se všichni řidiči v odvětví silniční dopravy nacházejí ve srovnatelné situaci, pokud jde o jejich právo vrátit se, a proto jim musí být přiznána stejná práva navzdory různým nákladům, které výkon tohoto práva způsobuje jejich zaměstnavatelům v závislosti na obchodních modelech, které si tito zaměstnavatelé zvolili.

344.

Pokud jde na třetím místě o diskriminaci mezi jednotlivými členskými státy, kterou dle názoru uvedených členských států vytváří povinnost návratu řidiče, i za předpokladu, že některé členské státy budou dotčeným ustanovením nepřímo dotčeny více než jiné členské státy, jak jsem právě uvedl, Soudní dvůr již rozhodl, že pokud se unijní akt, jehož cílem je zacházet rovně s normami členských států, použije stejným způsobem na všechny členské státy, nemůže být považován za diskriminační, jelikož takový harmonizační akt nevyhnutelně vytváří rozdílné účinky v závislosti na předchozím stavu jednotlivých vnitrostátních právních předpisů ( 184 ).

345.

S ohledem na výše uvedené mám za to, že všechny žalobní důvody vznesené proti čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054, které vycházejí z porušení zásad rovného zacházení a zákazu diskriminace, musí být zamítnuty.

346.

Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že je podle mého názoru třeba zamítnout všechny žalobní důvody vznesené Litevskou republikou ve věci C‑541/20, Bulharskou republikou ve věci C‑543/20, Rumunskem ve věci C‑546/20 a Polskou republikou ve věci C‑553/20 proti čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054, který upravuje povinnost návratu řidiče.

347.

Bulharská republika (věc C‑543/20), Rumunsko (věc C‑546/20) a Maďarsko (věc C‑551/20) zpochybňují čl. 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054, který upravuje zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině ( 185 ). Tyto tři členské státy uplatňují proti tomuto ustanovení několik žalobních důvodů.

348.

Bulharská republika, Rumunsko a Maďarsko tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054 nesplňuje požadavky vyplývající ze zásady proporcionality.

349.

Tyto tři členské státy zpochybňují přiměřenost zákazu čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině upraveného v uvedeném ustanovení jako takovou. Uvedené státy zejména tvrdí, že toto opatření je zjevně nepřiměřené k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou, že není nezbytné k dosažení těchto cílů a překračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení těchto deklarovaných cílů. Rumunsko a Maďarsko dále zpochybňují i posouzení proporcionality provedené unijním normotvůrcem. Tyto členské státy konkrétně tvrdí, že unijní normotvůrce při přijímání dotčeného ustanovení nezohlednil podstatné skutečnosti.

350.

Pokud jde na prvním místě o žalobní důvody týkající se přiměřenosti zákazu čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině, Bulharská republika, Rumunsko a Maďarsko tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054 je v rozporu se zásadou proporcionality, jelikož vzhledem k současnému stavu evropské infrastruktury představuje uvedený zákaz, který je v něm stanoven, povinnost, jejíž splnění je příliš obtížné, ne-li nemožné. Vzhledem k nedostatečnému počtu zabezpečených parkovacích míst a vhodných ubytovacích prostor nacházejících se v jejich blízkosti totiž budou řidiči a dopravci často čelili požadavkům, které nelze splnit. Za těchto okolností nelze podle názoru uvedených států toto opatření provést tak, aby bylo dosaženo sledovaných cílů, což svědčí o jeho zjevně nepřiměřené povaze. Mimoto představuje uvedené opatření podle jejich názoru zjevně nepřiměřenou zátěž pro řidiče a dopravce. Unijní normotvůrce se tudíž podle nich uložením takového požadavku, který je v praxi nepoužitelný, dopustil zjevně nesprávného posouzení.

351.

Bulharská republika a Maďarsko uvádějí, že již v posouzení dopadů – sociální dopady Komise na vícero místech uvedla, že Unie obecně nemá vhodná odpočívadla a zabezpečená parkovací místa ( 186 ). Nevyhovující stav odpočívadel v Unii vyplývá podle jejich názoru rovněž ze studie zveřejněné Komisí v únoru 2019 o bezpečných a chráněných parkovacích stání (dále jen „studie z roku 2019“) ( 187 ), na kterou se tři výše uvedené členské státy odvolávají. Podle této studie je z 300000 parkovacích míst určených v Unii pro těžká nákladní vozidla pouze 47000 částečně zabezpečeno a pouze 7000 má certifikovanou úroveň zabezpečení. Vzhledem k tomu, že průměrná poptávka po nočních parkovacích stáních se odhaduje na téměř 400000 míst, vyplývá z toho podle jejich názoru deficit ve výši přibližně 100000 míst, přičemž jen velmi málo stávajících míst zajišťuje odpovídající úroveň bezpečnosti a ochrany. Z téže studie kromě toho podle uvedených států vyplývá nerovnoměrné rozdělení bezpečných a zabezpečených parkovacích míst v porovnání s evropskými tranzitními koridory, přičemž 7000 certifikovaných parkovacích míst se nachází pouze v některých členských státech. Kromě toho EHSV, jakož i několik členských států na tuto situaci upozornily v průběhu legislativního procesu.

352.

Ačkoliv se problematika parkovacích stání a problematika vhodných ubytovacích prostor liší, úzce spolu souvisejí v tom smyslu, že pro řidiče je přiměřené pouze takové ubytování, které se nachází v blízkosti vhodného a zabezpečeného parkoviště, o němž ví, že na něm bude jeho náklad v bezpečí. Omezený počet takových parkovacích míst ještě více omezuje počet potenciálních ubytovacích zařízení, která může řidič využívat k čerpání týdenní doby odpočinku.

353.

Bulharská republika rovněž uvádí, že nedostatečnost infrastruktury je zdůrazněna i povinností Komise podle čl. 1 bodu 7 nařízení 2020/1054 předložit nejpozději do 31. prosince 2024 Parlamentu a Radě zprávu o dostupnosti vhodných odpočívadel pro řidiče. Rumunsko dodává, že tentýž článek ukládá Komisi povinnost zveřejnit seznam všech parkovacích ploch. Podle Rumunska však za tímto účelem dosud nebyly zřízeny žádné internetové stránky.

354.

Rumunsko rovněž tvrdí, že aby řidiči na trasách, kde neexistují bezpečná a zabezpečená parkovací místa, dodrželi dotčené ustanovení, nebudou mít jinou možnost než využívat nezabezpečená místa, na nichž ponechají vozidla během doby odpočinku strávené na vhodném ubytovacím místě bez dohledu, čímž je vystaví nebezpečí trestné činnosti. Podle Úmluvy o přepravní smlouvě v mezinárodní silniční nákladní dopravě (CMR), podepsané v Ženevě dne 19. května 1956, je přitom dopravce zodpovědný za úplnou nebo částečnou ztrátu nebo poškození, ke kterým dojde mezi převzetím zboží a jeho dodáním, jakož i za zpoždění při dodání. Za současného stavu infrastruktury tedy přijaté legislativní řešení podle Rumunska nezlepšuje pracovní podmínky řidičů, ale naopak je možné, že povede ke zvýšení jejich únavy a stresu, jakož i k ohrožení jejich bezpečnosti, zboží a vozidla. V tomtéž smyslu Bulharská republika tvrdí, že nedostatek zabezpečených parkovacích míst pro těžká nákladní vozidla v Unii zvyšuje riziko krádeží a dopravcům způsobuje problémy s pojištěním.

355.

Bulharská republika rovněž dodává, že nemožnost dodržet zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině vystaví řidiče a dopravce riziku, že jim budou uloženy sankce, které budou moci vést ke ztrátě dobré pověsti, a tudíž ke ztrátě přístupu na trh silniční nákladní dopravy v Unii. V tomto ohledu je podle Bulharské republiky irelevantní, že seznam nejzávažnějších porušení unijních pravidel nezahrnuje porušení zákazu trávit běžnou týdenní dobu odpočinku ve vozidle.

356.

V této souvislosti Rumunsko a Maďarsko odkazují na nařízení (EU) č. 1315/2013 ( 188 ), zejména na jeho čl. 38 odst. 3 a čl. 39 odst. 2 písm. c), jakož i na revidované hlavní směry pro rozvoj transevropské dopravní sítě stanoven v tomto nařízení a zmíněné v bodě 19 odůvodnění nařízení 2020/1054. Tato ustanovení podle jejich názoru rovněž prokazují nedostatečnost současného stavu evropské infrastruktury.

357.

Maďarsko kromě toho uvádí, že čl. 8a odst. 3 a 4 nařízení 2020/1054 obsahuje opakované výzvy k budování bezpečných a zabezpečených parkovacích ploch ( 189 ). Kromě toho opatření k vybudování bezpečných a zabezpečených parkovacích ploch mohou vyvolat účinky až v budoucnu, a ačkoli nebylo stanoveno žádné přiměřené přechodné období, dotčený zákaz je absolutní. Bulharská republika rovněž zpochybňuje skutečnost, že nebylo stanoveno žádné přechodné období pro vstup dotčeného ustanovení v platnost.

358.

Bulharská republika dále tvrdí, že členské státy nemají povinnost zajistit, přinejmenším do určitého data, dostatečná vhodná ubytovací zařízení, jakož i zabezpečené a bezpečné parkovací plochy. Členský stát tak může mít sklony k tomu nerozšiřovat svoji infrastrukturu a omezit tak na svém území poskytování dopravních služeb zahraničními dopravci.

359.

Bulharská republika rovněž tvrdí, že zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině povede k značným dodatečným nákladům pro dopravce, kterými jsou převážně MSP, jelikož dopravce bude povinen platit za odpovídající ubytování po týdenní doby odpočinku řidiče, bude-li řidič daleko od svého bydliště ( 190 ). Z toho podle jejího názoru vyplývají i náklady na případné zajížďky a jízdy prázdných vozidel odůvodněné pouze snahou nalézt vhodné ubytování. Náklady, které budou muset bulharští dopravci v důsledku tohoto opatření vynaložit, odhaduje Bulharská republika na 143 milionů eur. Rumunsko v tomtéž smyslu tvrdí, že uvedené opatření je zjevně nepřiměřené s ohledem na cíl snížit administrativní a finanční zátěž dopravců.

360.

Bulharská republika kromě toho tvrdí, že výklad pojmu „vhodné ubytovací zařízení“ je zdrojem právní nejistoty, což, jak sama Komise uznala, povede k problémům při jeho uplatňování ( 191 ). Rumunsko tvrdí, že rozdíl mezi členskými státy, pokud jde o sankce za porušení zákazu čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině, na který bylo upozorněno v posouzení dopadů – sociální dopady ( 192 ), není v nařízení 2020/1054 vyřešen, takže členské státy budou i nadále uplatňovat různé sankce, a tím prodlužovat situaci právní nejistoty pro dopravce a řidiče. Legislativní řešení je tak podle Rumunska z tohoto hlediska nevhodné, neboť je v rozporu s cílem nařízení 2020/1054 sjednotit výklad a uplatňování pravidel a usnadnit přeshraniční uplatňování právních předpisů v sociální oblasti soudržným způsobem.

361.

Všechny tři výše uvedené členské státy poté zpochybňují relevantnost rozsudku Vaditrans ( 193 ). Podle Maďarska a Rumunska je tak uvedený rozsudek v projednávaných věcech irelevantní. Ze znění tohoto rozsudku podle jejich názoru spíše vyplývá, že v průběhu soudního řízení nebyly Soudnímu dvoru předloženy žádné údaje o odpočívadlech, která jsou k dispozici v členských státech, a z tohoto důvodu je Soudní dvůr nezohlednil. Podle uvedených států lze tedy předpokládat, že Soudní dvůr nepřezkoumal otázku proporcionality, jelikož neposoudil okolnost relevantní pro použití dotčené právní úpravy, a sice že zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině je často v praxi nemožné uplatnit z důvodu nedostatečného počtu odpočívadel dostupných v členských státech. Soudní dvůr podle jejich názoru odpověděl na otázku týkající se výkladu, zatímco v projednávané věci se jedná o určení, zda ve světle dostupných skutečností normotvůrce správně vykonal svou posuzovací pravomoc a dodržel požadavek přiměřenosti.

362.

Rumunsko rovněž uvádí, že v návaznosti na tento uvedený rozsudek musí být nařízení č. 561/2006 v každém případě vykládáno v tom smyslu, že zakazuje trávit běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině vozidla. Článek 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054 však tento zákaz podle Rumunska potvrzuje a dále jej upřesňuje. Bulharská republika rovněž tvrdí, že nařízení 2020/1054 nejen provádí povinnosti vyplývající z rozsudku Vaditrans, ale přidává požadavek, aby doba odpočinku byla čerpána ve vhodném genderově vstřícném ubytování s náležitým vybavením pro spaní a hygienu.

363.

Konečně Bulharská republika a Rumunsko tvrdí, že existují vhodná alternativní opatření, která jsou méně omezující. Zaprvé uvedené státy mají za to, že podle samotné Komise je třeba umožnit řidiči, aby čerpal běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině za předpokladu, že se jedná o svobodnou volbu řidiče nebo že je to odůvodněné vzhledem k okolnostem ( 194 ). Zadruhé uvedené státy tvrdí, že jiným možným opatřením je zavedení výjimky v případech, kdy v určitém okruhu od místa, kde se řidič nachází, není vhodné ubytování. Zatřetí je podle jejich názoru dalším možným přístupem, který navrhuje VR, neuplatňovat zákaz trávit dobu odpočinku v kabině, pokud týdenní doba odpočinku v délce 45 hodin probíhala v místě, kde je dostatečná úroveň bezpečnosti a vhodná hygienická zařízení, a pokud kabina řidiče odpovídá specifikacím, které budou stanoveny Výborem pro silniční dopravu. Začtvrté je podle jejich názoru možné zavést přechodné období, po jehož uplynutí Komise konstatuje, že je dostatek ubytovacích zařízení a bezpečných a zabezpečených parkovacích ploch v celé Unii. Toto přechodné období může být podle Bulharské republiky a Rumunska doprovázeno povinností členských států zajistit, aby podnikly nezbytné kroky k vybudování vhodné infrastruktury.

364.

Pokud jde na druhém místě o žalobní důvody týkající se posouzení přiměřenosti zákazu čerpat dobu odpočinku v kabině ze strany unijního normotvůrce, Rumunsko a Maďarsko tvrdí, že unijní normotvůrce při přijímání dotčeného ustanovení nezohlednil podstatné skutečnosti.

365.

Tyto dva členské státy tvrdí, že z informací dostupných v době přijetí čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054 vyplývá, že unijní normotvůrce si byl vědom současného nedostatečného stavu evropské infrastruktury. Posouzení dopadů přitom podle jejich názoru popisuje nedostatek vhodných parkovacích ploch a ubytovacích zařízení jako faktor, který upřednostňuje praxi čerpání doby odpočinku v kabině vozidla. Komise dokonce podle uvedených států uvedla, že vzhledem k této situaci má řidič lepší podmínky pro odpočinek v kabině, než když využije jiná dostupná řešení ( 195 ). Rozsah tohoto nedostatku nadto Komise popsala ve studii z roku 2019. Kromě toho čl. 8a odst. 3 a 4 nařízení č. 561/2006 ve znění nařízení 2020/1054 obsahují opakované výzvy k vybudování bezpečných a zabezpečených parkovacích ploch, což prokazuje, že normotvůrce přijal sporný požadavek, když si byl vědom nedostatečného počtu parkovacích ploch odpovídající kvality. Z toho podle uvedených členských států vyplývá, že se unijní normotvůrce dopustil zjevného pochybení, když nezohlednil podstatné skutečnosti, a sice údaje o nedostatku bezpečných a zabezpečených parkovacích ploch, a neposoudil relevantní důkazy.

366.

Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byly všechny tyto žalobní důvody zamítnuty.

367.

Článkem 1 bodem 6 písm. c) nařízení 2020/1054, jehož přiměřenost Bulharská republika, Rumunsko a Maďarsko zpochybňují, byl změněn čl. 8 odst. 8 nařízení č. 561/2006.

368.

Článek 8 odst. 8 nařízení č. 561/2006 v původním znění stanovil, že „[p]okud se tak řidič rozhodne, smí trávit denní dobu odpočinku[ ( 196 )] nebo zkrácenou týdenní dobu odpočinku[ ( 197 )] mimo místo obvyklého odstavení vozidla v zaparkovaném vozidle, je-li vybaveno lehátkem pro každého řidiče.“

369.

Jak vyplývá z jeho znění, toto ustanovení se týkalo výlučně denní doby odpočinku a zkrácené týdenní doby odpočinku tím, že za určitých okolností umožňovalo řidiči čerpat tyto doby odpočinku ve vozidle. Naproti tomu se toto ustanovení výslovně netýkalo běžné týdenní doby odpočinku.

370.

V rozsudku Vaditrans však Soudní dvůr rozhodl, že vzhledem k tomu, že uvedené ustanovení podle svého znění výslovně umožňovalo čerpat ve vozidle pouze denní dobu odpočinku a zkrácenou týdenní dobu odpočinku (za podmínky, že je toto vozidlo vybaveno lehátkem pro každého řidiče a je zaparkováno), mělo být vykládáno v tom smyslu, že zakazovalo čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku ve vozidle ( 198 ).

371.

V návaznosti na tento rozsudek byl článkem 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054 – ustanovení, jehož legalita je v projednávaných věcech zpochybňována – změněn čl. 8 odst. 8 nařízení č. 561/2006 tak, že nyní výslovně stanovil zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině. Nové znění tohoto ustanovení v pozměněném znění tak stanoví, že „[b]ěžné týdenní doby odpočinku a jakoukoli týdenní dobu odpočinku delší než 45 hodin čerpané náhradou za předchozí zkrácené týdenní doby odpočinku nelze čerpat ve vozidle“, ale „[č]erpají se ve vhodném genderově vstřícném ubytování s náležitým vybavením pro spaní a hygienu“. Ustanovení rovněž uvádí, že „[v]eškeré náklady na ubytování mimo vozidlo hradí zaměstnavatel“.

372.

V takovém kontextu Bulharská republika, Rumunsko a Maďarsko zpochybňují přiměřenost tohoto ustanovení. V tomto ohledu z judikatury uvedené v bodě 52 a následujících výše vyplývá, že za účelem přezkumu přiměřenosti opatření musí Soudní dvůr ověřit, zda unijní normotvůrce přijetím takového opatření zjevně překročil širokou posuzovací pravomoc, kterou má v oblasti společné dopravní politiky ( 199 ), když zvolil opatření, které je zjevně nepřiměřené ve vztahu k cílům, které zamýšlel sledovat, nebo které způsobí nevýhody, které jsou v nepoměru ke sledovaným cílům.

373.

Pokud jde o cíle dotčeného ustanovení, je nesporné, že toto ustanovení má za cíl sledovat strategické cíle nařízení 2020/1054, které jsem již zmínil v bodě 197 výše. Jak konkrétně vyplývá z bodu 13 odůvodnění nařízení 2020/1054 ( 200 ), cílem tohoto ustanovení je podporovat sociální pokrok zlepšováním pracovních podmínek pro řidiče, což rovněž přispívá ke zvýšení bezpečnosti silničního provozu, a harmonizovat podmínky hospodářské soutěže v silniční dopravě.

374.

Tři výše uvedené členské státy nezpochybňují legitimitu těchto cílů. Naproti tomu zpochybňují přiměřenost a nezbytnost tohoto opatření a rovněž tvrdí, že jde nad rámec toho, co je k dosažení těchto deklarovaných cílů nezbytné.

375.

Rada a Parlament však namítají, že čl. 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054 ve skutečnosti nezavedl zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině do unijního právního řádu, jelikož tento zákaz již existoval na základě dřívějšího znění čl. 8 odst. 8 nařízení č. 561/2006, jak jej vyložil Soudní dvůr v rozsudku Vaditrans. Unijní normotvůrce tedy pouze kodifikoval tento výklad.

376.

Uvedené tři členské státy nicméně zpochybňují relevanci rozsudku Vaditrans pro projednávanou věc. Za těchto okolností se domnívám, že předtím, než podrobně rozeberu argumenty týkající se porušení zásady proporcionality vznesené těmito členskými státy, je vhodné nejprve zanalyzovat tento rozsudek a objasnit jeho relevanci pro projednávané věci.

377.

Ve věci Vaditrans položila belgická Conseil d’État (Státní rada) Soudnímu dvoru předběžné otázky v rámci sporu, který byl před ní projednáván a který zahájil dopravní podnik, Vaditrans, jenž se domáhal zrušení královského nařízení, podle kterého mohla být uložena pokuta v případě, že řidič nákladního vozidla čerpal běžnou týdenní dobu odpočinku ve vozidle.

378.

V této souvislosti se belgická Conseil d’État (Státní rada) dotázala Soudního dvora, zda čl. 8 odst. 8 nařízení č. 561/2006, v původním znění uvedeném v bodě 368 výše, musí být vykládán v tom smyslu, že nelze čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku ve vozidle.

379.

Jak jsem uvedl v bodě 370 výše, Soudní dvůr ve svém rozsudku rozhodl, že toto ustanovení musí být vykládáno v tom smyslu, že zakazuje čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku ve vozidle ( 201 ). Poté, co Soudní dvůr uvedl, že takový výklad je podpořen historií vzniku ustanovení a kontextem, do kterého zapadá, zdůraznil, že účelem tohoto výkladu „je zjevně dosáhnout cílů [nařízení č. 561/2006], které spočívají ve zlepšení pracovních podmínek řidičů a bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích“ ( 202 ). Soudní dvůr v tomto ohledu dále upřesnil, že ačkoliv se konstrukce vozidel a kabin výrazně zlepšila, nic to nemění na tom, že kabina nákladního vozidla „zřejmě nepředstavuje místo k odpočinku uzpůsobené delším dobám odpočinku, než jsou denní doby odpočinku a zkrácené týdenní doby odpočinku“ a že řidiči by měli mít možnost trávit běžné týdenní doby odpočinku „v místě, které poskytuje uzpůsobené a vhodné ubytovací podmínky“ ( 203 ).

380.

Soudní dvůr rovněž uvedl, že opačný výklad by znamenal, že řidič by mohl čerpat v kabině vozidla všechny doby odpočinku, a tudíž by trávil doby odpočinku v místě, které neposkytuje vhodné ubytovací podmínky, což by nemohlo přispívat k dosažení cíle zlepšit pracovní podmínky řidiče ( 204 ).

381.

Soudní dvůr dále uvedl, že případné zhoršení podmínek, za kterých řidič může čerpat týdenní doby odpočinku, nebo obtížnost prokázání splnění tohoto požadavku nemohou odůvodnit nedodržení kogentních ustanovení nařízení č. 561/2006, která souvisejí s dobami odpočinku řidiče ( 205 ).

382.

Tři členské státy, které zpochybňují přiměřenost dotčeného ustanovení, však předkládají několik argumentů, jejichž cílem je zpochybnit relevanci rozsudku Vaditrans v projednávaných věcech.

383.

Na prvním místě Maďarsko a Rumunsko tvrdí, že věc Vaditrans není relevantní, neboť v této věci, která se týkala žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ohledně výkladu, se Soudní dvůr nezabýval otázkou přiměřenosti povinnosti zavedené nařízením č. 561/2006 ve vztahu ke konkrétním možnostem provádění tohoto ustanovení. Soudní dvůr podle jejich názoru neposuzoval nemožnost dodržet zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině.

384.

Domnívám se však, že takový argument v podstatě zpochybňuje rozsudek Soudního dvora, a dokonce se snaží ex post zpochybnit platnost uvedeného ustanovení nařízení č. 561/2006, které bylo předmětem výkladu Soudního dvora v uvedeném rozsudku. Tímto argumentem totiž uvedené členské státy v konečném důsledku tvrdí, že starší znění čl. 8 odst. 8 nařízení č. 561/2006, jak jej vyložil Soudní dvůr v rozsudku Vaditrans, bylo neplatné, neboť bylo v rozporu se zásadou proporcionality, jelikož Soudní dvůr ve své analýze nezohlednil nemožnost nebo nadměrnou obtížnost dodržování zákazu čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku ve vozidle vyplývající z výkladu tohoto ustanovení, který provedl v citovaném rozsudku.

385.

Argument vznesený v rámci žaloby na neplatnost podané proti ustanovení a vycházející z neplatnosti předchozího znění tohoto ustanovení, jak jej vyložil Soudní dvůr v předchozím rozsudku, je přitom podle mého názoru bezpochyby nepřípustný. V projednávané věci je předmětem žalob podaných dotčenými členskými státy návrh na zrušení čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054, a nikoli návrh na zrušení předchozího znění čl. 8 odst. 8 nařízení č. 561/2006, které bylo nahrazeno prvně uvedeným ustanovením.

386.

Kromě toho a z obdobné perspektivy se členský stát v rámci žaloby na neplatnost podané proti ustanovení aktu unijního práva nemůže podle mého názoru ani pokusit zpochybnit výklad předchozího znění tohoto ustanovení, který podal Soudní dvůr v rozsudku vydaném v řízení o předběžné otázce.

387.

V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že v souladu s článkem 23 statutu Soudního dvora Evropské unie mají vlády členských států možnost účastnit se řízení o předběžné otázce, a zejména předložit vyjádření v tomto řízení. Pokud chce členský stát tvrdit, že unijní ustanovení, které je předmětem žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, je neplatné, nebo chce zastávat určitý výklad tohoto ustanovení, může vstoupit do řízení o předběžné otázce a uplatnit své argumenty. Nemůže tak však učinit v následné žalobě, jejímž předmětem je návrh na zrušení nového ustanovení, kterým bylo změněno uvedené předchozí ustanovení.

388.

Z toho vyplývá, že pokud výše uvedené členské státy měly za to, že předchozí znění čl. 8 odst. 8 nařízení č. 561/2006 bylo neplatné nebo mělo být vykládáno určitým způsobem, mohly a měly předložit argumenty prostřednictvím vedlejšího účastenství ve věci Vaditrans. Uvedené členské státy nemohou v rámci projednávaných žalob, jejichž předmětem je mimo jiné návrh na zrušení zejména čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054, zpochybnit platnost uvedeného ustanovení ani výklad podaný Soudním dvorem ve výše uvedeném rozsudku.

389.

Na druhém místě Bulharská republika a Rumunsko rovněž tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054 pouze nekodifikuje rozsudek Vaditrans, ale doplňuje další podmínky.

390.

V tomto ohledu přitom ze znění čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054 vyplývá, že oproti dřívějšímu znění čl. 8 odst. 8 nařízení č. 561/2006, jak jej vyložil Soudní dvůr v rozsudku Vaditrans, nové ustanovení podle všeho doplňuje tři další podmínky. Zaprvé nové znění tohoto ustanovení odkazuje nejen na „běžnou týdenní dobu odpočinku“, ale také na „jakoukoli týdenní dobu odpočinku delší než 45 hodin čerpanou náhradou za předchozí zkrácené týdenní doby odpočinku“. Zadruhé nové znění uvádí, že tyto doby odpočinku musí být čerpány „ve vhodném genderově vstřícném ubytování s náležitým vybavením pro spaní a hygienu“. Zatřetí toto nové ustanovení uvádí, že „[v]eškeré náklady na ubytování mimo vozidlo hradí zaměstnavatel“.

391.

Pokud jde o první podmínku, je nutno konstatovat, že se na ni vztahuje výklad dřívějšího znění čl. 8 odst. 8 nařízení č. 561/2006 podaný Soudním dvorem v rozsudku Vaditrans. Jak jsem totiž poznamenal v bodě 379 výše, Soudní dvůr v uvedeném rozsudku výslovně rozhodl, že kabina nákladního vozidla není místem odpočinku uzpůsobeným delším dobám odpočinku, než jsou denní doby odpočinku a zkrácené týdenní doby odpočinku ( 206 ). Z toho vyplývá, že ani před přijetím nařízení 2020/1054 nemohla týdenní doba odpočinku delší než 45 hodin čerpaná náhradou za předchozí zkrácené týdenní doby odpočinku čerpána ve vozidle.

392.

Stejně tak druhá podmínka uvedená v bodě 390 výše vyplývá přímo z rozsudku Vaditrans. V uvedeném rozsudku totiž Soudní dvůr výslovně rozhodl, že řidič by měl mít možnost strávit běžnou týdenní dobu odpočinku „v místě, které poskytuje uzpůsobené a vhodné ubytovací podmínky“ ( 207 ). To implicitně, avšak nepochybně zahrnuje požadavek, aby toto místo bylo přizpůsobeno jak ženám, tak mužům, a jelikož se jedná o místo vhodné k ubytování, aby zahrnovalo náležité vybavení pro spaní a hygienu.

393.

Pokud jde zatřetí o podmínku, aby veškeré náklady na ubytování mimo vozidlo hradil zaměstnavatel, ta podle mého názoru rovněž implicitně vyplývá ze zákazu čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině, jak vyplývá z rozsudku Vaditrans, vykládaného ve světle účelu dotčeného ustanovení. „Místo odpočinku uzpůsobené delším dobám odpočinku“ zmíněné Soudním dvorem v tomto rozsudku má totiž nahradit kabinu nákladního vozidla pro běžnou týdenní dobu odpočinku. Kabina je přitom v zásadě poskytována zaměstnavatelem, ale Soudní dvůr ji uznal jako místo, které neposkytuje vhodné ubytovací podmínky uzpůsobené pro takové doby odpočinku ( 208 ). Logicky „místo k odpočinku uzpůsobené“, které má kabinu nahradit, by tak měl rovněž zajistit zaměstnavatel. Kromě toho, pokud by náklady na ubytování v „místě odpočinku uzpůsobeném delším dobám odpočinku“ nesl řidič, bylo by to podle mého názoru v rozporu s cíli uvedeného ustanovení, kterými Soudní dvůr uznal cíle spočívající ve zlepšení pracovních podmínek pro zaměstnance v silniční dopravě a zlepšení bezpečnosti silničního provozu obecně ( 209 ).

394.

Z výše uvedeného vyplývá, že normotvůrce přijetím čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054 nezavedl do unijního právního řádu zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině, jak je stanoveno v tomto ustanovení, ale pouze kodifikoval stávající nárok vyplývající z dřívějšího znění čl. 8 odst. 8 nařízení č. 561/2006, jak jej vyložil Soudní dvůr v rozsudku Vaditrans.

395.

Za těchto okolností musí být v souladu s judikaturou připomenutou v bodě 52 a následujících a v souladu s bodem 372 výše cílem posouzení žalobních důvodů uplatňovaných Bulharskou republikou, Rumunskem a Maďarskem, které vycházejí z porušení zásady proporcionality, ověřit, zda unijní normotvůrce při kodifikaci stávajícího nároku zjevně překročil širokou posuzovací pravomoc, kterou má v oblasti společné dopravní politiky, když zvolil opatření, které je zjevně nepřiměřené ve vztahu k cílům, které zamýšlel sledovat, nebo které způsobí nevýhody, jež jsou v nepoměru ke sledovaným cílům. Právě z tohoto hlediska je třeba zkoumat jednotlivé argumenty předložené třemi dotčenými členskými státy, jejichž cílem je zpochybnit přiměřenost čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054.

396.

Uvedené tři členské státy uplatňují nejprve argumenty vycházející z nevhodnosti a nepřiměřenosti opatření vzhledem k současnému stavu evropské infrastruktury, a konkrétně nedostatku zabezpečených parkovacích ploch a vhodných ubytovacích zařízení nacházejících se v jejich blízkosti, což nadměrně ztěžuje, či dokonce znemožňuje dodržování zákazu čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině.

397.

Pokud jde v tomto ohledu o vhodnost tohoto opatření k dosažení sledovaných cílů, jejichž legitimita není zpochybňována, Soudní dvůr ji již potvrdil v bodě 43 rozsudku Vaditrans, v němž rozhodl, že zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku ve vozidle zjevně směřuje k dosažení cílů nařízení č. 561/2006, které spočívají ve zlepšení pracovních podmínek pro řidiče a bezpečnosti silničního provozu.

398.

Pokud jde o případnou nepřiměřenost volby normotvůrce kodifikovat stávající nárok, je třeba uvést, že jakýkoli jiný přístup, než je přístup zachovat zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku ve vozidle, by vedl ke snížení sociální ochrany řidičů, a tedy ke zhoršení jejich pracovních podmínek oproti stávajícím podmínkám, což by bylo v rozporu s cíli dotčené právní úpravy, jakož i s rozsudkem Vaditrans.

399.

V tomto ohledu je třeba připomenout, že Soudní dvůr výslovně rozhodl, že kabina vozidla je místem, které neposkytuje podmínky pro ubytování uzpůsobené delším dobám odpočinku, než jsou denní doby odpočinku a zkrácené týdenní doby odpočinku ( 210 ). Jakékoli normativní řešení, které by umožnilo čerpat takovou dobu odpočinku v kabině, by bylo s tímto posouzením neslučitelné.

400.

Případný současný nedostatek vhodné infrastruktury však podle mého názoru nemůže představovat odůvodnění umožňující (či dokonce ukládající) legislativní cestou řidičům, aby čerpali běžnou týdenní dobu odpočinku na palubě vozidla, tedy na místě, které není vhodné pro trávení tak dlouhé doby odpočinku. Případné problémy s infrastrukturou by neměly být řešeny na úkor sociálních práv řidičů, a v konečném důsledku na úkor jejich zdraví. Z toho podle mého názoru vyplývá, že normotvůrci nelze vytýkat, že porušil zásadu proporcionality, když nezměnil stávající nárok, který omezuje sociální práva řidičů, čímž by jim umožnil čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku na nevhodném místě.

401.

Kromě toho je třeba rovněž zdůraznit, že dotčené ustanovení nezakazuje řidičům trávit ve vozidle jakýkoli odpočinek, ale vztahuje se výlučně na čerpání běžné týdenní doby odpočinku. Tyto doby odpočinku mohou být čerpány pouze jednou za dva nebo tři týdny ( 211 ). Jedná se kromě toho o druh odpočinku, který podle čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054 musí mít řidič možnost na základě povinnosti týkající se návratu řidiče čerpat v místě svého bydliště, což snižuje tlak, který údajně dotčené opatření vyvíjí, pokud jde o parkovací plochy.

402.

Ostatně všechna alternativní normativní řešení zmíněná dotyčnými členskými státy nejsou vhodná k dosažení cílů sociální ochrany, které sleduje dotčená právní úprava, a pro řidiče by znamenala snížení sociální ochrany. Pokud jde zaprvé o možnost ponechat řidičům svobodnou volbu čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině, mám za to, že tato možnost není vhodná z obdobných důvodů, které jsem uvedl v bodě 243 výše a které se týkají rizika, že volba pracovníka jakožto slabší strany v pracovním poměru s dopravcem není zcela svobodná a že může být pracovník vystaven nátlaku, aby se rozhodl tak, jak to vyhovuje zájmům zaměstnavatele. Zadruhé zavedení takových výjimek, o jakých se uvažuje ve druhém a třetím alternativním řešení uvedených v bodě 363 výše, by znamenalo, že by bylo řidičům umožněno čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku na nevhodném místě, což by vedlo k omezení sociálních práv řidičů. Zatřetí ani stanovení přechodného období není podle všeho vhodné z důvodů podrobně uvedených v bodě 499 a následujících tohoto stanoviska v rámci analýzy žalobních důvodů vznesených proti článku 3 nařízení 2020/1054, pokud jde o datum jeho vstupu v platnost.

403.

Za těchto okolností nemohou podle mého názoru ostatní argumenty vznesené třemi dotčenými členskými státy, jejichž cílem je zpochybnit přiměřenost opatření, obstát.

404.

Ani argumenty vycházející zaprvé z rizik pro bezpečnost zboží, a tedy z odpovědnosti dopravců za jeho ztrátu, zadruhé z rizika, že dopravcům a řidičům budou ukládány sankce, a zatřetí z údajných dodatečných nákladů pro dopravce vyplývajících z dotčeného ustanovení, nemohou prokázat porušení zásady proporcionality ze strany unijního normotvůrce. Vzhledem k tomu, že čl. 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054 pouze kodifikuje již existující nárok, nemohlo jeho přijetí v žádném případě vést ke zvýšení takových rizik a nákladů. Za těchto okolností nelze tvrdit, že přijetí tohoto ustanovení má na dotčené subjekty nepříznivé účinky ve srovnání s předchozím stavem. Kromě toho dotčené členské státy neprokázaly, že v souladu s judikaturou uvedenou v bodě 57 výše jsou nevýhody vyplývající pro dopravce z přijetí uvedeného ustanovení tak nepřiměřené, že rozhodnutí normotvůrce kodifikovat stávající právo bylo zjevně nesprávné.

405.

Pokud jde konkrétně o sankce, z čl. 1 bodu 16 nařízení 2020/1054 vyplývá, že normotvůrce výslovně stanovil, že stanovené sankce musí být přiměřené ( 212 ). I když je v tomto ohledu pravda, jak uvádí Rumunsko, že nařízení 2020/1054 sankce neharmonizuje, neznamená to, že by tato volba normotvůrce vedla k takové právní nejistotě, která by mohla znamenat porušení zásady proporcionality. Jak totiž vyplývá z judikatury uvedené v bodě 119 výše, unijní normotvůrce skutečně může použít obecný právní rámec, který má být případně následně upřesněn mimo jiné členskými státy.

406.

Na základě obdobných úvah je podle mého názoru třeba odmítnout rovněž argument Bulharské republiky vycházející z právní nejistoty ve vztahu k pojmu „vhodné ubytovací zařízení“, jelikož normotvůrce není povinen podrobně definovat každý pojem právní úpravy. Kromě toho tím, že unijní normotvůrce tento pojem přesně nedefinoval, ponechal prostor pro flexibilitu při uplatňování ustanovení, pokud jde o typ ubytovacího zařízení, které mohou řidiči používat, což umožňuje zmírnit možné důsledky případných nedostatků evropské infrastruktury.

407.

Pokud jde nejprve o argument, že Komise nezveřejnila seznam všech certifikovaných parkovacích ploch, který je podle nového čl. 8a odst. 1 nařízení č. 561/2006 ve znění čl. 1 bodu 7 nařízení 2020/1054 povinna zveřejnit, i kdyby takový argument mohl sloužit k uplatnění případného nesplnění povinnosti ze strany Komise, nemůže v žádném případě dokázat, že unijní normotvůrce přijetím čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054 zjevně překročil svou širokou posuzovací pravomoc.

408.

Pokud jde o zvláštní povinnost Komise předložit zprávu, která je stanovena v čl. 8a odst. 4 nařízení č. 561/2006 ve znění nařízení 2020/1054, podle něhož Komise do 31. prosince 2024 předloží Parlamentu a Radě zprávu týkající se mimo jiné dostupnosti vhodných odpočívadel pro řidiče a zabezpečených parkovišť, tato povinnost nijak neprokazuje nepřiměřenost dotčeného opatření. Prokazuje pouze to, že normotvůrce uvedl, že se jedná o oblast, v níž má zájem být informován o jakékoliv situaci, která by mohla vyžadovat nové posouzení.

409.

Pokud jde dále o argument Bulharské republiky, podle kterého by členský stát mohl být podněcován k tomu, aby nezvyšoval počet infrastruktur v zájmu omezení poskytování dopravních služeb na jeho území zahraničními dopravci, uvádím, že tento argument je zjevně hypotetický a není založen na žádné skutečnosti, která by nasvědčovala tomu, že by taková situace mohla nastat. V každém případě se uvedený argument týká případných jednání členských států, a nikoli zjevného překročení široké posuzovací pravomoci unijním normotvůrcem.

410.

Konečně, pokud jde o žalobní důvody týkající se posouzení přiměřenosti ze strany unijního normotvůrce, podotýkám, že Rada a Parlament nepopírají, že normotvůrce si byl při přijímání čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054 vědom obecného problému, kterým je nedostatek vhodné infrastruktury v celé Unii. Jak uvádí Rumunsko a Maďarsko, na tento problém bylo totiž poukázáno během legislativního procesu jak v posouzení dopadů, tak v dalších studiích, jako je studie z roku 2019.

411.

Je však třeba uvést, že navzdory tomuto problému Komise ve svém návrhu nařízení o pracovní době založeném na výsledcích posouzení dopadů upravila ustanovení odpovídající tomu, které bylo nakonec přijato v čl. 1 bodě 6 písm. c) nařízení 2020/1054, jež rovněž stanovilo zákaz čerpat delší dobu odpočinku, a tedy běžnou týdenní dobu odpočinku, ve vozidle ( 213 ).

412.

V mezidobí Soudní dvůr vynesl rozsudek Vaditrans, který odstranil veškerou nejistotu ohledně rozsahu dřívějšího znění čl. 8 odst. 8 nařízení č. 561/2006 a vyložil toto ustanovení ex tunc ( 214 ) ve smyslu uvedeném v bodě 370 výše, přičemž objasnil, že takový zákaz, jaký byl stanovený v uvedeném návrhu Komise – a nakonec přijatý v nařízení 2020/1054 – již v unijním právu existoval.

413.

Za těchto okolností mám za to, že nelze tvrdit, že unijní normotvůrce tím, že přijal čl. 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054, a tím, že kodifikoval již existující nárok, kromě toho v souladu s návrhem nařízení o pracovní době založeným na posouzení dopadů, nezohlednil podstatné skutečnosti, a sice údaje o nedostatku bezpečných a zabezpečených parkovacích ploch, na které bylo poukázáno během legislativního procesu.

414.

Ze všech výše uvedených úvah podle mého názoru vyplývá, že všechny žalobní důvody směřující k tvrzení, že čl. 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054 nesplňuje požadavky vyplývající ze zásady proporcionality, musí být zamítnuty.

415.

Rumunsko tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054 porušuje požadavky vyplývající z čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU, jelikož toto ustanovení závažně poškozuje zájmy dopravců a řidičů.

416.

Pokud jde nejprve o dopravce, jejich náklady podle názoru Rumunska značně převyšují náklady na ubytovací zařízení pro řidiče. Tyto náklady totiž podle Rumunska musí pokrýt i změny tras v závislosti na dostupnosti vhodných ubytovacích zařízení a parkovacích ploch, zvýšení pojistného v důsledku vyšších rizik spojených s bezpečností přepravovaného zboží, nutnost řidičů překonávat dodatečné vzdálenosti za účelem nalezení vhodné plochy, jakož i náklady na přemístění řidiče z parkovací plochy do ubytovacího zařízení, které se může vzhledem k situaci popsané ve studii z roku 2019 nacházet značně daleko. U dopravců kromě toho dojde k poklesu příjmů, jelikož nedostatek infrastruktury bude mít dopad na reálnou možnost plánovat delší jízdy a uskutečňovat zcela bezpečně dopravu na některých trasách.

417.

Pokud jde dále o řidiče, má Rumunsko za to, že nepříznivé dopady na dopravce povedou ke ztrátám pracovních míst a potřebě řidičů vystěhovat se do států západní Evropy. Kromě toho dotčené ustanovení povede vzhledem k nedostatečné infrastruktuře ke zvýšení únavy a stresu řidičů.

418.

Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byl tento žalobní důvod zamítnut.

419.

Pokud jde o analýzu ustanovení čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU a jejich dosahu, odkazuji na své úvahy v bodech 281 až 293 výše.

420.

Pokud jde o výtky Rumunska, v bodě 394 výše jsem uvedl, že normotvůrce přijetím čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054 nezavedl do unijního právního řádu zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině, ale pouze kodifikoval stávající nárok vyplývající z dřívějšího znění čl. 8 odst. 8 nařízení č. 561/2006, jak jej vyložil Soudní dvůr v rozsudku Vaditrans.

421.

Za těchto okolností vzhledem k tomu, že zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině platil již před přijetím čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054, nelze tvrdit, že přijetí tohoto ustanovení znamená zvýšení nákladů nebo poklesu příjmů dopravců nebo nepříznivé důsledky pro řidiče.

422.

Z toho vyplývá, že žalobní důvod vycházející z toho, že přijetí čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054 porušuje požadavky vyplývající z čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU tím, že vážně poškozuje zájmy dopravců a řidičů, musí být zamítnut.

423.

Bulharská republika (věc C‑543/20) a Rumunsko (věc C‑546/20) ve svých žalobách tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054 nesplňuje požadavky vyplývající ze zásady zákazu diskriminace stanovené v článku 18 SFEU. Bulharská republika odkazuje rovněž na články 20 a 21 Listiny, zásadu rovnosti členských států zakotvenou v čl. 4 odst. 2 SEU, jakož i čl. 95 odst. 1 SFEU.

424.

Bulharská republika a Rumunsko tvrdí, že zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině porušuje zásadu rovného zacházení a zákazu diskriminace jak, pokud jde o dopravce nacházející se na zeměpisném okraji Unie tak, pokud jde o řidiče pracující pro takové podniky. Pro dopravce usazené v členských státech nacházejících se ve středu Unie a pro jejich řidiče totiž bude podle názoru uvedených členských států mnohem snazší dodržovat uvedený zákaz než pro dopravce, a jejich řidiče, usazené v členských státech nacházejících se na okraji Unie. V rámci téhož členského státu vytváří uvedený zákaz diskriminaci mezi místními řidiči a řidiči z jiných členských států. Místní řidiči podle Bulharské republiky a Rumunska nejsou dotčeni nedostatkem vhodných ubytovacích zařízení a bezpečných a zabezpečených parkovacích ploch, neboť mohou spát ve svém bydlišti a zaparkovat svá těžká nákladní vozidla v provozovně dopravce. Tak tomu není v případě řidičů zaměstnaných u dopravců usazených ve státech nacházejících se na okraji Unie, kteří jsou kvůli nedostatku vhodných ubytovacích zařízení a bezpečných a zabezpečených parkovacích ploch nuceni uvedený zákaz nedodržovat, čímž se zvyšují výdaje dopravců, z nichž většina jsou MSP.

425.

Zhodnocení účinků ustanovení nařízení 2020/1054 na dopravní trh nadto podle Bulharské republiky a Rumunska nemohlo být provedeno bez zohlednění nařízení 2020/1055 a směrnice 2020/1057, které jsou rovněž součástí balíčku opatření v oblasti mobility. Celkové posouzení prvního balíčku v oblasti mobility tak s ohledem na reálnou možnost poskytovat dopravní služby v Unii prokáže diskriminační povahu právní úpravy v neprospěch posledně uvedených dopravců.

426.

Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byly všechny tyto žalobní důvody zamítnuty.

427.

Bulharská republika a Rumunsko tvrdí, že unijní normotvůrce tím, že přijal čl. 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054, a tím, že zachoval zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině, porušil zásady rovného zacházení a zákazu diskriminace, jelikož tento zákaz s sebou nese diskriminaci mezi řidiči i mezi dopravci.

428.

V tomto ohledu nejprve uvádím, že zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině se vztahuje bez rozdílu a stejným způsobem na každého dopravce, který provozuje silniční dopravu spadající do působnosti nařízení č. 561/2006, a na každého řidiče, na kterého se vztahuje toto nařízení ( 215 ). Toto ustanovení se použije bez ohledu na státní příslušnost řidiče nebo zaměstnavatele. Z toho vyplývá, že uvedená povinnost jako taková výslovně nerozlišuje ani mezi řidiči, ani mezi dopravci.

429.

Dále se domnívám, že řidiči uskutečňující mezinárodní dopravu mezi jednotlivými členskými státy a řidiči provozující vnitrostátní dopravu v členském státě, v němž je usazen jejich zaměstnavatel, se nutně nenacházejí ve srovnatelných situacích, konkrétně ve vztahu k cílům ustanovení, které stanoví zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině.

430.

V tomto ohledu připomínám, že jak vyplývá z judikatury uvedené v bodě 79 výše, srovnatelnost odlišných situací se posuzuje ve světle předmětu a cíle unijního aktu, který zakládá dotčené odlišení. Dále z bodu 373 výše vyplývá, že zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině má za cíl především zlepšit pracovní podmínky řidiče, což rovněž přispívá ke zvýšení bezpečnosti silničního provozu.

431.

Zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině má přitom zcela zjevně za cíl chránit řidiče, kteří tráví dlouhou dobu daleko od svého bydliště a kteří jsou tak z důvodu své práce nuceni strávit týdenní dobu odpočinku mimo místo svého bydliště. V případě, že řidič může trávit týdenní dobu odpočinku ve svém bydlišti, je zákaz irelevantní. Z tohoto pohledu tedy nejsou situace obou typů řidičů uvedené v bodě 429 výše srovnatelné.

432.

Kromě toho připomínám, že jak bylo uvedeno v bodě 43 výše, rozlišování mezi mezinárodní a vnitrostátní dopravou na jedné straně a dopravci-rezidenty a dopravci-nerezidenty na straně druhé je výslovně upraveno v čl. 91 odst. 1, zejména písm. a) a b) SFEU. Unijní právo tedy na úrovni primárního práva stanoví odlišný přístup v rámci společné dopravní politiky k právní úpravě mezinárodní dopravy a právní úpravě vnitrostátní dopravy.

433.

Kromě toho v souladu s logikou obou výše uvedených členských států by možnost, aby řidič uskutečňující mezinárodní přepravu čerpal běžnou týdenní dobu odpočinku ve vozidle, znamenala ještě vyšší míru diskriminace mezi tuzemskými řidiči, kteří mohou čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v místě svého bydliště, a řidiči z jiných členských států, kteří by měli čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině, tedy v místě neuzpůsobeném k trávení takových dlouhých dob odpočinku ( 216 ).

434.

Konečně z argumentace obou výše uvedených členských států vyplývá, že údajná diskriminace, které se dovolávají, nevyplývá ze zákazu čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině jako takového, ale spíše z možného aktuálního stavu evropské infrastruktury, a konkrétně z nedostatečného počtu zabezpečených parkovacích ploch a vhodných ubytovacích zařízení nacházejících se v jejich blízkosti.

435.

V rámci omezeného soudního přezkumu, který Soudní dvůr v takové oblasti, jako je dopravní politika, uznal i v souvislosti s dodržováním zásady rovného zacházení ( 217 ), nemůže unijní soud nahradit svým posouzením posouzení unijního normotvůrce tím, že by zpochybnil – z důvodu možného aktuálního nedostatku vhodné infrastruktury – volbu normotvůrce nezměnit stávající nárok a nesnížit sociální práva řidiče tím, že mu umožní čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v místě neuzpůsobeném tak dlouhé době odpočinku.

436.

S ohledem na výše uvedené mám za to, že žalobní důvody vznesené proti čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054, které vycházejí z porušení zásad rovného zacházení a zákazu diskriminace, musí být zamítnuty.

437.

Rumunsko tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054 porušuje ustanovení unijního práva v oblasti volného pohybu dopravních služeb a jednotného trhu. Tento členský stát tvrdí, že pokud jde o volný pohyb služeb v oblasti dopravy, jak je stanoven v čl. 58 odst. 1 SFEU, zavedení zákazu čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku vede k omezení této svobody, jelikož dopravní trasy budou na neurčitou dobu omezeny na jízdy, které lze uskutečnit v časovém úseku, který řidiči neukládá povinnost čerpat týdenní dobu odpočinku nebo který bude určený v závislosti na přítomnosti bezpečných a zabezpečených parkovacích ploch. Z důvodu tohoto omezení vede dle Rumunska opatření de facto k roztříštěnosti vnitřního trhu. Výsledkem bude oddálení dosažení cíle udržitelného rozvoje tohoto trhu, jak je stanoven v článku 3 SEU, který je rovněž jedním z cílů definovaných Komisí v jejím posouzení dopadů ( 218 ).

438.

Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byl tento žalobní důvod zamítnut.

439.

Jak vyplývá z bodu 44 a následujících výše, v oblasti dopravy musí být uplatnění zásad volného pohybu služeb podle Smlouvy o FEU dosaženo prováděním společné dopravní politiky a volný pohyb dopravních služeb je zaručen výlučně v rozsahu, v němž toto právo bylo přiznáno prostřednictvím opatření sekundárního práva přijatých unijním normotvůrcem v rámci této společné politiky.

440.

Z toho vyplývá, že i za předpokladu, že by čl. 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054 vedl, jak tvrdí Rumunsko, k omezení volného pohybu služeb, jelikož unijní normotvůrce může v rámci svého širokého prostoru pro uvážení dosáhnout prováděním společné dopravní politiky stupně liberalizace tohoto odvětví, který považuje za vhodný, tato okolnost by nijak nevedla k porušení ustanovení unijního práva v oblasti volného pohybu dopravních služeb a jednotného trhu. Z toho podle mého názoru vyplývá, že i tento žalobní důvod musí být zamítnut.

441.

Ze všeho výše uvedeného podle mého názoru vyplývá, že všechny žalobní důvody vznesené Bulharskou republikou (věc C‑543/20), Rumunskem (věc C‑546/20) a Maďarskem (věc C‑551/20) proti čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054 musí být zamítnuty.

442.

Ve své žalobě ve věci C‑551/20 se Maďarsko domáhá zrušení čl. 2 bodu 2 nařízení 2020/1054, kterým bylo posunuto datum vstupu v platnost povinnosti instalovat tachografy V2, a sice inteligentní tachografy druhé generace.

443.

Podle právní úpravy platné před přijetím nařízení 2020/1054 sice bylo možné splnit povinnost instalovat tachografy V2 do 15. června 2034 ( 219 ), avšak z čl. 2 bodu 2 tohoto nařízení ve spojení s bodem 8 tohoto článku, který stanoví lhůty pro Komisi k přijetí specifikací tachografů V2, vyplývá, že pokud tento orgán přijme a použije ve stanovených lhůtách prováděcí nařízení obsahující uvedené specifikace, vozidla vybavená digitálním nebo analogovým tachografem musí být vybavena tachografy V2 do 31. prosince 2024 a vozidla vybavená inteligentními tachografy musí být vybavena tachografy V2 nejpozději do roku 2025. Komise přijala technické specifikace inteligentních tachografů dne 16. července 2021 ( 220 ) a pozměnila je dne 16. května 2023 ( 221 ).

444.

Na podporu svého návrhu na zrušení čl. 2 bodu 2 nařízení 2020/1054 předkládá Maďarsko tři žalobní důvody, z nichž první vychází z porušení zásady proporcionality, druhý z porušení zásad ochrany legitimního očekávání a právní jistoty a třetí z porušení čl. 151 druhého pododstavce SFEU.

445.

V rámci prvního žalobního důvodu Maďarsko, podporované Rumunskem, Lotyšskou republikou a Estonskou republikou, tvrdí, že unijní normotvůrce přijetím čl. 2 bodu 2 nařízení 2020/1054 porušil zásadu proporcionality a dopustil se zjevně nesprávného posouzení tím, že neposoudil hospodářské důsledky značného zkrácení lhůty pro instalaci tachografů V2. Vzhledem k tomu, že toto ustanovení nebylo v návrhu nařízení o pracovní době uvedeno, nebylo v tomto ohledu provedeno žádné posouzení dopadů. Ustanovení, kterými se mění lhůta pro instalaci tachografu, byla do návrhu znění vložena na základě dohody uzavřené mezi Parlamentem a Radou, aniž tyto orgány provedly jakékoliv posouzení dopadů.

446.

Z judikatury přitom vyplývá, že je možné upustit od posouzení dopadů, pokud má normotvůrce k dispozici objektivní informace, které mu umožňují posoudit přiměřenost opatření. Maďarsko však uvádí, že nic neví o existenci takových informací ani o posouzení provedeném normotvůrcem.

447.

Maďarsko rovněž tvrdí, že ustanovení navržená Parlamentem a Radou představují podstatné změny uvedeného návrhu Komise ve smyslu institucionální dohody uvedené v bodě 62 a následujících výše, a tedy bylo odůvodněné provést doplňující posouzení dopadů nebo pověřit Komisi jeho provedením. Dvě studie provedené v únoru a březnu 2018 podle Maďarska zkoumaly náklady na dodržení předpisů, ale nezabývaly se výslovně otázkou přiměřenosti, i když druhá studie poukázala na možnost nepřiměřenosti. Kromě toho považuje Maďarsko v tomto ohledu za obzvláště problematickou skutečnost, že nová technologie (V2) ještě není na trhu a není jisté, kdy bude.

448.

Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byl tento žalobní důvod zamítnut.

449.

V rámci tohoto žalobního důvodu Maďarsko v podstatě vytýká unijnímu normotvůrci, že přijal čl. 2 bod 2 nařízení 2020/1054, a tím výrazně zkrátil lhůtu pro instalaci tachografů V2, aniž požadoval posouzení dopadů a měl dostatek informací, které mu umožnily posoudit přiměřenost nakonec přijatého opatření.

450.

V tomto ohledu je třeba nejprve uvést, že mezi účastníky řízení je nesporné, že posouzení dopadů – sociální dopady, které Komise provedla za účelem revize nařízení č. 561/2006 a č. 165/2014, se netýkalo lhůty pro instalaci tachografů V2, jelikož tento orgán ve svém návrhu na změnu posledně uvedeného nařízení nezamýšlel posunout datum vstupu povinnosti týkající se instalace tachografů V2 v platnost.

451.

Z judikatury uvedené v bodech 65 a 72 výše však vyplývá, že neprovedení posouzení dopadů nelze kvalifikovat jako porušení zásady proporcionality, pokud má unijní normotvůrce k dispozici dostatek informací, které mu umožňují posoudit přiměřenost přijatého opatření, a že unijní normotvůrce může při skutečném výkonu své posuzovací pravomoci zohlednit nejen posouzení dopadů, ale i jakýkoli jiný zdroj informací.

452.

V projednávané věci, jak tvrdí Rada a Parlament, ačkoli dotčené opatření nebylo zahrnuto v návrhu Komise ani v posouzení dopadů – sociální dopady, však Komise v březnu 2018 zveřejnila závěrečnou zprávu o studii o opatřeních na podporu zavedení inteligentního tachografu. Maďarsko nezpochybňuje, že účelem této studie bylo posoudit různé strategické možnosti jak urychlit zavedení inteligentního tachografu, a zejména posoudit hospodářské a sociální dopady a dopady na bezpečnost silničního provozu plynoucí ze splnění povinnosti uvést vozidla registrovaná před červnem 2019 do souladu s předpisy ( 222 ). Uvedená studie Komise obsahovala podrobnou analýzu nákladů a přínosů zohledňující hospodářské dopady na dopravce a vnitrostátní orgány, dopady na bezpečnost silničního provozu, sociální dopady a dopady na vnitřní trh. Kromě toho Parlament v průběhu roku 2018 rovněž vypracoval studii s cílem posoudit náklady a přínosy instalace inteligentního tachografu pro těžká nákladní vozidla v mezinárodní dopravě do ledna 2020 ( 223 ). Ze spisu rovněž vyplývá, že normotvůrce tyto studie zkoumal a zohlednil v legislativním procesu, který vedl k přijetí nařízení 2020/1054.

453.

Za těchto okolností mám za to, že unijní orgány, tvůrci dotčeného aktu, před Soudním dvorem prokázaly, že dotčené opatření bylo přijato v rámci skutečného výkonu jejich posuzovací pravomoci, a předložily a jasně a jednoznačně popsaly základní údaje, které zohlednily jako základ pro napadené opatření.

454.

Ostatní argumenty Maďarska tento závěr nemohou zpochybnit.

455.

Zaprvé skutečnost tvrzená Maďarskem, že obě výše uvedené studie konkrétně nezkoumaly dodržení zásady proporcionality, je totiž irelevantní. Je vskutku na normotvůrci, aby na základě dostupných údajů provedl nezbytné vyvážení jednotlivých dotčených zájmů za účelem zajištění jejich rovnováhy s ohledem na cíle sledované dotčeným opatřením. Nelze tedy požadovat, aby základní údaje, o které se opírá výkon posuzovací pravomoci normotvůrce, byly předloženy v rámci zvláštního posouzení proporcionality. V tomto ohledu rovněž připomínám, že jak vyplývá z judikatury uvedené v bodě 72 výše, forma, v níž jsou základní údaje zohledněné unijním normotvůrcem uvedeny, není důležitá.

456.

Zadruhé okolnost, které se dovolává Maďarsko, že technologie (V2) ještě ani není na trhu, i kdyby byla prokázána – což není tento případ – nemůže zpochybnit přiměřenost dotčeného opatření.

457.

Je totiž třeba připomenout, že jak vyplývá z ustálené judikatury Soudního dvora uvedené v bodě 74 výše, platnost unijního aktu musí být posuzována ve vztahu ke skutečnostem, o kterých unijní normotvůrce věděl v okamžiku přijetí dotčené právní úpravy. Unijní orgány přitom prokázaly, aniž jim Maďarsko odporovalo, že v průběhu legislativního procesu měl normotvůrce k dispozici informaci, že dotčená technologie bude hotová v roce 2022 a instalace tachografů V2 mohla být dokončena do konce roku 2024 ( 224 ).

458.

Lhůta pro instalaci tachografů V2 byla v nařízení 2020/1054 definována poněkud netypicky, neboť nebyla stanovena s odkazem na konkrétní datum, ale na lhůtu od okamžiku, kdy Komise přijme podrobná technická ustanovení nezbytná k zajištění dostatku času na vývoj těchto nových tachografů. Jak jsem přitom uvedl v bodě 443 výše, Komise přijala technické specifikace týkající se inteligentních tachografů dne 16. července 2021 a teprve nedávno je změnila, aby zajistila společné fungování těchto inteligentních tachografů druhé generace, a to i přes určitá zpoždění z technických důvodů. Tento vývoj podle mého názoru ukazuje vhodnost volby normotvůrce s ohledem na způsob stanovení konečného termínu pro instalaci tachografů V2, jehož cílem bylo zajistit flexibilitu při plnění této povinnosti.

459.

Z výše uvedených úvah podle mého názoru vyplývá, že žalobní důvod vycházející z toho, že unijní normotvůrce přijetím čl. 2 bodu 2 nařízení 2020/1054 porušil zásadu proporcionality, musí být zamítnut.

460.

V rámci druhého žalobního důvodu Maďarsko tvrdí, že posunutí lhůty pro instalaci tachografů V2 porušuje legitimní očekávání hospodářských subjektů, a tudíž i zásadu ochrany legitimního očekávání a zásadu právní jistoty. Podle právní úpravy platné před přijetím nařízení 2020/1054 ( 225 ) se totiž hospodářské subjekty mohly legitimně domnívat, že mají k dispozici patnáctiletou lhůtu od přijetí prováděcích pravidel na splnění povinnosti instalovat inteligentní tachografy. Hospodářské subjekty se nespoléhaly pouze na zachování stávajícího stavu, ale normotvůrce při výkonu své posuzovací pravomoci sám stanovil lhůtu, z níž mohly vycházet při svých hospodářských rozhodnutích. Tuto lhůtu lze tedy podle Maďarska změnit pouze z naléhavých důvodů obecného zájmu. V Maďarsku se vzhledem k předpokládaným lhůtám měla podle tohoto státu povinnost instalovat tachograf V2 týkat přibližně 60 % vozového parku s odhadovanými jednotkovými náklady ve výši přibližně 2000 eur.

461.

Vzhledem k tomu, že normotvůrce přijal nařízení 2020/1054 ke dni 15. července 2020, právě od tohoto okamžiku mohlo být s jistotou známo nové datum pro splnění uvedené povinnosti. Pouze toto datum tedy může být podle Maďarska počátkem období, které mají hospodářské subjekty k dispozici pro přizpůsobení se, a nikoli datum zveřejnění studií, které se poprvé zabývaly touto problematikou. I kdyby hospodářské subjekty tyto studie znaly, nemohly podle Maďarska s jistotou vědět, které řešení bude přijato.

462.

Žádný z důvodů uvedených v bodě 27 odůvodnění nařízení 2020/1054 jako odůvodnění pro změnu lhůt k zavedení tachografů V2 nepředstavuje podle názoru Maďarska naléhavý důvod obecného zájmu. Pokud jde zaprvé o účinnost kontroly prosazování předpisů v sociální oblasti z hlediska nákladů, ta podle Maďarska nebyla v průběhu legislativního procesu skutečně zkoumána. Zadruhé rychlý rozvoj nových technologií a digitalizace celého hospodářství nepředstavují podle jeho názoru naléhavé důvody obecného zájmu, které mohou odůvodnit zásah do legitimního očekávání hospodářských subjektů. Mimoto Maďarsko tvrdí, že tachografy V2 ještě nebyly vyvinuty a datum jejich uvedení na trh není známo. Pokud jde zatřetí o potřebu zavést rovné podmínky pro všechny společnosti v mezinárodní silniční dopravě, je podle Maďarska obtížné pochopit, proč mezinárodní podniky ze třetích zemí této povinnosti nepodléhají. Evropská dohoda o práci osádek vozidel v mezinárodní silniční dopravě (dále jen „dohoda AETR“) totiž podle Maďarska v současné době stanoví povinnost instalovat digitální tachograf.

463.

Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byl tento žalobní důvod zamítnut.

464.

Zásady uvedené Soudním dvorem v jeho judikatuře s ohledem na zásadu právní jistoty jsem zanalyzoval již v bodě 117 a následujících tohoto stanoviska, na které odkazuji.

465.

Pokud jde o zásadu ochrany legitimního očekávání, která je logickým důsledkem zásady právní jistoty, z ustálené judikatury vyplývá, že možnost dovolávat se této zásady svědčí každému hospodářskému subjektu, u kterého vyvolal orgán podložené naděje. Ve smyslu této judikatury jsou ujištění způsobilá vzbudit takováto očekávání bez ohledu na formu, ve které jsou sdělena, tvořena přesnými, nepodmíněnými a shodujícími se informacemi z oprávněných a spolehlivých zdrojů ( 226 ).

466.

Naproti tomu, opatrný a obezřetný hospodářský subjekt, který je s to předvídat přijetí unijního opatření, které se může nepříznivě dotknout jeho zájmů, se nemůže zásady ochrany legitimního očekávání dovolávat, pokud je toto opatření přijato ( 227 ).

467.

Pokud jde o uplatnění zásady ochrany legitimního očekávání z důvodu činnosti unijního normotvůrce, je třeba připomenout, že Soudní dvůr přiznal unijnímu normotvůrci širokou posuzovací pravomoc, pokud jeho činnost předpokládá volby politické, ekonomické a sociální povahy a pokud má provést komplexní posouzení a hodnocení ( 228 ).

468.

Soudní dvůr rovněž konstatoval, že hospodářský subjekt nemůže spoléhat na to, že nedojde k žádným legislativním změnám, nýbrž může zpochybnit pouze způsob provedení takové změny ( 229 ).

469.

Stejně tak zásada právní jistoty nevyžaduje, aby nedošlo k legislativním změnám, ale spíše vyžaduje, aby zákonodárce přihlédnul ke zvláštní situaci hospodářských subjektů a případně stanovil, že se nová právní pravidla použijí s určitými úpravami ( 230 ).

470.

Kromě toho podle ustálené judikatury Soudního dvora nemůže být působnost zásady ochrany legitimního očekávání natolik rozšířena, aby obecně bránila použití nové právní úpravy na budoucí účinky situací vzniklých za působnosti dřívější právní úpravy ( 231 ), a to zejména v oblastech, jejichž předmět vyžaduje neustálé přizpůsobování ( 232 ).

471.

V projednávané věci nelze podle mého názoru mít za to, že dotčené hospodářské subjekty obdržely podle výše uvedené judikatury konkrétní, nepodmíněná a shodující se ujištění, která by je opravňovala k tomu, aby vkládaly legitimní očekávání do skutečnosti, že právní prostředí zůstane nezměněno, a že tak budou mít v každém případě k dispozici lhůtu patnácti let po přijetí prováděcích pravidel na splnění povinnosti instalovat inteligentní tachografy.

472.

V žádném případě se normotvůrce totiž podle všeho bezpodmínečně nezavázal k tomu, že rámec právní úpravy použitelný na tachografy zůstane nezměněn po dobu patnácti let. V tomto ohledu je třeba uvést, že není vůbec neobvyklé, že se rámec právní úpravy několikrát upravuje, zejména v oblastech zabývajících se rychle se vyvíjejícími technickými nebo technologickými otázkami, které se vyznačují rychlým a nepřetržitým technickým pokrokem.

473.

Rovněž sdílím názor orgánů, že ve světle obou dokumentů uvedených v bodě 452 výše, které vycházely z konzultací se zástupci dotčeného hospodářského odvětví a zúčastněnými stranami, nemohl obezřetný a informovaný provozovatel silniční dopravy, přinejmenším od zveřejnění těchto studií, nevědět o tom, že unijní normotvůrce zvažuje možné změny právní úpravy týkající se tachografů. Takový subjekt tedy mohl tuto možnost zohlednit v rámci svých hospodářských rozhodnutí.

474.

Dále nelze mít ani za to, že dotčené ustanovení s okamžitým účinkem a bez upozornění zrušilo specifickou výhodu, kterou právní úprava poskytovala zúčastněným hospodářským subjektům. Právě naopak podle nařízení 2020/1054 mají hospodářské subjekty čtyři až pět let na to, aby splnily nová pravidla týkající se inteligentních tachografů.

475.

S ohledem na výše uvedené mám za to, že žalobní důvod vznesený Maďarskem a vycházející z toho, že čl. 2 odst. 2 nařízení 2020/1054 byl přijat v rozporu se zásadami ochrany legitimního očekávání a právní jistoty, musí být rovněž zamítnut.

476.

Maďarsko tvrdí, že čl. 2 bod 2 nařízení 2020/1054 porušuje povinnost zachovat konkurenceschopnost hospodářství Unie, jak je stanovena v čl. 151 druhém pododstavci SFEU. I když toto nařízení bylo přijato v rámci dopravní politiky a jeho právním základem je čl. 91 odst. 1 SFEU, Maďarsko tvrdí, že nepochybně spadá do sociální politiky. Ke zlepšení pracovních podmínek prostřednictvím sbližování právních předpisů přitom podle jeho názoru nemůže dojít, aniž by byla současně zohledněna potřeba zachovat konkurenceschopnost hospodářství Unie. V současné době se však obdobné požadavky týkající se tachografu V2 nevztahují podle Maďarska na vozidla podniků, které nejsou usazeny v členském státě, zatímco podle dohody AETR musí mít vozidla podniků usazených v zemích, na které se dohoda AETR vztahuje, pouze digitální tachograf, což jim tudíž poskytuje konkurenční výhodu. Ačkoli normotvůrce v bodě 34 odůvodnění nařízení 2020/1054 sám podle Maďarska uznal nutnost zachovat konkurenceschopnost podniků Unie, legislativní text neukládá Komisi v tomto ohledu žádnou konkrétní povinnost ani přesnou lhůtu, takže podle tohoto členského státu není nijak zaručeno, že dohoda AETR bude odpovídajícím způsobem změněna nebo přinejmenším že o ní budou moci být v blízké budoucnosti zahájena jednání. Ačkoli normotvůrce není podle Maďarska vázán povinností dosáhnout výsledku, má povinnost řádné péče v tom smyslu, že musí učinit vše, co je v jeho silách, aby zajistil, že Unie nebude znevýhodněna v hospodářské soutěži. Ke splnění této povinnosti nestačí přijmout bod odůvodnění, který nemá žádný závazný účinek.

477.

Článek 151 SFEU, jehož porušení se Maďarsko v tomto žalobním důvodu dovolává, je prvním článkem hlavy X třetí části Smlouvy o FEU, věnované „sociální politice“. Podle druhého pododstavce článku 151 SFEU pro účely cílů sociální politiky uvedených v prvním pododstavci tohoto článku „uskutečňují Unie a členské státy opatření, jež berou v úvahu rozmanitost vnitrostátních zvyklostí, zejména v oblasti smluvních vztahů, a potřebu udržovat konkurenceschopnost hospodářství Unie“.

478.

Ze samotného znění uvedeného ustanovení vyplývá, že stanoví pouhou povinnost „vzít v úvahu“. Jak vyplývá z bodu 288 a následujících výše – a jak je tomu ostatně i v případě čl. 91 odst. 1 a článku 94 SFEU – taková povinnost nemá absolutní hodnotu, ale pouze zavazuje unijního normotvůrce, aby při přijímání opatření v oblasti sociální politiky zohlednil specifické parametry a cíle, které jsou v nich uvedeny, a zejména potřebu zachovat konkurenceschopnost unijního hospodářství.

479.

Maďarsko přitom normotvůrci vytýká, že tuto potřebu nevzal v úvahu v souvislosti s tím, že podle dohody AETR nemusí být vozidla podniků usazených ve třetích zemích, na které se tato dohoda vztahuje, vybavena tachografem V2, což jim poskytuje konkurenční výhodu.

480.

Z bodu 34 odůvodnění nařízení 2020/1054 však vyplývá, že normotvůrce výslovně považoval „[z]a důležité, aby se na dopravce usazené ve třetích zemích vztahovala při výkonu přepravních činností na území Unie pravidla rovnocenná pravidlům Unie“ a že „[by] Komise [...] měla posoudit dodržování této zásady na úrovni Unie a navrhnout vhodná řešení, která mají být projednána v rámci [AETR]“.

481.

Za těchto okolností nelze tvrdit, že normotvůrce „nevzal v úvahu“ rozdíly v právní úpravě, včetně úprav týkajících se tachografů, které se vztahují na dopravce Unie na jedné straně a na dopravce ze třetích zemí při uskutečňování silniční dopravy na území Unie na straně druhé.

482.

Z výše uvedených úvah podle mého názoru vyplývá, že musí být třetí žalobní důvod vznesený Maďarskem proti čl. 2 bodu 2 nařízení 2020/1054 rovněž zamítnut, a to bez nutnosti zabývat se otázkou, zda se článek 151 SFEU, ustanovení obsažené v hlavě X týkající se „sociální politiky“, použije na legislativní akt přijatý v rámci společné dopravní politiky podle hlavy IV, jehož právním základem je čl. 91 odst. 1 SFEU.

483.

S ohledem na výše uvedené mám za to, že návrh na zrušení čl. 2 bodu 2 nařízení 2020/1054, který Maďarsko podalo v rámci věci C‑551/20, musí být zamítnut v plném rozsahu.

484.

Litevská republika se ve své žalobě ve věci C‑541/20 domáhá zrušení článku 3 nařízení 2020/1054, který stanoví, že toto nařízení – až na dvě výjimky, které nejsou v této souvislosti relevantní ( 233 ) – vstupuje v platnost dvacátým dnem po vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie. Uvedené nařízení bylo v uvedeném Úředním věstníku vyhlášeno dne 17. července 2020, a vstoupilo tedy v platnost dne 20. srpna 2020.

485.

Na podporu své žaloby uplatňuje Litevská republika tři žalobní důvody. Před analýzou těchto žalobních důvodů je však třeba nejprve ověřit jejich relevantnost.

486.

Litevská republika v rámci svých tří žalobních důvodů zpochybňuje článek 3 nařízení 2020/1054, který stanoví lhůtu 20 dnů pro vstup tohoto nařízení v platnost. Rada a Parlament však tvrdí, že i kdyby byl tento článek zrušen, v každém případě by se na základě čl. 297 odst. 1 třetího pododstavce SFEU na uvedené nařízení nadále vztahovalo datum vstupu v platnost ( 234 ).

487.

V tomto ohledu připomínám, že podle čl. 297 odst. 1 třetího pododstavce SFEU legislativní akty „vstupují v platnost dnem, který je v nich stanoven, jinak dvacátým dnem po vyhlášení“.

488.

Jak přitom uvedla místopředsedkyně Soudního dvora v řízení o předběžném opatření zahájeném Litevskou republikou, článek 3 nařízení 2020/1054 pouze provádí čl. 297 odst. 1 třetí pododstavec SFEU ( 235 ).

489.

Tato okolnost však automaticky neznamená, že by zrušení uvedeného článku 3 znamenalo, že se pro vstup v platnost v každém případě použije tato lhůta 20 dnů podle čl. 297 odst. 1 třetího pododstavce SFEU. I toto ustanovení SFEU totiž stanoví, že normotvůrce může, považuje-li to za vhodné, rozhodnout o použití jiné lhůty pro vstup legislativního aktu v platnost. Litevská republika přitom ve svých žalobních důvodech zpochybňuje právě volbu unijního normotvůrce stanovit pro vstup nařízení 2020/1054 v platnost tuto „standardní“ lhůtu 20 dnů od vyhlášení v Úředním věstníku bez využití možnosti výslovně uvedené ve zmíněném ustanovení SFEU stanovit pro vstup v platnost lhůtu delší. Litevská republika totiž tvrdí, že dostatečné přechodné období je nezbytné k tomu, aby bylo členským státům a dotčeným provozovatelům umožněno přizpůsobit se novým pravidlům stanoveným uvedeným nařízením, zejména pravidlům vztahujícím se k ustanovením týkajícím se zákazu čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině a povinnosti návratu řidiče.

490.

Z toho vyplývá, že na rozdíl od toho, co tvrdí oba unijní orgány, pokud by Soudní dvůr vyhověl žalobním důvodům Litevské republiky a zrušil článek 3 nařízení 2020/1054 z důvodu, že použití v něm stanovené lhůty 20 dnů není v souladu s unijním právem, nemohlo by zrušení takového ustanovení v žádném případě znamenat použití této lhůty, která byla shledána za protiprávní, a tedy uvedeného data vstupu v platnost podle čl. 297 odst. 1 třetího pododstavce SFEU. Právě naopak, celý vstup uvedeného nařízení v platnost by byl zpochybněn.

491.

Mám tedy za to, že žalobní důvody vznesené Litevskou republikou týkající se článku 3 nařízení 2020/1054 nejsou irelevantní.

492.

V rámci prvního žalobního důvodu Litevská republika tvrdí, že unijní normotvůrce tím, že v článku 3 nařízení 2020/1054 stanovil povinnost uplatnit ve stanovené lhůtě 20 dnů ustanovení upravující zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině a povinnost návratu řidiče [uložené v čl. 1 bodě 6 písm. c) a d) nařízení 2020/1054], nezohlednil skutečnost, že v případě neexistence přechodného období se členské státy a dopravci nebudou moci těmto povinnostem přizpůsobit, a nepředložil argument odůvodňující takovou naléhavost pro jejich vstup v platnost. Unijní orgány tím, že zvolily nevhodný mechanismus provedení nařízení 2020/1054 (tím, že nestanovily odklad jeho použití ani přechodné období), tak podle Litevské republiky vytvořily neudržitelné právní předpisy, jejichž dodržování bude z různých objektivních důvodů obzvláště obtížné zajistit, a porušily tak zásadu proporcionality.

493.

Zaprvé unijní normotvůrce podle Litevské republiky nevzal v úvahu skutečnost, že v současné době není dostatek bezpečných a zabezpečených parkovacích ploch, kde by řidiči mohli mít vhodné podmínky pro odpočinek mimo kabinu. Z toho podle tohoto členského státu vyplývá, že dopravci musí nést neodůvodněné a nepřiměřené riziko tím, že vydají pokyny řidičům, aby ponechali nákladní vozidlo na parkovací ploše, kde není zajištěna bezpečnost nákladu. Kromě toho sama Komise podle Litevské republiky v posouzení dopadů potvrdila obtíže vyplývající z nedostatku bezpečných ubytovacích prostor a parkovacích ploch. Článek 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054 není pouhou kodifikací rozsudku Vaditrans, jelikož povinnost trávit poskytnutou dobu odpočinku ve vhodném genderově vstřícném ubytování s náležitým vybavením pro spaní a hygienu je novou povinností. V každém případě, i za účelem kodifikace ustanovení, musí normotvůrce dodržet řádný legislativní postup, v jehož průběhu musí mimo jiné posoudit přiměřenost navrhovaného opatření a ověřit, zda je toto opatření snadno proveditelné.

494.

Zadruhé Litevská republika odkazuje na studii z roku 2019 a na údaje uvedené v bodě 351 výše.

495.

Zatřetí Litevská republika tvrdí, že ačkoli EHSV, výbor Parlamentu pro zaměstnanost a sociální věci a výbor Parlamentu pro dopravu a cestovní ruch informovaly o obtížích při uplatňování nařízení 2020/1054, unijní normotvůrce tyto informace nezohlednil.

496.

Začtvrté Litevská republika tvrdí, že zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině vyvolává další důležité právní otázky, například pokud jde o preventivní opatření a pojistné krytí, jelikož ve většině případů musí řidič ponechat náklad bez dozoru na nezabezpečené parkovací ploše.

497.

Zapáté Litevská republika tvrdí, že neodůvodněnost článku 3 nařízení 2020/1054 je rovněž prokázána tím, že neexistuje interpretační dokument, podle kterého by dopravce mohl organizovat návrat řidiče do místa jeho bydliště nebo do provozovny podniku. Bez takových dokumentů je podle Litevské republiky obtížné provést povinnost návratu řidiče, což povede k rozdílné praxi mezi členskými státy i mezi dopravci.

498.

Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byl tento žalobní důvod zamítnut.

499.

V souladu s judikaturou připomenutou v bodě 52 a následujících výše musí být cílem přezkumu žalobního důvodu vzneseného Litevskou republikou vycházejícího z porušení zásady proporcionality ověřit, zda unijní normotvůrce tím, že v článku 3 nařízení 2020/1054 stanovil lhůtu pro vstup tohoto nařízení v platnost v délce 20 dnů po jeho vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie, a tím, že nestanovil přechodné období specificky pro vstup v platnost ustanovení týkajících se zákazu čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině a povinnosti návratu řidiče, zjevně překročil širokou posuzovací pravomoc, kterou má v oblasti společné dopravní politiky, když zvolil opatření, které je zjevně nepřiměřené vzhledem k cílům, které zamýšlel sledovat, nebo které způsobí nepřiměřené obtíže vzhledem ke sledovaným cílům.

500.

Pokud jde nejprve o cíle sledované nařízením 2020/1054, a konkrétně ustanoveními týkajícími se zákazu čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině a povinnosti návratu řidiče, odkazuji na bod 196 a následující a bod 373 tohoto stanoviska.

501.

Pokud jde dále na prvním místě o lhůtu pro vstup povinnosti upravené v čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054 v platnost, v bodě 394 výše jsem uvedl, že unijní normotvůrce přijetím tohoto ustanovení nezavedl do unijního právního řádu zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině, ale pouze kodifikoval stávající nárok vyplývající z dřívějšího znění čl. 8 odst. 8 nařízení č. 561/2006, jak jej vyložil Soudní dvůr v rozsudku Vaditrans.

502.

Z toho vyplývá, že Litevská republika v části žalobního bodu v podstatě vytýká uvedenému normotvůrci, že nestanovil přechodné období pro pravidlo, které již v unijním právním řádu platilo, a které tak již dotčené subjekty byly povinny dodržovat.

503.

Souhlasím však s názorem Litevské republiky, že i když normotvůrce kodifikuje stávající nárok, není zproštěn své povinnosti posoudit přiměřenost navrhovaného opatření. Z úvah, které jsem učinil v bodě 398 a následujících, nicméně vyplývá, že jakýkoli jiný přístup než přístup spočívající v zachování zákazu čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině, a to i dočasně, by vedl k tomu, že by řidičům bylo právními předpisy umožněno trávit tuto dobu odpočinku v místě, jak výslovně uznal Soudní dvůr ( 236 ), které není uzpůsobené k trávení takových dlouhých dob odpočinku. To by vedlo ke snížení sociální ochrany řidičů, a tedy ke zhoršení jejich pracovních podmínek, což je v rozporu s cíli dotčené právní úpravy, jakož i s rozsudkem Vaditrans.

504.

Dále jsem již v bodě 400 výše uvedl, že podle mého názoru nemůže případný současný nedostatek vhodné infrastruktury vést k tomu, aby bylo řidičům legislativní cestou umožněno čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku ve vozidle, tedy na takovém místě, které není přizpůsobeno pro trávení dlouhých dob odpočinku.

505.

Pokud jde o argumenty ohledně informací od EHSV a výborů Parlamentu v průběhu legislativního procesu týkajících se stavu infrastruktury v Evropě, odkazuji na úvahy uvedené v bodech 261 a 410 výše. Stejně tak, pokud jde o argumenty týkající se preventivních opatření a pojistného krytí, jak jsem uvedl v bodě 404 výše, jelikož se čl. 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054 omezil na kodifikaci již stávajícího nároku, přijetí tohoto článku nemohlo nikterak vést ke zvýšení rizik a nákladů pro dopravce.

506.

Pokud jde na druhém místě o lhůtu pro vstup povinnosti upravené v čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054 v platnost, Litevská republika pouze tvrdí, že nepřiměřenost článku 3 tohoto nařízení je prokázána tím, že neexistuje interpretační dokument, podle kterého by dopravci mohli organizovat návrat řidiče. Z analýzy provedené v bodě 125 a následujících tohoto stanoviska přitom vyplývá, že ustanovení čl. 1 bodu 6 písm. d) uvedeného nařízení splňuje požadavky právní jistoty, přičemž dopravcům ponechává určitou flexibilitu při jeho provádění. Za těchto okolností vzhledem k tomu, že toto ustanovení je dostatečně jasné, takže je dotčené hospodářské subjekty mohou provést, třebaže by interpretační dokumenty užitečně pomohly dotčeným hospodářským subjektům splnit povinnost stanovenou uvedeným ustanovením, skutečnost, že neexistují, nemůže vzhledem k datu vstupu tohoto ustanovení v platnost žádným způsobem vést k porušení zásady proporcionality.

507.

Ze všeho výše uvedeného vyplývá, že žalobní důvod vycházející z toho, že článek 3 nařízení 2020/1054 byl přijat v rozporu se zásadou proporcionality, musí být zamítnut.

508.

V rámci druhého žalobního důvodu Litevská republika tvrdí, že článek 3 nařízení 2020/1054 je stižen nedostatkem odůvodnění ve smyslu článku 296 SFEU. Tento členský stát uvádí, že v době, kdy byl návrh Komise zkoumán, si unijní orgány byly na základě posouzení dopadů a dalších zdrojů vědomy jednak toho, že zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině vyvolá praktické problémy při provádění tohoto ustanovení, a jednak toho, že povinnost návratu řidiče neodůvodněně omezí volný pohyb pracovníků a že neexistují jasná pravidla pro provádění této povinnosti. Vzhledem k tomu, že tyto informace byly podle Litevské republiky známy, měly unijní orgány předložit argumenty na podporu neexistence přechodného období nebo odkladu vstupu právní úpravy v platnost. I když jsou cíle uvedené v návrhu Komise významné, neodůvodňují podle Litevské republiky naléhavost vstupu nových pravidel v platnost.

509.

Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byl tento žalobní důvod zamítnut.

510.

Článek 296 druhý pododstavec SFEU stanoví, že právní akty unijních orgánů musí obsahovat odůvodnění. Z judikatury Soudního dvora v tomto ohledu vyplývá, že takové odůvodnění musí být přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a kontextu, ve kterém byl přijat ( 237 ).

511.

Jak jsem uvedl v bodě 487 výše, lhůta 20 dnů po vyhlášení aktu v Úředním věstníku představuje „standardní“ lhůtu stanovenou v čl. 297 odst. 1 třetím pododstavci SFEU pro vstup legislativních aktů v platnost, přičemž tím není dotčena možnost unijního normotvůrce zvolit jiné datum, považuje-li to za vhodné.

512.

Podle mého názoru přitom z tohoto ustanovení vyplývá, že tato „standardní“ lhůta je v souladu s vůlí autorů Smlouvy o FEU obecně a až na výjimky určena pro vstup jakéhokoliv legislativního aktu v platnost.

513.

Za těchto okolností se přikláním k názoru, že v zásadě pouze v případě, kdy se unijního normotvůrce rozhodne tuto „standardní“ lhůtu nepoužít, by mohl být povinen vysvětlit důvody, proč se rozhodl ji nezvolit a použít lhůtu jinou.

514.

Navzdory těmto úvahám mám za to, že argumenty předložené Litevskou republikou každopádně nemohou prokázat, že unijní normotvůrce v projednávané věci porušil povinnost uvést odůvodnění.

515.

Pokud jde totiž o lhůtu pro vstup povinnosti upravené v čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054 v platnost, jelikož toto ustanovení pouze kodifikovalo stávající nárok a zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině byl již platný v okamžiku jeho přijetí ( 238 ), uvedené ustanovení nemůže „vyvolat“ praktické problémy při jeho provádění, jak uvádí Litevská republika, které by odůvodnily zvláštní povinnost uvést odůvodnění. Takové praktické problémy totiž již případně existovaly.

516.

Pokud jde o lhůtu pro vstup povinnosti stanovené v čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054 v platnost, argument vycházející z toho, že povinnost návratu řidiče neodůvodněně omezuje volný pohyb pracovníků, se opírá o nesprávný výklad tohoto ustanovení, jak vyplývá z bodů 125 až 129 výše. Argument vycházející z toho, že neexistovala jasná pravidla pro plnění této povinnosti, byl analyzován a odmítnut v bodě 506 výše.

517.

Z výše uvedeného vyplývá, že i žalobní důvod vycházející z porušení povinnosti uvést odůvodnění, pokud jde o článek 3 nařízení 2020/1054, musí být rovněž zamítnut.

518.

V rámci třetího žalobního důvodu Litevská republika vytýká Parlamentu a Radě jakožto spolunormotvůrcům, že přijetím článku 3 nařízení 2020/1054 porušily zásadu loajální spolupráce zakotvenou v čl. 4 odst. 3 SEU. Zaprvé při přezkumu tohoto nařízení nejenže unijní orgány nijak neodůvodnily potřebu zajistit okamžitý vstup v platnost zákazu trávit během dotčených dob noc v kabině a povinnosti zajistit návrat řidičů do jejich místa bydliště nebo provozovny podniku, ale nadto ani nezkoumaly, jak by bylo možné vytvořit odpovídající podmínky tím, že by se stanovilo přechodné období, aby se členské státy a dopravci mohli přizpůsobit novým povinnostem. Unijní orgány zejména nezkoumaly opatření, která by umožnila zmírnit stávající situaci tím, že by se členské státy mohly postupně přizpůsobit těmto novým závazkům, a která by zaručila, že dopravci nebudou sankcionováni z důvodu nedostatku vhodných ubytovacích prostor. Zadruhé nezohlednily skutečnost, že řádné provádění povinnosti zajistit návrat řidiče je nejasné, a že v důsledku toho bude nezbytné přijmout k zajištění důsledného provádění této povinnosti dodatečná opatření. Zatřetí tvrdí, že je porušena i povinnost vzájemné pomoci, jelikož je zjevné, že členské státy nemohou objektivně zajistit dostatečnou infrastrukturu. Kromě toho jsou unijní orgány podle Litevské republiky v zásadě povinny vést dialog s členskými státy a odůvodnit zamítnutí námitek, které tyto státy vznesly.

519.

Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byl tento žalobní důvod zamítnut.

520.

Nejprve je třeba připomenout, že podle čl. 4 odst. 3 SEU platí, že se Unie a členské státy navzájem respektují a pomáhají si při plnění úkolů vyplývajících ze Smluv.

521.

Pokud jde o rozsah této zásady při přijímání legislativních aktů, z judikatury vyplývá, že v oblastech, v nichž má unijní normotvůrce širokou posuzovací pravomoc, Soudní dvůr pouze ověřuje, zda jsou tvůrci napadeného aktu schopni prokázat, že tento akt byl přijat v rámci skutečného výkonu jejich posuzovací pravomoci, a za tímto účelem jasně a jednoznačně uvést základní údaje, které měly být zohledněny pro účely odůvodnění napadených opatření obsažených v uvedeném aktu a na nichž závisel výkon jejich posuzovací pravomoci. Povinnost loajální spolupráce nemůže mít širší dosah v tom smyslu, že v jejím důsledku by měl unijní normotvůrce za všech okolností povinnost na žádost členského státu předložit dokumenty nebo informace, jež údajně chybí, nebo opravit informace, které má, než by mohl přistoupit k přijetí aktu. Takový výklad by totiž mohl orgánům bránit ve výkonu jejich posuzovací pravomoci a blokovat legislativní proces. Je zajisté pravda, že povinnost loajální spolupráce zahrnuje povinnost vzájemné pomoci, která znamená zejména výměnu relevantních informací mezi orgány a členskými státy v rámci legislativního procesu. Tato povinnost však nemůže jednomu z těchto států umožnit, aby v případě nesouhlasu, pokud jde o dostatečnost, relevanci nebo přesnost údajů, které jsou k dispozici, zpochybnil pouze na tomto základě legalitu rozhodovacího procesu ( 239 ).