–

za M. Tirkkonen A. Kuusniemi-Laine, asianajaja,

–

za finskou vládu S. Hartikainenem, jako zmocněncem,

–

za Evropskou komisi A. Tokárem a I. Koskinenem, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 1 odst. 2 písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (Úř. věst. 2004, L 134, s. 114; Zvl. vyd. 06/07, s. 132).

2

Tato žádost byla předložena v rámci řízení zahájeného Marií Tirkkonen ve věci rozhodnutí, kterým Maaseutuvirasto (Agentura pro venkov, Finsko, dále jen „Agentura“) zamítla její nabídku, kterou přeložila, aby mohla být vybrána jako poradce pro oblast „hospodářská zvířata, plány péče o zdraví“ v rámci systému „Neuvo 2020 – Maatilojen neuvontajärjestelmä“ (Neuvo 2020 – Systém zemědělského poradenství) (dále jen „zemědělský poradenský systém Neuvo 2020“).

3

Článek 1 směrnice 2004/18, nadepsaný „Definice“, stanoví zejména:

„[…]

[…]

5.   ‚Rámcová dohoda‘ je dohoda mezi jedním nebo více veřejnými zadavateli a jedním nebo více hospodářskými subjekty, jejímž účelem je stanovit podmínky, zejména s ohledem na ceny a případně na předpokládané množství, kterými se budou řídit zakázky zadávané během daného období.

[…]“

4

Článek 32 uvedené směrnice, který je věnován „[r]ámcov[ým] dohod[ám]“, konkrétně stanoví:

„[…]

2.   Za účelem uzavření rámcové dohody se veřejní zadavatelé řídí pravidly řízení uvedenými v této směrnici ve všech fázích až do zadání zakázek založených na této rámcové dohodě. Strany rámcové dohody se vybírají za použití kritérií pro zadání zakázky stanovených v souladu s článkem 53.

Zakázky založené na rámcové dohodě jsou zadávány postupy stanovenými v odstavcích 3 a 4. Tyto postupy mohou být použity pouze mezi veřejnými zadavateli a hospodářskými subjekty, jež jsou původními stranami rámcové dohody.

Při zadávání zakázek založených na rámcové dohodě nesmějí strany za žádných okolností provádět podstatné změny v podmínkách stanovených v této rámcové dohodě, zejména v případě uvedeném v odstavci 3.

[…]

4.   Jestliže je rámcová dohoda uzavřena s více hospodářskými subjekty, počet hospodářských subjektů musí být nejméně roven třem, existuje-li dostatečný počet hospodářských subjektů, které splňují kritéria pro výběr, nebo přípustných nabídek, které splňují kritéria pro zadání.

Zakázky založené na rámcových dohodách uzavřených s více hospodářskými subjekty mohou být zadány:

5

Článek 15 nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1305/2013 ze dne 17. prosince 2013 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 (Úř. věst. 2013, L 347, s. 487), který se týká „[p]oradensk[ých], řídicí[ch] a pomocn[ých] služ[eb] pro zemědělství“, v odstavci 3 stanoví:

„Orgány nebo subjekty, které byly vybrány pro poskytování poradenství, mají odpovídající zdroje v podobě pravidelně školených a kvalifikovaných zaměstnanců a zkušeností s poradenstvím a hodnověrnosti, pokud jde o oblasti, v nichž poskytují poradenství. Příjemci v rámci tohoto opatření se vybírají prostřednictvím výzev k předkládání návrhů. Výběrové řízení se řídí právními předpisy o zadávání veřejných zakázek a je otevřené pro veřejné i soukromé subjekty. Je nezaujaté a vylučuje zájemce ve střetu zájmů.

[…]“

6

Článek 12 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013 ze dne 17. prosince 2013 o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008 (Úř. věst. 2013, L 347, s. 549, a oprava Úř. věst. 2016, L 130, s. 13) uvádí:

„Členské státy zavedou systém pro poskytování poradenství příjemcům v oblasti obhospodařování půdy a řízení zemědělských podniků (‚zemědělský poradenský systém‘) […]“

7

Článek 13 uvedeného nařízení, nadepsaný „Zvláštní požadavky týkající se zemědělského poradenského systému“, v odstavci 1 stanoví:

„Členské státy zajistí, aby poradci působící v rámci zemědělského poradenského systému byli řádně kvalifikováni a pravidelně školeni.“

8

Článek 7 prováděcího nařízení Komise (EU) č. 808/2014 ze dne 17. července 2014, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 1305/2013 (Úř. věst. 2014, L 227, s. 18), který se týká „[v]ýběr[u] orgánů nebo subjektů nabízejících poradenské služby“, stanoví:

„Výzvy k předkládání návrhů podle čl. 15 odst. 3 nařízení (EU) č. 1305/2013 musejí odpovídat příslušným pravidlům Unie a vnitrostátním pravidlům pro zadávání veřejných zakázek. Musí věnovat náležitou pozornost tomu, nakolik žadatelé splňují požadavky na kvalifikaci podle uvedeného článku.“

9

Podle prvního pododstavce článku 91 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES (Úř. věst. 2014, L 94, s. 65) byla touto směrnicí zrušena směrnice 2004/18 s účinkem k 18. dubnu 2016.

10

Směrnice 2004/18 byla do finského práva provedena prostřednictvím laki julkisista hankinnoista (348/2007) [zákon o zadávání veřejných zakázek (348/2007)] (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“).

11

Článek 45 odst. 1 laki maatalouden tukien toimeenpanosta (192/2013) [zákon o poskytování podpor v zemědělství (192/2013)] ve znění použitelném na spor v původním řízení kromě toho stanoví, že se poradci vybírají v souladu s ustanoveními zákona o veřejných zakázkách a že se vybírají a schvalují na dobu určitou, která končí uplynutím platnosti programu rozvoje venkova pevninského Finska na období 2014–2020. Z článku 45 odst. 2 tohoto zákona vyplývá, že k tomu, aby byl poradce vybrán a schválen, musí mít dostatečné odborné znalosti o kvalitě a rozsahu poskytování poradenství, a že navíc musí splňovat podmínky způsobilosti stanovené v článku 46 uvedeného zákona.

12

Článek 45 odst. 3 téhož zákona poradci ukládá povinnost udržovat a rozvíjet odborné znalosti, které vyžaduje služba zemědělského poradenství.

13

Z předkládacího usnesení vyplývá, že Finská republika zavedla program pro rozvoj venkova pevninského Finska na období 2014–2020, v souvislosti s nímž Agentura prostřednictvím oznámení o vyhlášení veřejné zakázky zveřejněného dne 16. září 2014 zahájila zadávací řízení s cílem uzavřít smlouvy o poskytování poradenských služeb v rámci zemědělského poradenského systému Neuvo 2020 na období od 1. ledna 2015 do 31. prosince 2020.

14

Poskytování poradenských služeb dotčených v původním řízení podléhá podmínkám stanoveným v návrhu rámcové dohody, která je přiložena k výzvě k předkládání návrhů.

15

Poradenské služby, na které se vztahuje uvedené oznámení o vyhlášení veřejné zakázky, jsou nabízeny zemědělcům a jiným subjektům hospodařícím s půdou, kteří uzavřeli environmentální dohodu týkající se placení kompenzačních plateb v oblasti ochrany životního prostředí. Zemědělci, kteří splňují tuto podmínku a mají zájem o konzultaci, mají možnost vyhledat poradce, který je členem zemědělského poradenského systému Neuvo 2020, a to podle svého výběru. Tento poradce je následně odměňován v závislosti na uskutečněných prací na základě hodinové odměny bez daně z přidané hodnoty (DPH), kterou vyplácí Agentura, přičemž zemědělec hradí jen částku DPH.

16

S cílem umožnit výběr poskytovatelů služeb zemědělského poradenství a v souladu s požadavky stanovenými v čl. 15 odst. 3 nařízení č. 1305/2013 a čl. 13 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 Agentura uložila zájemcům, kteří chtějí být vybráni na základě tohoto mechanismu, povinnost prokázat, že jsou kvalifikovaní, pravidelně školení a že mají zkušenosti jako poradci v oblastech, v nichž chtějí poskytovat poradenství.

17

Jak uvádí předkládající soud, Agentura nejprve přijala dne 18. prosince 2014 podmíněné rozhodnutí o zadání zakázky (dále jen „sporné rozhodnutí“), v němž byli vybráni všichni poradci, kteří zaslali přihlášku a splňovali kritéria způsobilosti, jakož i minimální požadavky stanovené ve výzvě k předkládání návrhů a v jejích přílohách. Dále konečným rozhodnutím o zadání zakázky vybrala ty zájemce, kteří úspěšně složili zkoušku uvedenou v příloze výzvy k předkládání návrhů.

18

Maria Tirkkonen nebyla zařazena na seznam poradců, kteří byli podmíněně přijati sporným rozhodnutím, a to z důvodu, že nevyplnila bod 7 formuláře výzvy k předkládání návrhů, nadepsaný „Soulad nabídky s formálními požadavky a výzvou k předkládání návrhů“, ve kterém musí poskytovatel uvést, zda souhlasí s podmínkami návrhu rámcové smlouvy přiložené k výzvě k předkládání návrhů zaškrtnutím políčka „ano“, či políčka „ne“. Vzhledem k tomu, že Agentura se domnívala, že přijetí podmínek tohoto návrhu rámcové dohody bylo povinné, sporným rozhodnutím zamítla žádost Marii Tirkkonen a nepovolila jí upravit svůj návrh tak, že zaškrtne políčko „ano“ v bodě 7 uvedeného formuláře.

19

Marii Tirkkonen tedy proti uvedenému rozhodnutí podala žalobu k markkinaoikeus (obchodní soud, Finsko) s cílem získat právo doplnit svou dokumentaci předloženou v souvislosti s výzvou k předkládání návrhů, jakož i právo vyplnit uvedený bod 7 předmětného formuláře. Za tímto účelem tvrdila, že výzva k předkládání návrhů, dotčená ve věci v původním řízení, představovala systém schvalování, a tudíž nespadala pod pojem „veřejná zakázka“. Tvrdila tedy, že jí mělo být povoleno doplnit svůj návrh.

20

Vzhledem k tomu, že její žaloba byla zamítnuta rozsudkem ze dne 7. září 2015, Marii Tirkkonen podala opravný prostředek ke Korkein hallinto-oikeus (Nejvyšší správní soud, Finsko).

21

Předkládající soud si klade otázku, zda se na spor v původním řízení použije zákon o veřejných zakázkách, když z rozsudku ze dne 2. června 2016 ve věci Falk Pharma (C‑410/14, EU:C:2016:399) vyplývá, že výběr nabídky, potažmo úspěšného uchazeče, představuje prvek, který úzce souvisí s pojmem „veřejná zakázka“ ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. a) směrnice 2004/18. Nicméně vzhledem k tomu, že uchazeči museli před tím, než jim bylo s konečnou platností povoleno přistoupit k rámcové dohodě přiložené k výzvě k předkládání návrhů, úspěšně složit zkoušku popsanou ve výzvě k předkládání návrhů, předkládající soud uvádí, že tyto požadavky mohly představovat určující rysy ve smyslu rozsudku ze dne 26. března 2015, Ambisig (C‑601/13, EU:C:2015:204, body 31 a 32), a tudíž mohly vést ke kvalifikaci jako „veřejné zakázky“ ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. a) směrnice 2004/18.

22

Předkládající soud nicméně současně konstatuje, že výzva k předkládání návrhů dotčená v původním řízení nedefinuje kritéria zadávání, na základě kterých by jednotlivé návrhy byly mezi sebou porovnávány, a dále že Agentura návrhy ani nevyhodnocovala ani je neporovnávala. Podle předkládajícího soudu tak bylo všem uchazečům, kteří splnili požadavky této výzvy k předkládání návrhů a úspěšně složili zkoušku uvedenou v příloze uvedené výzvy, dovoleno uzavřít rámcovou dohodu.

23

Předkládající soud nicméně zdůrazňuje, že i když počet poskytovatelů, kterým bylo dovoleno uzavřít rámcovou dohodu, nebyl v zadávací dokumentaci předem omezen, v praxi byl omezený, a to z důvodu povinnosti splnit uvedené požadavky.

24

Předkládající soud kromě toho uvádí, že zvláštnost systému dohod, v souvislosti s nímž byl vydán rozsudek ze dne 2. června 2016 ve věci Falk Pharma (C‑410/14, EU:C:2016:399), spočívala v tom, že byl neustále otevřen zainteresovaným subjektům během celé doby jeho platnosti, což postačovalo k odlišení tohoto systému od rámcové dohody ve smyslu směrnice 2004/18. V projednávané věci poskytovatel poradenských služeb již nemohl přistoupit k zemědělskému poradenskému systému Neuvo 2020 poté, co Agentura přijala konečné rozhodnutí o zadání zakázky, což omezilo počet hospodářských subjektů způsobilých poskytovat poradenské služby.

25

Za těchto podmínek se Korkein hallinto-oikeus (Nejvyšší správní soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

„Musí být čl. 1 odst. 2 písm. a) směrnice 2004/18 vykládán v tom smyslu, že definice pojmu ‚veřejná zakázka‘ ve smyslu této směrnice zahrnuje systém zadávání,

26

Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 1 odst. 2 písm. a) směrnice 2004/18 vykládán v tom smyslu, že takový zemědělský poradenský systém, o jaký se jedná v původním řízení, jehož prostřednictvím veřejný subjekt vybírá všechny hospodářské subjekty, pokud splňují požadavky na způsobilost stanovené výzvou k předkládání návrhů a úspěšně složily zkoušku uvedenou v předmětné výzvě, a do kterého není během omezené doby platnosti tohoto systému připuštěn žádný nový subjekt, má být kvalifikován jako veřejná zakázka ve smyslu této směrnice.

27

Je třeba předeslat, že jelikož směrnice 2004/18 byla zrušena až po datu přijetí sporného rozhodnutí, její výklad je i nadále relevantní pro to, aby předkládající soud mohl rozhodnout o sporu v původním řízení.

28

Jak uvedla Evropská komise, zemědělský poradenský systém vede k uzavírání úplatných smluv mezi veřejným subjektem, který by mohl představovat veřejného zadavatele ve smyslu směrnice 2004/18, a hospodářskými subjekty, jejichž předmětem činnosti je poskytování služeb, což odpovídá definici pojmu „veřejná zakázka“ uvedené v čl. 1 odst. 2 písm. a) této směrnice.

29

Je však třeba připomenout, že cílem směrnice 2004/18 bylo vyloučit riziko, že při jakémkoli zadání zakázky veřejnými zadavateli budou upřednostněni tuzemští uchazeči nebo zájemci. Toto riziko je přitom úzce spjato s exkluzivitou, která vyplyne ze zadání dané zakázky subjektu, jehož nabídka bude vybrána, respektive v případě rámcové dohody hospodářským subjektům, jejichž nabídky budou vybrány, což je účelem postupu při zadávání veřejné zakázky (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. června 2016, Falk Pharma, C‑410/14, EU:C:2016:399, body 35 a 36).

30

V tomto ohledu již Soudní dvůr zdůraznil, že výběr nabídky, potažmo úspěšného uchazeče, představuje prvek, který úzce souvisí se způsobem, jakým tato směrnice upravuje veřejné zakázky, a tudíž s pojmem „veřejná zakázka“ ve smyslu jejího čl. 1 odst. 2 písm. a) (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. června 2016, Falk Pharma, C‑410/14, EU:C:2016:399, bod 38).

31

Skutečnost, že není označen žádný hospodářský subjekt, kterému by svědčila exkluzivita na zakázku, tudíž vede k tomu, že neexistuje nutnost ohraničit postup tohoto veřejného zadavatele přesnými pravidly směrnice 2004/18, aby nemohl zadat zakázku tak, že zvýhodní tuzemské subjekty (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. června 2016, Falk Pharma, C‑410/14, EU:C:2016:399, bod 37).

32

V projednávané věci je tedy třeba určit, zda agentura vybrala návrh ze všech těch návrhů, které splňují požadavky, které stanovila ve své výzvě k předkládání návrhů.

33

V tomto ohledu z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že Agentura zamýšlí vytvořit rozsáhlou databázi poradců, kteří musí splňovat určitý počet podmínek. Vzhledem k tomu, že Agentura vybírá všechny zájemce, kteří splňují tyto požadavky, je zřejmé, jak uvedl generální advokát v bodě 39 svého stanoviska, že neuskutečňuje žádný výběr z přípustných nabídek a dbá jen na to, aby byla dodržena kvalitativní kritéria.

34

Jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí, skutečnost, že přístup k zemědělskému poradenskému systému, o jaký se jedná v původním řízení, je omezen na úvodní období, které končí v okamžiku organizace zkoušky, nebo nejpozději v době zveřejnění konečného rozhodnutí o zadání zakázky, a že v důsledku toho není možné, aby takový poradce, jako je Maria Tirkkonen, přistoupil k uvedenému zemědělskému poradenskému systému, nemůže zpochybnit toto posouzení.

35

Jak totiž uvedl generální advokát v bodech 51 a 52 svého stanoviska, okolnost, že na rozdíl od skutkového stavu, z něhož vychází rozsudek ze dne 2. června 2016 ve věci Falk Pharma (C‑410/14, EU:C:2016:399), není takový zemědělský poradenský systém, o jaký se jedná v původním řízení, neustále otevřený zainteresovaným hospodářským subjektům, je irelevantní. V projednávané věci spočívá rozhodující aspekt ve skutečnosti, že veřejný zadavatel neuvedl žádné kritérium pro zadání zakázky, které by umožňovalo porovnat a seřadit přípustné nabídky. Jak vyplývá z bodu 38 rozsudku ze dne 2. června 2016 ve věci Falk Pharma (C‑410/14, EU:C:2016:399), není-li dán tento aspekt, který úzce souvisí s právní úpravou veřejných zakázek, nemůže takový zemědělský poradenský systém, o jaký se jedná v původním řízení, představovat veřejnou zakázku ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. a) směrnice 2004/18.

36

Kromě toho je třeba připomenout, že i v případě, že ověření způsobilosti uchazečů a zadání zakázky probíhají souběžně, je třeba obě tyto operace pokládat za dvě rozdílné operace, které se řídí rozdílnými pravidly (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 20. září 1988, Beentjes, 31/87, EU:C:1988:422, body15 a 16, jakož i ze dne 24. ledna 2008, Lianakis a další, C‑532/06, EU:C:2008:40, bod 26).

37

Jako „kritéria pro zadání zakázky“ tudíž nelze kvalifikovat kritéria, jejichž cílem není určení ekonomicky nejvýhodnější nabídky, nýbrž v zásadě souvisí s posouzením vhodnosti uchazečů provést dotčenou zakázku. Kritéria týkající se především zkušenosti, kvalifikací a prostředků k zajištění řádného provedení dotčené zakázky byla považována za kritéria týkající vhodnosti uchazečů provést tuto zakázku, a nikoli za „kritéria pro zadání zakázky“, ačkoli veřejný zadavatel je jako naposled uvedená kritéria kvalifikoval (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. ledna 2008, Lianakis a další, C‑532/06, EU:C:2008:40, body 30 a 31).

38

A konečně na tento závěr nemá žádný vliv rozhodnutí obsažené v rozsudku ze dne 26. března 2015 ve věci Ambisig (C‑601/13, EU:C:2015:204, body 31 až 34), ve kterém Soudní dvůr v podstatě uvedl, že schopnosti a zkušenosti členů týmu odpovědného za provedení veřejné zakázky lze uvádět jako kritérium pro zadání zakázky v oznámení o vyhlášení veřejné zakázky nebo v zadávací dokumentaci, pokud kvalita provedení veřejné zakázky může záviset určujícím způsobem na profesní hodnotě osob, které jsou pověřeny jejím provedením, přičemž tuto hodnotu tvoří jejich profesní zkušenosti a jejich vzdělání, jako je tomu v případě, kdy je plnění, jež je předmětem zakázky, intelektuální povahy a týká se vzdělávacích a poradenských služeb.

39

Toto posouzení je však třeba chápat ve světle skutkových okolností věci, ve které byl vydán tento rozsudek, tj. ve světle výběru, ze strany veřejného zadavatele, nabídky, kterou měl v úmyslu vybrat z několika přípustných nabídek. Na rozdíl od věci v původním řízení přitom veřejný zadavatel provedl ve věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 26. března 2015, Ambisig (C‑601/13, EU:C:2015:204, body 11, 13 a 28 až 34), skutečné porovnání přípustných nabídek s cílem určit ekonomicky nejvýhodnější nabídku. V naposled uvedené věci byly totiž zkušenosti navrhovaného technického týmu nedílnou charakteristikou nabídky a nepředstavovaly pouze kritérium pro posouzení vhodnosti uchazečů.

40

Z předchozího přezkumu vyplývá, že požadavky uvedené ve výzvě k předkládání návrhů zveřejněné Agenturou nemohou představovat kritéria pro zadání zakázky ve smyslu směrnice 2004/18.

41

S ohledem na všechny předcházející úvahy je tedy třeba na položenou otázku odpovědět tak, že čl. 1 odst. 2 písm. a) směrnice 2004/18 musí být vykládán v tom smyslu, že takový zemědělský poradenský systém, o jaký se jedná v původním řízení, jehož prostřednictvím veřejný subjekt vybírá všechny hospodářské subjekty, které splňují požadavky na způsobilost stanovené výzvou k předkládání návrhů a úspěšně složily zkoušku uvedenou v předmětné výzvě, nepředstavuje veřejnou zakázku ve smyslu této směrnice, i když do tohoto systému během omezené doby jeho platnosti nemůže být připuštěn žádný nový subjekt.

42

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:

Článek 1 odst. 2 písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby musí být vykládán v tom smyslu, že takový zemědělský poradenský systém, o jaký se jedná v původním řízení, jehož prostřednictvím veřejný subjekt vybírá všechny hospodářské subjekty, které splňují požadavky na způsobilost stanovené výzvou k předkládání návrhů a úspěšně složily zkoušku uvedenou v předmětné výzvě, nepředstavuje veřejnou zakázku ve smyslu této směrnice, i když do tohoto zemědělského poradenského systému během omezené doby jeho platnosti nemůže být připuštěn žádný nový subjekt.