Nepřetržitý vývoj acquis EU v otázkách týkajících se justiční spolupráce v občanských a obchodních věcech má důsledky i na mezinárodní úrovni, protože jak potvrzuje ustálená judikatura Soudního dvora Evropské unie, velká část těchto otázek nyní spadá do výlučné vnější pravomoci EU. Pravidla EU mohou být mezinárodními závazky skutečně ovlivněna nebo změněna, pokud tyto závazky spadají do oblasti, kterou taková pravidla již velkou měrou pokrývají 1 . V tomto kontextu platí, že členské státy mohou sjednávat dvoustranné dohody s třetími zeměmi pouze v případech umožněných zvláštním mechanismem stanoveným nařízením (ES) č. 662/2009 2 , nařízením Rady (ES) č. 664/2009 3 a článkem 351 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).

Prostřednictvím verbální nóty ze dne 26. července 2016 se velvyslanectví Alžírska ve Francii obrátilo na Francii s návrhem zahájit jednání o nové dvoustranné dohodě o justiční spolupráci v občanských a obchodních věcech. Záměrem bylo modernizovat a sloučit do jednoho nástroje tři existující nástroje justiční spolupráce mezi Francií a Alžírskem z let 1962, 1964 a 1980.

Dopisem ze dne 8. prosince 2016 Francie požádala Komisi o zmocnění ke sjednání a uzavření takovéto dvoustranné dohody s Alžírskem v občanských a obchodních věcech. Doplnila také, že o zahrnutí rodinných věcí do dohody dosud nebylo rozhodnuto. Předložený návrh dohody obsahoval mimo jiné ustanovení o doručování písemností, dokazování, uznávání a výkonu rozhodnutí a o právní pomoci. Francie uznala, že přinejmenším některá ustanovení návrhu dohody spadají do výlučné vnější pravomoci EU.

Francie vysvětlila, že staré, ale stále platné nástroje již nedokážou účinně reagovat na její velmi úzkou dvoustrannou spolupráci s Alžírskem a že je obecně potřebné sladit jejich ustanovení s normami EU v dané oblasti. Jako příklad lze uvést, že nelze doručovat dokumenty doporučeným dopisem nebo elektronickými prostředky. Při dokazování také není povoleno použití audiovizuálního spojení.

Komise sice uznala výjimečné hospodářské, kulturní, historické, sociální a politické vazby mezi Francií a Alžírskem, avšak uvedla, že EU při justiční spolupráci s třetími zeměmi ve velké míře využívá stávající mnohostranný rámec, např. rámec vytvořený Haagskou konferencí o mezinárodním právu soukromém. Skutečnost, že tentýž právní rámec platí pro mnoho států s odlišným právním rámcem, přináší značné výhody. EU proto podporuje přistoupení svých partnerských států – zejména středomořských zemí, jako je Alžírsko – k příslušným mezinárodním úmluvám v oblasti civilního soudnictví, z nichž mnohé vypracovala právě Haagská konference o mezinárodním právu soukromém.

Komise dospěla k závěru, že za těchto okolností by zmocnění členského státu ke sjednání a uzavření dvoustranných dohod s třetími zeměmi v oblasti civilního soudnictví, které nespadají do oblasti působnosti nařízení (ES) č. 662/2009 ani nařízení Rady (ES) č. 664/2009, nebylo v souladu s politikou EU v této oblasti.

Po další výměně dopisů nebyla Komise v souvislosti s touto záležitostí kontaktována až do listopadu 2019. Poté byla tato přetrvávající problematická otázka několikrát důkladně projednána, a to jak na politické, tak na technické úrovni. Na schůzkách Francie objasnila, že by se ustanovení návrhu dohody zřejmě použila i na věci rodinného práva, přestože se na tyto věci v textu dohody výslovně neodkazuje. V červenci 2020 zaslala Komisi mírně pozměněný návrh dohody. Ve sdělení ze dne 9. dubna 2021 (obdrženém Komisí dne 9. července 2021) Francie podrobněji objasnila oblast působnosti návrhu dohody a předložila nové znění, z něhož byla vypuštěna ustanovení týkající se výkonu právnické profese.

Francie vysvětlila, že ustanovení týkající se uznávání a výkonu rozhodnutí, doručování písemností a dokazování se použijí rovněž ve věcech týkajících se rodinného práva, zejména rozvodu, rozluky a prohlášení manželství za neplatné, rodičovské zodpovědnosti, únosu dítěte, vyživovacích povinností, majetkových vztahů mezi manželi a registrovaného partnerství. Pro Francii je zvláště důležité uznávání rozvodu na základě dohody. Francie ujistila Komisi, že rozsáhlé využívání výjimky týkající se veřejného pořádku francouzskými soudy při projednávání alžírských rozhodnutí je zárukou dodržování lidských práv, rovnosti žen a mužů a ochrany dětí.

Francie rovněž sdělila Komisi nejnovější dostupné údaje dokládající její úzké vztahy s Alžírskem. V roce 2021 žilo ve Francii 611 084 dospělých alžírských občanů, což z nich činilo nejpočetnější zahraniční komunitu. Do tohoto počtu nejsou zahrnuti nezletilí, osoby s dvojí státní příslušností ani osoby, které ve Francii pobývají neoprávněně. V Alžírsku má aktuálně bydliště 31 980 francouzských státních příslušníků, jak plyne z údajů v rejstřících francouzských občanů žijících v zahraničí. Po hospodářské a obchodní stránce je Francie druhým největším obchodním partnerem Alžírska a nejdůležitějším investorem mimo odvětví uhlovodíků.

S ohledem na nové údaje poskytnuté Francií a vysvětlení podaná na několika technických schůzkách, které se konaly v letech 2019 až 2021, se Komise rozhodla situaci přehodnotit.

Bylo očividné, že přistoupení Alžírska k základním úmluvám vypracovaným Haagskou konferencí o mezinárodním právu soukromém se v dohledné budoucnosti neuskuteční. Alžírsko tuto skutečnost ozřejmilo ve verbální nótě ze dne 14. února 2021 adresované Francii, kterou Francie předala Komisi.

Bez ohledu na úsilí Komise (pravidelná zasedání podvýborů pro spravedlnost, svobodu a bezpečnost za účasti Alžírska, kde byla opakovaně zmiňována otázka přistoupení Alžírska k Haagským úmluvám, účast Alžírska na všech ročnících programu Euromed Justice financovaného Komisí) a úsilí Haagské konference o mezinárodním právu soukromém (účast na tzv. maltském procesu zahájeném z iniciativy této konference, kde byly výhody přistoupení k mnohostrannému rámci vysvětleny) Alžírsko vždy odmítlo konstruktivně se zapojit, aniž by důvody své volby vysvětlilo.

Naproti tomu platí, že Komise neplánuje dohodu mezi EU a Alžírskem týkající se justiční spolupráce v občanských věcech. Politika EU v této oblasti je založena na multilateralismu, takže přistoupení třetích států k mnohostrannému rámci vypracovanému Haagskou konferencí o mezinárodním právu soukromém by samo o sobě vytvořilo společný právní rámec pro EU a její členské státy na jedné straně a Alžírsko na straně druhé. I v případě, že daná třetí země soustavně odmítá přistoupit k úmluvám Haagské konference o mezinárodním právu soukromém, by bylo možné zvážit dvoustranné dohody mezi EU a třetí zemí pouze tehdy, pokud lze identifikovat dostatečně silný zájem Unie z důvodu značného významu justiční spolupráce s touto zemí pro všechny členské státy, a nikoli pouze pro jeden z nich. O tento případ se však nejedná.

Dále, jak je podrobněji vysvětleno v následujícím oddíle, nepřicházela v tomto případě v úvahu ani možnost nabízená článkem 351 SFEU, ani zmocnění podle nařízení (ES) č. 662/2009 a (ES) č. 664/2009.

Komise proto dospěla k závěru, že by bylo možné zvážit účelové zmocnění Francie podle článku 2 SFEU. Francie smí být zmocněna sjednat (a později uzavřít) dvoustrannou dohodu s Alžírskem v záležitostech spadajících do výlučné vnější pravomoci EU s ohledem na výjimečné vazby, které tyto dvě země spojují, nebude-li to překážkou pro rozvoj a provádění politik Unie.

Má se za to, že multilateralismus zůstává základním prvkem politiky EU vůči třetím zemím v oblasti justiční spolupráce v občanských a obchodních věcech a že toto zmocnění k jednání, pokud je Rada udělí, musí být považováno za výjimečné a v žádném případě za precedens. Pouhé odmítnutí třetího státu přistoupit k úmluvám Haagské konference o mezinárodním právu soukromém by nemělo být považováno za jedinou podmínku k udělení zmocnění podle čl. 2 odst. 1 SFEU, ale měla by být řádně prokázána výjimečná povaha vztahu členského státu s danou třetí zemí.

Sjednání nového znění stávajících dvoustranných dohod v záležitostech spadajících do výlučné vnější pravomoci EU je podle článku 351 SFEU dovoleno státům přistupujícím k Evropské unii, aby byly odstraněny neslučitelnosti mezi acquis EU a mezinárodními dohodami uzavřenými těmito členskými státy s třetími zeměmi přede dnem jejich přistoupení. Několik členských států již tohoto článku využilo k novelizaci dohod o právní pomoci týkajících se justiční spolupráce v občanských a obchodních věcech s třetími zeměmi, přičemž Komise byla o tomto procesu průběžně informována. Znění článku 351 SFEU však neumožňuje zakladatelským členským státům Evropského hospodářského společenství aktualizovat dohody uzavřené po 1. lednu 1958. Možnost sjednat nové znění dvoustranných dohod s třetími zeměmi s cílem uvést je do souladu s acquis je tudíž pro tyto členské státy, mezi něž patří i Francie, jejíž znovu sjednávané dohody pocházejí z let 1962, 1964 a 1980 4 , vyloučena.

Tuto situaci do určité míry zmírnilo přijetí nařízení (ES) č. 662/2009 a nařízení Rady (ES) č. 664/2009, která výjimečně a za přísných podmínek umožňují členským státům sjednávat a uzavírat mezinárodní dohody v určitých věcech spadajících do výlučné pravomoci EU. Oblast působnosti těchto dvou nařízení je však velmi omezená a nepokrývá různé záležitostí, jimiž se zabývá návrh dohody mezi Francií a Alžírskem. Nařízení jsou skutečně výjimečné povahy a měla by být vykládána restriktivně.

V této souvislosti čl. 2 odst. 1 SFEU zní: „Svěřují-li v určité oblasti Smlouvy Unii výlučnou pravomoc, může pouze Unie vytvářet a přijímat právně závazné akty a členské státy tak mohou činit pouze tehdy, jsou-li k tomu Unií zmocněny nebo provádějí-li akty Unie.“

Jak bylo připomenuto výše, lze toto ustanovení použít ke zmocnění Francie k zahájení jednání s Alžírskem. Rada ve svých závěrech z roku 2019 o budoucnosti justiční spolupráce v občanských věcech 5 tuto možnost připouští a připomíná, že „zásadním prvkem mezinárodní spolupráce rovněž v oblasti civilního soudnictví je mnohostranný přístup. [...] V konkrétních případech, kdy mnohostranná spolupráce není možná, vyzývá Rada Komisi, aby předložila účinné alternativy, jež budou odpovídat potřebám občanů a podniků.“

Vzhledem k tomu, že budoucí dohoda bude vycházet z acquis EU a úmluv Haagské konference o mezinárodním právu soukromém, mohla by související jednání pomoci zlepšit informovanost Alžírska o výhodách přistoupení k tomuto mnohostrannému rámci.

Alžírsko je pro Evropu velmi důležitým partnerem vzhledem ke své blízkosti a velikosti, své stabilizační úloze v regionu a na africkém kontinentu a především díky úzkým vazbám, které již dlouho pojí členské státy EU s touto zemí.

Evropská unie spolupracuje s Alžírskem v rámci evropské politiky sousedství a jejího jižního rozměru, „obnoveného partnerství se zeměmi jižního sousedství – nové agendy pro Středomoří“ 6 . Vztahy mezi EU a Alžírskem jsou založeny na dohodě o přidružení, která vstoupila v platnost v roce 2005. Tato dohoda tvoří právní rámec upravující vztahy mezi stranami v hospodářských, obchodních, politických, sociálních a kulturních záležitostech. Umožnila také sblížení Alžírska a EU prostřednictvím úzké technické spolupráce na svých různých osách.

Článek 85 o právní a soudní spolupráci odkazuje ve vztahu k justiční spolupráci v občanských věcech na posílení vzájemné pomoci, pokud jde o spolupráci při řešení sporů a
ve věcech občanské, obchodní nebo rodinné povahy. Tato spolupráce může v příslušných případech zahrnovat sjednávání dohod.

Možnost, aby členské státy sjednaly nové znění dvoustranných dohod s třetími zeměmi, je přípustná i v jiných oblastech politik EU, a to prostřednictvím zvláštního mechanismu nebo zmocnění uděleného podle čl. 2 odst. 1 SFEU, většinou v technických záležitostech týkajících se dopravy. Jako příklad lze uvést nařízení (ES) č. 847/2004 7 , které stanoví pokyny pro přizpůsobení stávajících dvoustranných dohod o leteckých službách členskými státy a kritéria pro sjednávání a uzavírání budoucích dvoustranných dohod mezi členskými státy a třetími zeměmi. Toto nařízení rovněž zavádí specifický postup pro udělování zmocnění.

Postup zmocnění podle čl. 2 odst. 1 SFEU byl v oblasti dopravy použit nedávno například pro účely dohody mezi Itálií a Švýcarskem 8 a jiné dohody mezi Německem a Švýcarskem 9 .

Právním základem tohoto návrhu je čl. 2 odst. 1 a čl. 81 odst. 3 SFEU, neboť předmětný návrh se má zaměřit na ta ustanovení návrhu dohody mezi Francií a Alžírskem, která se týkají justiční spolupráce ve věcech rodinného práva, s výjimkou občanských a obchodních věcí, jež jsou předmětem souběžné iniciativy.

Nepoužije se, neboť návrh spadá do výlučné pravomoci Unie.

Cílem návrhu je zmocnit Francii podle čl. 2 odst. 1 SFEU ke sjednání dvoustranné dohody s Alžírskem o záležitostech týkajících se justiční spolupráce ve věcech rodinného práva, které spadají do výlučné vnější pravomoci EU. Navrhované rozhodnutí Rady proto nepřekračuje rámec toho, co je nezbytné k dosažení tohoto cíle.

Jak se vysvětluje výše, zmocnění Francie ke sjednání dvoustranné dohody s Alžírskem představuje jedinou možnost v souladu s dostupným právním rámcem a politikou EU v oblasti justiční spolupráce v občanských věcech, která je založena na multilateralismu a v jejímž rámci se nepředpokládá sjednání dohody mezi EU a Alžírskem věnované této problematice.

Zmocnění podle čl. 2 odst. 1 SFEU by měl udělit normotvůrce Unie legislativním postupem uvedeným v čl. 81 odst. 3 SFEU. Navrhovaný akt, který má povahu individuálního zmocnění, má být přijat v reakci na odpovídající žádost Francie. Měl by proto mít formu rozhodnutí určeného Francii. Navrhované rozhodnutí Rady proto představuje vhodný nástroj ke zmocnění Francie, a to v souladu s čl. 2 odst. 1 SFEU, aby jednala v této záležitosti.

Tento návrh je založen na žádosti Francie a týká se pouze tohoto členského státu.

Tento návrh nemá žádný dopad na rozpočet Unie.

Vývoj jednání mezi Francií a Alžírskem bude pozorně sledován, aby se co nejvíce omezil dopad konečné dohody na acquis. Komise se tudíž zúčastní jednání jako pozorovatel a bude průběžně informována o pokroku a výsledcích v jednotlivých fázích jednání. Francie a Komise budou podle potřeby podávat zprávy Pracovní skupině pro otázky občanského práva. Společně s rozhodnutím Rady by měly být vydány určité směrnice pro jednání.