EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 15.11.2022

COM(2022) 638 final

ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

o účinnosti podpory elektřiny z obnovitelných zdrojů poskytnuté prostřednictvím výběrových řízení v Unii

1. Úvod

Přechod na klimaticky neutrální ekonomiku bude vyžadovat urychlené zavádění výroby energie z obnovitelných zdrojů na distribuční úrovni i v rámci projektů pro veřejnou energetiku. Tento proces by měl být vzhledem ke klesající tendenci u nákladů na technologie výroby energie z obnovitelných zdrojů více založen na trhu, avšak většina projektů 1 se až dosud těšila určité formě veřejné podpory. Režimy podpory mohou mít různou podobu a jsou rozděleny do dvou hlavních kategorií – investiční podpora (např. investiční dotace, slevy z úvěrů nebo rabaty) a provozní podpora (např. režimy certifikátů, tarify nebo prémie). V rámci EU se v širším měřítku používá provozní podpora, přičemž v případě velkokapacitních projektů je nejčastěji poskytována na tržním základě prostřednictvím soutěžních výběrových řízení (v této zprávě označovaných jako výběrová řízení nebo aukce).

Úloha režimů podpory výroby energie z obnovitelných zdrojů na základě výběrových řízení a jejich zásady jsou uznány v článku 4 směrnice (EU) 2018/2001 („směrnice o obnovitelných zdrojích energie“). Pravidla státní podpory 2 navíc upřednostňují jako vhodný mechanismus přidělování podpory výrobcům energie z obnovitelných zdrojů soutěžní nabídková řízení, například výběrová řízení.

Aby bylo možné pochopit dopad režimů podpory výběrových řízení z širší perspektivy, čl. 4 odst. 8 směrnice o obnovitelných zdrojích energie ukládá Komisi, aby podávala Evropskému parlamentu a Radě zprávy o tom, jak tyto režimy podpory fungují, a to na základě sedmi dimenzí účinnosti, jmenovitě: i) dosahovat snížení nákladů; ii) dosahovat technologického zlepšení; iii) dosahovat vysoké míry realizace; iv) zajistit účast malých aktérů případně místních orgánů za nediskriminačních podmínek; v) omezovat dopady na životní prostředí; vi) zajistit lokální akceptovatelnost; vii) zaručit bezpečnost dodávek a integraci sítě.

V této souvislosti zpráva analyzuje, jak výběrová řízení jako jedna z forem veřejné podpory podporují zavádění obnovitelných zdrojů energie v rámci širší transformace energetického systému. Zpráva se proto zaměřuje spíše na porovnání výběrových řízení a režimů podpory, které nejsou založeny na výběrových řízeních, než na porovnání různých variant návrhů výběrových řízení. Kromě toho zpráva poskytuje informace o tom, jak se mohou výběrová řízení v budoucnu vyvíjet s ohledem na stávající souvislosti energetické politiky, stav energetických trhů a nejnovější výzvy, pokud jde o tržní integraci obnovitelných zdrojů energie.

Závěry zprávy je třeba vnímat v souvislostech provádění Zelené dohody pro Evropu a plánu REPowerEU, jež se opírají o rozsáhlé urychlené zavádění energie z obnovitelných zdrojů jako klíčový faktor pro dekarbonizaci hospodářství a odvětví elektroenergetiky.

2. Metodika

Metodický základ zprávy je strukturován na základě sedmi prvků uvedených v čl. 4 odst. 8 směrnice o obnovitelných zdrojích energie, podle nichž Komise měří výkonnost režimů podpory výběrových řízení. Těchto sedm „dimenzí účinnosti“ se nejprve převede na konkrétní ukazatele, které měří konkrétní dopady použití výběrového řízení 3 .

Dalším metodickým krokem je porovnání účinnosti výběrového řízení se srovnávací situací, aby bylo možné odhadnout rozdíl mezi scénáři s výběrovým řízením a bez něj. Zpráva používá k odhadu dopadů tyto metody:

První typ srovnávací situace – „srovnání v rámci země“ – se používá pro ty země, kde jsou k dispozici údaje o daném ukazateli před zavedením výběrového řízení a po jeho zavedení. Tato metoda je nejužitečnější při zjišťování krátkodobých dopadů, zejména při porovnání období před zavedením režimu výběrového řízení a prvního období, na které měl režim výběrového řízení vliv. Toto srovnání potenciálně vylučuje další vnější faktory, které by mohly analyzovaný ukazatel ovlivnit.

Druhý typ srovnávací situace – srovnání mezi zeměmi – porovnává situaci v dané zemi se srovnávací zemí, která je jí podobná. V tomto případě rozdíl u analyzované země před porovnáním a po porovnání s referenční účinností v jiné zemi, která ve stejném období nezavedla režimy podpory výběrových řízení, a rozdíl těchto dvou účinností poskytnou odhad vlivu režimů výběrových řízení.

Analýza v této zprávě se opírá o čtyři hlavní zdroje informací: i) aukční databázi AURES II 4 , která obsahuje informace o aukcích (kalendářní data, kola, techniky, pravidla, přidělené kapacity, ceny atd.); ii) veřejně dostupná data na internetových stránkách dražitelů (většinou národních regulačních orgánů); iii) veřejně dostupné zprávy a publikace; iv) údaje předložené dražiteli, kteří odpověděli na žádosti Komise o poskytnutí údajů. Důvodem pro zahrnutí či nezahrnutí konkrétních členských států do srovnání a výpočtů ve zprávě je dostupnost údajů.

Ve zprávě je provedena kvantitativní analýza, která měří vliv na dimenze účinnosti ve všech možných případech. To platí pro dimenze účinnosti uvedené v bodech i) až iv). U dimenzí v bodech v) až vii) byla provedena kvalitativní analýza s využitím případových studií s cílem popsat příslušné postupy v členských státech v případě, kdy nelze provést srovnání (z důvodu narušujících jevů nebo nedostatku údajů).

Komise uspořádala dne 22. dubna 2022 pracovní seminář, na němž měly zúčastněné strany možnost vyjádřit se ke zjištěním návrhu studie, která sloužila jako podklad pro přípravu této zprávy 5 . Semináře se zúčastnili zástupci dražitelů a regulačních orgánů z členských států a nezávislí odborníci v oblasti elektřiny z obnovitelných zdrojů a aukcí.

3. Posouzení dimenzí

3.1 Snížení nákladů

Dimenze účinnosti „dosahovat snížení nákladů“ podle čl. 4 odst. 8 písm. a) směrnice o obnovitelných zdrojích energie je v této zprávě vykládána jako snížení částky nákladů na podporu zařízení na výrobu energie z obnovitelných zdrojů z hlediska veřejného rozpočtu, a tedy snížení zátěže pro spotřebitele a daňové poplatníky. Ukazatelem pro měření snížení nákladů na podporu je jednotková cena elektřiny placená výrobcům elektřiny z obnovitelných zdrojů za MWh, která je definována jako cena placená výrobci z rozpočtu výběrového řízení za každou jednotku elektřiny.

Před zavedením výběrových řízení byl nejběžnějším režimem podpory výkupní tarif, který výrobcům energie z obnovitelných zdrojů nabízel garantované ceny, jež obvykle stanovovala vláda nebo regulační orgán. Jako nástroj pro zvýšení využívání obnovitelných zdrojů energie byly účinné, ale z rozpočtového hlediska nebyly vždy efektivní. Výše dotací vycházely z odhadů nákladů, přičemž informační asymetrie mezi předkladateli projektů a těmi, kdo byli odpovědní za stanovení cen a množství, byla v některých případech značná. Financování výkupních tarifů prostřednictvím poplatků vztahujících se na veškerou poptávku po elektřině (nebo její určitou část) vedlo k finanční zátěži pro mnoho spotřebitelů elektřiny. V důsledku toho byl projednán a zpochybněn přístup k výkupním tarifům u rozsáhlých projektů.

Vlády přešly k soutěžním nabídkovým řízením s cílem určit potřebnou výši podpory, zjistit skutečné náklady projektů, a přidělit tak co nejnižší dotaci na jednotku energie. Při tomto přístupu může cenovou nabídku ve výběrovém řízení podat více prodávajících za předpokladu, že splňují všechny specifikace tohoto výběrového řízení. Při posuzování vlivu na snižování nákladů je rozhodující úroveň konkurence. Při nízkém počtu účastníků je konkurenční tlak příliš slabý na to, aby přiměl uchazeče optimalizovat jednotlivé segmenty hodnotového řetězce vývoje projektu, přičemž výsledné nabídkové ceny neodhalí skutečné náklady na projekty.

Solární fotovoltaika

Následující obrázek ukazuje procentuální změnu cen dosaženou v důsledku zavedení aukcí. U zemí označených modře je změna ceny vypočtena jako rozdíl mezi cenou podpory vyplácenou výrobcům z rozpočtu (v EUR/MWh) v posledním roce platnosti administrativně stanoveného tarifu a cenou podpory vyplácenou v prvním roce zavedení výběrových řízení. U zemí označených zeleně 6 je provedeno mezistátní srovnání relativního poklesu cen ve stejném období ve srovnání s referenční hodnotou – administrativně stanoveným tarifem v Rakousku pro období 2012–2019. Rakousko je použito jako referenční země, protože je jedinou zemí EU, která zavedla administrativně stanovený tarif na dostatečně dlouhou dobu, a soubor hodnot tarifu je tedy dostatečně důvěryhodný, aby bylo možné provést spolehlivé srovnání. 

Zdroj dat: aukční databáze Aures II

Obrázek 1: Srovnání změny nákladů na podporu fotovoltaiky v celé EU  

Průměrná změna ceny, tj. změna celkových nákladů na podporu, je vypočtena ve výši –4,73 %. Obecně lze říci, že ve většině zemí vedlo zavedení výběrových řízení k nižším jednotkovým cenám elektřiny, a tedy i k nižším nákladům na podporu a menší zátěži pro spotřebitele nebo státní rozpočet s ohledem na fotovoltaické technologie. Výjimku tvoří Itálie (aukce malých fotovoltaických elektráren), Řecko, Malta, Polsko a Slovinsko. U těchto zemí lze nárůst cen vysvětlit vnějšími faktory. Ve Slovinsku se administrativně stanovované ceny (v rámci systému výkupních tarifů před zahájením výběrového řízení) velmi rychle snižovaly a dosáhly úrovně, která byla pro výrobce příliš nízká. V Polsku byl zaveden systém zelených certifikátů, přičemž v roce 2015 (těsně před zavedením aukcí) došlo k výraznému převisu nabídky, což v tomto roce výrazně snížilo ceny. Nárůst nákladů na podporu technologie malých fotovoltaických elektráren v Itálii lze vysvětlit tím, že historicky je tato technologie ze strany režimů administrativní podpory více propagována z důvodu menší informovanosti předkladatelů projektů, zejména před rokem 2019. V Řecku nebyla úroveň konkurence při prvním výběrovém řízení příliš velká (pouze mírný převis předložených nabídek), což mohlo vést k podobným výsledkům jako u cen výkupních tarifů. U hlavní skupiny zemí, kde je pozorován pokles cen, nebyly podobné vnější faktory zjištěny.

Větrná energie na pevnině

Stejná analýza se provádí také u výběrového řízení na větrné elektrárny na pevnině. Výsledky ukazují, že v případě všech zemí, které byly v analýze zohledněny, s výjimkou Irska, vedlo zavedení režimu výběrového řízení ke snížení cenové podpory poskytované na tuto technologii, což vedlo k průměrnému snížení nákladů na tuto podporu o –14,02 %. V Irsku mělo první kolo aukce nedostatečnou účast, což může být hlavním důvodem zvýšení cen.

Zdroj dat: aukční databáze Aures II

Obrázek 2: Srovnání změny nákladů na podporu větrné energie na pevnině v období 2010–2020 v celé EU 

Větrné elektrárny na moři

S výjimkou Dánska a Nizozemska jsou výběrová řízení týkající se podpory větrných zařízení na moři aktuálnější a byla realizována pouze v omezeném počtu zemí. V některých z nich je časový odstup mezi výběrovým řízením a starým režimem podpory značný (devět let v případě Francie a pět let v případě Německa), což neumožňuje spolehlivé srovnání. Nicméně ve Francii a Německu je v nákladech na podporu patrný posun, kdy došlo v prvním výběrovém řízení k poklesu ze 115,5 EUR/MWh a 140,3 EUR/MWh hrazených prostřednictvím administrativně stanovené výše podpory na 60 EUR/MWh a 46,6 EUR/MWh. V jiných zemích existují příklady extrémního snížení nákladů na podporu, k němuž došlo prostřednictvím nabídek s nulovou nebo zápornou cenou. Nový litevský model výběrového řízení na větrné elektrárny na moři stejně jako poslední nizozemské výběrové řízení na dvě lokality v Hollandse Kust West podávání nabídek se zápornou cenou umožňují. Vítěz posledního dánského výběrového řízení na větrné elektrárny na moři zaplatí vládě 375 milionů eur za výstavbu větrné farmy o výkonu 1 GW. Ve všech těchto případech však existoval určitý nedostatek ve smyslu omezených zeměpisných lokalit nebo připojení k síti a v některých případech také veřejné podpora pro náklady na připojení a infrastrukturu, což motivovalo předkladatele projektů ke snížení nabídkové ceny.

Dopad návrhu výběrového řízení na snížení nákladů

Přestože cílem této zprávy není analyzovat různé možnosti návrhů výběrových řízení, ale spíše se obecně zabývat podporou obnovitelných zdrojů energie na základě výběrových řízení, je třeba zmínit vliv volby typu výběrového řízení na ukazatel snížení nákladů v případě vysoké kolísavosti tržních cen.

V EU se uplatňují tři hlavní typy režimů podpory výběrových řízení: jednosměrná klouzavá prémie, dvousměrná klouzavá prémie (označovaná jako „rozdílová smlouva“) a pevná prémie 7 .

V případě neočekávaného poklesu tržní ceny elektřiny se z hlediska snížení nákladů nejlépe osvědčuje režim pevné prémie. V rámci tohoto režimu nesou veškeré riziko spojené s nízkými cenami výrobci, a proto nezatěžuje spotřebitele ani rozpočet. U režimů s klouzavou prémií mohou náklady na podporu prudce vzrůst, neboť je nutné pokrýt pokles ceny. Toto riziko však lze zmírnit, pokud dražitel omezí celkovou výši vyplácené podpory.

V případě neočekávaně vysokých cen se nejlépe osvědčuje rozdílová smlouva, protože její závazek ke splácení zamezuje nadměrným příjmům za projekt, který obdržel veřejnou podporu. To vytváří rovněž příjmy pro stát. Úloha rozdílových smluv jako nástroje k dosažení inframarginálního zisku v obdobích vysokých cen je již zohledněna ve sdělení týkajícím se plánu REPowerEU 8 . V jednosměrném režimu není rozpočet zatížen nadměrnou podporou, ale jsou generovány nadměrné příjmy u projektu. V případě pevné prémie nevznikají žádné dodatečné náklady na podporu, může však dojít k nadměrnému subvencování, což znamená, že nedochází k optimálnímu přidělování zdrojů. Tento účinek však lze v režimu pevné prémie zmírnit zavedením cenového stropu, při jehož překročení se nevyplácejí žádné podpory.

3.2 Technologické zlepšení

Dimenze účinnosti „dosahovat technologického zlepšení“ podle čl. 4 odst. 8 písm. b) směrnice o obnovitelných zdrojích energie je v této zprávě vykládána jako snížení nákladů na výrobu energie z obnovitelných zdrojů v návaznosti na vývoj technologií pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů.

Ukazatelem pro měření dosaženého technologického zlepšení jsou celkové měrné náklady na elektřinu 9 . Tento ukazatel je vhodný, protože zahrnuje přímé snížení nákladů prostřednictvím kapitálových výdajů a provozních výdajů, které vyplývají ze zlepšení technologií pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů. Nicméně mezi lety 2010 a 2020 se celkové měrné náklady na výrobu energie výrazně snížily, zejména v případě fotovoltaické technologie, a to v důsledku celosvětového technologického vývoje, což nemusí nutně souviset se zavedením výběrových řízení, ale spíše to souvisí s dalšími faktory, například efekty přelévání, inovacemi, zvýšenou poptávkou po obnovitelné energii v rámci opatření veřejné podpory, lepšími podmínkami financování, jako jsou vážené průměrné náklady kapitálu atd. 10 Za účelem zohlednění těchto vnějších faktorů se vývoj celkových měrných nákladů na výrobu energie v analyzovaných zemích porovnává s účinností ve srovnávací zemi bez režimu podpory na základě výběrového řízení a také s celosvětovou účinností dané technologie.

Větrná energie na pevnině

Následující tabulka shrnuje průměrnou roční změnu celkových měrných nákladů na výrobu energie. Ve sloupci „v zemi“ hodnota ukazuje srovnání mezi výší celkových měrných nákladů na výrobu energie před uspořádáním prvního výběrového řízení a po něm, přičemž se zohledňují období v délce 3–5 let.

Kromě rozdílů v celkových měrných nákladech na výrobu energie v rámci jednotlivých zemí a s cílem zohlednit další faktory určující náklady, které jsou nezávislé na použitém režimu podpory, jsou uvedena srovnání se dvěma referenčními hodnotami: Švédsko a celosvětový průměr. Švédsko nepoužilo režimy výběrových řízení, přesto se mu podařilo dosáhnout velkého navýšení kapacity větrné energie na pevnině prostřednictvím soutěžního režimu zelených certifikátů. Průměrné celosvětové hodnoty zahrnují všechna zařízení bez ohledu na regulační prostředí, lokalitu nebo zkušenosti investorů, včetně analyzovaných zemí. Ačkoli celosvětový průměr zjevně není vhodný ke srovnávání, neboť zahrnuje země, kde aukce probíhají, i země, kde aukce neprobíhají, může posloužit jako vhodné měřítko, protože pokud by výběrová řízení podporovala technologický rozvoj, výsledky zemí, kde aukce probíhají, by byly lepší než průměrné výsledky.

Zdroj dat: IRENA (2021)

Obrázek 3: Srovnání průměrné změny celkových měrných nákladů na výrobu energie u větrné energie na pevnině

Z dat vyplývá, že průměrný pokles celkových měrných nákladů na výrobu energie v analyzovaných zemích, kde probíhají aukce (–4,8 %), je vyšší než referenční hodnoty ve Švédsku a v celém světě (–3,3 %, –4,4 %), a proto režimy výběrových řízení mírně překonaly referenční hodnoty (v průměru). Nicméně hodnoty celkových měrných nákladů na výrobu energie ve Švédsku i v celém světě klesají podobně rychlým tempem, což znamená, že technologický vývoj se rovněž zlepšuje nezávisle na režimu podpory na základě výběrových řízení.

Kromě toho jsou dopady na úrovni jednotlivých zemí různé. V Itálii a ve Francii mají režimy aukcí lepší výsledky než švédský režim zelených certifikátů i než celosvětový průměr, ve Španělsku a v Dánsku dosáhly horších výsledků a německý režim vykázal podobné výsledky, jako jsou referenční hodnoty. Aniž jsou dotčeny další faktory, nejpravděpodobnějším vysvětlením je, že režimy aukcí mohou přispět k výraznému snížení nákladů, pokud jsou náklady v okamžiku zavedení výběrového řízení na vyšší úrovni, zatímco v případě vyspělejších a účinnějších technologií jsou méně účinné.

Solární fotovoltaika

Následující tabulka shrnuje ve sloupci „v zemi“ průměrnou míru změny celkových měrných nákladů na výrobu energie u fotovoltaiky před zavedením a po zavedení aukcí v některých zemích, analýza je však méně spolehlivá než v případě větrné energie na pevnině, protože chybí údaje za konkrétní roky 11 .

Výsledky za jednotlivé země se v případě těchto tří zemí velmi liší, přičemž jejich průměrný rozdíl se blíží nule. Z tabulky vyplývá, že rozdíl mezi pozorovaným snížením nákladů před zavedením režimů aukcí a během nich je do značné míry závislý na době zavedení: čím dříve byly aukce zavedeny, tím vyšší má výběrové řízení potenciál přispět ke snížení celkových měrných nákladů na výrobu energie. Může to však souviset s obecnými zákonitostmi vývoje nákladů, konkrétně s tím, že náklady na technologii v období 2012 až 2015 klesaly ve všech čtyřech zemích rychleji než předtím nebo poté.

Vývoj nákladů v analyzovaných zemích je porovnáván se dvěma referenčními hodnotami – s celosvětovým průměrem a s příkladem země, kde jsou k dispozici hodnoty celkových měrných nákladů na výrobu energie a kde se nekonalo žádné výběrové řízení na solární fotovoltaiku. V EU tento příklad na úrovni země neexistuje, proto byla vybrána třetí země se srovnatelným technologickým pokrokem v oblasti obnovitelných zdrojů. Z důvodu dostupnosti údajů je nejvhodnějším srovnávacím příkladem Korejská republika.

Zdroj dat: IRENA (2021)

Obrázek 4: Srovnání průměrné změny celkových měrných nákladů na výrobu energie u fotovoltaiky

Analýza ukazuje, že se směr účinků nemění, mění se pouze jejich velikost. Vývoj nákladů v Koreji byl v porovnání s Itálií a Francií velmi odlišný (a podobný jako v Německu), takže výsledky na úrovni jednotlivých zemí byly ještě různorodější. Průměrná hodnota naznačuje, že režim výběrových řízení měl větší účinnost, než udává korejská referenční hodnota (o 6 % rychlejší snížení nákladů). Naproti tomu vývoj celosvětových nákladů byl podobný evropskému výsledku, ale vykazuje menší rozdíly (blížící se nule) mezi dobou před aukcí a během ní. To vede k závěru, že pozorované rozdíly mohou částečně vysvětlit celosvětové trendy nákladů, avšak ne zcela. V průměru byly výsledky výběrových řízení o něco lepší (rychlejší snižování nákladů) než celosvětový průměr, avšak tento závěr vyplývá z výrazného snížení nákladů ve Francii. Za pozornost stojí, že vývoj celosvětového průměru zahrnuje i) rovněž analyzované země a ii) řadu dalších zemí, kde rozvoj fotovoltaiky začal později, a proto lze dosáhnout většího snížení nákladů. Navíc díky efektu přelévání a dalším vnějším faktorům může snížení nákladů dosažené v zemích, kde probíhají aukce, snížit náklady i v zemích, kde aukce neprobíhají.

3.3 Vysoká míra realizace

Dimenze účinnosti „dosahovat vysoké míry realizace“ podle čl. 4 odst. 8 písm. c) směrnice o obnovitelných zdrojích energie je v této zprávě vykládána jako celkový objem kapacity energie z obnovitelných zdrojů, která se zvýšila po zavedení výběrových řízení, ve srovnání s objemem kapacity zvýšeném předtím 12 .

Je důležité zdůraznit, že v evropských zemích funguje mnoho dalších typů režimů podpory, například investiční dotace nebo čisté měření u projektů pro domácnosti, což znamená, že zavádění kapacit je možné i bez provozní podpory. Kromě toho mohou mít na rychlost zavádění vliv vnější faktory, například změna politiky. Následující tabulka porovnává roční průměrný objem nové kapacity obnovitelných zdrojů, která byla ve vybraných zemích zvýšena v době před výběrovým řízením a po něm. První rok odpovídá datu, kdy se očekává zahájení provozu projektů zadaných ve výběrovém řízení. Jedná se o termín realizace prvního kola výběrového řízení, který rozděluje soubor údajů na dobu před výběrovým řízením a po něm. Tabulka obsahuje pouze režimy podpory spojené s provozní podporou projektů o velikosti, která není určena pro domácnosti.

Zdroj: vlastní výpočet na základě IRENA (2021)

Obrázek 5: Srovnání průměrných ročních nových kapacit v době před výběrovým řízením a po něm

V tabulce je uvedeno 17 případů, z nichž 11 vykazuje pozitivní změnu nových ročních kapacit. V mnoha případech je velikost tohoto růstu velmi značná, což může být důsledkem dvou situací.

Za prvé, existují země, ve kterých před dobou výběrového řízení příslušná technologie neexistovala nebo nebyla dobře zavedena. V těchto případech lze tvrdit, že režim podpory na základě výběrového řízení byl pro výrobce první skutečnou příležitostí, jak získat podporu a zahájit rozsáhlé zavádění. Toto vysvětlení platí především pro fotovoltaiku, protože tato technologie se v Evropě stala vyspělou později, realizace návrhu výběrového řízení tedy probíhala současně se zráním této technologie. Dvěma velmi dobrými příklady jsou Nizozemsko a Polsko, v obou případech v oblasti fotovoltaiky, kde před zavedením režimu výběrových řízení docházelo k nízkému přírůstku nových kapacit a režim výběrových řízení vývoj technologií urychlil. V Německu a Lucembursku lze pozorovat podobně vysoký nárůst fotovoltaické kapacity, a to i při existenci vyšší výchozí hodnoty před zahájením výběrových řízení.

Za druhé, v některých zemích byl přírůstek kapacity v letech těsně před zavedením výběrových řízení velmi nízký, což bylo způsobeno regulací v dané zemi. V těchto zemích je zřejmé, že pokud je poskytována podpora, lze pozorovat velké zvyšování kapacit.

U případů, kdy jsou nové kapacity v porovnání s dobou před vyhlášením výběrových řízení sníženy, existuje několik vysvětlení. Za prvé, pokud lze technologii považovat za vyspělou v zemi s již značnými provozními kapacitami, očekává se přirozené snížení objemu nově přidávaných kapacit. V takových případech mohou problémy s dostupností sítě rovněž motivovat dražitele ke snížení objemů nabízených v aukcích. Zejména u technologie větrné energie na pevnině, kdy je dané v zemi již nainstalováno velké množství kapacit, mohou nastat rovněž problémy s nedostatkem vhodných lokalit, což může zvyšování kapacit výrazně omezit. Důležitým faktorem je také to, že tam, kde výkupní tarify poskytovaly velmi štědrou podporu novým projektům, bylo nasazování před režimem výběrových řízení rychlejší. V těchto případech mohla nižší odměna na základě výběrových řízení výrobce méně motivovat k budování nových kapacit pro energii z obnovitelných zdrojů.

V roce 2021 je pozorován prudký nárůst nových kapacit pro energii z obnovitelných zdrojů na základě dohod o nákupu elektřiny 14 . Je to částečně způsobeno rostoucí vyspělostí trhu dohod o nákupu elektřiny a také rostoucími tržními cenami elektřiny, které vytvářejí zvýšenou poptávku po dohodách o nákupu elektřiny ze strany podnikových odběratelů. Kromě toho existuje vzájemný vztah mezi dostupností režimů veřejné podpory a trhem pro dohody o nákupu elektřiny. Například zrušení výběrových řízení na více technologií v Litvě v roce 2020 a v Dánsku v roce 2021 z důvodu nízké účasti vedlo ke vzniku řady projektů v oblasti dohod o nákupu elektřiny týkajících se nasazení dodatečné kapacity obnovitelných zdrojů, což naznačuje, že dohody o nákupu elektřiny mohou být atraktivnější a tržněji založenou alternativou k režimům veřejné podpory. Konkrétní dopady zrušení režimů podpory na nárůst trhu v oblasti dohod o nákupu elektřiny nelze potvrdit kvantitativní analýzou, neboť dohody o nákupu elektřiny se začínají v posledních letech v několika málo zemích EU teprve rozvíjet a údaje o nich jsou velmi omezené.

3.4 Účast malých aktérů a případně místních orgánů za nediskriminačních podmínek

Dimenze účinnosti „zajistit účast malých aktérů a případně místních orgánů za nediskriminačních podmínek“ podle čl. 4 odst. 8 písm. d) směrnice o obnovitelných zdrojích energie je v této zprávě vykládána jako možnost malých aktérů účastnit se rovnocenným způsobem malých projektů a získávat zakázky ve výběrových řízeních. Ukazatelem pro měření této dimenze je průměrná velikost nových projektů zadaných v rámci výběrových řízení, která udává, jak byl návrh výběrového řízení schopen poskytovat pobídky, které odstraní počáteční překážky ovlivňující malé aktéry (např. nedostatečné úspory z rozsahu, horší úvěrové podmínky, vyšší náklady na projekt v přepočtu na energetickou produkci, nižší úroveň specializace). Vzhledem k tomu, že nejsou k dispozici žádné příklady místních orgánů, které se účastní výběrových řízení jako uchazeči, jsou hlediska výběrových řízení týkající se zapojení místních zúčastněných stran v širším smyslu popsána v oddíle 3.6.

Míra účasti malých aktérů a projektů je dána omezením velikosti projektu, které je obsaženo v návrhu výběrového řízení. Pro lepší přehlednost se rozlišují čtyři typy návrhu výběrových řízení podle omezení týkajících se velikosti projektu:

·malé: patří sem výběrová řízení zaměřená na malé projekty s kapacitou do 1 MW pro fotovoltaiku a 3 MW pro větrnou energii na pevnině,

·vyvážené: patří sem výběrová řízení umožňující účast malých projektů, přinejmenším v určitém rozsahu (méně než 1 MW u fotovoltaiky a 3 MW u větrné energie na pevnině), a středně velkých projektů (do 50 MW) na rovnoprávném základě, tj. umožní se mezi nimi soutěž, ale vyloučí se velmi velké projekty s cílem zabránit cenovým výhodám vyplývajícím z úspor z rozsahu,

·kategorie velikosti: patří sem souběžná výběrová řízení organizovaná v průběhu jednoho roku, kdy je alespoň jedno výběrové řízení zaměřeno na malé projekty a alespoň jedno výběrové řízení na velké projekty, přičemž tyto dva typy projektů si vzájemně nekonkurují,

·velké: patří sem výběrová řízení, z nichž byly vyloučeny malé projekty nebo v nichž nebyl stanoven maximální limit kapacity.

Solární fotovoltaika

Z výsledků analýzy pro období 2010–2020 vyplývá, že Chorvatsko, Estonsko, Francie a Polsko jsou země, v nichž byl v některých letech návrh výběrového řízení přímo zaměřen pouze na malé projekty. V Chorvatsku proběhlo jedno výběrové řízení a v Estonsku se uskutečnila dvě pilotní výběrová řízení zaměřená pouze na malé projekty, obě země však plánují v brzké době zavést výběrová řízení pro velké projekty. V Polsku byla výběrová řízení zahájena v letech 2016 a 2017 výběrovými řízeními pro malé projekty, ale v pozdějších letech byla souběžně organizována i výběrová řízení pro velké projekty. První výběrová řízení ve Francii byla zaměřena i na malé projekty: v letech 2014 a 2016 se konal pouze tento druh aukcí. Průměrná velikost projektů v těchto výběrových řízeních je velmi malá a pohybuje se od 0,24 MW do 0,65 MW.

V mnoha zemích – v Dánsku, Francii, Řecku, Maďarsku, Itálii, Lucembursku a Polsku – byl uplatněn zvláštní režim pro malé projekty v rámci možnosti „kategorie velikosti“. Kromě toho Nizozemsko použilo dynamický typ anglické aukce s různými maximálními cenami pro různé velikosti fotovoltaických projektů. V případě fotovoltaiky lze tedy toto řešení, kdy se během jednoho roku pořádají paralelní výběrová řízení, z nichž jedno je zaměřeno na malé projekty, považovat v Evropě za běžné, ale nikoliv za univerzální. Kategorizace podle velikosti vede k udržení průměrné velikosti projektu blíže k malým projektům, neboť průměrná velikost se pohybuje mezi 0,38 MW (Itálie) a 5,45 MW (Dánsko).

Větrná energie na pevnině

Možnost výběrových řízení, která zvýhodňují malé projekty, je u větrné energie na pevnině méně častá než u fotovoltaiky – v roce 2020 pořádalo tato řízení pouze Estonsko a do roku 2018 Polsko. Průměrná velikost projektu v obou zemích je v těchto souvisejících časových obdobích menší než 1 MW.

U ostatních tří typů návrhů jsou výsledky v Evropě velmi různorodé, což vede k velmi rozdílným průměrným velikostem získaných zakázek. Nejmenší velikost projektů byla zjištěna v Estonsku, a to méně než 0,5 MW, avšak nízké hodnoty existovaly v daném období také v Itálii, Slovinsku a Nizozemsku. Uvedené výsledky naznačují, že malé větrné elektrárny na pevnině jsou pro evropský energetický mix životaschopným řešením.

V následující tabulce jsou uvedeny výsledky pro celou EU týkající se průměrné velikosti zadaných projektů v rámci čtyř přístupů k návrhu výběrového řízení, které umožňují učinit níže uvedené závěry s ohledem na velmi rozdílnou skladbu možností návrhu výběrového řízení mezi fotovoltaikou a větrnou energií na pevnině. Za prvé, existují výběrová řízení zaměřená na zvýhodnění malých větrných elektráren. Za druhé, řešení „kategorie velikosti“ vede v průměru k nižší průměrné velikosti projektu ve srovnání s „vyváženým“ řešením. Za třetí, pokud neexistuje maximální limit kapacity a nejsou použity žádné kategorie velikostí, ve výsledcích aukcí obvykle dominují velmi velké projekty.

Zdroj: vlastní výpočet na základě IRENA (2021)

Obrázek 7. Průměrná velikost zadaných projektů v EU v rámci čtyř možností návrhu pro fotovoltaiku a větrnou energii na pevnině

Je však důležité poznamenat, že omezení velikosti ve výběrových řízeních je spojeno s výrazným poklesem cenové efektivity, což je dáno také úsporami z rozsahu, přístupem k lepším lokalitám, financováním a dalšími faktory. Náklady na podporu v kategorii malých projektů jsou obvykle vyšší než v kategorii velkých projektů, jak ukazuje následující tabulka:

Zdroj: aukční databáze AURES II

Obrázek 8: Srovnání výsledků malých a velkých aukcí z hlediska průměrných cen zadaných projektů

Výsledky ukazují, že samostatná výběrová řízení pro malé podniky mají významnou cenovou přirážku, ve většině případů vyšší než 10 EUR/MWh, s výjimkou fotovoltaiky v Polsku a ve Francii. Tento cenový bonus je výrazně vyšší u větrných elektráren na pevnině (30–40 EUR/MWh) než u fotovoltaických elektráren (v průměru kolem 11 EUR/MWh). Zavedení specifikací výběrových řízení, které zvýhodňují malé projekty, je proto spojeno s další finanční zátěží v podobě nákladů na podporu vyplácených zadaným projektům.

3.5 Dopady na životní prostředí

Dimenze účinnosti „omezovat dopady na životní prostředí“ podle čl. 4 odst. 8 písm. e) směrnice o obnovitelných zdrojích energie je výzvou, neboť teoretická souvislost mezi přidělováním podpory na základě aukcí a omezením dopadů na životní prostředí není zřejmá. Hlavním určujícím faktorem dopadů na životní prostředí není to, zda je přidělení podpory založeno na správním, tržním nebo výběrovém řízení, ale to, jaký je dopad kapacit obnovitelných zdrojů energie, např. tím, že nahrazují konvenční elektrárny, a tím snižují emise skleníkových plynů, což závisí na mnoha dalších faktorech, například na konkrétních environmentálních předpisech a lokalitě zařízení. Projekty v oblasti obnovitelných zdrojů energie mohou mít také řadu dopadů na další environmentální cíle, například znečištění půdy, vody, ovzduší a hluk nebo přírodní stanoviště. Proto je tato dimenze analyzována prostřednictvím případových studií, které ukazují některé konkrétní prvky návrhu, jež souvisejí s širšími dopady na životní prostředí u zadaných projektů v oblasti obnovitelných zdrojů energie. Tyto prvky návrhu, které nesouvisejí s „hlavními cíli“ daného opatření podpory, mohou podle pravidel státní podpory tvořit až 30 % váhy všech výběrových kritérií ve výběrovém řízení 15 , a představují tak možnou důležitou páku, která může přispět k dosažení konkrétních politických cílů (např. oběhového hospodářství s kritérii v oblasti recyklovatelnosti nebo jinými kritérii v oblasti udržitelnosti). Tato kritéria však musí být pečlivě navržena, aby nevyvolávala protekcionistické účinky, které nejsou v souladu s politikami EU nebo pravidly WTO.

Případová studie – Itálie

Itálie zavedla v letech 2019–2021 režim výběrových řízení se sedmi samostatnými koly aukcí. Byly vytvořeny různé koše, a to podle velikosti plánovaných projektů (prahová hodnota 1 MW) a technologií.

V případě malých vodních elektráren (méně než 1 MW) umožňovala kritéria výběrového řízení, aby se vodní elektrárna, která je v souladu se seznamem environmentálních vodohospodářských podmínek, umístila ve výběrovém řízení na vysokém místě, a to nezávisle na nabídnuté ceně. Ve všech kolech výběrových řízení (s výjimkou posledního) došlo v aukcích k převisu nabídky, čímž bylo dosaženo jednoho z cílů výběrového řízení, neboť zvítězily projekty, které byly lepší z hlediska kvality vody. Na druhou stranu, návrh výběrového řízení vytvářel negativní motivaci ve smyslu nesoutěžního podávání cenových nabídek, neboť projekty, které splnily požadované podmínky, měly jisté vítězství, a tak téměř všechny tyto projekty dosáhly maximální aukční ceny.

V případě fotovoltaických elektráren (s výkonem nižším než 1 MW) byla do výběrového řízení zařazena samostatná kategorie projektů, kdy jsou střešní solární panely instalovány jako náhrada za azbest nebo břidlici. Kromě toho tyto projekty získaly prémii 10 EUR/MWh ve srovnání s jinými typy malých fotovoltaických projektů. Výsledky přidělených kapacit v jednotlivých kolech výběrových řízení ukazují, že zájem o malé projekty fotovoltaických elektráren neustále roste (8 MW v prvním kole, v sedmém kole zvýšení na 110 MW). V této speciální kategorii fotovoltaických elektráren však byly objemy nabízené vládou v daném kole výběrového řízení velmi vysoké, což vedlo k tomu, že ve všech aukčních kolech byl nedostatečný počet zájemců, v důsledku čehož se nabídkové ceny pohybovaly velmi blízko maximální ceny. Kromě toho je možné zjistit přizpůsobivé chování uchazečů, kteří v prvním kole nabídli o 0,4 % nižší cenu ve srovnání s maximem, a v pátém kole se tato hodnota snížila na 0,01 %, čímž se výběrové řízení stalo z hlediska nákladové efektivnosti neoptimálním.

V tomto případě tedy výběrová řízení zaměřená na projekty s konkrétními dopady na životní prostředí, které nesouvisejí se snižováním emisí skleníkových plynů, dosáhla svých cílů, ale nepodpořila hospodářskou soutěž a určování cen.

Případová studie – Nizozemsko

Nizozemsko uplatňovalo výběrová řízení pouze na základě ceny, avšak mělo požadavky předběžného výběru, včetně úplného posouzení dopadů na životní prostředí u výběrových řízení, která jsou pro danou lokalitu specifická. Tím je zajištěno, že před rozhodnutím o vítězném uchazeči budou zohledněny důsledky projektu pro životní prostředí a že se veřejnost bude podílet na rozhodování ex ante.

Faktické poznatky nenaznačují existenci rizika, že environmentální kritérium uplatněné před výběrovým řízením má vliv na cenu. V případě Nizozemska, kde je posuzování dopadů na životní prostředí povinné ex ante, je konečná cena nižší než v jiných (srovnatelných) zemích, kde tomu tak není. Potvrzuje se tak, že i v případě výběrových řízení, která zohledňují dopad projektů na životní prostředí, lze dosáhnout znatelného snížení nákladů.

Zkušenosti z Nizozemska navíc ukazují, že požadavky předběžného výběru z hlediska životního prostředí zabraňují riziku zpoždění při uvádění projektů do provozu, což má pozitivní vliv na míru realizace. V zemích, kde je administrativní proces zdlouhavý, by však požadavek ex \ante na environmentální schválení mohl výběrové řízení příliš zkomplikovat a způsobit riziko nedostatečného počtu zájemců.

Případová studie – Španělsko

V roce 2020 Španělsko schválilo soubor nařízení o výběrových řízeních na energii z obnovitelných zdrojů. Patří do něj povinnost uchazečů předložit ve výběrovém řízení strategický plán s odhadem dopadů projektu na průmyslový hodnotový řetězec, který se zveřejňuje na internetových stránkách ministerstva pro ekologickou transformaci a demografickou výzvu. Strategický plán musí obsahovat strategii oběhového hospodářství ve vztahu k nakládání se zařízením na konci jeho životnosti a analýzu uhlíkové stopy během životního cyklu zařízení, včetně výroby a přepravy hlavních používaných zařízení. Cílem tohoto požadavku je zavést kritéria předběžného výběru, která umožní účast pouze projektům, jejichž dodavatelské řetězce splňují předem definovanou emisní normu. Od uchazečů se proto požaduje, aby prokázali schopnost rozvíjet projekt v souladu s „vnějšími efekty“ životního prostředí a dosáhnout maximální možné účinnosti zdrojů a co nejlepší provozní výkonnosti v celém hodnotovém řetězci, což nakonec přinese pozitivní dopad, který bude výsledkem vývoje a výstavby zařízení.

3.6 Lokální akceptovatelnost

Dimenze účinnosti „zajistit lokální akceptovatelnost“ podle čl. 4 odst. 8 písm. f) směrnice o obnovitelných zdrojích energie je chápána jako souhlas veřejnosti s podporou obnovitelných zdrojů energie na úrovni místní komunity. Mezi příklady námitek proti větrným elektrárnám patří pociťovaná hluková zátěž, možné související škody na místní fauně a flóře způsobené turbínami a dopad na krajinu. Obyvatelé žijící v blízkosti bioplynových stanic si často stěžují na specifické fyzikální vlastnosti, například zápach z těchto stanic. V případě solárních elektráren patří k obavám negativní vliv na krajinu. Existují příklady možností návrhů výběrových řízení, které mohou zmírnit problémy spojené s lokální akceptovatelností, např. podporou sdílení přínosů projektů v oblasti obnovitelné energie s místními komunitami. Ty lze vnímat v souvislostech osvědčených postupů týkajících se přijetí ze strany komunity a jejího zapojení, které jsou popsány v pokynech Komise k urychlení postupů udělování povolení 16 .

U větrných elektráren v Polsku se nyní uplatňují kritéria předběžného výběru týkající se lokality, kde obce deklarují svou ochotu poskytnout pro větrnou energii infrastrukturu. V tomto případě je prvkem návrhu zapojení místních samospráv ex ante do rozhodování o budoucích investicích do větrné energie na pevnině po konzultaci s obyvatelstvem. Ve Španělsku povinnost uchazeče předložit strategický plán, který je zmiňován v předchozích dimenzích, zahrnuje odhady vlivu na místní zaměstnanost a příležitostí pro rozvoj místního podnikání.

Zadavatelé výběrových řízení v Německu, Irsku a Francii se rozhodli navrhnout pravidla, která zvýší lokální akceptovatelnost tím, že zvýhodní energetické komunity.

V případě Německa podpořily příznivé podmínky stanovené v minulém zákoně o obnovitelných zdrojích energie projekty komunitního vlastnictví, přičemž v prvních třech kolech do listopadu 2017 bylo projektům energetických komunit přiděleno více než 90 % z celkového objemu aukcí ve výši 2 890 MW. Po dvou letech však získalo stavební povolení pouze 167 MW z přidělených projektů v oblasti větrné energie. Kromě toho byla velká část této kapacity přidělena pouze třem profesionálním předkladatelům více projektů, kteří spolupracovali s fyzickými osobami na 60 projektech o celkovém objemu 1 GW, čímž formálně zachovali většinu hlasovacích práv pro občany. Po zrušení těchto mírných požadavků na podávání nabídek se podíl komunitních projektů ve výběrových řízeních výrazně snížil, a to ze 71–88 % objemu cenových nabídek v roce 2017 na méně než 16 % na konci roku 2018.

Přednostní zacházení s energetickými komunitami je navrženo také v Irsku, kde je za účelem usnadnění účasti energetických komunit ve výběrových řízeních vyčleněna samostatná kategorie. Tento koš ad hoc je definován společně se zavedením prahových hodnot velikosti, přičemž cílem je zabránit diskriminaci některých aktérů. Z 82 projektů v oblasti obnovitelných zdrojů energie, které byly zadány po schválení výsledků prvního výběrového řízení vládou, jich sedm realizují energetické komunity (pět projektů v oblasti solární energie a dva projekty v oblasti větrné energie na pevnině). V důsledku toho se objevili noví profesionální předkladatelé projektů na místní úrovni, kteří se do tvorby těchto projektů aktivně zapojili.

V roce 2016 byl ve Francii zaveden zvláštní „bonus“ za účast občanů, jehož cílem je zvýšit přijetí ze strany veřejnosti. Aby se uchazeči stali způsobilými pro získání tohoto bonusu, prokazovali lokální účast pomocí dvou různých modelů vlastnictví: i) výše kapitálu v držení občanů nebo ii) účast občanů na celkovém financování projektu. Bonus spočívá v dodatečné platbě ve výši 0,1 nebo 0,3 centů/kWh k nákladům na podporu stanoveným ve výběrovém řízení, která bude poskytována po celou dobu trvání smlouvy v délce 20 let. Od roku 2016 požádalo o bonus v průměru 36 % všech projektů, které zvítězily ve všech kolech výběrových řízení. Zkušenosti ukazují, že bonus úspěšně motivoval předkladatele projektů k participativnějším vlastnickým strukturám. Zapojení fyzických osob do financování projektů obnovitelných zdrojů energie profesionálními předkladateli projektů ve Francii probíhalo prostřednictvím specializovaných crowdfundingových platforem. Mezi lety 2014 a 2017 vzrostly finanční prostředky od občanů zmobilizované na projekty v oblasti obnovitelných zdrojů energie prostřednictvím těchto platforem ze 120 000 EUR na 20,5 milionu EUR. Přesto se objevily i některé problémy. Tento bonus byl využíván především předkladateli projektů za tím účelem, aby zvýšili své šance na vítězství ve vysoce konkurenčních kolech výběrových řízení. Kritérium způsobilosti, podle něhož musí mít občané hlavní bydliště ve stejné oblasti, jako je místo realizace projektu, nebo v sousední oblasti, znamená v regionech s nižší hustotou obyvatelstva problém. Komunitní aktéři jsou v řízení obvykle zastoupeni pouze nepřímo v souhrnu, přičemž předkladatelé projektů jsou vázáni kritérii způsobilosti pro získání bonusu za účast občanů jen po dobu tří let od data uvedení do provozu.

3.7 Bezpečnost dodávek a integrace sítě

Poslední dimenze účinnosti „zaručit bezpečnost dodávek a integraci sítě“ podle čl. 4 odst. 8 písm. g) směrnice o obnovitelných zdrojích energie je vykládána jako dopad výběrových řízení na udržení stability energetického systému, vyrovnávání výroby a poptávky s tím, že se zohledňuje kolísavost výroby z obnovitelných zdrojů, které mají být integrovány do sítě.

Tato dimenze opět jen málo souvisí s dopady výběrových řízení, ale souvisí spíše s vnějšími faktory. Několik případových studií nicméně uvádí příklady toho, jak se bezpečnost dodávek a integrace sítě odráží v návrhu výběrového řízení s cílem usnadnit nejen zavádění nových kapacit obnovitelných zdrojů, ale i jejich účinnou integraci do systému. Kromě případových studií není v EU běžné motivovat flexibilní energetiku prostřednictvím výběrových řízení na obnovitelné zdroje, kde je výroba doplněna technologií skladování.

Případová studie – Portugalsko

Výběrové řízení na fotovoltaické elektrárny v Portugalsku v roce 2019 bylo navrženo s konkrétními prvky zaměřenými na umístění těchto zařízení tam, kde mohou odlehčit přetížení v systému. Ve dvanácti po sobě jdoucích kolech výběrových řízení se možní výrobci ucházeli o práva na připojení k síti, a to v různých pevně daných lokalitách v Portugalsku. Toto výběrové řízení fakticky podpořilo fotovoltaické elektrárny přidělením omezených kapacit pro připojení spíše než odměnou za výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů.

Téměř ve všech kolech výběrového řízení silně převažovala nabídka, přičemž nabídkové ceny byly rekordně nízké a výrazně nižší než tržní ceny, což ve skutečnosti vedlo k povinnosti zpětného splácení výrobci. Pro kapacitu připojení k síti ve výši 1 400 MW, která byla předmětem výběrového řízení, byly podány nabídky celkem na 10,19 GW, přičemž přidělená kapacita činila 1 150 MW. Rozdíl mezi kapacitou nabízenou ve výběrovém řízení a přidělenou kapacitou je způsoben tím, že u jedné z nabízených částí nebyla v aukci obdržena žádná nabídka a pro další část byla podána pouze jedna nabídka. Uvedené ukazuje, že navzdory velkému převisu nabídky, k němuž v průměru docházelo, nebyli uchazeči ochotni podávat nabídky týkající se lokalit, které nejsou atraktivní z důvodu nízkého potenciálu obnovitelných zdrojů energie. Tento scénář ukazuje významnou nevýhodu aukcí organizovaných pro určitou lokalitu, kdy nevhodný výběr této lokality může vést k nedostatečné nabídce a v mimořádném, ale reálném případě k nulovému počtu podaných cenových nabídek.

Na druhé straně portugalský model umožňuje optimální rozdělení výroby s ohledem na stávající kapacitu sítě. V systému s nedostatkem dostupných přípojných míst naznačuje režim výběrových řízení pro jednotlivé oblasti, že tento prvek návrhu řízení by se mohl stát novým způsobem, jak podpořit minimalizaci nákladů a integrovat velké množství kolísavých obnovitelných zdrojů a optimalizovat omezenou přenosovou infrastrukturu. V tomto případě není cílem, aby zařízení na výrobu energie z obnovitelných zdrojů získávala podporu nad rámec tržní ceny, ale aby výrobci soutěžili o přidělení omezených kapacit pro připojení k síti.

Případová studie – Německo

Německo zavedlo specifický návrh výběrového řízení navržený pro připojení obnovitelných zdrojů k síti. V systému pro přidělování zakázek vítězům výběrových řízení je zohledněna lokalita zařízení na výrobu energie. Ve výběrových řízeních jsou vymezeny určené oblasti rozšíření přenosové sítě, které jsou značně přetížené a v nichž síť vyžaduje další modernizaci. V těchto oblastech je stanoven maximální objem výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů z projektů větrných elektráren, což umožňuje, aby se nové projekty větrných elektráren na moři nebo na pevnině, které byly zadány ve výběrových řízeních, přizpůsobily plánům rozvoje přenosové soustavy v Německu. Nabídky projektů, které se nacházejí v jedné z těchto přetížených oblastí, jsou navíc znevýhodněny tím, že se k jejich nabídkové ceně připočítává virtuální prémie, což ve výběrovém řízení snižuje jejich konkurenceschopnost.

Druhý typ výběrového řízení zavádí zvláštní koš pro projekty kombinující výrobu energie z obnovitelných zdrojů a její skladování. V Německu proběhlo první kolo výběrového řízení tohoto druhu v roce 2021 a byla v něm přidělena kapacita 258 MW, a to 18 projektům fotovoltaických elektráren s ukládáním energie. Do výběrového řízení bylo podáno 43 nabídek o celkovém objemu 509 MW. Režim odměňování spočíval v pevné prémii, což znamená, že tato cena by měla být připočtena navíc k tržní ceně jako podpora. Nabídky byly výrazně nižší než cenové maximum stanovené v výběrovém řízení (75 EUR/MWh), přičemž přidělené zakázky se pohybovaly v průměru mezi 43 a 45 EUR/MWh. Z pohledu výběrových řízení s pevnou výkupní prémií, kdy v roce 2019 toto výběrové řízení v Dánsku vedlo k průměrné ceně 2 EUR/MWh, však hodnoty z německého příkladu vykazují výrazně vyšší náklady na podporu hybridních projektů, které kombinují výrobu a skladování.

4. Závěr

Nejdůležitějším obecným závěrem této zprávy je, že zavedení výběrových řízení na obnovitelné zdroje energie bylo pro Evropskou unii jednoznačným úspěchem. Analýza dimenzí účinnosti ukazuje, že v mnoha členských státech výběrová řízení výrazně snížila náklady na podporu ve srovnání s administrativními režimy, zvýšila využití kapacit obnovitelných zdrojů a poskytla pevný rámec pro technologické zlepšení.

Snížení nákladů se zdá být jednoznačně tou dimenzí, kde výběrová řízení na obnovitelné zdroje energie přinesla největší užitek. Tvůrci politik přešli od nabídek administrativně stanovených výkupních tarifů k soutěžním režimům nabídek s cílem zjistit nezbytnou úroveň podpory, a tím i přidělit určitému energetickému nebo kapacitnímu produktu nejnižší možnou dotaci. Zapojení tržních sil prostřednictvím výběrových řízení přispělo k lepšímu určování cen a vyvinulo tlak na snížení nákladů na projekty, což následně vedlo k nižším nákladům na podporu a ke snížení zátěže pro spotřebitele a státní rozpočet.

Výběrová řízení dosáhla pozitivních výsledků, pokud jde o navýšení kapacity, a také pokud jde o vysokou míru realizace zadaných projektů, a to bez ohledu na další faktory. V některých zemích se zavedení výběrových řízení stalo regulačním opatřením, které nastartovalo rozsáhlé zavádění některých technologií obnovitelných zdrojů, zatímco v řadě zemí výběrová řízení přispěla k rychlejšímu tempu zavádění obnovitelných zdrojů.

Pokud jde o technologický rozvoj, je úloha výběrových řízení méně jasná. Poskytla pevný rámec pro zlepšení, zejména u těch zemí, kde v době zavedení výběrových řízení nebyla technologie dosud vyspělá. Zdá se však, že hlavním činitelem technologického rozvoje obnovitelných zdrojů jsou vnější faktory, které souvisejí s celosvětovými technologickými trendy.

V řadě zemí byla účast malých aktérů usnadněna pomocí konkrétních prvků návrhu výběrového řízení. Pokud se však zavedou prahové hodnoty pro malé projekty, sníží se nákladová efektivnost výběrového řízení a dochází k vyšší úrovni nákladů na podporu.

Výběrová řízení mohou zajistit, že před konečným rozhodnutím o přidělení projektů budou zohledněny i jiné dopady na životní prostředí než jen snížení emisí. Proto mohou přispět k dosažení různých cílů v oblasti životního prostředí. Výběrová řízení mohou mít vliv i na to, jak veřejnost přijímá obnovitelné zdroje energie a na bezpečnost dodávek. Soutěžní řízení mohou přispět k dosažení cílů těchto tří posledně uvedených dimenzí prostřednictvím konkrétních prvků návrhu výběrového řízení, které zavádějí další kritéria výběru. Lze však formulovat obecný závěr, že mezi zaváděnými prvky návrhu a cenovou efektivitou často dochází ke kompromisu.

Pokud jde o nadcházející období, lze na základě faktických poznatků z výsledků minulých výběrových řízení očekávat, že režimy výběrových řízení mohou v budoucnosti čelit určitým výzvám a změnám. Nedávné výsledky výběrových řízení v oblasti fotovoltaiky a větrných elektráren na pevnině ukazují, že realizační ceny se velmi blíží dlouhodobě očekávaným velkoobchodním cenám, přičemž v některých případech jsou i nižší, zejména pokud jsou velkoobchodní ceny neočekávaně vysoké. Tato skutečnost ospravedlňuje volbu obousměrné klouzavé prémie jako možnosti pro návrh výběrového řízení, zejména v případě vyspělých technologií, které se blíží stavu, kdy již není veřejná podpora nutná, nebo v tomto stavu již jsou. Vzhledem k tomu, že výběrová řízení byla původně organizována jako nástroj pro poskytování podpory, může se jejich úloha snižovat. Objevují se faktické poznatky, že dohody o nákupu elektřiny se stávají atraktivním způsobem, jak tržně rozvíjet projekty v oblasti obnovitelných zdrojů energie. To bude mít dopad na návrh aukcí, které by se tak mohly potýkat s nižší účastí, zejména v případě trhů, kde v oblasti obnovitelných zdrojů existuje relativně malý počet projektů. Znamená to, že režimy výběrových řízení budou muset být upraveny tak, aby doplňovaly projekty obnovitelných zdrojů, které jsou (částečně) financovány prostřednictvím dohod o nákupu elektřiny, nebo s nimi byly sladěny.

I když by výběrová řízení mohla ztratit na významu, pokud jde o finanční podporu, zachovala by si svou strategickou roli nástroje pro účinné rozdělování omezených zdrojů. Příklady, jako jsou aukce v Portugalsku, které přidělují kapacity pro připojení k síti, ukazují, že výběrové řízení lze nově vymezit a spojit s integrací sítě, spíše než jej spojovat s jeho původním cílem, kterým je přidělení provozní podpory.

Další dopady režimů podpory výběrových řízení jako nástroje, který podporuje zavádění obnovitelných zdrojů energie a tím přispívá k cílům Zelené dohody pro Evropu a provádění plánu REPowerEU, jakož i přesné dopady nejnovějších trendů v oblasti výběrových řízení, se teprve ukážou a budou popsány v příští zprávě Komise podle čl. 8 odst. 4 směrnice o obnovitelných zdrojích energie.

(1)

Podle zprávy rady CEER „Status Review of Renewable Support Schemes in Europe for 2018 and 2019“ (Přezkum stavu režimů podpory výroby energie z obnovitelných zdrojů v Evropě za roky 2018 a 2019) z 28. června 2021 získalo v roce 2018 podporu 62 % elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů.

(2)

Pokyny pro státní podporu v oblasti životního prostředí a energetiky na období 2014–2020 (2014/C 200/01) a pokyny pro státní podporu v oblasti klimatu, životního prostředí a energetiky na rok 2022 (2022/C 80/01).

(3)

Při analýze dopadů výběrových řízení v rámci konkrétního ukazatele se věnuje zvláštní pozornost tomu, aby se co nejvíce vyloučily vnější faktory nesouvisející s režimem podpory, které by mohly přímo či nepřímo ovlivnit daný ukazatel. Příkladem těchto faktorů je regulace odvětví, technologický vývoj a makroekonomické trendy.

(4)

Databáze AURES, dostupná na adrese: http://aures2project.eu/auction-database/  

(5)

 „Study on the performance of support for electricity from renewable sources granted by means of tendering procedures in the Union“ (Studie o účinnosti podpory pro elektřinu z obnovitelných zdrojů poskytované prostřednictvím výběrových řízení v Unii)
[DOI 10.2833/93256; ISBN 978-92-76-58625-8], vypracovaná společnostmi MRC Consultants and Transaction Advisers a REKK Energiapiaci Tanacsado Kft. Zadavatelem studie je Evropská komise.

(6)

V případě Maďarska a Itálie jsou v tabulce uvedeny aukce zaměřené na různé velikosti fotovoltaických projektů.

(7)

Pokud je v systému jednosměrných prémií tržní cena nižší než cena dosažená v aukci, dostanou výrobci podporu, která tento rozdíl pokryje, a pokud je tržní cena vyšší, mohou si ponechat nadměrný příjem. Obousměrná prémie funguje podobně, avšak nadměrný příjem musí výrobce vrátit. V režimu pevné prémie dostávají výrobci pevně stanovenou výši nadměrného příjmu přesahujícího tržní cenu.

(8)

REPowerEU: společná evropská akce pro cenově dostupnější, bezpečnější a udržitelnější energii, COM(2022) 108 final, 8. 3. 2022.

(9)

Celkové měrné náklady na výrobu energie jsou průměrné čisté současné náklady na výrobu elektřiny pro elektrárnu po dobu její životnosti, které zahrnují součet všech investičních nákladů, provozních nákladů a nákladů na údržbu po dobu životnosti, vydělený celkovým objemem elektrické energie vyrobené během této životnosti. Hodnota se upraví použitím metody WACC (vážených průměrných nákladů kapitálu), aby se získala současná hodnota.

(10)

Podle agentury IRENA (IRENA, „Renewable Power Generation Costs for 2020“ (Náklady na výrobu energie z obnovitelných zdrojů pro rok 2020), IRENA, Abú Zabí, 2021, https://www.irena.org/publications/2021/Jun/Renewable-Power-Costs-in-2020 ) se náklady na fotovoltaiku v tomto období celosvětově snížily o 83 % (průměrné roční snížení o 16 %), zatímco náklady na větrnou energii na pevnině klesly o 47 % (průměrné roční snížení o 6 %).

(11)

Databáze agentury IRENA (2021) začíná v případě fotovoltaiky rokem 2010 a neobsahuje údaje z Francie za rok 2012, kdy se v zemi konala první aukce. V případě Španělska nejsou k dispozici údaje o celkových měrných nákladech na výrobu energie za roky 2016, 2017 a 2018, přičemž aukce začaly v roce 2017, a proto lze porovnávat pouze úroveň cen před aukcemi a po nich, nikoli však míru poklesu.

(12)

Výklad vysoké míry realizace jako podílu projektů ve výběrovém řízení, které jsou realizovány v plném rozsahu a včas, by přesahoval rámec této zprávy, neboť závisí na vlastnostech návrhu výběrového řízení (např. systém sankcí, požadavky předběžného výběru atd.), a tedy na volbě varianty výběrového řízení, která by vyžadovala vzájemné srovnání.

(13)

Ve Španělsku byl zaveden výkupní tarif, ale jeho platnost byla pozastavena, proto v rámci tohoto režimu nebylo povoleno budovat nové projekty.

(14)

V roce 2021 činil celkový objem smluvních kapacit dohod o nákupu elektřiny v Evropě 6,7 GW, přičemž vedoucí postavení na trhu zaujímají Španělsko, Švédsko a Německo.

(15)

Pokyny Komise pro státní podporu v oblasti klimatu, životního prostředí a energetiky na
rok 2022, (2022/C 80/01), s. 50.

(16)

 SWD/2022/0149 final, 18. 5. 2022.