EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 23.11.2021

COM(2021) 714 final

ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

První výroční zpráva o prověřování přímých zahraničních investic do Unie

{SWD(2021) 334 final}

ÚVOD

Tato zpráva je první výroční zprávou Evropské komise o uplatňování nařízení EU o prověřování přímých zahraničních investic (dále jen „nařízení o prověřování přímých zahraničních investic“ nebo „nařízení“).

Před vstupem nařízení o prověřování přímých zahraničních investic v platnost dne 11. října 2020 neexistovala v těchto záležitostech mezi členskými státy a Evropskou komisí celounijní formalizovaná spolupráce. Evropská komise nehrála při prověřování přímých zahraničních investic do EU žádnou úlohu.

V posledních letech došlo k jasné změně profilů investorů a struktury investic, tj. ke zvýšení počtu investorů ze zemí, které nejsou členy OECD, příležitostně s vládní podporou nebo pod vedením vlády, jejichž motivace ke konkrétní investici nemusí být vždy výhradně komerční 1 . Nařízení o prověřování přímých zahraničních investic – a právní předpisy a mechanismy jednotlivých členských států EU pro jejich prověřování – odrážejí velký důraz na ochranu bezpečnosti nebo veřejného pořádku a silné povědomí o kritičnosti některých investičních cílů, jako jsou kritická infrastruktura a vstupy, včetně určitých technologií, určitých odvětví jako zdravotnictví, a o rizicích, jež mohou investice určitých investorů představovat.

Tato zpráva zajišťuje transparentnost, pokud jde o činnost prověřování přímých zahraničních investic v EU a vývoj vnitrostátních prověřovacích mechanismů. Přispívá k odpovědnosti Unie v oblasti, kde vzhledem k dotčeným bezpečnostním zájmům není transparentnost týkající se jednotlivých transakcí možná ani vhodná.

Tato první výroční zpráva, založená na zprávách 27 členských států a jiných zdrojích, potvrzuje jasnou přidanou hodnotu nařízení a mechanismu spolupráce.

Zpráva se skládá ze čtyř kapitol:

·kapitola 1 o číselných údajích a trendech přímých zahraničních investic do EU,

·kapitola 2 o vývoji právních předpisů v členských státech,

·kapitola 3 o prověřovacích činnostech členských států,

·kapitola 4 o fungování spolupráce EU v oblasti prověřování přímých zahraničních investic.

Tato výroční zpráva se přijímá současně s výroční zprávou o kontrolách vývozu zboží dvojího užití. Prověřování přímých zahraničních investic i kontroly vývozu jsou důležitými nástroji pro strategické kontroly obchodu a investic k zajištění bezpečnosti v Evropské unii.

KAPITOLA 1 – PŘÍMÉ ZAHRANIČNÍ INVESTICE DO EVROPSKÉ UNIE – TRENDY A ČÍSELNÉ ÚDAJE 2  

Mimořádný charakter roku 2020 a jeho dopad na přímé zahraniční investice, a to i na Evropskou unii, nejlépe vynikne při zasazení do kontextu širšího časového rámce 3 . To umožní porovnání s prostředím i s vývojem v období před pandemií COVID-19, jakož i s náznaky určitého oživení hospodářské činnosti v celosvětovém měřítku za první čtvrtletí roku 2021, včetně transakcí přímých zahraničních investic.

Jak znázorňuje obrázek 1 níže, v roce 2020 došlo k prudkému snížení toku světových přímých zahraničních investic na 885 miliard EUR, což je o 35 % méně než v roce 2019, kdy již dosahovaly výrazně nižších hodnot oproti úrovním roku 2018 4 . V EU měla pandemie COVID-19 ještě tvrdší dopady ve srovnání s celosvětovým průměrem, kdy příliv přímých zahraničních investic klesl v roce 2020 o 71 % na 98 miliard EUR, ve srovnání s 335 miliardami EUR v roce 2019. V roce 2020 činil příliv přímých zahraničních investic pouhých 0,7 % HDP EU-27, což představuje prudký pokles z 3,6 % v roce 2018 5 .

Obrázek 1: Tok přímých zahraničních investic ve světě a v EU

Zdroj: údaje OECD získané dne 20. května 2021.

Vývoj lze výstižně popsat jako „nerovnoměrný“. Negativní dopad na činnosti v oblasti přímých zahraničních investic je nerovnoměrný v závislosti na původu zahraničního investora, hostitelském členském státě EU a dotčených odvětvích (viz obrázky 2 a 3 a tabulka 1 níže, jež se zaměřují na dohody o fúzích a akvizicích v EU 6 ). V roce 2020 bylo ve srovnání s rokem 2019 ohlášeno o 34 % méně dohod o zahraničních fúzích a akvizicích 7 . Do konce roku 2020 a v prvním čtvrtletí roku 2021 došlo k pomalému oživování uzavírání dohod (+4,5 % oproti prvnímu čtvrtletí roku 2020), které však přesto zůstalo na úrovni o 30 % nižší než v roce 2019 (obrázek 2).

Obrázek 2: Obecné trendy u dohod o zahraničních fúzích a akvizicích v EU od ledna 2019 do března 2021

Zdroj: Výpočty JRC z údajů Bureau van Dijk získaných dne 6. května 2021. Trend se týká klouzavého průměru za 3 měsíce. Dohody o zahraničních fúzích a akvizicích označují obchody, u nichž je investor v konečném důsledku vlastněn subjektem ze země mimo EU.

K poklesu počtu akvizičních a fúzních transakcí (obrázek 3) došlo ve všech členských státech EU, přičemž obzvláště postiženy byly Francie a Švédsko. Německo, kde došlo k menšímu poklesu počtu akvizičních a fúzních transakcí, zaznamenalo snížení čínských investic a investic z USA, zatímco ve Španělsku a Nizozemsku došlo v roce 2020 ve srovnání s rokem 2019 k úbytku transakcí s investory ze zemí ESVO a z Koreje a Japonska.

Obrázek 3: Počet dohod o zahraničních fúzích a akvizicích podle cílové země EU: podíl na celkovém počtu v roce 2020 a procentní změna oproti roku 2019.

Zdroj: Výpočty JRC z údajů Bureau van Dijk získaných dne 6. května 2021.

Velká část zahraničních investic v Evropě v roce 2020 pocházela ze Spojených států (USA) a Kanady (téměř 35 % akvizičních a fúzních transakcí v EU), za nimi je Spojené království s 30,5 % 8 . Poté následují země ESVO s 12,1 % (7,5 % ze Švýcarska). Čína s 2,5 % (pokles ze 4 % v roce 2019) byla v roce 2020 čtvrtým největším zahraničním investorem v EU (tabulka 1) 9 .

Tabulka 1. Transakce zahraničních fúzí a akvizic v roce 2020 podle státní příslušnosti konečného vlastníka investora. Procentní změna v roce 2020 oproti roku 2019 a podíl na celkovém počtu v roce 2020.

Zdroj: Výpočty JRC z údajů Bureau van Dijk získaných dne 6. května 2021. 10

Ačkoli čínské investice do Evropy představují poměrně malý podíl obchodů, zaznamenaly nejprudší pokles od listopadu 2019, tj. dva měsíce před omezením volného pohybu osob v čínském Wu-chanu na konci ledna 2020, a to i přes předčasné znovuotevření čínské ekonomiky v polovině roku 2020.

Je třeba poznamenat, že hospodářská odvětví v Evropě nebyla pandemií COVID-19 postižena rovnoměrně (obrázek 4). V některých odvětvích, jako jsou zdravotnické vybavení, farmaceutická výroba a elektronický obchod, došlo k nebývalému nárůstu uzavírání dohod, zatímco jiná odvětví jako cestovní ruch, volnočasové aktivity, letecká a námořní doprava byla ovlivněna nepříznivě. Nejhůře zasaženým odvětvím byly ubytovací služby s více než 70% poklesem počtu zahraničních obchodů.

Obrázek 4: Dohody o zahraničních fúzích a akvizicích podle cílového odvětví EU, 1. čtvrtletí 2019 – 1. čtvrtletí 2021

Zdroj: Výpočty JRC z údajů Bureau van Dijk získaných dne 6. května 2021.

Čtvrtinu všech transakcí zahraničních fúzí a akvizic představuje výroba, jež v roce 2020 zaznamenala 40% pokles počtu dohod ve srovnání s rokem 2019, a vzhledem k tomu, že i v prvním čtvrtletí roku 2021 v meziročním srovnání stále zaostávala zhruba o 1,3 %, byly vyhlídky nadále pesimistické.

Pandemií a dalšími výzvami nejméně zasaženým odvětvím jsou informační a komunikační technologie (IKT), u kterých došlo v roce 2020 ve srovnání s rokem 2019 k poklesu jen o 12 %. V roce 2020 činily IKT 35 % veškerých dohod o zahraničních fúzích a akvizicích do EU a vůbec poprvé překonaly výrobní odvětví. IKT rovněž stimulovaly oživení v prvním čtvrtletí roku 2021 s meziročním nárůstem akvizičních a fúzních transakcí o 53 %, což zvyšuje počet obchodů v tomto odvětví na úroveň před pandemií COVID-19.

Další podrobnosti

Další podrobnosti o výše uvedených počtech, dopadu a oživení podle členských států a odvětví, investicích „na zelené louce“, původu zahraničních investorů v EU a účasti cizích států v zahraničních investorech v EU jsou uvedeny v oddíle 2 doprovodného pracovního dokumentu útvarů Komise.

11 KAPITOLA 2 – VÝVOJ PRÁVNÍCH PŘEDPISŮ V ČLENSKÝCH STÁTECH OD ROKU 2019 

Dosavadní vývoj

Přijetí nařízení EU o prověřování přímých zahraničních investic dne 19. března 2019 a jeho plné provedení od 11. října 2020 zahájilo novou éru.

Když v roce 2017 Evropská komise předkládala svůj návrh, bylo členských států s vnitrostátním mechanismem prověřování přímých zahraničních investic, ať již pro jednotlivá odvětví nebo s širší působností, celkem jedenáct. 12   K 1. červenci 2021 jich bylo už osmnáct (viz mapa níže). Kromě toho, že členských států s prověřovacím mechanismem přibylo, došlo rovněž k úpravě a rozšíření oblasti působnosti stávajících prověřovacích mechanismů členských států, do nichž je tak přebíráno stále více klíčových prvků nařízení, a to občas v doslovném znění. 13  

Nařízení EU o prověřování přímých zahraničních investic a mechanismy členských států EU k prověřování přímých zahraničních investic

Nařízení sice záměrně nestanoví dopodrobna, jakou formu a obsah by měly mechanismy členských států EU k prověřování přímých zahraničních investic mít, avšak stanoví určité klíčové prvky, jež by v každém vnitrostátním mechanismu prověřování přímých zahraničních investic měly být promítnuty.

Konkrétně článek 3 nařízení o prověřování přímých zahraničních investic stanoví povinnost každého členského státu EU s mechanismem prověřování přímých zahraničních investic zajistit, aby tyto mechanismy měly vymezené časové rámce, byly transparentní a nediskriminační, umožňovaly zohlednit připomínky jiných členských států a stanovisko Evropské komise, umožňovaly příslušným stranám podat opravný prostředek proti nepříznivému rozhodnutí vydanému orgánem pro prověřování přímých zahraničních investic a měly k dispozici opatření k tomu, aby zamezily obcházení mechanismů k prověřování přímých zahraničních investic a souvisejících rozhodnutí.

Evropská komise vyzvala všechny členské státy, aby zavedly vnitrostátní prověřovací mechanismus, naposledy ve svém sdělení o přezkumu obchodní politiky 14 :

„V oblasti bezpečnosti Komise opakuje podle nařízení o prověřování přímých zahraničních investic svou výzvu všem členským státům, aby zavedly a prosazovaly plnohodnotný mechanismus prověřování přímých zahraničních investic, který by řešil případy, u kterých by v důsledku akvizice nebo kontroly konkrétního podniku, infrastruktury nebo technologie vzniklo riziko pro bezpečnost nebo veřejný pořádek v EU. Komise bude i nadále uplatňovat mechanismus spolupráce s orgány členských států s cílem chránit bezpečnost a veřejný pořádek před rizikovými přímými zahraničními investicemi a zváží posílení mechanismu spolupráce zřízeného nařízením o prověřování přímých zahraničních investic.“

Evropská komise nadále pevně očekává, že všech 27 členských států EU zavede vnitrostátní mechanismy prověřování přímých zahraničních investic. Vnitrostátní prověřovací mechanismus ve všech 27 členských státech slouží k ochraně všech jednotlivých členských států před potenciálně rizikovými zahraničními investicemi ze třetích zemí. Rovněž poskytne nezbytné vazby pro mechanismus spolupráce v rámci nařízení o prověřování přímých zahraničních investic a zajistí, aby všech 27 členských států a Komise prověřovaly příslušné přímé zahraniční investice s ohledem na kolektivní bezpečnost členských států a Unie a na bezpečnost jednotného trhu a velmi vysokou úroveň hospodářské integrace, již umožňuje.

Kromě svých příslušných vnitrostátních prověřovacích mechanismů obecnější povahy přijalo pět členských států též dočasná opatření týkající se přímých zahraničních investic v souvislosti se zranitelností s ohledem na COVID-19 a snížené ceny aktiv EU, konkrétně jde o Francii, Itálii, Maďarsko, Polsko a Slovinsko 15 .

Vývoj v členských státech EU – mechanismy prověřování přímých zahraničních investic

Během vykazovaného období 24 z 27 členských států EU buď:

·přijalo nový vnitrostátní mechanismus prověřování přímých zahraničních investic,

·pozměnilo stávající mechanismus,

·nebo zahájilo konzultační nebo legislativní postup, u kterých se očekává, že vyústí v přijetí nového mechanismu nebo změn mechanismu stávajícího.

Ustanovení čl. 3 odst. 7 nařízení o prověřování přímých zahraničních investic stanoví povinnost členských států oznámit Evropské komisi jejich prověřovací mechanismy a jakékoli změny těchto mechanismů. Ustanovení čl. 3 odst. 8 stanoví povinnost Evropské komise zveřejnit seznam prověřovacích mechanismů členských států a v případě potřeby tento seznam pravidelně aktualizovat 16 . Navzdory řadě významných podobností mezi sebou vykazují vnitrostátní prověřovací mechanismy rovněž značné rozdíly, pokud jde o to, co představuje formální prověřování investic, použitelné lhůty, pokrytí, požadavky na oznamování a další prvky. Jak je podrobněji vysvětleno níže (kapitola 4 bod 3), zahajuje Komise studii s cílem prozkoumat tyto rozdíly mezi příslušnými právními předpisy členských států a jejich politické důsledky pro účinnost a účelnost mechanismu spolupráce EU. Pracovní dokument útvarů Komise připojený k této zprávě podává stručný popis vývoje právních předpisů v členských státech, pokud jde o příslušné vnitrostátní právní předpisy.

KAPITOLA 3 – PROVĚŘOVACÍ ČINNOSTI ČLENSKÝCH STÁTŮ V ROCE 2020 17

Zatímco nařízení o prověřování přímých zahraničních investic zavádí mechanismus spolupráce mezi Komisí a členskými státy EU pro prověřování přímých zahraničních investic, rozhodnutí o tom, jaké investice mají být prověřovány, schvalovány, podmiňovány nebo blokovány, přijímají členské státy provádějící prověřování podle svých příslušných pravidel a prověřovacího mechanismu. Tato kapitola tedy vychází z údajů poskytnutých členskými státy, jež se týkají případů prověřovaných podle jejich vlastních právních předpisů a prověřovacích mechanismů během celého roku 2020, a tyto údaje podává v souhrnné podobě 18 . Za rok 2020 oznámily členské státy při podávání zpráv Komisi podle článku 5 nařízení, že na základě žádosti o schválení přezkoumaly 1 793 investičních spisů. Tyto spisy se týkají přímých zahraničních investic do sedmi členských států podávajících zprávy.

Asi 80 % z těchto investičních spisů nebylo formálně prověřeno, a to buď z důvodu zjevného nedostatečného dopadu na bezpečnost nebo veřejný pořádek, nebo proto, že nespadaly do oblasti působnosti vnitrostátního prověřovacího mechanismu (tj. byly nezpůsobilé) (viz obrázek 5).

Zbylé případy (20 %) byly v členských státech podávajících zprávy podrobeny formálnímu prověření. Obrázek 6 obsahuje podrobné údaje o výsledku posouzení těchto formálně prověřených případů 19 .

Obrázek 6

Obrázek 6 znázorňuje, že 91 % formálně prověřených spisů bylo schváleno, velká většina bez podmínek (79 %), některé s podmínkami (12 %). Velmi malá část (2 %) byla zakázána a 7 % bylo stranami zrušeno z neznámých důvodů, takže nebylo nutné žádné rozhodnutí vnitrostátních orgánů.

Celkově tato čísla jasně ilustrují, že za rok 2020:

•  členské státy uplatňovaly své příslušné vnitrostátní právní předpisy týkající se prověřování přímých zahraničních investic,

•  byl rychle schválen značně vysoký podíl spisů (80 %),

•  ze zbývajících 20 % případů, jež byly formálně prověřeny, byl opět značně vysoký podíl schválen bez podmínek (79 %) a nízký podíl (12 %) byl schválen s podmínkami,

• u formálně prověřených spisů byly zákazy udělovány jen výjimečně (2 %),

• členské státy prověřující zahraniční investice a Evropská unie jako celek zůstávají vůči prověřování přímých zahraničních investic velmi otevřené a zasahují pouze ve velmi malém počtu případů, aby řešily dohody, které by mohly mít vliv na bezpečnost nebo veřejný pořádek.

KAPITOLA 4 – SPOLUPRÁCE EU V OBLASTI PROVĚŘOVÁNÍ PŘÍMÝCH ZAHRANIČNÍCH INVESTIC 20

1.Oznamování a další opatření přijatá podle nařízení o prověřování přímých zahraničních investic

V období od 11. října 2020 do 30. června 2021 předložilo 11 členských států celkem 265 oznámení podle článku 6 nařízení o prověřování přímých zahraničních investic. Přes 90 % těchto případů oznámilo pět členských států, a sice Francie, Itálie, Německo, Rakousko a Španělsko. Jak vyplývá z níže uvedených podrobností, oznámené transakce se značně liší, pokud jde o odvětví investičního cíle, původ konečného investora a hodnotu transakce.

Nařízení předpokládá, že posouzení transakcí přímých zahraničních investic probíhá ve dvou možných fázích. Veškeré oznámené transakce jsou posuzovány ve fázi 1, přičemž do fáze 2 postupuje pouze omezený počet transakcí 21 . Fáze 2 zahrnuje podrobnější posouzení případů, které by mohly mít vliv na bezpečnost nebo veřejný pořádek ve více než jednom členském státě nebo by mohly představovat rizika pro projekty či programy v zájmu Unie.

Tři odvětví s nejvyšším počtem transakcí představovala výroba, IKT a velkoobchod a maloobchod 22 .

Hodnota transakcí se ve většině případů pohybovala v rozmezí 10–100 milionů EUR, přičemž transakce v odvětví IKT představovaly nejvyšší hodnotu obchodovaného objemu a transakce v odvětví „Ostatní činnosti“ představovaly nejnižší rozpětí hodnot 23 .

Oznámené transakce vykazují široké rozpětí z hlediska hodnoty, kdy nejnižší hodnota obchodovaného objemu byla uvedena ve výši 1 200 EUR a nejvyšší přibližně 34 miliard EUR.

Obrázek 7

Z 265 oznámených případů bylo 80 % případů (212) uzavřeno Komisí ve fázi 1 a zbývajících 14 % případů (36) postoupilo do fáze 2, kdy byly od oznamujícího členského státu vyžádány dodatečné informace. Ke dni uzávěrky stále nebylo uzavřeno 6 % případů 24 . 

Dodatečné informace požadované Komisí při zahájení fáze 2 se značně liší v závislosti na konkrétní transakci a na podrobnostech a kvalitě podpůrných informací daného oznámení 25 .

Požadované informace obvykle zahrnují jeden nebo více z těchto údajů: údaje o výrobcích a/nebo službách cílové společnosti; možná klasifikace jakéhokoli dotčeného výrobku jako zboží dvojího užití; zákazníci, konkurenti a podíly na trhu; portfolio duševního vlastnictví a činnosti v oblasti výzkumu a vývoje cílové společnosti a další charakteristické rysy investora. Tyto informace jsou požadovány, aby bylo možné lépe posoudit kritičnost cíle nebo potenciální hrozby, jež investor představuje.

Hlavními dotčenými odvětvími u případů ve fázi 2 byly výroba, IKT a činnosti finančních služeb. Výroba a IKT představovaly 67 % všech případů ve fázi 2.

36 případů ve fázi 2 se týkalo šesti členských států. U všech případů ve fázi 2 činila průměrná doba trvání ode dne, kdy si Komise vyhradila právo vydat stanovisko, do dne, kdy obdržela dodatečné informace požadované od oznamujícího členského státu, 31 kalendářních dnů, a to v rozmezí od 2 do 101 kalendářních dnů.

Pokud jde o původ konečného investora, u 265 oznámených případů byly pěti hlavními zeměmi původu USA, Spojené království, Čína, Kanada a Spojené arabské emiráty.

Z 265 oznámených případů představovalo 29 % transakce přímých zahraničních investic spadající do více jurisdikcí, protože se týkaly několika členských států 26 . Hlavními odvětvími, jichž se tato oznámení týkala, byly výroba, IKT a velkoobchod a maloobchod.

Kromě 265 případů oznámených podle článku 6 nařízení použila Komise rovněž článek 7 nařízení.

Pokud jde o vydávání stanovisek Komise podle článků 6, 7 nebo 8 nařízení, tato stanoviska zůstávají podle článku 10 nařízení důvěrnými.

Stanoviska byla vydána v méně než 3 % všech oznámených případů a vydávají se pouze tehdy a pokud to okolnosti daného případu vyžadují, konkrétně rizikový profil investora a kritičnost investičního cíle. Jsou-li jakákoli doporučená zmírňující opatření vydána, musí být přiměřená a specifická vzhledem ke zjištěným rizikům a kritičnosti.

Stanoviska Komise mohou rovněž spočívat ve sdílení relevantních informací s prověřujícím členským státem a mohou rovněž navrhnout možná zmírňující opatření k řešení zjištěných rizik.

O prověřované transakci v konečném důsledku rozhoduje prověřující členský stát, a to i s ohledem na případné stanovisko Komise.

Výše uvedené údaje umožňují vyvodit řadu předběžných závěrů.

V prvé řadě dobře funguje mechanismus spolupráce u členských států, jež předkládají oznámení podle nařízení. Z 265 obdržených oznámení byla převážná většina (80 %) uzavřena ve fázi 1, tedy velmi rychle, a do fáze 2 postoupilo pouze 14 % případů, přičemž mnohem menší počet případů vedl ke stanovisku Komise.

Za druhé, zatímco většina případů je ve fázi 1 posouzena rychle, během předepsaných 15 kalendářních dnů, trvání případů, které postoupí do fáze 2, vykazuje značné rozdíly vzhledem k době, již členské státy potřebují k poskytnutí odpovědí na žádost Komise o dodatečné informace, často v závislosti na poskytnutí informací od investora.

Za třetí, hlavní dotčená odvětví (výroba, IKT a velkoobchod a maloobchod) a původ konečného investora (USA, Spojené království, Čína, Kanada a Spojené arabské emiráty)v případech oznámených podle nařízení do značné míry odrážejí zjištění uvedená v kapitole 1 a oddíle 2 doprovodného pracovního dokumentu útvarů Komise, které se týkají hlavních odvětví a původu konečného investora.

Za čtvrté, značný počet případů oznámených členskými státy zahrnoval jeden nebo více faktorů, které lze vzít v úvahu, uvedených v článku 4 nařízení, včetně mimo jiné kritické infrastruktury, technologií a zboží dvojího užití a přístupu k citlivým informacím, jakož i možného vládního vlastnictví nebo ovládání zahraničního investora či vlivu nad ním. Oznámené případy zahrnovaly rovněž řadu investic v oblasti zdraví, tj. investice do odvětví, jež vyžaduje pečlivou kontrolu s ohledem na současnou pandemii.

2.Připomínky členských států EU k hodnotě a fungování nařízení o prověřování přímých zahraničních investic

V případě této první výroční zprávy byly členské státy vyzvány, aby se vyjádřily ke třem tématům: a) přidané hodnotě nařízení o prověřování přímých zahraničních investic a mechanismu spolupráce, b) jakýmkoli významným procedurálním problémům, s nimiž se potýkají, a c) možným způsobům řešení těchto problémů. Níže uvedené citace pocházejí z řady členských států, z nichž některé mají – a některé nemají – vnitrostátní prověřovací mechanismus.

Hodnota nařízení o prověřování přímých zahraničních investic a mechanismu spolupráce

Všechny členské státy jednotně poukazovaly na nařízení a mechanismus spolupráce jako na velmi cenný nástroj pro získání komplexního přehledu o přímých zahraničních investicích do EU, včetně konkrétních investičních cílů a profilů investorů.

Konkrétně několik členských států poukázalo na možnost klást otázky a předkládat připomínky prověřujícímu členskému státu jako pozitivní rys nařízení. Několik členských států rovněž zdůraznilo přínosy formální a neformální spolupráce, včetně skupiny odborníků složené ze zástupců příslušných členských států a úředníků Komise a zřízené podle nařízení, která umožňuje výměnu názorů a osvědčených postupů mezi členskými státy.

Jak poznamenalo několik členských států, nařízení a mechanismus spolupráce poskytují cenné zkušenosti a poučení, a to i pokud jde o přístupy a nástroje používané jinými členskými státy ve zvláště kritických odvětvích. To je přímo použitelné a má značný význam pro několik členských států při navrhování nebo aktualizaci jejich vlastních právních předpisů týkajících se prověřování, včetně jakéhokoli odvětvového zaměření těchto právních předpisů.

Jeden členský stát zdůraznil, že oznámení podle nařízení o prověřování přímých zahraničních investic mohou poskytnout „povědomí“ o transakcích, které nemusely být oznámeny v rámci daného vnitrostátního mechanismu, ale správně být oznámeny měly, nebo které mohou vést k přijetí opatření „z moci úřední“ ze strany prověřujícího orgánu. Jiný členský stát poznamenal, že výměna informací umožňuje členským státům odhalit potenciální rizika vyplývající z transakce přímých zahraničních investic v dřívější fázi, zatímco jiný členský stát poznamenal, že u větších nebo širších transakcí s důsledky v několika členských státech mechanismus spolupráce „podpořil konečný rozhodovací proces a lepší společnou a koordinovanou reakci“.

Významné procedurální problémy, s nimiž se členské státy potýkají

Jedním z obecnějších problémů, na nějž upozornila řada členských států, je dopad obnovené pozornosti věnované prověřování přímých zahraničních investic na počet zaměstnanců. Několik z nich poukázalo na omezení zdrojů, zejména pro menší členské státy a prověřující orgány, rovněž vzhledem ke složitým transakcím spadajícím do více jurisdikcí oznámeným podle nařízení o prověřování přímých zahraničních investic a velmi krátkým lhůtám v něm stanoveným. Jiné členské státy poukázaly na vnímanou nejednotnost toho, co je oznámeno podle nařízení o prověřování přímých zahraničních investic, a naznačovaly, že je oznamováno příliš mnoho transakcí přímých zahraničních investic, včetně transakcí přímých zahraničních investic, které nemají žádný význam pro jiné členské státy EU ani na ně nemají dopad, čímž se blokují zdroje.

Dalším problémem, na který upozornilo několik členských států, jsou lhůty. Několik států uvedlo, že lhůty stanovené v nařízení o prověřování přímých zahraničních investic jsou příliš krátké, mimo jiné na to, aby bylo možné řádně posoudit složité transakce přímých zahraničních investic a klást otázky nebo vznést připomínky. Jeden členský stát poznamenal, že rozdílné lhůty mezi vnitrostátními mechanismy členských států a nařízením o prověřování přímých zahraničních investic způsobují další komplikace.

Zatímco možnost členských států předložit připomínky je považována za pozitivní, některé členské státy uvedly, že jsou pouze informovány o tom, že byly předloženy připomínky, a že nebyly poskytnuty žádné informace o obsahu těchto připomínek a že oznamující členský stát, který připomínky obdrží, nemá povinnost vysvětlit, jak byly obdržené připomínky zohledněny v jeho konečném rozhodnutí.

Jeden členský stát poznamenal, že některé žádosti o dodatečné informace jsou „nadměrně zatěžující“ a že členské státy a Evropská komise by měly mít na paměti, že takové žádosti by měly být řádně odůvodněné, omezené a přiměřené účelu žádosti a neměly by nadměrně zatěžovat členský stát, od něhož jsou informace požadovány.

Možné způsoby řešení významných procedurálních problémů

Co se týče návrhů na řešení významných procedurálních problémů, pokud jde o otázku počtu zaměstnanců / lidských zdrojů, návrhy zahrnovaly diskusi – a případné pokyny – o tom, co je třeba oznámit podle nařízení o prověřování přímých zahraničních investic, aby se usměrnilo zaměření a zabránilo se „přetížení“ systému. Jedním, konkrétnějším návrhem je praxe, kdy by významnější transakce přímých zahraničních investic mezi oznámenými transakcemi byly nějakým způsobem označeny k upoutání pozornosti jiných členských států. Návrhy zahrnovaly rovněž vyjasnění lhůt a měsíční statistické přehledy vypracovávané Evropskou komisí, včetně připomínek členských států podle nařízení.

Jeden členský stát navrhl další vyjasnění nebo formulaci některých klíčových aspektů nařízení o prověřování přímých zahraničních investic, a sice data rozhodného pro oznámení, definice zahraničního investora a přímé zahraniční investice a rozsahu stanovisek nebo připomínek. Tentýž členský stát vyzval Evropskou komisi, aby prozkoumala „širší vizi“ (tj. evropský dopad transakce), a to bez ohledu na jakýkoli potvrzený zájem více než jednoho členského státu na transakci, a rovněž poznamenal, že nařízení o prověřování přímých zahraničních investic by mělo vyšší přidanou hodnotu, pokud by bylo možné vytvořit synergie mezi nařízením o prověřování přímých zahraničních investic a dalšími příslušnými stávajícími nebo budoucími nástroji.

V neposlední řadě jeden členský stát navrhl společná oznámení v případech, kdy byla transakce přímých zahraničních investic předložena k povolení ve více než jednom členském státě.

Reakce Evropské komise na názory členských států

Evropská komise sdílí názory členských států, že nařízení o prověřování přímých zahraničních investic a mechanismus spolupráce poskytují jedinečný nástroj pro monitorování a posuzování přímých zahraničních investic do Evropské unie z hlediska možného rizika, které tyto přímé zahraniční investice mohou představovat pro bezpečnost nebo veřejný pořádek více než jednoho členského státu nebo pro projekty či programy v zájmu Unie.

Pokud jde o konkrétní problémy, na které členské státy upozornily, a návrhy, které předložily, Evropská komise konstatuje, že:

-Pokud jde o omezení zdrojů, Komise si je těchto omezení vědoma a je jimi rovněž postižena. K usnadnění práce již podnikla řadu konkrétních kroků, včetně vhodných elektronických prostředků. Diskuse v rámci skupiny odborníků rovněž slouží k řešení otázek vznesených členskými státy při hledání společného porozumění v určitých otázkách v mezích toho, co je možné, aniž by došlo ke změně nařízení, včetně způsobilosti transakcí a výpočtu lhůt podle nařízení. Komise již přidělila svým útvarům dodatečné zdroje za účelem provádění prověřování přímých zahraničních investic a členské státy se důrazně vyzývají, aby učinily totéž. To je o to důležitější, že se očekává, že v nadcházejících měsících vstoupí v platnost nové nebo pozměněné vnitrostátní prověřovací mechanismy.

-Pokud jde o souhlas s možnými omezeními nebo kritéria filtrování, na základě kterých jsou transakce podle nařízení oznamovány, to, co se nezdá být citlivou transakcí jednomu členskému státu, by mohlo být citlivé pro jiný členský stát, stejně jako některé členské státy jsou podle svých vnitrostátních právních předpisů právně vázány oznamovat všechny prověřované transakce. Komise připomíná, že čl. 6 odst. 1 nařízení ukládá členským státům povinnost oznámit „každou přímou zahraniční investici na svém území, jež je předmětem prověřování“.

-Pokud jde o další vyjasnění pojmů, jako jsou přímé zahraniční investice a zahraniční investor, Komise poskytla aktualizovaný dokument s často kladenými otázkami, jenž uvádí další podrobnosti o pojmech použitých v nařízení. Komise je připravena tento dokument podle potřeby aktualizovat.

-Pokud jde o rozdílné lhůty – mezi právními předpisy členských států a mezi nařízením a právními předpisy členských států – Komise konstatuje, že nařízení neharmonizovalo lhůty a že vnitrostátní prověřovací mechanismy členských států obsahují značné rozdíly. Mechanismus spolupráce a formální i neformální kontakty mohou pomoci minimalizovat neúmyslné důsledky těchto rozdílů, ale úprava formálních lhůt podle nařízení, jež lze považovat za příliš krátké, by vyžadovala změnu nařízení.

-Pokud jde o další vyjasnění vzájemných vazeb mezi různými nástroji, např. přesnějších vzájemných vazeb mezi nařízením a jinými nástroji politiky a regulačními orgány, jako jsou kontrola spojování podniků a obezřetnostní dohled, například ve vztahu k finančním službám, Komise souhlasí s tím, že se jedná o otázku, kterou by bylo možné dále prodiskutovat mimo jiné v rámci skupiny odborníků.

-Pokud jde o problematiku transakcí přímých zahraničních investic spadajících do více jurisdikcí, tj. u kterých se investiční cíl vyznačuje přítomností v několika členských státech EU (buď jako výsledek existence dceřiných společností ve více než jednom členském státě EU, nebo proto, že poskytuje zboží nebo služby ve více než jednom členském státě), mohly by tyto transakce vést k vícenásobnému prověřování různými členskými státy a k výměně otázek/připomínek mezi nimi. Tyto případy vyvolávají řadu problémů, včetně rozdílných lhůt podle různých vnitrostátních právních předpisů, jež mohou bránit synchronizaci oznamování a posuzování podle nařízení. Nařízení v současnosti tuto otázku výslovně neřeší. Ze zkušeností však již vyplynulo, že existuje prostor pro užší neformální koordinaci mezi příslušnými členskými státy a Komisí, jak již byla uskutečňována u řady oznámených transakcí přímých zahraničních investic. Vzhledem k významnému podílu (29 %) těchto transakcí přímých zahraničních investic spadajících do více jurisdikcí a souvisejících problémů se však Komise domnívá, že zasluhuje pečlivé zvážení v budoucnu.

3.Kroky podniknuté po 11. říjnu 2020 a výhled do budoucna

Ačkoli se nařízení o prověřování přímých zahraničních investic plně uplatňuje teprve od 11. října 2020, lze na základě dosavadních zkušeností vyvodit některé předběžné závěry, stejně jako již byly podniknuty určité kroky na podporu účinnosti nařízení a mechanismu spolupráce.

Konkrétně v zájmu usnadnění účinného provádění nařízení a zajištění vyšší míry souladu a úplnosti oznámení předložených členskými státy podle článku 6 nařízení poskytla Komise aktualizované verze oznamovacího formuláře pro investory a dokumentu s často kladenými otázkami. Oznamovací formulář, který rovněž zveřejnilo několik prověřujících orgánů členských států na svých internetových stránkách, slouží k poskytnutí podrobnějších informací investorem o oznámené transakci, včetně prvků požadovaných čl. 9 odst. 2 nařízení. To má dvojí účel, a to umožnit podrobnější posouzení oznámených transakcí ve fázi 1 a omezit potřebu žádostí o dodatečné informace a posouzení ve fázi 2 u některých transakcí.

Obecněji, jak též potvrdily členské státy, se nařízení a mechanismus spolupráce již osvědčily jako cenný a účinný nástroj. Jsou spolehlivé a nebyly hlášeny žádné úniky informací týkajících se oznámení, stanovisek nebo jiných opatření podle nařízení. Náležité nakládání s informacemi předloženými pro účely článků 6, 7 a 8 nařízení a jejich ochrana je zásadní pro zajištění nezbytné důvěry mezi všemi zúčastněnými stranami, tj. stranami investiční transakce, oznamujícím členským státem, 26 ostatními členskými státy a Komisí. Nařízení a mechanismus spolupráce se rovněž osvědčily jako užitečné a účinné pro prvořadý politický cíl, kterým je ochrana naší kolektivní bezpečnosti a veřejného pořádku, jakož i projektů a programů v zájmu Unie.

Dosavadní zkušenosti však rovněž ukazují, že existuje prostor pro další zlepšení, a to i v oblastech určených členskými státy.

Jak je uvedeno výše, Komise zahájila komplexní studii. Celkovým cílem studie je zajistit, aby byly mechanismy členských států k prověřování přímých zahraničních investic a mechanismus spolupráce EU účinné a účelné, včetně jejich interakce 27 .

V patřičnou dobu Komise důkladně zváží možnost vydání pokynů pro prověřující orgány členských států a investory. Koncepce pokynů se ukázala jako cenná v jiných oblastech regulace a prosazování, včetně politiky hospodářské soutěže. Komise by zvažovala konzultaci širší veřejnosti, pokud jde o jakékoli navrhované pokyny pro oblast prověřování přímých zahraničních investic.

Trvalý růst v členských státech s vnitrostátním mechanismem prověřování přímých zahraničních investic spolu s očekávaným zvýšením přímých zahraničních investic do EU nevyhnutelně povede k nárůstu počtu oznámení podle nařízení. Komise pečlivě zváží způsoby, jak zefektivnit postupy pro co nejoptimálnější využití prostředků Komise a členských států, včetně jasného zaměření na ty transakce přímých zahraničních investic, u nichž je větší pravděpodobnost, že budou představovat riziko pro bezpečnost nebo veřejný pořádek více než jednoho členského státu nebo pro projekty a programy v zájmu Unie. To bude zahrnovat zvážení toho, jak s ohledem na stávající nařízení nejlépe nakládat s transakcemi přímých zahraničních investic spadajícími do více jurisdikcí, včetně možného sladění oznámení ze strany dvou nebo více členských států.

Na diskusi o budoucích změnách samotného nařízení je ještě příliš brzy. Článek 15 nařízení však stanoví povinnost Komise do 12. října 2023 „zhodnotit fungování a efektivitu tohoto nařízení a předložit zprávu Evropskému parlamentu a Radě“ a v případě potřeby doporučit změny tohoto nařízení. S ohledem na další zkušenosti získané při uplatňování nařízení bude Komise připravena v případě potřeby předložit návrhy změn, jak je rovněž jasně uvedeno v nedávném sdělení o obchodní politice (z února 2021): „Komise bude i nadále uplatňovat mechanismus spolupráce s orgány členských států s cílem chránit bezpečnost a veřejný pořádek před rizikovými přímými zahraničními investicemi a zváží posílení mechanismu spolupráce zřízeného nařízením o prověřování přímých zahraničních investic.“

To nejen objasňuje záměr Komise pokračovat v provádění nařízení o prověřování přímých zahraničních investic s členskými státy a zvážit posílení mechanismu spolupráce. Sdělení rovněž zdůrazňuje základní politický cíl nařízení o prověřování přímých zahraničních investic, tj. přispět k zajištění kolektivní bezpečnosti a veřejného pořádku všech 27 členských států a EU. Nařízení o prověřování přímých zahraničních investic a mechanismus spolupráce jsou důležitými nástroji ke zvýšení odolnosti EU. Ačkoli je EU i nadále otevřená přímým zahraničním investicím, což jasně dokládají i údaje uvedené v kapitole 3, je nezbytné, aby všechny členské státy aktivně a přímo přispívaly k dosažení tohoto společného cíle v oblasti bezpečnosti. Komise pevně doufá, že do příští výroční zprávy další členské státy přijmou a posílí vnitrostátní právní předpisy v oblasti prověřování přímých zahraničních investic a související mechanismy pro potenciálně rizikové zahraniční investice ze zemí mimo EU a že se jedná pouze o otázku času, než takové právní předpisy a mechanismy zavede všech 27 členských států.

(1)

     K tomu viz např. dokument Vstřícnost vůči přímým zahraničním investicím a současná ochrana základních zájmů (COM(2017) 494 final ze dne 13. září 2017).

(2)

Tato kapitola pokrývá období od 1. ledna 2019 do 31. března 2021.

(3)

     U toků přímých zahraničních investic z číselných údajů národního účtu (obrázek 1) je při pohledu na časové období 2015–2020 patrný účinek pandemie COVID-19, neboť se již projevuje klesající trend. Zbytek kapitoly, který se zabývá počtem uzavřených obchodů, pokrývá období od ledna 2019 do prvního čtvrtletí roku 2021.

(4)

     Tok světových přímých zahraničních investic odpovídá hodnotě přílivu přímých zahraničních investic vykázané OECD .

(5)

 Zdroj: OECD , údaje získané v květnu 2021.

(6)

     Výrazy dohoda a transakce jsou v kontextu fúzí a akvizic zaměnitelné.

(7)

  Výraz zahraniční v souvislosti s dohodami o zahraničních fúzích a akvizicích nebo s projekty na zelené louce odkazuje na transakce realizované v Evropě investory ze zemí mimo EU. Investor je klasifikován jako investor ze země mimo EU, je-li jeho většinovým vlastníkem subjekt ze třetí země (fyzická nebo právnická osoba). V případě neexistence většinového vlastnického podílu se státní příslušnost investora odvíjí od toho, ve kterém státě se nachází jeho sídlo.

(8)

     Číselný údaj za USA a Kanadu odpovídá seskupení zemí použitému v analýze doprovázející nařízení o prověřování přímých zahraničních investic (viz SWD(2019) 108 final). Za rok 2020 byly největšími investory USA a Spojené království, přičemž každý z nich představoval 30,5 % všech investic v EU ze zemí mimo EU (v případě USA se jednalo o pokles z 31 % v roce 2019). V prvním čtvrtletí 2021 dosáhl podíl USA 37,1 %.

(9)

     Čínské údaje zahrnují Hongkong a Macao.

(10)

     Zkratky: CAN (Kanada), ESVO (Švýcarsko, Norsko, Island, Lichtenštejnsko), AUS (Austrálie), NZ (Nový Zéland). Hlavními offshorovými centry podle počtu dohod nebo projektů na zelené louce jsou (v abecedním pořadí) Bermudy, Britské Panenské ostrovy, Kajmanské ostrovy, Mauricius a Normanské ostrovy. Seznam offshorových finančních center je uveden například v pracovním dokumentu útvarů Komise, který navazuje na sdělení Komise „Vstřícnost vůči přímým zahraničním investicím a současná ochrana základních zájmů“ (SWD(2019) 108 final ze dne 13. března 2019). Rozvinuté země Asie zahrnují: Japonsko, Koreu, Singapur a Tchaj-wan; země Rady pro spolupráci v Zálivu zahrnují: Spojené arabské emiráty, Katar, Saúdskou Arábii, Kuvajt, Omán a Bahrajn. Ostatní země Blízkého východu zahrnují Izrael a Libanon.

(11)

     Tato kapitola pokrývá období od 1. ledna 2019 do 31. července 2021.

(12)

     Dánsko, Finsko, Francie, Itálie, Litva, Lotyšsko, Německo, Polsko, Portugalsko, Rakousko, Španělsko, bez Spojeného království.

(13)

     Jako tři názorné příklady lze zmínit nedávno přijatý dánský zákon o prověřování investic a související mechanismus: zákon o prověřování určitých přímých zahraničních investic aj. v Dánsku (zákon o prověřování investic), italské právní předpisy a související mechanismus, např. nařízení italské vlády č. 179 a č. 180, a litevské právní předpisy a související mechanismus: zákon o ochraně významných objektů pro zajištění národní bezpečnosti č. IX-1132.

(14)

     Přezkum obchodní politiky – Otevřená, udržitelná a sebevědomá obchodní politika (COM/2021/66 final ze dne 18. února 2021).

(15)

     Dne 25. března 2020 poskytla Evropská komise členským státům v rámci opatření přijatých v souvislosti s mimořádnou situací způsobenou onemocněním COVID-19 pokyny, jak používat prověřování přímých zahraničních investic v době krize v oblasti veřejného zdraví a ekonomické zranitelnosti v EU. Sdělení Komise je k dispozici zde: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020XC0326(03)&from=EN

(16)

     Aktualizovaný seznam prověřovacích mechanismů členských států je k dispozici na internetových stránkách Komise na adrese: https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2019/june/tradoc_157946.pdf  

(17)

     Tato kapitola pokrývá období od 1. ledna do 31. prosince 2020.

(18)

     Čtyři členské státy neoznámily v rámci svých právních předpisů o prověřování žádné případy a jeden členský stát oznámil jeden obecný počet formálně prověřovaných případů, ale vzhledem k vnitrostátním právním omezením žádné rozčleněné údaje.

(19)

     Pozn.: Údaje uvedené na obrázku 6 odpovídají celkovému oznámenému počtu formálně prověřených případů (362 = 20 % z 1 793) po odečtení určitého počtu případů. Tyto (odečtené) případy byly totiž oznámeny jedním členským státem, který z důvodu vnitrostátních právních omezení neuvedl, jaký byl výsledek těchto případů.

(20)

     Tato kapitola pokrývá období od 11. října 2020 do 30. června 2021.

(21)

     Přehled a vysvětlení obou fází a příslušných lhůt jsou uvedeny v oddíle 1 doprovodného pracovního dokumentu útvarů Komise.

(22)

     Kategorizované pod kódy NACE C, J a G.

(23)

     Hodnota, je-li k dispozici, se vztahuje k cílové společnosti, jež může být dceřinou společností většího cílového podniku se sídlem v EU.

(24)

     Ke dni 1. července 2021 nebylo 17 z 265 oznámených případů stále uzavřeno.

(25)

     Oznamovací formulář pro informace od investora pro účely oznámení podle článku 6 nařízení a aktualizovaný dokument s často kladenými otázkami mají zajistit určitý stupeň jednotnosti a minimální úroveň informací o investorovi a investičním cíli uváděných v oznámeních podle nařízení. Oba dokumenty jsou k dispozici na adrese http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=2006

(26)

     „Transakcemi přímých zahraničních investic spadajícími do více jurisdikcí“ se v této souvislosti rozumí transakce přímých zahraničních investic, u kterých je investičním cílem skupina společností s přítomností ve více než jednom členském státě (a případně i ve třetích zemích), a to buď prostřednictvím dceřiných společností ve více než jednom členském státě, nebo prostřednictvím cílové společnosti poskytující zboží nebo služby ve více než jednom členském státě. V závislosti na okolnostech a také na zvláštnostech prověřovacího mechanismu příslušných členských států tyto dohody oznamuje více než jeden členský stát, i když jen zřídka koordinovaným a synchronizovaným způsobem.

(27)

     Konkrétními cíli studie je i) předložit přehled stávajících právních předpisů členských států, které v současnosti mají zaveden prověřovací mechanismus; ii) přezkoumat, jak vnitrostátní právní předpisy a nařízení o prověřování přímých zahraničních investic regulují interakci mezi vnitrostátními orgány a s Evropskou komisí v rámci mechanismu spolupráce zřízeného nařízením o prověřování přímých zahraničních investic; iii) určit všechny významné problémy ve stávajícím systému vnitrostátních právních předpisů a nařízení o prověřování přímých zahraničních investic, které mohou vést k méně účinným a/nebo méně účelným výsledkům s ohledem na politické cíle nařízení o prověřování přímých zahraničních investic, a iv) potřeba udržet administrativní zátěž pro investory a další zúčastněné strany úměrnou politickým cílům a příslušným obavám týkajícím se bezpečnosti nebo veřejného pořádku.