EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 29.9.2021

COM(2021) 592 final

SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ

o uplatňování směrnice 2009/52/ES ze dne 18. června 2009 o minimálních normách pro sankce a opatření vůči zaměstnavatelům neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí

Úvod

Řešení výzev, které představuje nelegální migrace do EU, je důležitou součástí komplexního, dlouhodobého a udržitelného přístupu k migraci, jak se navrhuje v novém paktu o migraci a azylu 1 . Tento přístup zajišťuje soudržnost při vývoji politik EU v oblasti migrace, azylu, integrace a správy hranic s cílem pomoci zabránit nebezpečným a nelegálním příchodům do EU. Cílem nového paktu je odrazovat od nelegální migrace, zabránit organizovanému vykořisťování migrantů a podporovat udržitelné a bezpečné legální cesty pro ty, kteří potřebují ochranu. Obnovený Akční plán EU proti převaděčství migrantů na období 2021–2025 2 , předložený spolu s touto zprávou, poskytuje nástroje pro boj proti zločineckým sítím převaděčů a pro úspěšné odrazování od nelegální migrace v úzkém partnerství mezi členskými státy, orgány a institucemi EU a partnerskými zeměmi.

Pro úspěšnou reakci na nelegální migraci je rovněž nutné zabývat se příčinami, které migranty motivují k tomu, aby se vydali na nebezpečné cesty do EU. Jednou z takovýchto příčin je možnost nelegálních migrantů usilujících o lepší život najít práci v neformální ekonomice 3 , a získat tak prostředky na obživu rodinných příslušníků v zemi původu, ačkoli tato situace znamená, že jsou vystaveni zneužívání a vykořisťování. Neoprávněné zaměstnávání nelegálních migrantů představuje složitý jev, který se dotýká řady oblastí, včetně politik v oblasti migrace a zaměstnanosti, sociální politiky, fiskální politiky, jakož i dodržování práv jednotlivců. Ačkoliv se rozsah a výskyt neoprávněného zaměstnávání liší mezi soukromými domácnostmi, malými a středními podniky a velkými společnostmi a napříč hospodářskými odvětvími, neoprávněné zaměstnávání nicméně umožňuje zaměstnavatelům, kteří chtějí snížit náklady práce a jsou ochotni obcházet předpisy, využívat pracovníky ochotné vykonávat nekvalifikovanou, málo placenou práci v odvětvích náročných na pracovní sílu, jako je stavebnictví, zemědělství, úklidové služby a hoteliérství/stravování.

Neoprávněné zaměstnávání osob, které nemají oprávnění k pobytu v EU (podobně jako v případě nehlášené práce osob, které pobývají v EU oprávněně, avšak nemají pracovní povolení, a obecně v neformální ekonomice), je rovněž škodlivé z ekonomického hlediska, neboť vede ke ztrátě veřejných financí, daní a příspěvků na sociální zabezpečení, stlačuje mzdy a zhoršuje pracovní podmínky a vytváří nespravedlivou soutěž mezi podniky 4 .

Neoprávněné zaměstnávání vystavuje migranty rovněž rizikům souvisejícím s porušováním individuálních a sociálních práv, zejména pracovnímu vykořisťování, tísnivým životním a pracovním podmínkám a omezenému či žádnému přístupu k sociální ochraně. V některých případech může být pracovní vykořisťování také spojeno se závažnou a organizovanou trestnou činností, a to buď v důsledku obchodování s lidmi za účelem pracovního vykořisťování, nebo vykořisťování nelegálních migrantů převaděčskými sítěmi prostřednictvím dlužního otroctví, kdy je určitá osoba nucena pracovat, aby splatila dluh, a to za vykořisťujících pracovních podmínek. Zločinecké sítě se zaměřují rovněž na migranty, kteří již neoprávněně pobývají v EU, nutí je pracovat za velmi vykořisťujících pracovních podmínek a zvyšují jejich zranitelnost a jejich ochotu přijmout jakoukoli pracovní příležitost, aby mohli zůstat v EU a měli nějaký příjem 5 .

Je obtížné odhadnout rozsah neoprávněného zaměstnávání v EU, neboť se jedná o „skrytý jev“ spojený s neformální ekonomikou v členských státech. Existují náznaky, že neoprávněné zaměstnávání nelegálních migrantů je vyšší v případě vysokého podílu neformální ekonomické aktivity 6 . Ačkoli se odhaduje, že neformální zaměstnání 7 představuje v průměru 16,8 % veškeré zaměstnanosti v EU 8 , rozsah neoprávněného zaměstnávání nelegálních migrantů lze vyčíslit ještě obtížněji, zejména co se týče genderových aspektů a dětské práce 9 , neboť nelegální migraci je obtížné odhadnout.

Spolu s posílenými opatřeními, která mají především zabránit nelegální migraci, je hlavním prvkem v boji proti nelegální migraci účinný zákaz zaměstnávání nelegálních migrantů, tudíž rovněž snížení jejích hospodářských a sociálních dopadů, mimo jiné prostřednictvím ochrany práv jednotlivců.

1.Cíle sdělení

Směrnice o sankcích vůči zaměstnavatelům 10 stanoví evropský právní rámec pro prevenci a reakci v případě neoprávněného zaměstnávání nelegálních migrantů, kteří se nacházejí v obtížnější a zranitelnější situaci než ostatní státní příslušníci třetích zemí. Ačkoliv je řešení zaměstnávání a porušování práv oprávněně pobývajících migrujících pracovníků stejně důležité, na tyto otázky se směrnice nevztahuje, jelikož se jich týká rámec EU pro legální migraci 11 a zvláštní vnitrostátní právní předpisy.

Směrnice obsahuje pravidla vyžadující, aby zaměstnavatelé ověřovali právo státních příslušníků třetích zemí pobývat v EU, a sankce pro zaměstnavatele nelegálních migrantů a stanoví minimální normy pro sankce a mechanismy odhalování neoprávněného zaměstnávání. Zavádí rovněž opatření s cílem chránit práva nelegálních migrantů, a to prostřednictvím zřízení mechanismů pro vznášení nároků na doplatek dlužných mezd, usnadnění podávání stížností, jež mohou odhalit případy neoprávněného zaměstnávání, a vydávání dočasných povolení k pobytu obětem obzvláště vykořisťujících zaměstnavatelů, aby se mohly zúčastnit trestního řízení.

Směrnice dává členským státům možnost postupovat pružně při navrhování různých přístupů k dosažení těchto cílů, což jim umožňuje zohlednit vnitrostátní specifika, pokud jde o trh práce, úlohu neoprávněného zaměstnávání a migrace a závažnost porušení předpisů. Všechny členské státy však musí zajistit, aby byla pravidla úspěšná při odrazování od nelegální migrace a při řešení neoprávněného zaměstnávání. Neúčinné vnitrostátní přístupy k neoprávněnému zaměstnávání, které nesnižují přitažlivost neformální ekonomiky pro nelegální migranty, a nepřispívají tudíž k omezení nelegálních příchodů, mají dominový efekt na všechny členské státy a na celkovou migrační politiku EU.

Toto sdělení se zabývá uplatňováním směrnice v praxi, a to na základě oznámení v rámci nového paktu, že Komise posoudí, jak zvýšit účinnost směrnice, a vyhodnotí potřebu dalších opatření. V tomto kontextu bude Komise rovněž spolupracovat s pracovní skupinou „evropská platforma pro posílení spolupráce při řešení problematiky nehlášené práce“ zřízenou v rámci nově ustaveného Evropského orgánu pro pracovní záležitosti (dále jen „evropská platforma pro řešení nehlášené práce“).

Tímto sdělením je splněna rovněž povinnost podávat pravidelně zprávy Evropskému parlamentu a Radě, jak je stanoveno v článku 16 směrnice o sankcích vůči zaměstnavatelům. Sdělení určuje nezbytná opatření k posílenému uplatňování směrnice, přičemž je pozornost věnována třem hlavním oblastem: sankcím vůči zaměstnavatelům, opatřením na ochranu práv nelegálních migrantů a kontrolám. Sdělení zkoumá mimo jiné uplatňování ustanovení čl. 6 odst. 2 a 5 týkajících se účinných postupů pro vznášení nároků na doplatky a vydávání časově omezených povolení k pobytu v případě trestního řízení.

Sdělení následuje po první zprávě o provádění z května 2014 12 a vychází z kvalitativních a kvantitativních informací, které poskytly členské státy 13 (včetně údajů o kontrolách provedených v roce 2019 a 2020 a o jejich výsledcích) a široké spektrum zúčastněných stran, zejména odbory, organizace zaměstnavatelů, hospodářská sdružení, nevládní organizace a zástupci migrantů. Přihlíží rovněž k činnosti Agentury pro základní práva na ochranu nelegálních migrantů před pracovním vykořisťováním 14 . Ačkoliv se Komise snaží nastínit další postup, uznává, že informace, které má k dispozici, vykazují značné nedostatky, což ztěžuje vyvození konečných závěrů o dopadu a účinnosti směrnice o sankcích vůči zaměstnavatelům. Toto sdělení představuje konkrétní opatření k odstranění těchto nedostatků.

2.Neoprávněné zaměstnávání a sankce vůči zaměstnavatelům

Zásadní význam při snižování motivace zaměstnavatelů k najímání nelegálních migrantů mají účinné, přiměřené a odrazující finanční a trestní sankce za neoprávněné zaměstnávání. Sankce by měly vyrovnat hospodářské přínosy plynoucí z najímání nelegálních migrantů. Sankce vůči zaměstnavatelům by měly odrážet rovněž závažnost trestného činu a přiměřeně reagovat na vážnost porušení předpisů, jež se zvyšuje v případech obzvláště vykořisťujících pracovních podmínek (např. soustavné porušování předpisů, značný počet najatých nelegálních migrantů a zaměstnávání obětí obchodování s lidmi). Účinné a přiměřené uplatňování sankcí má odrazující účinek tehdy, převažují-li rizika odhalení a uložení sankcí nad hospodářskými výhodami najímání nelegálních migrantů.

Na základě těchto zásad stanoví směrnice o sankcích vůči zaměstnavatelům minimální normy pro finanční a trestní sankce vůči zaměstnavatelům a další správní opatření, jako je ztráta veřejných výhod nebo vyloučení z účasti na veřejných zakázkách, s cílem potírat neoprávněné zaměstnávání. Členské státy mohou při stanovení vlastní výše sankcí postupovat pružně podle konkrétní situace v dané zemi, závažnosti porušení předpisů nebo toho, zda je zaměstnavatelem fyzická či právnická osoba, a mohou zavést rovněž přísnější normy, než jsou normy stanovené ve směrnici. Prvořadý význam má současně to, aby v prostoru bez vnitřních hranic byla za účelem zabránění nelegální migraci přijata opatření proti neoprávněnému zaměstnávání na společném základě a aby účinně fungovaly všechny vnitrostátní systémy. Nedostatky v jednom či několika členských státech narušují odrazující účinek na neoprávněné zaměstnávání a nelegální migraci osob ochotných pracovat v neformální ekonomice s důsledky pro celkovou migrační politiku EU.

K neoprávněnému zaměstnávání dochází v různém hospodářském prostředí, mimo jiné v soukromých domácnostech, malých nebo středních podnicích a velkých společnostech. Je důležité zajistit, aby byly všechny kategorie zaměstnavatelů informovány a poučeny o možnostech řádného zaměstnávání a náboru, o opatřeních, která je nutno přijmout pro předcházení a zabránění neoprávněnému zaměstnávání a o rizicích a důsledcích najímání nelegálních migrantů.

Členské státy obecně provedly ustanovení směrnice o sankcích ve vnitrostátních právních předpisech, ačkoli se zvolené přístupy značně liší, neboť jsou ovlivněny řadou faktorů (např. rozdílné vnitrostátní sankční systémy, sociální dopad a vnímání neoprávněného zaměstnávání, hospodářská situace a výše mezd, výskyt neoprávněného zaměstnávání v ekonomice). To se projevuje značnou rozmanitostí škály a rozsahu finančních (tabulka 1) a trestních (tabulka 2) sankcí, jakož i v rozdílných rozhodnutích členských států, pokud jde o využívání jiných opatření (např. vyloučení z nároku na veřejnou podporu nebo finanční prostředky EU nebo vyloučení z účasti na veřejných zakázkách). K dispozici je též roztříštěný a neúplný přehled trestních stíhání zahájených proti zaměstnavatelům a sankcí uložených v praxi, což znemožňuje posoudit plně dopad směrnice na zajištění účinného přístupu k ukládání sankcí za neoprávněné zaměstnávání ve všech členských státech a na zajištění účinných, přiměřených a odrazujících sankcí.

2.1 Finanční sankce

Směrnice stanoví, že zaměstnavatelé, kteří najímají nelegální migranty, podléhají finančním sankcím, jež by se měly úměrně zvyšovat s počtem zaměstnávaných nelegálních migrantů a mohou se snížit v případě zaměstnávání pro soukromé účely (např. pomoc v domácnosti). Jak bylo uvedeno již ve zprávě z roku 2014, pravidla týkající se finančních sankcí vůči zaměstnavatelům provedly ve svém vnitrostátním právu všechny členské státy. Kvůli nedostatečným informacím o ukládání finančních sankcí zaměstnavatelům v praxi však není možné přesvědčivým způsobem posoudit dopad v této oblasti. Z omezených informací, které jsou k dispozici, vyplývá, že ve výši pokut uložených právnickým osobám za zaměstnaného nelegálního migranta existují značné rozdíly, kdy se minimální sankce pohybují v rozmezí od 300 EUR v Belgii do přibližně 10 000 EUR v Chorvatsku a maximální sankce pak sahají od 3 000 EUR v Belgii, na Kypru a v Estonsku po 43 000 EUR v Itálii.

Pokud jde o informace o přiměřenosti sankcí, ty mohou sahat od přibližně 1,5násobku minimální měsíční mzdy 15 až po 92násobek 16 či dokonce 700násobek 17 minimální měsíční mzdy v dotčeném členském státě. Vnitrostátní právní předpisy ve většině členských států 18 mimoto předepisují určitou částku nebo minimální pokutu a způsob jejího úměrného zvyšování s každým zaměstnaným nelegálním migrantem, zatímco ostatní členské státy ponechávají na soudech, aby o přesné výši rozhodly podle počtu dotčených nelegálních migrantů 19 .

Rozdíl ve výši pokut ukládaných v jednotlivých členských státech závisí na různých faktorech, jako je hospodářská situace a výše minimální mzdy v daném členském státě. Výši a povahu sankcí ovlivňuje rovněž kategorie zaměstnavatele (např. domácnost nebo podnik). Členské státy by měly zajistit, aby byl v každém členském státě rozdíl ve výši sankcí opodstatněný a aby byly sankce účinné, přiměřené a odrazující.

Členské státy s přísnějším sankčním systémem se domnívají, že vyšší finanční sankce náležitě odrazují od neoprávněného zaměstnávání, zatímco členské státy, které ukládají nižší sankce nebo v nichž je riziko uložení sankcí pokládáno za nízké v porovnání s potenciálními zisky plynoucími z neoprávněného zaměstnávání, mají za to, že sankce nejsou dostatečně odrazující 20 . Je proto příznačné, že jedenáct členských států své právní předpisy od roku 2014 změnilo s cílem výši ukládaných pokut zvýšit. Agentura pro základní práva rovněž uvádí, že v praxi nejsou ve většině členských států sankce a postihy ukládané zaměstnavatelům dostatečně přísné, aby zaměstnavatele odrazovaly od využívání neoprávněného zaměstnávání 21 . Z činnosti evropské platformy pro řešení nehlášené práce též vyplývá, že kromě náležitě fungujícího systému sankcí a jejich vymáhání jsou pro motivaci a usnadnění dodržování předpisů stejně důležité také náležité a jasné struktury 22 .

2.2 Trestní sankce

Podle směrnice o sankcích vůči zaměstnavatelům se trestní sankce (což mohou být pokuty trestní povahy, tresty odnětí svobody či jiné postihy) uplatňují v závažných případech neoprávněného zaměstnávání s přitěžujícími okolnostmi, jako je opakované porušování předpisů, zaměstnávání velkého počtu nelegálních migrantů nebo jejich zaměstnávání za obzvláště vykořisťujících pracovních podmínek, či zaměstnávání obětí obchodování s lidmi a nezletilých. Ve většině členských států představuje samotné neoprávněné zaměstnávání trestný čin 23 , zatímco ostatní členské státy zpravidla kriminalizují neoprávněné zaměstnávání za všech okolností uvedených ve směrnici 24 .

Od roku 2014 došlo v Itálii, Německu, Francii a Švédsku k určitému pokroku s ohledem na legislativní změny, které mají usnadnit uplatňování trestních sankcí v praxi 25 . Itálie například zrušila požadavek, aby k vykořisťování muselo dojít s použitím násilí, vyhrůžek nebo zastrašování, a klasifikovala najímání nebo nucení zaměstnanců k práci za vykořisťujících podmínek jako trestný čin. Německo kriminalizovalo samotné vykořisťování a ziskovost, a nikoli pouze nucení určité osoby k vykořisťujícímu zaměstnání. Francie rozšířila pravomoci inspektorátu práce tak, aby zahrnovaly zaznamenávání trestných činů obchodování s lidmi, nucené práce a nevolnictví. Švédsko přijalo právní předpisy posilující kriminalizaci obchodování s lidmi a zabývající se vykořisťováním prostřednictvím oklamání nebo využívání závislé situace jiné osoby, její zranitelnosti nebo složité situace a vykořisťováním prostřednictvím nucené práce.

Mezi členskými státy však existují rozdíly v přísnosti trestních sankcí, jak ukazuje tabulka 2, a to jak z hlediska délky případného trestu odnětí svobody v rozmezí od osmi dnů do dvanácti let, tak z hlediska výše uložené pokuty. Mimoto existuje značný nedostatek informací o uplatňování trestních sankcí vůči zaměstnavatelům v praxi a o počtu zahájených řízení. Tyto prvky poukazují na skutečnost, že směrnice měla omezený dopad při odrazování od neoprávněného zaměstnávání prostřednictvím sankcí a že se v EU dosud nepodařilo zavést účelný rámec pro účinné, přiměřené a odrazující sankce. Zpětná vazba poskytnutá zúčastněnými stranami zastupujícími odbory a nevládní organizace, která byla získána během zvláštních cílených konzultací na dané téma, tento závěr podporuje, neboť potvrzuje, že se sankce pro vykořisťující zaměstnavatele zdají být nižší než výhody získané prostřednictvím nehlášené práce a sociálního dumpingu. Členské státy by proto měly posoudit, zda je výše trestních sankcí uplatňovaných na vnitrostátní úrovni dostatečně odrazující a přispívá k účinnému rámci sankcí za neoprávněné zaměstnávání.

2.3 Další správní opatření

Kromě finančních a trestních sankcí mohou členské státy podle článku 7 směrnice ukládat zaměstnavatelům další správní opatření, jako je ztráta nároku na veřejné výhody, vyloučení z účasti na veřejných zakázkách, navrácení veřejných dotací, dočasné nebo trvalé uzavření provozoven nebo odejmutí povolení k provozování dotyčné činnosti. Směrnice rovněž umožňuje „veřejné zostuzení“ a zveřejnění seznamu zaměstnavatelů, kteří se dopustili trestného činu.

I v tomto případě se uplatňování těchto opatření mezi jednotlivými členskými státy značně liší, včetně doby uplatňování těchto dalších opatření. Pouze devět členských států 26 mimoto zahrnulo ve svých vnitrostátních právních předpisech všechna čtyři správní opatření, a ačkoli všechny členské státy zařadily do svých vnitrostátních právních předpisů nejméně jedno opatření, pouze osm členských států 27 udává, že je uplatňuje v praxi, což znemožňuje vyhodnotit plně účinnost a dopad těchto opatření.

Zdá se, že nejčastěji uplatňovaným opatřením je dočasné nebo trvalé uzavření provozoven či odejmutí povolení k provozování činnosti 28 , zatímco pouze tři členské státy 29 využívají ztrátu nároku na veřejné výhody a vyloučení z účasti na veřejných zakázkách a žádný členský stát nezmínil navrácení veřejných dotací. Pouze šest členských států 30 umožňuje zveřejnění seznamu zaměstnavatelů odpovědných za neoprávněné zaměstnávání. Další opatření, jako je vyloučení z účasti na veřejných zakázkách a z nároku na finanční prostředky EU, jsou využívána velmi nedostatečně navzdory jejich potenciálu odradit zaměstnavatele od najímání nelegálních migrantů 31 .

Rovněž se ukazuje, že v praxi mohou být pracovníci bez dokladů často zaměstnáváni v rámci složitých pracovních vztahů zahrnujících dohody o subdodávkách, osoby provádějící nábor a agentury práce, jakož i prostřednictvím on-line platforem poskytujících krátkodobou práci (např. dodávky potravin a jídla, dopravní služby), což ztěžuje identifikaci zaměstnavatelů, kteří najímají nelegální migranty. V tomto ohledu má odpovědnost celého řetězce zaměstnavatelů chránit migranty zejména v těch hospodářských odvětvích, v nichž jsou rozšířené subdodávky, jako je stavebnictví 32 , jakož i v nově vznikající hospodářské oblasti práce prostřednictvím on-line platforem.

Zúčastněné strany se však domnívají, že tato ustanovení mají omezený dopad na postupy podávání stížností a určení odpovědnosti v rámci celého řetězce, pokud jde o pravděpodobnost toho, že dodavatel, který splnil povinnosti týkající se hloubkové kontroly, nenese odpovědnost, jak je uvedeno v čl. 8 odst. 3 směrnice. Například v Belgii 33 jsou povinnosti dodavatele týkající se „hloubkové kontroly“ splněny pouhým vydáním písemného prohlášení subdodavatele, že nezaměstnává nebo nebude zaměstnávat nelegální migranty, a hlavní dodavatel je tak zproštěn veškeré odpovědnosti. Členské státy by měly učinit více pro to, aby byli hlavní dodavatelé pokládáni za odpovědné za porušení předpisů v rámci subdodavatelského řetězce, včetně zprostředkovatelů neoprávněného zaměstnávání, a to vzhledem k podobnosti jejich role s úlohou zaměstnavatelů.

2.4Opatření ke zvýšení účinnosti sankcí vůči zaměstnavatelům

Třebaže členské státy obecně směrnici provedly, nelze dospět ke spolehlivým závěrům ohledně toho, zda jsou sankce uplatňované v praxi odrazující, účinné a přiměřené a zda mají významný dopad na zabránění neoprávněnému zaměstnávání nelegálních migrantů.

Ačkoli členské státy mohou při stanovení nejvhodnější výše sankcí na vnitrostátní úrovni postupovat pružně, je zapotřebí společná dohoda ohledně toho, nakolik jsou v praxi sankce účinné, přiměřené a odrazující, a ohledně jejich dopadu. Lepší mechanismus podávání zpráv by měl být doplněn výměnou osvědčených postupů s cílem získat poznatky o rozdílných vnitrostátních přístupech, a zejména o přístupech, které se ukázaly být účinné a které mají odrazující účinek.

Komise podpoří vzájemné učení a výměnu osvědčených postupů mezi členskými státy a zúčastněnými stranami s podporou odborníků na správní a trestní právo v rámci zvláštní odborné skupiny Komise pro nelegální migraci zabývající se směrnicí o sankcích vůči zaměstnavatelům. Výměna osvědčených postupů umožní Komisi podpořit v případě potřeby členské státy při stanovování a úpravě výše sankcí na vnitrostátní úrovni tak, aby byly účinné, přiměřené a odrazující, shromažďovat informace na podporu jednotnějšího přístupu k sankcím a zajistit, aby sankce měly dopad na omezování neoprávněného zaměstnávání a vykořisťování.

Kromě toho je nezbytné zvyšovat povědomí zaměstnavatelů a informovat je o rizicích a důsledcích, jimž čelí v případě najímání nelegálních migrantů, což přispěje ke zvýšení odrazujícího účinku systému. Komise s využitím odborných znalostí evropské platformy pro řešení nehlášené práce podpoří členské státy při navrhování účinných informačních kampaní zaměřujících se zejména na zaměstnavatele, kteří působí v odvětvích nejvíce ohrožených neoprávněným zaměstnáváním, a na zaměstnavatele, kteří nemusí mít snadný přístup k těmto informacím (např. domácnosti, malé podniky). Komise bude poskytovat rovněž finanční podporu prostřednictvím Azylového, migračního a integračního fondu.

3.Opatření na ochranu práv nelegálních migrantů

V čl. 6 odst. 2 a článku 13 směrnice o sankcích vůči zaměstnavatelům je nelegálním migrantům přiznán soubor práv, která mají zajistit, aby byli náležitě informováni o svých nárocích v případě neoprávněného zaměstnávání, mohli podat stížnosti na porušování pracovněprávních předpisů a vznášet nárok na doplatek dlužných mezd. Toto jsou klíčová ustanovení pro ochranu migrantů před rizikem vykořisťování a zneužívání: nelegální migranti oznamující porušování pracovněprávních předpisů a spolupracující s orgány mohou přispět k tomu, že zaměstnavatelé ponesou odpovědnost za dlužné mzdy, daně a příspěvky na sociální zabezpečení, k zajištění rovných podmínek na trhu práce a k odhalení případů vykořisťování a zneužívání pracovníků.

Dosud je zapotřebí další úsilí, pokud jde o zavedení ochranných prvků stanovených směrnicí, zejména co se týká přístupu k informacím, přístupu ke spravedlnosti a vymáhání doplatků a udělování dočasných povolení k pobytu.

3.1 Přístup k informacím

Zajištění toho, aby byli migranti schopni získat informace o svých právech a aby byly k dispozici podpůrné mechanismy pro podávání stížností a poskytování právní pomoci, je předpokladem účinného přístupu nelegálních migrantů ke spravedlnosti, zejména obětí vykořisťujících zaměstnavatelů. Směrnice o sankcích vůči zaměstnavatelům poskytuje nelegálním migrantům nástroje k účinnému uplatňování jejich práv a zajišťuje, aby byli systematicky informováni o svém právu vznést nárok na doplacení odměny před výkonem případného rozhodnutí o navrácení, aby mohli získat doplatek odměny i v případě navrácení do země původu a aby mohli podat na zaměstnavatele stížnost, a to buď přímo, nebo prostřednictvím třetích osob (viz oddíl 3.2). Směrnice proto zaručuje, aby mohli migranti, kteří pracují v EU bez oprávnění k pobytu, uplatnit účinně svá práva v EU, avšak v případě potřeby i z ciziny; tato práva musí být respektována i v případě použitelnosti postupů navrácení podle směrnice o navracení 34 , zejména poté, co je ukončeno celkové posouzení individuální situace migrujícího pracovníka a je rozhodnuto o jeho migračním statusu.

Většina členských států poskytuje pouze obecné informace o právech zaměstnanců, a nikoli cílené informace, které jsou relevantní pro konkrétní situaci nelegálních migrujících pracovníků. V některých případech jsou informace omezeny na aspekty bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a nezahrnují informace o dlužné odměně. I když ostatní členské státy 35 poskytují cílené informace, často se tak děje pouze v rámci postupu navrácení 36 . Tato situace má negativní dopad na nelegální migranty, kteří nejsou dostatečně informováni o možnosti vznést nárok nebo obdržet dlužnou mzdu před navrácením do země původu.

Směrnice nestanoví pravidla týkající se způsobů poskytování informací nelegálním migrantům a vnitrostátní postupy se liší, pokud jde o to, kdy, kým a jak jsou tyto informace poskytovány 37 . Ve většině členských států jsou inspektoři práce povinni informovat pracovníky o jejich právech, což je osvědčený postup, který by měly uplatňovat všechny členské státy. Existují však i jiné způsoby. Například v Rakousku jsou informace poskytovány v kontaktním centru pro pracovníky bez dokladů, zatímco v Itálii se tak děje prostřednictvím zvláštního formuláře, v němž jsou vysvětlena práva nelegálních migrujících pracovníků, včetně povinnosti zaměstnavatele vyplatit dlužné mzdy, odvést příspěvky na důchodové pojištění a sociální zabezpečení a možnosti podat na zaměstnavatele žalobu; tyto informace však nejsou poskytovány systematicky a jsou dostupné pouze v určitém počtu cizích jazyků. Komise bude podněcovat výměnu osvědčených postupů a zkušeností mezi členskými státy v zájmu zlepšení způsobu, jakým jsou tyto informace poskytovány nelegálním migrujícím pracovníkům, a zvýšení informovanosti o stávajících právech a povinnostech.

Nízká úroveň povědomí nelegálních migrantů o jejich právech představuje jeden z rizikových faktorů s ohledem na pracovní vykořisťování, neboť nelegální migranti nemusí být schopni sami tato rizika zjistit, což poukazuje na potřebu zlepšit přístup k informacím ze strany zprostředkovatelů práce, agentur poskytujících pracovníky, jakož i donucovacích orgánů (včetně inspektorátů práce), pokud jde o poskytování informací nelegálním migrujícím pracovníkům o jejich právech a o tom, kam se obrátit za účelem získání podpory a zjednání nápravy. Na stejný problém a související potřebu poukázaly i zúčastněné strany 38 .

Skutečnost, že informace poskytované migrantům jsou často omezené, nejsou poskytovány systematicky a nezaměřují se na konkrétní situaci nelegálních migrujících pracovníků, má negativní dopad na cíl směrnice poskytovat migrantům objektivní a spolehlivé informace pro výkon jejich práv. Nedostatečné podávání zpráv členskými státy o počtu nároků na doplatky, které byly vzneseny a úspěšně uzavřeny, a o řízeních zahájených proti vykořisťujícím zaměstnavatelům na základě oznámení podaného nelegálním migrujícím pracovníkem však v této fázi neumožňuje tyto nejnovější důkazy potvrdit.

3.2 Přístup ke spravedlnosti a odměně a udělování dočasných povolení k pobytu

I když jsou nelegální migrující pracovníci informováni o svých právech, mohou být odrazování od podání stížností na zaměstnavatele za účelem vymáhání dlužných mezd nebo oznámení možných případů vykořisťování kvůli možnosti, že jim bude nařízen návrat nebo že ztratí příjem, a v některých případech kvůli možným odvetným opatřením zaměstnavatelů. Aby se zabránilo tomu, že takovéto situace znemožní náležitý přístup ke spravedlnosti, směrnice o sankcích vůči zaměstnavatelům vyžaduje zřízení zvláštních mechanismů, jejichž prostřednictvím mohou nelegální migranti podat stížnost příslušným orgánům buď přímo, nebo prostřednictvím třetích osob (např. odborů, sdružení zaměstnanců a nevládních organizací), a to i tehdy, pokud se již nenacházejí v daném členském státě 39 . Nelegální migrující pracovníci mohou od těchto třetích osob obdržet rovněž podporu ve správním nebo občanském řízení 40 . Tyto mechanismy mohou podpořit také provádění směrnice o právech obětí 41 a zajistit, aby nelegálním migrantům, kteří jsou oběťmi trestného činu, zejména trestných činů definovaných ve směrnici o sankcích vůči zaměstnavatelům, nebyl odepřen přístup ke spravedlnosti 42 .

Členské státy zvolily různé způsoby zřízení účinného mechanismu podávání stížností. Studie provedená Platformou pro mezinárodní spolupráci v oblasti nelegální migrace (PICUM) 43 prokazuje, že ve třinácti členských státech 44 (z celkem patnácti zemí, jichž se studie týkala) existují občanská a správní řízení, v jejichž rámci mohou pracovníci vznést nároky na dlužné mzdy, a v jedenácti členských státech 45 existuje rovněž kontrolní orgán, který je příslušný pro přijímání stížností jednotlivých pracovníků na záležitosti související s nedoplatky mezd. Praxe rovněž ukazuje, že ačkoli migranti, u nichž je zjištěno, že jsou zaměstnáváni neoprávněně (bez ohledu na to, zda v zemi pobývají oprávněně či nikoli), mohou ve dvaceti členských státech vznést nárok na náhradu dlužných mezd za stejných podmínek jako v případě platné pracovní smlouvy 46 , v praxi by však mechanismy podávání stížností mohly fungovat účinněji 47 . Agentura pro základní práva 48 uvádí, že v některých členských státech nelegální migranti stávající systémy podávání stížností nevyužívají. Důvodů může být celá řada: nedostatečné pobídky pracovníků k tomu, aby se ozvali; omezené informace o jejich právech a dostupném mechanismu podávání stížností; ekonomické překážky, jako jsou členské poplatky odborů, které pomáhají pouze svým členům, a většinou obava z odhalení, zadržení a navrácení.

Spolupráce orgánů veřejné správy se sociálními partnery a nevládními organizacemi má zásadní význam pro snazší podávání stížností, neboť tyto subjekty mají často přímé kontakty s pracovníky a mohou zvyšovat povědomí, informovat nelegální migranty o jejich právech, budovat vzájemnou důvěru a pomoci pracovníkům identifikovat případy nehlášené práce a pracovního vykořisťování za účelem podání stížnosti. Úloha sociálních partnerů a nevládních organizací je rovněž velmi důležitá při usnadňování podávání stížnosti a odhalování případů vykořisťování a při snižování obav nelegálních migrantů z postupů navrácení v případě jejich odhalení migračními orgány. Ve velké většině členských států přiznávají právní předpisy těmto zúčastněným stranám, a to zejména odborům 49 , důležitou úlohu v rámci vnitrostátního mechanismu pro usnadnění podávání stížností.

Kromě těchto problémů při podávání stížností se nelegální migranti potýkají s překážkami rovněž při získávání dlužné odměny. Ačkoli směrnice stanoví, že by se mělo mít za to, že výše odměny odpovídá alespoň minimální mzdě 50 a pracovní vztah trvá alespoň tři měsíce, zúčastněné strany poukazují na řadu nedostatků při provádění ustanovení o minimální odměně v praxi. Důvodem je například nedostatečné povědomí o příslušných ustanoveních u inspektorátů práce nebo odborníků, kteří nelegálním migrujícím pracovníkům poskytují pomoc a poradenství. V praxi se mohou nelegální migranti setkat s případy, kdy domněnka trvání pracovního vztahu v délce alespoň tři měsíců nebere v potaz zaměstnání na plný úvazek 51 , a současně je nutné předložit doklad o odpracované době a různé druhy důkazů, například zprávy, fotografie či svědectví 52 . Nelegální migranti se mimoto potýkají s překážkami při vlastní výplatě mezd, a to kvůli délce či nákladům soudního řízení, překážkám při založení bankovního účtu bez povolení k pobytu, strategiím zaměstnavatelů s cílem vyhnout se platbě 53 nebo problémům spojeným s přístupem k finančním prostředkům v případě platební neschopnosti zaměstnavatele 54 nebo navrácení.

Ačkoli směrnice umožňuje neoprávněně zaměstnaným státním příslušníkům třetích zemí vymáhat doplatky po navrácení do země původu, zdá se, že chybí mechanismy, jež by usnadnily uplatnění nároků osobám, které již nepobývají v daném členském státě, přičemž jen velmi málo členských států má zvláštní mechanismy pro vymáhání doplatků 55 . Zavedení účinných mechanismů však má zásadní význam pro zajištění toho, aby nelegální migranti, kteří se vrátí před ukončením řízení za účelem vymáhání doplatků dlužných mezd, nebyli při výkonu svých práv znevýhodněni. Pokud v Belgii inspektoři práce zjistí, že mzdy nebyly řádně vyplaceny, a v případech, kdy pracovníci nejsou bezprostředně dostupní, nebo zemi opustili, mají zaměstnavatelé povinnost odvést mzdy do Státní depozitní pokladny; žádný úřad nebo správní orgán však nemá povinnost doplatit dlužné mzdy nebo informovat migranta. Ve Francii jsou v případech, kdy je nelegální migrant v zajišťovací vazbě nebo již nepobývá v zemi, mzdy uloženy u Úřadu pro přistěhovalectví a integraci (OFII) a poté vyplaceny migrantovi. Úřad OFII má mimoto právo vymáhat mzdy, a to ve spolupráci s fiskálním oddělením, pokud zaměstnavatel nevyplatí migrantovi odměnu do 30 dnů.

V zájmu ochrany obětí závažného vykořisťování a dětí, usnadnění podávání stížností za účelem odhalení a potrestání těchto závažných trestných činů a snazšího vymáhání dlužných mezd umožňuje ustanovení čl. 6 odst. 5 směrnice členským státům udělit nelegálním migrantům dočasná povolení k pobytu spojená s délkou příslušného vyšetřování nebo trestního řízení či ochotou spolupracovat s orgány 56 . Platnost těchto povolení lze prodloužit do doby získání doplatků odměny 57 . Tato povolení se obvykle vydávají po dobu šesti měsíců až jednoho roku a jejich platnost lze prodloužit 58 . V řadě členských států 59 lze platnost dočasných povolení k pobytu prodloužit do doby, dokud oběť neobdržela doplatek dlužné mzdy; chybí však informace o tom, jak často je toto ustanovení uplatňováno.

Více než polovina členských států 60 má vnitrostátní právní předpisy, které umožňují udělovat zvláštní dočasná povolení k pobytu obětem obzvláště vykořisťujících pracovních podmínek, zatímco ostatní je vydávají v případě obchodování s lidmi. Pouze pět členských států 61 však udává, že v letech 2018 a 2019 udělily takováto povolení k pobytu nelegálním migrantům v případě pracovního vykořisťování, přičemž většina povolení byla vydána ve Francii, načež následovalo Švédsko, Česko, Německo a Polsko. Švédsko oznámilo rovněž udělování povolení k pobytu neoprávněně zaměstnávaným nezletilým osobám.

Ačkoli směrnice o sankcích vůči zaměstnavatelům měla v této oblasti pozitivní dopad, jelikož vedla k zavedení zvláštních mechanismů podávání stížností a možnosti udělovat dočasná povolení k pobytu, z konzultací se zúčastněnými stranami vyplývá, že v praxi se nelegální migranti, kteří zažili pracovní vykořisťování, setkávají s problémy, pokud jde o přístup k postupům udělování povolení k pobytu nebo o podmínky pro udělení povolení. Zúčastněné strany uvádějí, že se oběti potýkají s nedostatečným přístupem k informacím a právnímu poradenství ohledně dostupnosti povolení a ohledně toho, jak uplatnit nebo vyžadovat náhradu, že udělení povolení je často spojeno s obviněním konkrétních zaměstnavatelů z trestného činu a že povolení je podmíněno účastí obětí v trestním řízení, ačkoliv to směrnice nevyžaduje.

3.3 Opatření ke zlepšení ochrany práv migrantů

Přístup k informacím a spravedlnosti, vymáhání doplatků a usnadnění podávání stížností představují základ ochranných opatření směrnice, která mají napravit příkoří způsobená nelegálním migrantům. Nepřímé důkazy a zprávy zúčastněných stran naznačují, že se nelegální migranti setkávají s nedostatečně účinným přístupem k informacím a mechanismům podávání stížností. Nedostatek údajů o využívání mechanismu podávání stížností a vydávání dočasných povolení k pobytu neumožňuje vyvodit v této záležitosti jednoznačné závěry.

Účinné mechanismy podávání stížností umožňují orgánům naplánovat a lépe zacílit inspekce práce, zahájit ve spolupráci s migrujícími pracovníky a třetími osobami proti vykořisťujícím zaměstnavatelům řízení s velkými vyhlídkami na úspěch a v konečném důsledku zajistit, aby tito zaměstnavatelé nesli odpovědnost. Členské státy by měly zajistit, aby byly tyto mechanismy podávání stížností snadno přístupné, a měly by brát v potaz důvěrnost údajů, což může podnítit nelegální migrující pracovníky k podávání stížností a k odhalení případů vykořisťování. Členské státy by měly zavést politiky nebo protokoly pro bezpečné oznamování s cílem zajistit, aby mohli nelegální migrující pracovníci oznámit zaměstnavatele porušující předpisy a spolupracovat s donucovacími orgány, aniž by čelili hrozbě, že jejich migrační situace nepříznivě ovlivní výkon jejich práv. V rámci zvláštní odborné skupiny Komise pro nelegální migraci zabývající se směrnicí o sankcích vůči zaměstnavatelům bude Komise prosazovat výměnu osvědčených postupů k určení účinných mechanismů pro vymáhání doplatků, obdržení odměny a podávání stížností, a to s přihlédnutím k potřebě politik nebo protokolů pro bezpečné oznamování, a to i poté, co se migrant vrátil do své domovské země.

Rovněž sociální partneři a nevládní organizace hrají ústřední roli při prosazování a provádění ochranných opatření stanovených ve směrnici o sankcích vůči zaměstnavatelům a rozšíření jejich dosahu na nelegální migranty. Komise posílí dialog se sociálními partnery a nevládními organizacemi zastupujícími pracovníky bez dokladů a při rozvoji těchto činností bude spolupracovat s evropskou platformou pro řešení nehlášené práce.

Je nutné zlepšit přístup nelegálních migrujících pracovníků k objektivním a systematickým informacím o jejich právech a o mechanismech pro získání podpory a zjednání nápravy. S podporou fondů EU by členské státy měly ve spolupráci s hospodářskými sdruženími, odbory a nevládními organizacemi připravit informační a osvětové kampaně, které se zaměřují na nelegální migrující pracovníky. Ve spolupráci s Agenturou pro základní práva vypracuje Komise zvláštní školení pro inspektory s ohledem na informování nelegálních migrujících pracovníků o jejich právech a o způsobech vznášení nároků prostřednictvím mechanismů pro vymáhání odměny, a to i po jejich návratu do domovské země.

4.Kontroly

4.1 Kontroly prováděné členskými státy

Kontroly představují nejdůležitější nástroj při odhalování zaměstnavatelů najímajících nelegální migranty a případů vykořisťování. Na základě výsledků kontrol mohou být zaměstnavatelé považováni za odpovědné a mohou jim být uloženy sankce a mohou být zavedena nezbytná opatření na ochranu vykořisťovaných nelegálních migrujících pracovníků. V čl. 13 odst. 1 směrnice se vyžaduje, aby členské státy zajistily účinné a odpovídající kontroly, které vycházejí z posouzení rizik určujících odvětví činnosti, která jsou nejvíce ohrožena, bez čehož není možné dosáhnout cílů směrnice o sankcích vůči zaměstnavatelům.

Jelikož směrnice pojem „účinné a odpovídající“ kontroly blíže neupřesňuje, praxe se mezi členskými státy liší, což poukazuje na řadu faktorů, které omezují účinnost kontrol: určení hospodářských odvětví, která jsou nejvíce ohrožena neoprávněným zaměstnáváním, nízké počty kontrol prováděných v členských státech (včetně v odvětvích nejvíce ohrožených neoprávněným zaměstnáváním), nedostatečné zdroje a problémy při spolupráci s vykořisťovanými migranty, kteří byli během kontrol zjištěni.

Jak již bylo uvedeno, v údajích o kontrolách, které předložily členské státy, existují významné nedostatky. Aby byly kontroly účinné, musí být navíc cílené a zaměřovat se na odvětví nejvíce vystavena riziku neoprávněného zaměstnávání v členských státech. V této oblasti jsou kontroly zapotřebí nejvíce. Členské státy provádějí posouzení rizik s cílem určit takovéto rizikové oblasti 62 a využívají přitom vnitrostátní pokyny nebo roční akční plány, shromážděné údaje a výsledky předchozích kontrol, stížnosti a předaná upozornění od jiných vnitrostátních orgánů. Zdá se, že odvětví, která jsou nejvíce dotčena neoprávněným zaměstnáváním, jsou ve většině členských států podobná a obvykle se jedná o odvětví náročná na pracovní sílu a odvětví s pracovníky s nízkou kvalifikací / nízkou mzdou a s vysokou fluktuací zaměstnanců. K nejběžnějším rizikovým odvětvím patří zemědělství, stavebnictví, výroba, domácí péče a sociální pomoc, pohostinství a stravovací služby 63 . Ve svých zprávách pro Komisi však řada členských států 64 riziková odvětví neuvádí, z čehož vyplývá potřeba lepšího stanovování priorit kontrol. Ačkoli se riziková odvětví v průběhu času obvykle nemění, hospodářský vývoj může vést k vzniku nových odvětví, která jsou vystavena riziku neoprávněného zaměstnávání, jako jsou pracovníci platforem. Členské státy by proto měly riziková odvětví pravidelně aktualizovat.

Počet kontrol provedených v rámci stávajícího systému pravděpodobně neodrazuje zaměstnavatele od najímání nelegálních migrantů. Podíl zaměstnavatelů působících v odvětví, které podléhá kontrolám, bývá zpravidla velmi nízký; zaměstnavatelé mohou tudíž usuzovat, že hospodářská výhoda plynoucí z neoprávněného zaměstnávání je vyšší než pravděpodobnost odhalení při kontrolách. Tabulky 3 a 4, které uvádějí informace členských států o kontrolách provedených ve všech odvětvích 65 , ukazují, že se úsilí jednotlivých členských států v oblasti kontrol značně liší. Například v roce 2019 bylo v Bulharsku, Estonsku, Francii, Lotyšsku, Nizozemsku a Švédsku kontrolám podrobeno méně než 1 % zaměstnavatelů ve všech odvětvích; ve třinácti členských státech se inspekce týkaly 1 % až 10 % zaměstnavatelů 66 ; v Rakousku se kontroly vztahovaly na 14,5 % všech zaměstnavatelů a ve Slovinsku a na Slovensku podléhalo kontrolám více než 30 % všech zaměstnavatelů. Z informací, které má Komise k dispozici, vyplývá, že ve většině členských států se kontroly nezaměřují na riziková odvětví, což je situace, která neodpovídá požadavku směrnice. Členské státy a jiné zúčastněné strany 67 mimoto udávají, že orgány inspekce práce mají často nedostatečný počet zaměstnanců a chybí jim zdroje, což má nepříznivý dopad na počet a četnost prováděných kontrol.

Kromě odhalování případů neoprávněného zaměstnávání slouží kontroly rovněž k určení situací zranitelnosti a vykořisťování, zejména v případech, které se týkají práv dětí, základních pracovních norem a rovnosti žen a mužů. Zúčastněné strany 68 rovněž zdůrazňují, že vykořisťovaní pracovníci jsou odrazováni od oznámení své situace během kontrol kvůli riziku zadržení a navrácení, zejména v případě, kdy kontroly provádějí společně inspektoráty práce a policejní/imigrační orgány. Zúčastněné strany proto prosazují myšlenku oddělení inspekcí práce a činností donucovacích/imigračních orgánů prostřednictvím „bezpečnostní brány“, jež zaručí, že nelegální migranti, kteří jsou odhaleni během kontrol, nejsou předáni imigračním orgánům za účelem postupu navrácení. Agentura pro základní práva navíc podotýká, že pokud kontroly provádějí společně inspektoráty práce a útvary pro boj proti obchodování s lidmi či jiné specializované útvary vyškolené s ohledem na pracovní vykořisťování, může to pomoci identifikovat migranty, kteří jsou oběťmi pracovního vykořisťování nebo obchodování s lidmi.

Mechanismy pro usnadnění podávání stížností na zaměstnavatele prostřednictvím určených třetích osob, jako jsou odbory nebo nevládní organizace, mají zaručit odhalení případů vykořisťování a jejich nahlášení příslušným orgánům. Účinné zavedení těchto mechanismů má prvořadý význam (viz oddíl 3.2) pro zajištění toho, aby nelegální migrující pracovníci mohli uplatnit svá práva bez obav z navrácení. Některé členské státy navíc přijaly další opatření pro snazší oznamování vykořisťování. Například Nizozemsko provádí politiku nazvanou „svobodně tam, svobodně zpět“ 69 , která nelegálním migrantům umožňuje oznámit policii trestný čin, aniž by byli zatčeni nebo čelili navrácení, a to bez ohledu na druh nahlášené trestné činnosti. Španělsko zřídilo zvláštní policejní týmy, které mají poskytovat pomoc migrantům, včetně těch nelegálních, a informovat je o jejich právech, radit jim ohledně toho, jak mají legalizovat své postavení, a podporovat je při podávání stížností na zaměstnavatele a jiné osoby kvůli špatnému zacházení a vykořisťování, aniž by hrozilo, že bude nařízeno jejich navrácení.

4.2 Opatření ke zvýšení účinnosti kontrol

Aby byly kontroly účinné při odhalování neoprávněného zaměstnávání a ochraně nelegálních migrantů, měly by členské státy zajistit, aby se zaměřovaly na hospodářská odvětví, která jsou nejvíce ohrožena neoprávněným zaměstnáváním, vztahovaly se na značný počet zaměstnavatelů v těchto odvětvích a aby byly prováděny v pravidelných intervalech. Z tohoto důvodu by měly všechny členské státy provádět komplexní a pravidelné posouzení rizik, přičemž by se měly zaměřovat i na nové a nově vznikající hospodářské oblasti, jako je ekonomika platforem, určit riziková odvětví a oznámit je Komisi.

Komise bude v úzké spolupráci s členskými státy a sociálními partnery prosazovat výměnu osvědčených postupů týkajících se kontrol, posouzení rizik a spolupráce vnitrostátních inspektorátů práce, mimo jiné ohledně toho, co lze považovat za odrazující a realistické cíle pro roční kontroly v rizikových odvětvích určených členskými státy.

S cílem usnadnit identifikaci případů vykořisťování a obětí obchodování s lidmi během kontrol a podpořit členské státy při plnění povinností vyplývajících ze směrnice bude Komise strukturovaným způsobem podporovat výměnu postupů, například co se týká společných kontrol inspektorátů práce a specializovaných útvarů zaměřujících se na pracovní vykořisťování, a to ve spolupráci s Agenturou pro základní práva a s využitím odborných znalostí evropské platformy pro řešení nehlášené práce. Členské státy by mimoto měly inspektorům práce poskytovat vzdělávání týkající se práv nelegálních migrujících pracovníků podle směrnice o sankcích vůči zaměstnavatelům a zjišťování případů vykořisťování a obchodování s lidmi. Komise současně přezkoumá možnosti podpory členských států při vzdělávání, případně i ve spolupráci s Agenturou pro základní práva.

5.Významné nedostatky v informacích

Směrnice vyžaduje, aby členské státy podávaly Komisi každoročně zprávy o počtu kontrol a jejich výsledcích 70 , o doplatcích provedených zaměstnavateli, o jiných uplatněných opatřeních a o usnadnění podávání stížností 71 . Tyto informace mají zásadní význam při posuzování způsobů provádění opatření uvedených ve směrnici a jejich důsledků. Členské státy však poskytují velmi omezené a nestejné informace, což vede k značným nedostatkům v údajích o kontrolách a jejich výsledcích, o uplatňování finančních a trestních sankcí a o počtu zahájených trestních řízení, jakož i o využívání a výsledcích mechanismů podávání stížností.

K dispozici není rovněž dostatek úplných a spolehlivých údajů a informací o uplatňování mechanismů podávání stížností a jejich výsledcích, a členské státy nepodávají dostatečné zprávy o počtu vznesených nároků na doplatky, které byly úspěšně uzavřeny, a o zahájených řízeních proti vykořisťujícím zaměstnavatelům. Žádný členský stát nesoustředí na centrální úrovni údaje o počtu úspěšných stížností podaných nelegálními migranty, pokud jde o doplatky dlužných mezd. I když jsou vznesené nároky úspěšné, často není známo, zda pracovníci nakonec doplatek obdrželi, či nikoli, a zaměstnavatelé často vyhlásí úpadek nebo zmizí. Bez komplexního přehledu o počtu a výsledcích podaných stížností je obtížné dospět k jakýmkoli závěrům ohledně toho, nakolik je v členských státech účinný přístup ke spravedlnosti a k mechanismům podávání stížností, jak často jsou tyto mechanismy využívány a s jakým úspěchem.

Nedostatek spolehlivých a úplných informací ztěžuje jednoznačné posouzení toho, zda má směrnice dopad na odrazování a omezování neoprávněného zaměstnávání a zda jsou trestní sankce v členských státech účinné, přiměřené a odrazující. Lepší sběr informací by přispěl k účinnější strategii vymáhání na vnitrostátní úrovni i na úrovni EU.

K odstranění značných nedostatků v údajích a s cílem umožnit spolehlivé posouzení dopadu a účinnosti směrnice o sankcích vůči zaměstnavatelům je nutné zlepšit podávání zpráv vnitrostátními orgány. Členské státy musí především poskytovat včasné, úplné a srovnatelné informace, aby splnily svou povinnost vyplývající z požadavků čl. 16 odst. 2 směrnice. Na podporu členských států při plnění jejich povinnosti týkající se podávání zpráv Komise s podporou Evropské migrační sítě vytvoří informační systém pro podávání zpráv a databázi. Tento systém usnadní shromažďování informací od vnitrostátních orgánů, pokud jde o finanční, trestní a jiné sankce uložené zaměstnavatelům, využívání mechanismů podávání stížností (včetně počtu podaných stížností a jejich výsledků, nároků týkajících se mezd a příslušných plateb, udělených dočasných povolení), jakož i o provedených kontrolách a jejich výsledcích. Ve spolupráci s členskými státy stanoví Komise jasná kritéria a požadavky na podávání zpráv, aby byla zajištěna konzistentnost a vysoká kvalita příspěvků a aby byly údaje úplné a srovnatelné a byly předkládány včas.

6.Posílení opatření EU proti neoprávněnému zaměstnávání

Za účelem boje proti nelegální migraci se musí EU zabývat všemi hledisky tohoto jevu prostřednictvím komplexního přístupu, jak je uvedeno v novém paktu. Kromě řešení příčin migrace, obnovení boje proti převaděčům migrantů v partnerství se třetími zeměmi a většího otevírání legálních cest do EU musí EU rovněž zlepšit svou reakci na neoprávněné zaměstnávání jakožto důvod nelegální migrace a zdroj vykořisťování a zneužívání. Je proto nutné zajistit účinnější provádění a prosazování směrnice o sankcích vůči zaměstnavatelům, což je nejdůležitější nástroj, který máme k dispozici a jehož potenciál je třeba plně využít.

Úroveň a míra provádění směrnice členskými státy se liší. Ačkoliv rozdílné přístupy odrážejí flexibilitu, kterou směrnice poskytuje a která členským státům umožňuje zavést řešení, jež nejlépe vyhovují jejich vnitrostátním systémům, poukazují rovněž na obecné neúčinné využívání pravidel týkajících se sankcí, ochranných opatření a kontrol, jejichž cílem je odhalování vykořisťujících zaměstnavatelů a ochrana migrantů před vykořisťováním.

Významného zlepšení lze v prvé řadě dosáhnout již zintenzivněním účinného uplatňování stávajících klíčových ustanovení směrnice o sankcích vůči zaměstnavatelům. Komise členské státy vybízí, aby jednaly na základě hlavních doporučení uvedených v tomto sdělení. Komise bude prosazovat dialog s orgány členských států a s různými zúčastněnými stranami, mimo jiné obnovením činnosti zvláštní odborné skupiny pro nelegální migraci zabývající se směrnicí o sankcích vůči zaměstnavatelům v roce 2021. Cílem činnosti této odborné skupiny bude lepší určování a sdílení osvědčených postupů mezi členskými státy, jakož i jejich podpora při výkladu a provádění ustanovení směrnice strukturovaným způsobem. S ohledem na tento cíl bude Komise úzce spolupracovat se zúčastněnými stranami, jako jsou vnitrostátní inspektoráty práce a imigrační orgány, odbory, organizace občanské společnosti, sociální partneři a mezinárodní organizace. V případě potřeby Komise si vyžádá odborná stanoviska evropské platformy pro řešení nehlášené práce.

Při podpoře členských států v jejich úsilí o provádění bude Komise rovněž průběžně sledovat provádění směrnice a zaměří se na její účinné prosazování. Po přijetí tohoto sdělení bude Komise spolupracovat s příslušnými orgány členských států s cílem získat další informace o plnění hlavních povinností týkajících se sankcí, kontrol a ochrany práv migrantů, které vyplývají ze směrnice, a vynasnaží se určit možná řešení. Komise případně zahájí řízení o nesplnění povinnosti.

Opatření představená v tomto sdělení zavede Komise do konce roku 2022 a podá zprávu o dosažených výsledcích nejpozději v příští prováděcí zprávě, která má být předložena v roce 2024. Na základě pokroku, jehož bude dosaženo prostřednictvím opatření uvedených v tomto sdělení a obnoveného úsilí v oblasti provádění a prosazování, a s přihlédnutím k možnému vývoji v oblasti neoprávněného zaměstnávání a k tomu, zda je směrnice o sankcích vůči zaměstnavatelům dosud vhodná pro reakci na tento vývoj, Komise zváží, zda je nutné stávající právní rámec pozměnit.

TABULKY

Tabulka 1:     Finanční sankce

Tabulka 2:     Trestní sankce

Tabulka 3: Kontroly provedené členskými státy v roce 2019

Tabulka 4: Kontroly provedené členskými státy v roce 2020

(1)

COM(2020) 609 final.

(2)

COM(2021) 591.

(3)

V usnesení Mezinárodní organizace práce (MPO) o důstojné práci a neformální ekonomice (2002) je „neformální ekonomika“ definována jako „všechny hospodářské činnosti pracovníků a hospodářských jednotek, na které se – podle zákona nebo v praxi – nevztahují formální ujednání nebo se na ně vztahují nedostatečně“.

(4)

Souhrnná zpráva Evropské migrační sítě – Illegal employment of Third Country Nationals in the European Union (Nelegální zaměstnávání státních příslušníků třetích zemí v Evropské unii) (2017), s. 10.

(5)

Posouzení hrozeb závažné organizované trestné činnosti v EU, 2021 (Europol).

(6)

Souhrnná zpráva Evropské migrační sítě – Illegal employment of Third Country Nationals in the European Union (2017), s. 14.

(7)

V souvislosti s neformálním zaměstnáním odkazuje zpráva Mezinárodní organizace práce nazvaná „Defining and measuring informal employment“ (Definice a měření neformálního zaměstnání) (2005) na nestandardní, atypické, alternativní, nelegální, nejisté zaměstnání.

(8)

Informativní přehled Mezinárodní organizace práce (MOP), Overview of the informal economy in the EU (Přehled neformální ekonomiky v EU), https://www.ilo.org/budapest/WCMS_751319/lang--en/index.htm

(9)

 Souhrnná zpráva Evropské migrační sítě o nelegálním zaměstnávání státních příslušníků třetích zemí v Evropské unii z roku 2017 uváděla, že pokud jde o muže a ženy, bylo na základě statistických údajů poskytnutých jedenácti členskými státy účastnícími se studie zjištěno, že v členských státech, které poskytly údaje, pracují nelegálně převážně muži (od 69 % na Kypru po 100 % v Litvě a na Slovensku).

(10)

Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/52/ES ze dne 18. června 2009 o minimálních normách pro sankce a opatření vůči zaměstnavatelům neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (Úř. věst. L 168, 30.6.2009, s. 24).

(11)

Rámec EU pro legální migraci (směrnice o jednotném povolení (2011/98/EU), směrnice o modré kartě (2009/50/ES), směrnice o sezónních pracovnících (2014/36/EU), směrnice o osobách převedených v rámci společnosti (2014/66/EU), směrnice o studentech a výzkumných pracovnících (2016/801), směrnice o dlouhodobě pobývajících rezidentech (2003/109/ES)) stanoví pravidla, která zajišťují stejné zacházení se státními příslušníky třetích zemí jako se státními příslušníky členských států, v nichž pobývají, pokud jde např. o pracovní podmínky, ochranu zdraví a bezpečnost při práci, odborné vzdělávání a poradenské služby.

(12)

COM(2014) 286 final. Ze zprávy vyplývá, že ačkoli všechny členské státy zakazují neoprávněné zaměstnávání a zavedly finanční, správní nebo trestní sankce, přetrvávají nedostatky, roztříštěnost a rozdíly; značně se liší přísnost sankcí, což vede k nutnosti blíže posoudit přiměřenost a odrazující účinek. Zpráva ukázala, že prostor ke zlepšení existuje ve všech oblastech nabízejících ochranu, včetně vznášení nároků vůči zaměstnavatelům, mechanismů podávání stížností a přístupu k informacím. Zpráva také odhalila, že je zapotřebí značné úsilí o zlepšení kontrol a stanovení jejich priorit prostřednictvím systematického určování ohrožených odvětví.

(13)

Členské státy poskytly informace o provádění směrnice pomocí dotazníku vyhotoveného Komisí.

(14)

Agentura pro základní práva, Protecting migrants in an irregular situation from labour exploitation: role of the Employers Sanctions Directive (Ochrana nelegálních migrantů před pracovním vykořisťováním: úloha směrnice o sankcích vůči zaměstnavatelům) (2021), k dispozici na adrese: https://fra.europa.eu/en/publication/2021/employers-sanctions-against-exploitation

(15)

Lotyšsko.

(16)

V Bulharsku mohou sankce sahat od trojnásobku do 92násobku minimální měsíční mzdy (od 2 000 BGN do 60 000 BGN).

(17)

V České republice mohou sankce činit pětinásobek až 700násobek minimální měsíční mzdy (od 50 000 CZK do 10 000 000 CZK).

(18)

Belgie, Bulharsko, Estonsko, Řecko, Španělsko, Francie, Chorvatsko, Itálie, Kypr, Litva, Lucembursko, Maďarsko, Nizozemsko, Rakousko, Rumunsko, Slovinsko, Slovensko a Švédsko.

(19)

Česko, Německo, Lotyšsko, Malta, Polsko, Portugalsko a Finsko.

(20)

Souhrnná zpráva Evropské migrační sítě – Illegal employment of Third Country Nationals in the European Union (2017), s. 30.

(21)

Agentura pro základní práva, Severe labour exploitation: workers moving within or into the European Union (Závažné formy vykořisťování pracovních sil: pracovníci pohybující se uvnitř nebo do Evropské unie) (2015), s. 18–19.

(22)

Virtuální knihovna platformy pro řešení nehlášené práce je k dispozici na adrese: https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1495&langId=cs.

(23)

Belgie, Česko, Německo, Estonsko, Řecko, Španělsko, Francie, Itálie, Kypr, Malta, Nizozemsko, Rakousko, Portugalsko, Rumunsko, Slovinsko, Slovensko, Finsko a Švédsko.

(24)

Článek 9 směrnice o sankcích vůči zaměstnavatelům: pokud je porušení úmyslné a je soustavně opakováno, týká se velkého počtu neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí nebo nezletilých, pokud jsou pracovní podmínky vykořisťující nebo je-li státní příslušník třetí země obětí obchodování s lidmi.

(25)

Agentura pro základní práva, Protecting migrants in an irregular situation from labour exploitation: role of the Employers Sanctions Directive (2021), s. 35.

(26)

Německo, Španělsko, Francie, Litva, Rakousko, Polsko, Rumunsko, Slovensko a Švédsko.

(27)

Belgie, Řecko, Francie, Maďarsko, Chorvatsko, Nizozemsko, Slovinsko a Slovensko.

(28)

 Pouze pět členských států (Belgie, Řecko, Francie, Chorvatsko a Nizozemsko) uvedlo, že v období 2012–2019 uplatnily toto opatření.

(29)

Maďarsko, Slovinsko a Slovensko.

(30)

Bulharsko, Kypr, Francie, Nizozemsko, Portugalsko a Rumunsko.

(31)

Zpětná vazba, kterou poskytla Evropská konfederace odborových svazů (EKOS) a Platforma pro mezinárodní spolupráci v oblasti nelegální migrace (PICUM) v rámci cílených konzultací.

(32)

Zpětná vazba, kterou poskytla Platforma pro mezinárodní spolupráci v oblasti nelegální migrace (PICUM) v rámci cílených konzultací.

(33)

 Příklad, který uvedla Evropská konfederace odborových svazů (EKOS) v rámci cílených konzultací.

(34)

Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (Úř. věst. L 348, 24.12.2008, s. 98).

(35)

Rakousko, Belgie, Česko, Estonsko, Španělsko, Francie, Litva, Lucembursko, Lotyšsko, Malta, Slovensko a Slovinsko.

(36)

Např. Chorvatsko, Kypr, Portugalsko a Slovensko.

(37)

Souhrnná zpráva Evropské migrační sítě – Illegal employment of Third Country Nationals in the European Union (2017), s. 36.

(38)

Zpětná vazba, kterou poskytla Platforma pro mezinárodní spolupráci v oblasti nelegální migrace (PICUM) a Evropská konfederace odborových svazů (EKOS) v rámci cílených konzultací.

(39)

Pouze Malta vyžaduje, aby se státní příslušník třetí země dostavil k podání stížnosti osobně.

(40)

Souhlas státního příslušníka třetí země s jednáním jeho jménem se vyžaduje v Bulharsku, na Kypru, v Estonsku, na Maltě, na Slovensku, ve Finsku a Švédsku.

(41)

Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/29/EU ze dne 25. října 2012, kterou se zavádí minimální pravidla pro práva, podporu a ochranu obětí trestného činu a kterou se nahrazuje rámcové rozhodnutí Rady 2001/220/SVV (Úř. věst. L 315, 14.11.2012).

(42)

Podle směrnice o právech obětí se práva obětí použijí na oběti nediskriminačně, nezávisle na jejich pobytovém statusu.

(43)

Platforma pro mezinárodní spolupráci v oblasti nelegální migrace (PICUM), A worker is a worker: How to Ensure that Undocumented Migrant Workers Can Access Justice (Pracovník jako pracovník: jak zajistit, aby měli migrující pracovníci bez dokladů přístup ke spravedlnosti) (2020), s. 21–22.

(44)

Rakousko, Belgie, Bulharsko, Kypr, Česká republika, Francie, Německo, Řecko, Itálie, Lucembursko, Nizozemsko, Portugalsko a Španělsko.

(45)

Belgie, Bulharsko, Kypr, Česká republika, Francie, Řecko, Itálie, Lucembursko, Nizozemsko, Portugalsko, Španělsko.

(46)

Souhrnná zpráva Evropské migrační sítě – Illegal employment of Third Country Nationals in the European Union (2017).

(47)

Agentura pro základní práva, Protecting migrants in an irregular situation from labour exploitation: role of the Employers Sanctions Directive (2021), s. 12.

(48)

Tamtéž, s. 5.

(49)

Podle informací, které má k dispozici Agentura pro základní práva, všechny členské státy EU kromě Itálie, Malty, Slovinska a Finska.

(50)

V řadě členských států, jako je Bulharsko, Kypr, Německo, Řecko, Španělsko, Francie, Maďarsko, Itálie, Portugalsko, Slovinsko, Slovensko a Rumunsko, je neoprávněně pobývající státní příslušník třetí země postaven na roveň legálnímu zaměstnanci s minimální mzdou.

(51)

Například Německo a Rakousko.

(52)

Zpětná vazba, kterou poskytla Evropská konfederace odborových svazů (EKOS).

(53)

Například změna struktur společnosti nebo uzavření podniku a přemístění jeho majetku, aniž by byl oficiálně podán návrh na prohlášení konkurzu, nebo jednoduše odmítnutí platby.

(54)

Stát bude často nejprve vymáhat dlužné daně a příspěvky na sociální zabezpečení, třebaže to znamená, že pracovník poté odměnu neobdrží.

(55)

Pouze Belgie, Řecko a Francie oznámily, že mají takovéto mechanismy – souhrnná zpráva Evropské migrační sítě – Illegal employment of Third Country Nationals in the European Union (2017).

(56)

Ustanovení čl. 13 odst. 4 směrnice.

(57)

Ustanovení čl. 6 odst. 5 směrnice.

(58)

Dočasné povolení k pobytu se uděluje na dobu šesti měsíců na Kypru, v Maďarsku, Itálii, Rumunsku, Švédsku (platnost lze prodloužit), na dobu jednoho roku v Německu a Chorvatsku a na tři měsíce na Slovensku (platnost lze prodloužit).

(59)

Estonsko, Finsko, Německo, Polsko, Rumunsko, Slovinsko a Švédsko.

(60)

Agentura pro základní práva, Protecting migrants in an irregular situation from labour exploitation: role of the Employers Sanctions Directive (2021).

(61)

Česko, Německo, Francie, Polsko a Švédsko.

(62)

Souhrnná zpráva Evropské migrační sítě – Illegal employment of Third Country Nationals in the European Union (2017), s. 20.

(63)

Tamtéž, s. 14–15.

(64)

Česko, Estonsko, Litva, Malta a Rumunsko.

(65)

Portugalsko (zemědělství/lesnictví/rybolov, stavebnictví a ubytovací/stravovací služby) podává zprávy pouze o rizikových odvětvích.

(66)

Belgie, Česko, Německo, Řecko, Španělsko, Chorvatsko, Maďarsko, Itálie, Litva, Malta, Polsko, Rumunsko a Finsko.

(67)

Zpětná vazba, kterou poskytla Evropská konfederace odborových svazů (EKOS) v rámci cílených konzultací a zástupci členských států na schůzce národních kontaktních míst pro převaděčství migrantů v únoru 2021.

(68)

Tamtéž.

(69)

To se zakládá na interním politickém dokumentu národní policie a memorandu o porozumění sdíleném s nizozemským parlamentem.

(70)

Článek 14 směrnice.

(71)

Ustanovení čl. 16 odst. 2 směrnice.