EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 14.12.2020

COM(2020) 793 final

SDĚLENÍ KOMISE

o přezkumu Evropské unie v rámci mechanismu pro přezkum provádění Úmluvy Organizace spojených národů proti korupci (UNCAC)

I. Kontext a souvislosti

Evropská unie je založena na souboru společných hodnot, včetně dodržování lidských práv, demokracie, rovnosti a zásady právního státu. Korupce oslabuje fungování státu a veřejných orgánů na všech úrovních a je klíčovým faktorem umožňujícím organizovaný zločin. Účinné protikorupční rámce, transparentnost a integrita při výkonu státní moci mohou posílit právní systémy a důvěru ve veřejné orgány. Toto sdělení posiluje a doplňuje další nástroje EU a úsilí Komise o boj proti korupci. Jak již bylo uvedeno v první zprávě Komise o právním státu, která byla přijata dříve v tomto roce, boj proti korupci má zásadní význam pro zachování právního státu a vzhledem ke své důležitosti představuje jeden ze čtyř pilířů zprávy 1 . Silný právní stát a kultura boje proti korupci jsou výsledkem důvěry občanů, že integrita je pravidlem a že je zaručeno dodržování zákona.

EU při mnoha příležitostech zdůraznila své odhodlání zapojit se do procesu přezkumu 2 . Evropský parlament i Rada zdůraznily potřebu posílit vedoucí úlohu EU v globálním boji proti korupci a posunout kupředu proces přezkumu podle Úmluvy Organizace spojených národů proti korupci (UNCAC; dále jen „úmluva“). Evropský parlament a Rada výslovně připomněly, jak důležité je, aby Evropská unie splnila povinnost absolvovat přezkum 3 .

EU se stala členem úmluvy v roce 2008 4 . Je to nejkomplexnější mezinárodní smlouva v oblasti boje proti korupci, a to jak z hlediska zeměpisného pokrytí (187 smluvních stran), tak z hlediska otázek, na něž se vztahuje. Stranami úmluvy jsou všechny členské státy EU 5 . EU rovněž hrála významnou roli při přijímání usnesení o boji proti korupci, které přijalo Valné shromáždění Organizace spojených národů dne 1. června 2020. Toto usnesení otevřelo cestu ke zvláštnímu zasedání Valného shromáždění OSN týkajícímu se výzev a opatření v oblasti prevence a boje proti korupci a posílení mezinárodní spolupráce, které je stále plánováno na červen 2021.

Úmluva je také jediným právně závazným univerzálním a mezinárodním protikorupčním nástrojem. Pokrývá pět oblastí: preventivní opatření (kapitola II), kriminalizaci a prosazování práva (kapitola III), mezinárodní spolupráci (kapitola IV), vymáhání majetku (kapitola V), technickou pomoc a výměnu informací (kapitola VI). Úmluva se zabývá korupcí v širokém smyslu slova a její ustanovení se vztahují na mnoho různých forem korupce, jako je úplatkářství, obchodování s vlivem, zneužití funkcí a různé korupční praktiky ve veřejném i soukromém sektoru. Úmluva zavádí soubor standardů, opatření a pravidel, jež mohou země uplatňovat za účelem posílení svých právních a regulačních režimů pro boj proti korupci. Má za cíl zejména posilovat opatření k účinnějšímu předcházení korupci a jejímu potírání, prosazovat integritu, odpovědnost, řádnou správu veřejných záležitostí a veřejného majetku a usnadňovat a podporovat mezinárodní spolupráci a technickou pomoc při boji proti korupci.

Klíčové je posílit autoritu EU v boji proti korupci a tím pádem zajistit, aby byly povinnosti vyplývající z úmluvy, které má EU splnit, vyřešeny do termínu zvláštního zasedání Valného shromáždění OSN. To znamená zapojení do přezkumu provádění 6 .

V listopadu 2009 konference smluvních stran, hlavní rozhodovací orgán 7 úmluvy, přijala usnesení 3/1, které stanovilo mechanismus pro přezkum provádění úmluvy. EU zřízení tohoto mechanismu pro přezkum provádění podpořila 8 . Podle usnesení 3/1 musejí smluvní strany absolvovat přezkum provádění úmluvy. Výsledkem tohoto mechanismu, který vychází ze vzájemného hodnocení, je posouzení toho, jak pravidla a postupy každé smluvní strany splňují zásady, cíle a požadavky úmluvy. Tato hodnocení pomáhají odhalit nedostatky ve vnitrostátních protikorupčních politikách a jsou podnětem k provedení nutných legislativních, institucionálních a praktických reforem.

Mezinárodní dohody uzavřené Unií jsou závazné pro orgány Unie i pro členské státy 9 a mechanismus přezkumu zavedený touto úmluvou je závazný pro všechny smluvní strany úmluvy. Povinnost absolvovat přezkum se tedy vztahuje i na Evropskou unii. Jedinečné postavení Evropské unie jakožto jediné regionální organizace pro hospodářskou integraci, která je smluvní stranou úmluvy, ovšem přináší určité potíže, pokud jde o způsoby zapojení EU do jeho realizace 10 .

Podle článku 17 Smlouvy o Evropské unii Komise vykonává koordinační, výkonné a řídící funkce při uplatňování mezinárodních smluv, jejichž je Evropská unie smluvní stranou, a zajišťuje vnější zastupování Unie, a proto je odpovědná za řízení procesu přezkumu podle úmluvy s ohledem na zajištění toho, aby Unie splnila své povinnosti podle úmluvy.

Toto sdělení tedy předkládá přístup Komise k procesu přezkumu. Unie jako celek je povinna provádět úmluvu, a tedy se podrobit procesu přezkumu, který úmluva zavedla. Jeho provedení, které má koordinovat Komise, bude vyžadovat zapojení všech příslušných orgánů EU a možná některých agentur či jiných subjektů v závislosti na úkolech, které jim svěřují Smlouvy nebo právní předpisy Unie v oblasti, která je pro úmluvu relevantní. Jejich zapojení by se mělo řídit zásadou správní autonomie každého orgánu v záležitostech, které spadají do příslušné oblasti jeho působení.

Komise provedla analýzu důsledků vyplývajících z jedinečného postavení EU jakožto regionální organizace pro hospodářskou integraci, která je smluvní stranou úmluvy. Aby bylo možné přistoupit k přezkumu, je potřeba nejdříve aktualizovat prohlášení o pravomocích, aby zohledňovalo právní důsledky vstupu Lisabonské smlouvy v platnost (oddíl II níže). Pokud jde o praktické podmínky přezkumu, bude třeba stanovit několik nutných úprav, aby se Evropské unie mohla přezkumu zúčastnit (oddíly III, IV a V níže).

II. Aktualizace prohlášení o pravomocích

V úmluvě je zakotveno, že ratifikační listina nebo listina o přijetí či schválení regionální organizace pro hospodářskou integraci musí obsahovat prohlášení o rozsahu jejích pravomocí 11 . V okamžiku přistoupení Evropské unie k úmluvě bylo generálnímu tajemníkovi OSN řádně oznámeno Prohlášení o pravomocích Evropského společenství v záležitostech upravených Úmluvou Organizace spojených národů proti korupci 12 . Ustanovení čl. 67 odst. 3 úmluvy rovněž uvádí, že regionální organizace informuje depozitáře o jakékoli podstatné změně v rozsahu svých pravomocí 13 .

Se vstupem Lisabonské smlouvy v platnost se rozsah a výkon pravomoci Unie do určité míry změnily. EU například získala nové pravomoci podle hlavy V SFEU (články 82 a 83 Smlouvy o fungování Evropské unie). Generální tajemník Organizace spojených národů proto musí být o tomto vývoji informován 14 .

III. Zahájení přezkumu EU podle úmluvy    

Každá strana je přezkoumána dvěma dalšími smluvními stranami úmluvy, přičemž výběr smluvních stran provádějících přezkum se provádí losováním 15 . Každá smluvní strana musí rovněž fungovat jako hodnotitel. Losování za účelem výběru smluvních stran provádějících přezkum může proběhnout na kterémkoliv zasedání skupiny pro přezkum provádění. Přezkum je oficiálně zahájen, když sekretariát úmluvy (UNODC) informuje smluvní stranu, která je předmětem přezkumu, o zahájení provádění přezkumu zaměřeného na danou zemi 16 . Smluvní strany musejí rovněž informovat o kontaktním místě pro koordinaci svého zapojení do přezkumu a rovněž musí předložit seznam vládních odborníků pro účely procesu přezkumu (když smluvní strana jedná jako hodnotitel jiných smluvních stran 17 ).

IV. Způsoby a organizace přezkumu EU    

V roce 2009 konference států, které jsou smluvními stranami úmluvy, přijala referenční podmínky mechanismu přezkumu provádění úmluvy a vytvořila skupinu pro přezkum provádění, která má z pověření konference dohlížet na proces přezkumu. Smluvní strany jsou hodnoceny v souladu s referenčními podmínkami mechanismu přezkumu provádění úmluvy. Sekretariát nedávno vytvořil vzorový harmonogram pro provádění přezkumu 18 .

Proces u každého cyklu vyžaduje, aby strana, která je předmětem přezkumu, sepsala a předložila sebehodnocení, na jehož základě bude přezkum proveden.

Proces přezkumu provádění podle úmluvy probíhá ve dvou cyklech:

·Cyklus 1 se zaměřuje na kriminalizaci a prosazování práva (kapitola III) a mezinárodní spolupráci (kapitola IV) a bude zahrnovat hlášení o a) trestných činech a prosazování práva; b) ochraně svědků, expertů, obětí trestného činu a oznamovatelů; c) důsledcích korupčního jednání; d) spolupráci v rámci mezinárodních organizací a mezi nimi; e) spolupráci mezinárodních organizací s EU a členskými státy; a f) společném vyšetřování.

·Cyklus 2 se vztahuje na vymáhání majetku (kapitola V) a prevenci (kapitola II), kam spadá prosazování práva a legislativa v oblasti zadávání veřejných zakázek.  

Proces přezkumu by byl tedy zahájen cyklem 1 a poté by následoval cyklus 2.

Rozsah sebehodnocení by pokrýval ty oblasti, které jsou přímo relevantní pro EU a její orgány (a pracovníky), pokud jde o záležitosti podléhající úmluvě, a to v závislosti na příslušném cyklu: například preventivní opatření proti korupci, mezinárodní spolupráce a vymáhání majetku.

Sebehodnocení EU se nebude zabývat otázkami provádění práva EU členskými státy, na které se vztahuje jejich vlastní proces přezkumu, ale spíše vysvětlí povinnosti orgánů EU vyplývající ze Smluv a příslušných právních předpisů EU.

2. Přezkum dokladů a kontrola na místě

Jakmile bude předloženo sebehodnocení, odborní hodnotitelé provedou dokumentární přezkum vypracovaného sebehodnocení. Pokud s tím bude strana, která je předmětem přezkumu, souhlasit, může být dokumentární přezkum v duchu navázání konstruktivního dialogu doplněn jakýmikoliv dalšími prostředky přímého dialogu, jako je návštěva dané země nebo společná schůze v kanceláři Organizace spojených národů ve Vídni. Kontrola na místě spočívá v setkáních odborníků určených smluvními stranami provádějícími přezkum a odborníků stanovených smluvní stranou, která je předmětem přezkumu, za pomoci sekretariátu. Zainteresované strany jsou vybízeny k účasti na těchto setkáních, která se konají na úrovni odborníků. Účelem těchto setkání je objasnit určité aspekty předložených odpovědí a získat podle potřeby doplňující informace. Jak je uvedeno v referenčních podmínkách mechanismu, strany provádějící přezkum jsou stejně jako sekretariát povinny zachovávat důvěrnost veškerých informací získaných v rámci procesu přezkumu země nebo použité během něj.