EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 20.5.2020

COM(2020) 540 final

ZPRÁVA KOMISE

Finsko

Zpráva vypracovaná v souladu s čl. 126 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie

ZPRÁVA KOMISE

Finsko

Zpráva vypracovaná v souladu s čl. 126 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie

1.    Úvod

Dne 20. března 2020 přijala Komise sdělení o aktivaci obecné únikové doložky Paktu o stabilitě a růstu. Tato doložka, jak je stanoveno v čl. 5 odst. 1, čl. 6 odst. 3, čl. 9 odst. 1 a čl. 10 odst. 3 nařízení (ES) č. 1466/97 a čl. 3 odst. 5 a čl. 5 odst. 2 nařízení (ES) č. 1467/97, usnadňuje koordinaci rozpočtových politik v dobách prudkého hospodářského propadu. Komise ve svém sdělení Radě předestřela svůj názor, že vzhledem k očekávanému prudkému hospodářskému propadu v důsledku rozšíření onemocnění COVID-19 umožňují stávající podmínky aktivaci doložky. Dne 23. března 2020 ministři financí členských států souhlasili s hodnocením Komise. Aktivace obecné únikové doložky umožňuje dočasně se odchýlit od postupu korekce k dosažení střednědobého rozpočtového cíle, pokud to neohrozí udržitelnost veřejných financí ve střednědobém horizontu. Pokud jde o nápravnou složku, může Rada na doporučení Komise rovněž rozhodnout o přijetí revidované fiskální trajektorie. Obecná úniková doložka nicméně nepozastavuje postupy v rámci Paktu o stabilitě a růstu. Dovoluje členským státům odchýlit se od rozpočtových požadavků, které by obvykle platily, a v rámci paktu Komisi a Radě umožňuje přijetí nezbytných koordinačních opatření.

Z údajů oznámených dne 31. března 2020 finskými orgány a následně potvrzených Eurostatem 1  vyplývá, že schodek veřejných financí ve Finsku dosáhl v roce 2019 1,1 % HDP a hrubý veřejný dluh činil 59,4 % HDP. Podle programu stability z roku 2020 plánuje Finsko v roce 2020 schodek ve výši 7,2 % HDP a dluh ve výši 69,1 % HDP.

Plánovaný schodek na rok 2020 dokazuje zjevnou existenci nadměrného schodku, jak je stanoven v Paktu o stabilitě a růstu.

V této souvislosti proto Komise vypracovala tuto zprávu, v níž analyzuje, jak Finsko plní kritéria schodku stanovená ve Smlouvě. Kritérium dluhu lze považovat za splněné, jelikož míra zadlužení v roce 2019 byla nižší než referenční hodnota 60 % HDP stanovená ve Smlouvě. Bere v úvahu všechny rozhodující faktory a věnuje náležitou pozornost velkému hospodářskému otřesu v důsledku pandemie COVID-19.

Tabulka 1. Schodek veřejných financí a veřejný dluh (v % HDP)

Zdroj: Eurostat, program stability z roku 2020, prognóza Komise z jara 2020.

2.Kritérium schodku

Na základě programu stability z roku 2020 se plánuje, že schodek veřejných financí Finska v roce 2020 dosáhne 7,2 % HDP, a tedy překročí referenční hodnotu Smlouvy ve výši 3 % HDP a nebude se jí blížit.

Toto překročení referenční hodnoty stanovené ve Smlouvě v roce 2020 je výjimečné, neboť vyplývá z prudkého hospodářského propadu. S ohledem na dopad pandemie COVID-19 na finské hospodářství předpokládá jarní prognóza Komise v roce 2020 pokles reálného HDP o 6,3 %.

Na základě prognózy Komise z jara 2020, která předpokládá, že schodek zůstane v roce 2021 nad úrovní 3 % HDP, není překročení referenční hodnoty podle Smlouvy dočasné.

Stručně řečeno, plánovaný schodek v roce 2020 je nad referenční hodnotou 3 % HDP uvedenou ve Smlouvě, a nikoli blízko ní. Překročení se považuje za výjimečné, ale nikoli dočasné ve smyslu definice ve Smlouvě a Paktu. Z analýzy tedy vyplývá, že kritérium schodku podle definice ve Smlouvě a v nařízení (ES) č. 1467/97 zjevně není splněno.

3.    Rozhodující faktory

V ustanoveních čl. 126 odst. 3 Smlouvy se stanoví, že nesplňuje-li členský stát požadavky podle jednoho nebo žádného z těchto kritérií, Komise vypracuje zprávu. Uvedená zpráva rovněž „přihlédne k tomu, zda schodek veřejných financí překračuje veřejné investiční výdaje, jakož i ke všem dalším rozhodujícím faktorům včetně střednědobé hospodářské a rozpočtové pozice členského státu“.

Tyto faktory jsou dále upřesněny v čl. 2 odst. 3 nařízení (ES) č. 1467/97, který rovněž stanoví, že je třeba věnovat patřičnou pozornost „všem ostatním faktorům, které jsou podle názoru dotčeného členského státu rozhodující pro celkové posouzení souladu s kritérii schodku a dluhu a které členský stát sdělil Radě a Komisi“. Jak je uvedeno v čl. 2 odst. 4 nařízení (ES) č. 1467/97, pokud jde o kritérium schodku, tyto faktory v postupu vedoucím k rozhodnutí o existenci nadměrného schodku na základě kritéria schodku v případě Finska nelze zohlednit, protože poměr veřejného dluhu k HDP přesahuje referenční hodnotu 60 % a nejsou splněny dvě současně platné podmínky, totiž že schodek veřejných financí zůstává blízko referenční hodnotě a její překročení je dočasné. Komise však uznává výjimečnou povahu okolností, které vedly k posouzení souladu s kritériem schodku v roce 2020.

Za současné situace je dalším klíčovým faktorem, který je třeba – pokud jde o rok 2020 –zohlednit, nedávná aktivace obecné únikové doložky ve světle ekonomického dopadu pandemie COVID-19, která velmi výrazně ovlivnila stav rozpočtu a vede k vysoce nejistému výhledu. Pandemie rovněž vedla k aktivaci obecné únikové doložky.

3.1        Pandemie COVID-19

Pandemie COVID-19 zapříčinila velký hospodářský otřes, který má v celé Evropské unii výrazný negativní dopad. Důsledky pro růst HDP budou záviset na době trvání pandemie i na tom, jaká opatření budou přijata na úrovni jednotlivých členských států a na evropské i celosvětové úrovni ke zpomalení jejího šíření, ochraně výrobních kapacit a podpoře agregátní poptávky. Členské státy již přijaly nebo právě přijímají rozpočtová opatření ke zvýšení kapacity systémů zdravotní péče a k poskytování pomoci obzvláště zasaženým jednotlivcům a odvětvím. Byla rovněž přijata významná opatření na podporu likvidity a další záruky. Na základě podrobnějších informací posoudí příslušné statistické úřady, zda mají tato opatření bezprostřední dopad na saldo veřejných financí, či nikoli. Tato opatření přispějí spolu s poklesem ekonomické aktivity k podstatně vyššímu schodku veřejných financí a vyššímu zadlužení.

3.2    Střednědobá hospodářská situace

Hospodářský růst Finska se zpomaloval již před krizí. V důsledku pandemie COVID-19 a opatření přijatých za účelem jejího omezení je hospodářský růst vážně postižen. Reálný HDP by se měl v roce 2020 prudce snížit přibližně o 6,3 % a v roce 2021 opět vzrůst na 3,7 %. Očekává se, že za zpomalením v roce 2020 bude stát převážně soukromá spotřeba a soukromé investice, zatímco vládní spotřeba a investice ekonomiku podpoří. Makroekonomická prognóza, z níž vychází program stability, předpokládá, že hrubý domácí produkt Finska se v roce 2020 v důsledku téže kombinace faktorů sníží o 5,5 % a v roce 2021 vzroste o 1,3 %. Při posuzování souladu Finska s kritériem schodku v roce 2020 je zmírňujícím faktorem prudký pokles HDP v roce 2020.

Očekává se, že vysoká míra nejistoty a rostoucí nezaměstnanost sníží v roce 2020 domácí poptávku: domácnosti zvýší preventivní úspory, odloží diskreční výdaje a sníží spotřebu. V důsledku nejistého výhledu prudce klesnou soukromé investice jak na trhu s bydlením, tak v podnikatelském sektoru. Příspěvek čistého vývozu bude negativní. Dopad na trh práce, který stagnoval již před krizí, bude značný. Do poloviny roku 2020 by se měla výrazně zvýšit nezaměstnanost.

Vývoj pandemie a harmonogram rušení omezujících opatření i jejich dopad na hospodářskou činnost provází mimořádně vysoká míra nejistoty. Rizika nepříznivého vývoje prognostických scénářů se týkají zejména délky a závažnosti domácího i zahraničního otřesu domácí a zahraniční poptávky. Delší krize v některých činnostech spojených s rekreací, např. v odvětví výletních lodí, by mohla způsobit značný dodatečný otřes veřejných financí Finska. Na druhé straně se zdá, že hlavní obchodní partneři Finska vstupují do fáze hospodářského oživení rychleji, než se původně očekávalo.

3.3        Střednědobá rozpočtová situace

Dne 13. července 2018 bylo Finsku doporučeno zajistit, aby nominální míra růstu čistých primárních výdajů vládního sektoru nepřekročila v roce 2019 hodnotu 2,9 % HDP („výdajové kritérium“), což odpovídá roční strukturální korekci ve výši –0,2 % HDP. 2 Na základě výsledných údajů a prognózy Komise vedl růst primárních výdajů veřejných financí k určité odchylce od doporučeného postupu korekce k dosažení střednědobého rozpočtového cíle v roce 2019. Strukturální saldo rovněž poukazuje na určitou odchylku v roce 2019. Celkové posouzení proto naznačuje určitou odchylku od doporučeného postupu korekce k dosažení střednědobého rozpočtového cíle v roce 2019.

Zpomalení hospodářského růstu a opatření vlády pro omezení šíření viru způsobujícího onemocnění COVID-19 budou mít masivní dopad na veřejné finance. V prvním dodatečném rozpočtu na rok 2020 zavedla vláda řadu dočasných a cílených opatření k boji proti dopadům pandemie koronaviru na lidské zdraví a hospodářství. Opatření zahrnují diskreční investice v celkové výši přibližně 4,1 miliardy EUR v období 2020–2024. Dotýkají se zejména rozpočtu na rok 2020, který předsunul výdaje související s prováděním vládního programu na období 2019–2023.

Fiskální náklady na opatření na zmírnění následků pandemie, která byla přijata do poloviny dubna 2020, dosahují v roce 2020 výše 1,7 % HDP. Většina předmětných opatření sestává z dotací pro nejvíce dotčená hospodářská odvětví, přičemž pomáhá malým a středním podnikům a osobám samostatně výdělečně činným přestát období omezení volného pohybu osob. Vláda se rovněž rozhodla dočasně snížit příspěvky na sociální zabezpečení. Pokryty jsou rovněž výdaje na zdravotní péči a zdravotnický materiál, veřejný pořádek a ochranu hranic. Další dopad na veřejné finance budou mít automatické stabilizátory, které se pohybují v rozmezí od 3 % do 4 % HDP, tj. nižší daňové příjmy a vyšší výdaje na sociální zabezpečení. Podle stávajících předpokladů dopad krize v roce 2020 celkově zhorší saldo veřejných financí na –7,2 % HDP.

Nedojde-li ke změně politik, očekává se, že státní příjmy nedosáhnou výše, se kterou se počítalo před krizí, a to navzdory hospodářskému oživení, které se očekává v roce 2021. Očekává se, že většina výdajů spojených s pandemií bude do konce roku 2020 zcela zrušena, avšak některé programy na podporu podnikání budou pokračovat. Rovněž se očekává, že vládě vzniknou ztráty v důsledku některých půjček a investic, za které se zaručila. Podle prognózy Komise proto saldo veřejných financí plánované na rok 2021 činí –3,4 % HDP.

Fiskální projekce obklopuje vysoká míra nejistoty, která vyplývá z makroekonomického vývoje, výše vyžádaných záruk, rozpočtových nákladů na snížení pomoci přijaté za účelem zmírnění pandemie COVID-19 a potřeby přijmout další opatření.

3.4    Střednědobá situace veřejného dluhu

Podle prognózy Komise z jara 2020 se očekává, že veřejný dluh vzroste z 59,4 % HDP v roce 2019 na 69,6 % v roce 2021. Z posouzení udržitelnosti dluhu vyplývá, že bez ohledu na rizika zůstává dluhová pozice ve střednědobém horizontu udržitelná, a to i vzhledem k významným zmírňujícím faktorům (včetně profilu dluhu). Přestože se situace dluhu v důsledku krize COVID-19 zhoršuje, očekává se, že míra zadlužení podle základního scénáře bude ve střednědobém horizontu udržitelná (klesající) 3 .

Graf 1: Poměr veřejného dluhu k HDP, Finsko,% HDP

Zdroj: útvary Komise

3.5    Další faktory, na něž členský stát poukázal

Dne 11. května 2020 zaslaly finské orgány v souladu s čl. 2 odst. 3 nařízení (ES) č. 1467/97 dopis, v němž uvedly rozhodující faktory. Hlavní faktory, které tyto orgány uvedly, již v zásadě pokrývá analýza obsažená v předchozích oddílech. Dalšími faktory, které ještě nebyly zmíněny, jsou vládní plány strukturálních reforem a posílení dlouhodobé udržitelnosti. Týkají se zejména příprav na reformu sociální a zdravotní péče, jakož i plánu na snížení mezery fiskální udržitelnosti. V dopise se dále připomíná, že Finsko má silnou čistou pozici aktiv, která může být využita k podpoře budoucího růstu a ke zlepšení dlouhodobé udržitelnosti ekonomiky. Závěrem vláda potvrzuje, že na podzim roku 2020 nastíní balíček opatření v oblasti hospodářské politiky. Rovněž připraví plnohodnotný program stability, včetně víceletých cílů pro veřejné finance. V dopise je zdůrazněno, že program stability, který byl předložen dne 30. dubna 2020, představil pouze nezávislé makroekonomické a fiskální prognózy na období 2020–2022, a nikoli oficiálně přijaté fiskální cíle vlády.

4.    Závěry

Podle programu stability z roku 2020 se plánuje, že celkový schodek veřejných financí Finska v roce 2020 dosáhne 7,2 % HDP, a tedy překročí referenční hodnotu Smlouvy ve výši 3 % HDP a nebude se jí blížit. Plánované překročení referenční hodnoty je považováno za výjimečné, nikoli však za dočasné.

V souladu se Smlouvou a Paktem o stabilitě a růstu byly v této zprávě rovněž posouzeny rozhodující faktory. Jak je uvedeno v čl. 2 odst. 4 nařízení (ES) č. 1467/97, pokud jde o soulad s kritériem schodku v roce 2020, tyto faktory však v postupu vedoucím k rozhodnutí o existenci nadměrného schodku na základě kritéria schodku v případě Finska nelze zohlednit, protože poměr veřejného dluhu k HDP přesahuje referenční hodnotu 60 % a nejsou splněny dvě současně platné podmínky, totiž že schodek veřejných financí zůstává blízko referenční hodnotě a její překročení je dočasné.

Celkově z analýzy vyplývá, že kritérium schodku stanovené ve Smlouvě a v nařízení (ES) č. 1467/1997 není splněno.

(1) https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/10294648/2-22042020-AP-EN.pdf/6c8f0ef4-6221-1094-fef7-a07764b0369f

(2) Doporučení Rady ze dne 13. července 2018 k národnímu programu reforem Finska na rok 2018 a stanovisko Rady k programu stability Finska z roku 2018, Úř. věst. C 320, 10.9.2018, s. 112.

(3) Základní scénář vychází z prognózy Komise z jara 2020. Po roce 2021 se předpokládá postupné přizpůsobení fiskální politiky v souladu s rámci EU pro hospodářskou a fiskální koordinaci a dohled. Růst reálného HDP se předpokládá na základě tzv. metodiky EPC/OGWG T+10. Za růstem (reálného) skutečného HDP stojí zejména jeho potenciální růst a vliv na něj má jakákoli zvažovaná dodatečná fiskální korekce (prostřednictvím fiskálního multiplikátoru). Předpokládá se, že inflace se bude postupně přibližovat 2 %. Předpoklady úrokových sazeb jsou stanoveny v souladu s očekáváními finančního trhu. Nepříznivý scénář předpokládá v porovnání se základním scénářem vyšší úrokové sazby (o 500 b. b.) a nižší růst HDP (o −0,5 p. b.) (po celé období projekcí).