EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 20.5.2020

COM(2020) 537 final

ZPRÁVA KOMISE

Portugalsko

Zpráva vypracovaná v souladu s čl. 126 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie

ZPRÁVA KOMISE

Portugalsko

Zpráva vypracovaná v souladu s čl. 126 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie

1.    Úvod

Dne 20. března 2020 přijala Komise sdělení o aktivaci obecné únikové doložky Paktu o stabilitě a růstu. Tato doložka stanovená v čl. 5 odst. 1, čl. 6 odst. 3, čl. 9 odst. 1 a čl. 10 odst. 3 nařízení (ES) č. 1466/97 a v čl. 3 odst. 5 a čl. 5 odst. 2 nařízení (ES) č. 1467/97 usnadňuje koordinaci rozpočtových politik v dobách závažného hospodářského útlumu. Komise ve svém sdělení Radě předestřela svůj názor, že vzhledem k očekávanému závažnému hospodářskému útlumu v důsledku rozšíření onemocnění COVID-19 připouštějí stávající podmínky aktivaci doložky. Hodnocení Komise odsouhlasili 23. března 2020 ministři financí členských států. Aktivace obecné únikové doložky umožňuje dočasně se odchýlit od postupu korekce k dosažení střednědobého rozpočtového cíle, pokud to neohrozí udržitelnost veřejných financí ve střednědobém horizontu. Pokud jde o nápravnou složku, může Rada na doporučení Komise rovněž rozhodnout o přijetí revidované fiskální trajektorie. Obecná úniková doložka nicméně nepozastavuje postupy v rámci Paktu o stabilitě a růstu. Členským státům dovoluje odchýlit se od rozpočtových požadavků, které by se uplatňovaly za normálních okolností, a Komisi a Radě umožňuje provádět v rámci paktu nezbytná opatření pro koordinaci politik.

Údaje oznámené portugalskými orgány dne 31. března 2020 a následně potvrzené Eurostatem 1 ukazují, že v roce 2019 saldo veřejných financí v Portugalsku dosáhlo přebytku ve výši 0,2 % HDP, zatímco poměr hrubého veřejného dluhu k HDP činil 117,7 %. Podle oznámených údajů v té době Portugalsko pro rok 2020 plánovalo přebytek veřejných financí ve výši 0,2 % HDP – na základě státního rozpočtu na rok 2020, který byl přijat před vypuknutím pandemie COVID-19 – zatímco poměr hrubého veřejného dluhu k HDP se měl snížit na 114,9 %. Program stability Portugalska z roku 2020, který nebyl předložen ve lhůtě stanovené v čl. 4 odst. 1 nařízení (ES) č. 1466/97, nezahrnoval plánované saldo veřejných financí pro rok 2020.

Na rozdíl od oznámených údajů se však podle prognózy Komise z jara 2020 – v níž se kromě jiných faktorů odráží očekávaný hospodářský a rozpočtový dopad pandemie COVID-19 – pro rok 2020 předpokládá schodek veřejných financí ve výši 6,5 % HDP, zatímco poměr veřejného dluhu k HDP by se měl zvýšit na 131,6 %. Všechny dostupné údaje, včetně prohlášení portugalských orgánů o rozsahu reakce rozpočtové politiky na závažný hospodářský útlum v souvislosti s pandemií COVID-19, naznačují, že schodek veřejných financí v roce 2020 výrazně překročí referenční hodnotu 3 % HDP stanovenou ve Smlouvě. Komise ve svém dopise ze dne 7. května 2020 vyzvala portugalské orgány, aby vyjasnily výši plánovaného schodku veřejných financí v roce 2020. V dopise ze dne 13. května 2020 portugalské orgány požadované objasnění neposkytly a odkázaly na výjimečnou situaci v souvislosti s pandemií COVID-19. S přihlédnutím k těmto faktorům Komise považuje svoji současnou prognózu schodku veřejných financí ve výši 6,5 % HDP v roce 2020 za dostatečně přesvědčivý zjevný důkaz o existenci nadměrného schodku ve smyslu čl. 126 odst. 2 písm. a) Smlouvy.

Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem proto Komise vypracovala tuto zprávu, v níž analyzuje, jak Portugalsko plní kritéria schodku a dluhu stanovená ve Smlouvě. Bere v úvahu všechny rozhodující faktory a věnuje náležitou pozornost velkému hospodářskému otřesu v důsledku pandemie COVID-19.

Tabulka 1. Schodek veřejných financí a veřejný dluh (v % HDP)

Pozn.:    MLSA znamená „minimální lineární strukturální korekci“, EDP znamená „postup při nadměrném schodku“ a n.r. znamená „není relevantní“.

Zdroj:    Eurostat, prognóza Komise z jara 2020.

2.Kritérium schodku

Podle prognózy Komise z jara 2020 má saldo veřejných financí Portugalska v roce 2020 vykázat schodek ve výši 6,5 % HDP. Konkrétně se odhaduje, že rozpočtové náklady na opatření přijatá portugalskými orgány v reakci na pandemii COVID-19 budou činit 2,5 % HDP, zatímco působení automatických stabilizátorů podle předpokladů přispěje k plánovanému schodku veřejných financí v roce 2020 více než 4 % HDP. Prognóza Komise pro schodek veřejných financí v roce 2020 je nad referenční hodnotou 3 % HDP stanovenou ve Smlouvě, a nikoli na úrovni, která by se jí blížila.

Předpovídané překročení referenční hodnoty 3 % HDP stanovené ve Smlouvě v roce 2020 je výjimečné, neboť je důsledkem závažného hospodářského útlumu. S ohledem na dopad pandemie COVID-19 předpokládá prognóza Komise z jara 2020 v roce 2020 pokles reálného HDP o 6,8 %.

Podle prognózy Komise z jara 2020, která předpokládá, že schodek veřejných financí klesne v roce 2021 pod 3 % HDP, by bylo předpovídané překročení referenční hodnoty podle Smlouvy dočasné. Tyto odhady však doprovází výjimečně vysoký stupeň nejistoty.

Souhrnně lze konstatovat, že prognóza Komise pro schodek veřejných financí v roce 2020 je nad referenční hodnotou 3 % HDP stanovenou ve Smlouvě, a nikoli na úrovni, která by se jí blížila. Předpokládané překročení referenční hodnoty je podle definice ve Smlouvě a v Paktu o stabilitě a růstu považováno za výjimečné a v současnosti se má za to, že je dočasné povahy. Všechny dostupné údaje, včetně prohlášení portugalských orgánů o rozsahu reakce rozpočtové politiky na závažný hospodářský útlum v souvislosti s pandemií COVID-19, naznačují, že schodek veřejných financí v roce 2020 výrazně překročí referenční hodnotu 3 % HDP stanovenou ve Smlouvě. Komise ve svém dopise ze dne 7. května 2020 vyzvala portugalské orgány, aby vyjasnily výši plánovaného schodku veřejných financí v roce 2020. V dopise ze dne 13. května 2020 portugalské orgány požadované objasnění neposkytly a odkázaly na výjimečnou situaci v souvislosti s pandemií COVID-19. S přihlédnutím k těmto faktorům Komise považuje svoji současnou prognózu schodku veřejných financí ve výši 6,5 % HDP v roce 2020 za dostatečně přesvědčivý zjevný důkaz o existenci nadměrného schodku ve smyslu čl. 126 odst. 2 písm. a) Smlouvy. Tato analýza tedy naznačuje, že kritérium schodku podle definice ve Smlouvě a v nařízení (ES) č. 1467/97 zjevně není splněno.

3.Kritérium dluhu

Poměr veřejného dluhu k HDP se ze 122,0 % v roce 2018 snížil v roce 2019 na 117,7 %. Tento pokles v roce 2019 odrážel především solidní primární přebytek (3,2 % HDP) a příznivý rozdíl mezi tempem růstu nominálního HDP v porovnání s úrokovými sazbami, přičemž kombinovaný účinek růstu reálného HDP a inflace (celkově 4,6 %) kompenzoval značné – i když postupně se snižující – úrokové zatížení vysokého převisu dluhu (3,0 % HDP). Vnitřní dynamika dluhu byla nicméně v roce 2019 pozitivní (0,5 % HDP).

Po zrušení postupu při nadměrném schodku v červnu 2017 se na Portugalsko vztahovalo tříleté přechodné období, během něhož mělo zajistit dostatečný pokrok k dosažení doporučené hodnoty pro snižování dluhu. Toto přechodné období trvalo od roku 2017 do roku 2019. Aby byl během tohoto přechodného období zajištěn trvalý a účinný pokrok k dosažení souladu s doporučenou hodnotou, měly by být současně splněny tyto dvě podmínky:

a.Aby bylo zajištěno, že doporučené hodnoty pro snižování dluhu bude dosaženo do konce přechodného období, neměla by se roční strukturální korekce odchylovat od minimální lineární strukturální korekce o více než ¼ % HDP.

b.Zbývající roční strukturální korekce během přechodného období by nikdy neměla překročit ¾ % HDP (ledaže by z první podmínky vyplývalo roční úsilí vyšší než ¾ % HDP).

Z oznámených údajů vyplývá, že Portugalsko dosáhlo dostatečného pokroku k dosažení doporučené hodnoty pro snižování dluhu v roce 2019, neboť se odhaduje, že strukturální saldo se v porovnání s použitelnou minimální lineární strukturální korekcí ve výši –1,8 % HDP v loňském roce zlepšilo o 0,4 % HDP.

Z analýzy tedy vyplývá, že kritérium dluhu je na základě výsledných údajů o plnění rozpočtu z roku 2019 splněno.

4.    Rozhodující faktory

V čl. 126 odst. 3 Smlouvy se stanoví, že nesplňuje-li členský stát požadavky podle jednoho nebo žádného z těchto kritérií, Komise vypracuje zprávu. Uvedená zpráva rovněž „přihlédne k tomu, zda schodek veřejných financí překračuje veřejné investiční výdaje, jakož i ke všem dalším rozhodujícím faktorům včetně střednědobé hospodářské a rozpočtové pozice členského státu“.

Tyto faktory jsou dále upřesněny v čl. 2 odst. 3 nařízení (ES) č. 1467/97, kde se rovněž stanoví, že je třeba věnovat patřičnou pozornost „všem ostatním faktorům, které jsou podle názoru dotčeného členského státu rozhodující pro celkové posouzení souladu s kritérii schodku a dluhu a které členský stát sdělil Radě a Komisi“.

Protože poměr veřejného dluhu k HDP přesahuje referenční hodnotu 60 % uvedenou ve Smlouvě a nejsou splněny dvě současně platné podmínky – totiž že schodek veřejných financí zůstává blízko referenční hodnotě 3 % HDP uvedené ve Smlouvě a její překročení je dočasné – nelze tyto faktory, jak je stanoveno v čl. 2 odst. 4 nařízení (ES) č. 1467/97, pokud jde o splnění kritéria schodku v postupu vedoucím k rozhodnutí o existenci nadměrného schodku v roce 2020 v případě Portugalska zohlednit.

V současné situaci je dalším klíčovým faktorem, který je třeba vzít v úvahu, pokud jde o rok 2020, hospodářský dopad pandemie COVID-19, která velmi výrazně ovlivňuje rozpočtovou situaci a vede k vysoce nejistému výhledu. Pandemie rovněž vedla k aktivaci obecné únikové doložky.

4.1.    Pandemie COVID-19

Pandemie COVID-19 zapříčinila velký hospodářský otřes, který má v celé Evropské unii výrazný negativní dopad. Důsledky pro růst HDP budou záviset na době trvání pandemie i na tom, jaká opatření budou přijata na úrovni jednotlivých členských států a na evropské i celosvětové úrovni ke zpomalení jejího šíření, ochraně výrobních kapacit a podpoře agregátní poptávky. Členské státy již přijaly nebo právě přijímají rozpočtová opatření ke zvýšení kapacity systémů zdravotní péče a k poskytování pomoci obzvláště zasaženým jednotlivcům a odvětvím. Byla rovněž přijata významná opatření na podporu likvidity a další záruky. Na základě podrobnějších informací posoudí příslušné statistické úřady, zda mají tato opatření bezprostřední dopad na saldo veřejných financí, či nikoli. Tato opatření přispějí spolu s poklesem ekonomické aktivity k podstatně vyšším schodkům veřejných financí a zadlužení.

4.2.    Střednědobá hospodářská situace

Portugalská ekonomika byla před vypuknutím pandemie COVID-19 na cestě postupného zpomalování poté, co se růst reálného HDP zpomalil z 2,6 % v roce 2018 na 2,2 % v roce 2019. V prvních dvou měsících roku 2020 dosahovala ekonomika velmi dobrých výsledků.

Podle prognózy Komise z jara 2020 – která kromě jiných faktorů odráží očekávaný hospodářský dopad pandemie COVID-19 – se nyní předpokládá, že se hospodářská činnost v roce 2020 prudce sníží a reálný HDP klesne o 6,8 %. Pokud jde o domácí poptávku, tak i když by se soukromá spotřeba měla snížit v míře jen mírně nižší než HDP – protože politická opatření částečně vyrovnají ztráty v příjmu domácností – očekává se, že nejhůře zasaženy budou vzhledem k přetrvávající nejistotě investice, a to i přes nově zavedenou flexibilitu v evropských strukturálních a investičních fondech. Pokud jde o zahraniční poptávku, předpokládá se, že se vývoz i dovoz sníží mírou dosahující dvouciferných hodnot, přičemž zasažen bude zejména vývoz kvůli očekávanému narušení zahraničního cestovního ruchu. Míra nezaměstnanosti by měla z 6,5 % v roce 2019 vzrůst v roce 2020 na 9,7 %.

Ačkoli se očekává, že v roce 2021 dojde k růstu reálného HDP o 5,8 %, v některých odvětvích, zejména v cestovním ruchu, budou pravděpodobně dozvuky krize přetrvávat. V důsledku toho se očekává, že HDP zůstane až do roku 2021 pod úrovní z roku 2019.

Makroekonomický výhled se vyznačuje výjimečnou mírou nejistoty týkající se doby trvání pandemie COVID-19 a jejího následného ekonomického dopadu. Hrozí také nepříznivý vývoj u rizik specifických pro Portugalsko vzhledem k tomu, že se portugalské hospodářství opírá o zahraniční cestovní ruch, který bude zřejmě pandemií COVID-19 silně zasažen. Při posuzování toho, zda Portugalsko v roce 2020 splní kritérium schodku, se jedná se o zmírňující faktory.

4.3.    Střednědobá rozpočtová situace

Saldo veřejných financí Portugalska v roce 2019 dosáhlo přebytku ve výši 0,2 % HDP, k čemuž výrazně přispěly dobré výsledky v oblasti příjmů – zejména sociálních příspěvků a nepřímých daní – a průběžně se snižující úrokové náklady. Veřejné investice se v roce 2019 stabilizovaly na 1,9 % HDP – ve srovnání se zaznamenaným přebytkem veřejných financí – což je méně, než předpokládaly vládní plány, a pod průměrem Unie ve výši 3 % HDP. Při odečtení dopadu další aktivace mechanismu podmíněného kapitálu společnosti Novo Banco (ve výši 0,5 % HDP v minulém roce) a dalších jednorázových opatření dosáhlo saldo veřejných financí v roce 2019 přebytku ve výši 0,8 % HDP.

Dne 13. července 2018 bylo Portugalsku doporučeno, aby zajistilo, že nominální míra růstu primárních výdajů vládních institucí po odečtení diskrečních opatření na straně příjmů a jednorázových výdajů v roce 2019 nepřekročí 0,7 % („výdajové kritérium“), což odpovídá roční strukturální korekci ve výši 0,6 % HDP 2 . Na základě výsledných údajů o plnění rozpočtu a prognózy Komise z jara 2020 byla míra růstu čistých primárních výdajů výrazně vyšší než použitelné výdajové kritérium, což poukazuje na významnou odchylku ve výši 1,0 % HDP od příslušných požadavků v roce 2019. Zároveň se odhaduje, že se strukturální saldo zlepšilo o 0,4 % HDP, což svědčí o určité odchylce od doporučené strukturální korekce k dosažení střednědobého rozpočtového cíle v roce 2019. Celkové posouzení potvrzuje významnou odchylku od požadavků preventivní složky Paktu o stabilitě a růstu v roce 2019 a v letech 2018 a 2019 dohromady.

Z údajů oznámených portugalskými orgány dne 25. března 2020 vyplývá, že Portugalsko plánovalo na rok 2020 přebytek veřejných financí ve výši 0,2 % HDP – na základě státního rozpočtu na rok 2020, který byl přijat před vypuknutím pandemie COVID-19. Očekává se však, že hospodářské a sociální důsledky pandemie způsobí v roce 2020 značné zhoršení salda veřejných financí odrážející působení automatických stabilizátorů a potřebu významné podpory fiskální politiky.

Program stability poskytuje informace o podstatných opatřeních na posílení schopnosti reakce systému zdravotní péče, ochranu pracovních míst, poskytování sociální podpory a zajištění likvidity podniků. Celkové přímé rozpočtové náklady těchto politických opatření byly k datu uzávěrky prognózy Komise z jara 2020 (23. dubna 2020) odhadnuty na přibližně 2,5 % HDP. Ohledně střednědobé rozpočtové situace panuje nezvykle vysoká míra nejistoty a hrozí rizika nepříznivého vývoje v souvislosti s prudkým nárůstem veřejných podmíněných závazků pocházejících od některých veřejných korporací a soukromého sektoru, mj. prostřednictvím možného čerpání státních záruk pro firmy a samostatně výdělečně činné osoby v důsledku vypuknutí pandemie COVID-19. Tato rizika se přidávají k již existujícím nezanedbatelným rizikům, která částečně souvisejí s dalším možným rozpočtovým dopadem dalších opatření na podporu bank.

4.4.    Střednědobý stav veřejného dluhu

Poměr veřejného dluhu Portugalska k HDP se v roce 2019 snížil na 117,7 %, čemuž pomohl solidní primární přebytek a příznivý rozdíl mezi tempem růstu nominálního HDP v porovnání s úrokovými sazbami. Podle prognózy Komise z jara 2020 ovlivní neočekávaný primární schodek a předpokládaná dynamika reálného HDP poměr veřejného dluhu k HDP v roce 2020, který by tak měl vzrůst na 131,6 %. V roce 2021 by měl poměr veřejného dluhu k HDP podle projekcí klesnout na 124,4 %, a tím znovu začít postupně klesat v důsledku očekávaného hospodářského oživení.

Analýza udržitelnosti dluhu byla aktualizována na základě prognózy Komise z jara 2020. Z posouzení udržitelnosti dluhu celkově vyplývá, že bez ohledu na rizika zůstává stav zadlužení ve střednědobém horizontu udržitelný, a to i vzhledem k významným zmírňujícím faktorům spojeným zejména s profilem dluhu a historicky nízkou úrovní úrokových sazeb. Důležité je, že i když se stav vládního dluhu v krátkodobém horizontu zhorší v důsledku pandemie COVID-19, očekává se, že poměr dluhu k HDP v rámci základního scénáře bude ve střednědobém horizontu na udržitelné (klesající) trajektorii 3 .

Graf 1: Poměr veřejného dluhu k HDP, Portugalsko, (v % HDP)

Zdroj: útvary Komise.

4.5.    Další faktory, na něž členský stát poukázal

Dne 13. května 2020 zaslaly portugalské orgány v souladu s čl. 2 odst. 3 nařízení (ES) č. 1467/97 dopis, v němž uvedly rozhodující faktory. Hlavní faktory, které tyto orgány uvedly, již v zásadě pokrývá analýza obsažená v předchozích oddílech. Ve svém dopise portugalské orgány zdůraznily pozitivní vývoj fiskální situace Portugalska v letech těsně před vypuknutím pandemie COVID-19, kdy saldo veřejných financí dosáhlo v roce 2019 přebytku a poměr veřejného dluhu k HDP si zachoval stabilně sestupnou tendenci. I když program stability z roku 2020 nezahrnoval ani makroekonomický scénář, ani rozpočtové plány alespoň pro rok 2020 a dopis neobjasnil výši plánovaného schodku veřejných financí v roce 2020, portugalské orgány znovu potvrdily svůj závazek předložit tyto informace v rámci rozpočtového procesu v Portugalsku do konce prvního pololetí roku 2020.

5.    Závěry

Podle prognózy Komise z jara 2020 má saldo veřejných financí Portugalska v roce 2020 vykázat schodek ve výši 6,5 % HDP, což je nad referenční hodnotou 3 % HDP stanovenou ve Smlouvě, a nikoli na úrovni, která by se jí blížila. Předpokládané překročení referenční hodnoty 3 % HDP stanovené ve Smlouvě je považováno za výjimečné a v současné době za dočasné.

Všechny dostupné údaje, včetně prohlášení portugalských orgánů o rozsahu reakce rozpočtové politiky na závažný hospodářský útlum v souvislosti s pandemií COVID-19, naznačují, že schodek veřejných financí v roce 2020 výrazně překročí referenční hodnotu 3 % HDP stanovenou ve Smlouvě. Komise ve svém dopise ze dne 7. května 2020 vyzvala portugalské orgány, aby vyjasnily výši plánovaného schodku veřejných financí v roce 2020. V dopise ze dne 13. května 2020 portugalské orgány požadované objasnění neposkytly a odkázaly na výjimečnou situaci v souvislosti s pandemií COVID-19. Za těchto okolností Komise považuje svoji současnou prognózu schodku veřejných financí v roce 2020 za dostatečně přesvědčivý a evidentní důkaz o existenci nadměrného schodku ve smyslu čl. 126 odst. 2 písm. a) Smlouvy.

Poměr hrubého veřejného dluhu k HDP se v roce 2019 snížil na 117,7 %, což je nad referenční hodnotou 60 % stanovenou ve Smlouvě. Portugalsko dosáhlo v roce 2019 dostatečného pokroku k dodržení doporučené hodnoty pro snižování dluhu.

V souladu se Smlouvou a Paktem o stabilitě a růstu byly v této zprávě rovněž posouzeny rozhodující faktory. Protože poměr veřejného dluhu k HDP přesahuje referenční hodnotu 60 % uvedenou ve Smlouvě a nejsou splněny dvě současně platné podmínky – totiž že schodek veřejných financí zůstává blízko referenční hodnotě 3 % HDP uvedené ve Smlouvě a její překročení je dočasné – nelze však tyto faktory, jak je stanoveno v čl. 2 odst. 4 nařízení (ES) č. 1467/97, pokud jde o splnění kritéria schodku v postupu vedoucím k rozhodnutí o existenci nadměrného schodku v roce 2020 v případě Portugalska zohlednit.

Celkově z analýzy vyplývá, že kritérium schodku stanovené ve Smlouvě a v nařízení (ES) č. 1467/97 není splněno.

(1)       https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/10294648/2-22042020-AP-EN.pdf/6c8f0ef4-6221-1094-fef7-a07764b0369f

(2)      Doporučení Rady ze dne 13. července 2018 k národnímu programu reforem Portugalska na rok 2018 a stanovisko Rady k programu stability Portugalska z roku 2018 (Úř. věst. C 320, 10.9.2018, s. 92).

(3)      Základní scénář vychází z prognózy Komise z jara 2020. Po roce 2021 se předpokládá postupné přizpůsobení fiskální politiky v souladu s rámci EU pro hospodářskou a fiskální koordinaci a dohled. Růst reálného HDP se odhaduje na základě tzv. metodiky EPC/OGWG T+10. Za růstem reálného HDP stojí zejména jeho potenciální růst a vliv na něj má jakákoli zvažovaná dodatečná fiskální korekce (prostřednictvím fiskálního multiplikátoru). Předpokládá se, že inflace se bude postupně přibližovat 2 %. Předpoklady úrokových sazeb jsou stanoveny v souladu s očekáváními finančního trhu. Nepříznivý scénář předpokládá v porovnání se základním scénářem vyšší úrokové sazby (o 500 b. b.) a nižší růst HDP (o −0,5 p. b.) (po celé období projekcí).