EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52018DC0516
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the ‘Commitments on Confidence in Statistics’ by Member States as required by Regulation (EC) No 223/2009 of the European Parliament and of the Council of 11 March 2009
ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o „závazcích o důvěryhodnosti statistiky“ přijímaných členskými státy, jak vyžaduje nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 223/2009 ze dne 11. března 2009
ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o „závazcích o důvěryhodnosti statistiky“ přijímaných členskými státy, jak vyžaduje nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 223/2009 ze dne 11. března 2009
COM/2018/516 final
EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 5.7.2018
COM(2018) 516 final
ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ
o „závazcích o důvěryhodnosti statistiky“ přijímaných členskými státy, jak vyžaduje
nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 223/2009 ze dne 11. března 2009
1.Úvod
1.1Nařízení (ES) č. 223/2009 o evropské statistice
Právním základem této zprávy je nařízení (ES) č. 223/2009 o evropské statistice, 1 zejména článek 11 odst. 4, který stanoví, že:
„Komise pravidelně sleduje plnění závazků členských států na základě výročních zpráv zasílaných členskými státy, které je podle potřeby budou aktualizovat.
Pokud nebude do 9. června 2017 závazek zveřejněn, příslušný členský stát předloží Komisi a zveřejní zprávu o pokroku při provádění kodexu a případně o úsilí vyvinutém pro stanovení závazku. Tyto zprávy o pokroku se pravidelně aktualizují nejméně jednou za dva roky po jejich prvním zveřejnění.
Do 9. června 2018 a poté každé dva roky předloží Komise Evropskému parlamentu a Radě zprávu o zveřejněných závazcích a případně o zprávách o pokroku.“
Tato zpráva je první zprávou vyhotovenou dle výše uvedeného ustanovení.
1.2Historické pozadí
a)Kodex evropské statistiky
Kodex evropské statistiky 2 stanoví standard pro vývoj, vytváření a šíření evropské statistiky. Vychází z toho, jak je ve společném Evropském statistickém systému (ESS) definována kvalita ve statistice, a věnuje se všem příslušným oblastem institucionálního prostředí, procesům vytváření statistik a výstupům evropských oficiálních statistik. Institucionální prostředí je v souvislosti se závazkem nejpodstatnější oblastí, protože institucionální a organizační faktory významně ovlivňují efektivnost a důvěryhodnost statistického úřadu při vývoji, vytváření a šíření evropské statistiky.
Kodex evropské statistiky byl dne 24. února 2005 potvrzen Výborem pro statistické programy. Dne 28. září 2001 a poté znovu 16. listopadu 2017 jej Výbor pro Evropský statistický systém (ESSC) upravil. Spolu s novou verzí kodexu schválil ESSC v roce 2011 také rámec pro zajišťování kvality. Ten obsahuje pokyny ohledně toho, jak provádět Kodex evropské statistiky.
Kodex je páteří společného rámce ESS pro zajišťování kvality a statistické úřady ESS se zavázaly, že se jím budou řídit. Za účelem posuzování dodržování kodexu bylo zavedeno systematické vzájemné hodnocení a pokrok je monitorován ve výročních zprávách podávaných Výboru pro Evropský statistický systém. Význam dodržování kodexu byl dále zdůrazněn, když ESSC v září 2016 přijal prohlášení o kvalitě.
Eurostat monitoruje dodržování Kodexu evropské statistiky prostřednictvím vzájemného hodnocení. První kolo hodnocení proběhlo mezi lety 2006 a 2008 za účelem posouzení toho, jak národní statistický úřad (NSÚ) dodržuje zásady 1–6 a zásadu 15 Kodexu evropské statistiky. V letech 2013–2015 se konalo druhé kolo vzájemného hodnocení, které se věnovalo všem 15 zásadám kodexu a národním statistickým úřadům i dalším národním statistickým orgánům. Eurostat bude nadále sledovat opatření, která jsou zaměřena na zlepšení a která vzešla z tohoto druhého kola, a to do konce roku 2019, kdy by veškerá dotčená opatření měla být provedena. V průběhu obou kol byl rovněž hodnocen Eurostat, který podléhá paralelnímu monitorování vykonávanému Evropskou poradní komisí pro dohled nad statistikou (ESGAB).
Komise (Eurostat) vypracovává každoroční zprávy o sledování toho, jak národní statistický úřad dodržuje Kodex evropské statistiky. Výroční zpráva ESGAB se věnuje pokroku v rámci Evropského statistického systému jako celku a zejména v Eurostatu. Výsledky každoročního sledování jsou součástí celkového posouzení statistiky EU, které se předkládá Radě ECOFIN na jejím podzimním zasedání. V roce 2008 3 a poté znovu v roce 2016 4 podala Komise Evropskému parlamentu a Radě zprávu o provádění Kodexu evropské statistiky a o koordinaci v rámci ESS.
b)Závazek o důvěryhodnosti statistiky
Koncepci závazku o důvěryhodnosti statistiky („závazek“) předložila Komise poprvé ve sdělení Evropskému parlamentu a Radě nazvaném „Robustnější řízení kvality evropské statistiky“ ze dne 15. dubna 2011. 5 Závazky byly chápány jako prostředky, které přimějí vlády jednotlivých států převzít odpovědnost za úroveň souladu jejich země s Kodexem evropské statistiky, a vytvoří tak do té doby chybějící propojení mezi kodexem a vládami jednotlivých států. Přidanou hodnotou závazků bylo to, že zajistí propojení s vládou, a tím obvykle i institucionální hlediska statistických zásad kodexu, která byla mimo kontrolu statistických úřadů jako takových. Komise ve zmíněném sdělení rovněž navrhla, aby byl právní rámec, tj. nařízení (ES) č. 223/2009, revidován a aby do něj byla začleněna koncepce závazků jakožto jedno z několika opatření k posílení důvěry veřejnosti v evropskou statistiku. Rada záměr začlenit do nařízení závazky a revidovat nařízení (ES) č. 223/2009 podpořila.
Před přijetím návrhu na změnu nařízení (ES) č. 223/2009 zapojila Komise členské státy ve velké míře do diskusí o možné podobě závazků. Důvodová zpráva návrhu odkazuje na sdělení z roku 2011 a navrhuje, že by závazky měly být stanoveny, „aby si vlády členských států uvědomily svou roli při zajišťování důvěryhodnosti oficiálních statistik tím, že budou respektovat nezávislost NSÚ, a svou spoluodpovědnost, která z toho vyplývá“.
V roce 2015 pokračovaly Komise (Eurostat) a členské státy v diskusích v rámci ESS s cílem zajistit účinnost a efektivnost nástrojů a faktorů zmíněných v nařízení (ES) č. 223/2009, k nimž patří závazky o důvěryhodnosti statistiky.
Podle čl. 11 odst. 3 nařízení (ES) č. 223/2009 jsou tyto závazky nástroji, které „nadále usilují o zajištění důvěry veřejnosti v evropskou statistiku a o pokrok při naplňování statistických zásad obsažených v kodexu“ a které mají být stanoveny členskými státy i Komisí. V 17. bodě odůvodnění pozměňujícího nařízení (EU) č. 2015/759 6 je rovněž uvedeno, že závazky by měly „zahrnovat konkrétní činnosti vlády daného členského státu zaměřené na zlepšení nebo zachování podmínek pro uplatňování kodexu“.
2.Přehled závazků o důvěryhodnosti a zpráv podávaných členskými státy
2.1Podoba závazku
Podle článku 11 nařízení (ES) č. 223/2009 musí členské státy stanovit a zveřejnit závazek o důvěryhodnosti statistiky, nebo alespoň předložit Komisi a zveřejnit zprávu o pokroku při provádění kodexu a o úsilí vyvinutém pro stanovení závazku. Jelikož nařízení neobsahuje žádná pravidla týkající se podoby závazku, mohou si členské státy vybrat z různých možností, pokud dosáhnou cíle, kterým je zvýšení důvěry veřejnosti prostřednictvím vládního závazku o poskytnutí podmínek pro kvalitní statistiku.
Závazek o důvěryhodnosti statistiky, podléhající této podmínce, může být velice užitečným nástrojem bez ohledu na to, zda si členský stát zvolí samostatný závazek, nebo vysvětlí, kde lze závazek najít ve vnitrostátním právu, nebo předloží zprávu o pokroku. Každá z těchto možností může vést ke splnění cíle, jímž je zvýšení povědomí vlády o kodexu a o významu nezávislé statistiky.
Co se týče přístupu zvoleného s ohledem na podobu závazku, spadají členské státy do dvou skupin: ty, které stanovily samostatné závazky, a ty, jež prohlásily, že určité položky jejich právních předpisů tvoří závazek. Některé země patřící do druhé skupiny prohlásily, že neplánují stanovit samostatný závazek, zatímco jiné uvedly, že stanovení závazku stále ještě plánují.
2.2Samostatné závazky o důvěryhodnosti
Dosud byly v následujících členských státech zveřejněny tyto samostatné závazky o důvěryhodnosti, které jsou zde uvedeny chronologicky:
Řecko: Řecký závazek o důvěryhodnosti statistiky 7 byl podepsán dne 29. února 2012 řeckým předsedou vlády a členem Evropské komise odpovědným za daně a celní unii, audit a boj proti podvodům. Šlo o první závazek stanovený ještě předtím, než Komise přijala svůj návrh na změnu nařízení (ES) č. 223/2009. Řecký závazek je mimořádný také proto, že byl spolupodepsán členem Evropské komise. Obsahuje formální závazky vlády ve spojení s konkrétními opatřeními, zejména co se týče změn statistického zákona, připojených v příloze. Řecká vláda podává Komisi (Eurostatu) o provádění těchto opatření zprávy.
Švédsko: Závazek o důvěryhodnosti statistiky 8 předložila švédská vláda ve svém návrhu rozpočtu na rok 2017. Poté byl rovněž zveřejněn na internetových stránkách Švédského statistického úřadu. Švédská vláda v návrhu rozpočtu popisuje svůj závazek vybudování důvěryhodnosti statistiky a uvádí výčet opatření, která přijímá za účelem zlepšení koordinace statistického systému a kvalitní následné činnosti. Návrh rozpočtu rovněž upřesnil odpovědnost Švédského statistického úřadu za koordinaci a určil opatření pro kontrolu kvality, která mají být provedena.
Slovinsko: Slovinská vláda přijala závazek o důvěryhodnosti statistiky 9 dne 5. ledna 2017. Následně byl spolu s odpovídajícím shrnutím pro veřejnost zveřejněn na internetových stránkách Slovinského statistického úřadu. Závazek vychází ze skutečnosti, že vhodné institucionální prostředí pro provádění oficiálních statistik je ve Slovinsku vytvářeno prostřednictvím provádění zásad odborné nezávislosti, přiměřenosti zdrojů, oprávnění ke shromažďování údajů, statistické důvěrnosti, nestrannosti a objektivity, jak je stanoveno v národním zákoně o statistice.
Irsko: Irský závazek o důvěryhodnosti statistiky 10 přijala irská vláda dne 30. května 2017 a poté byl zveřejněn na internetových stránkách Irského statistického úřadu. S poukazem na nařízení (ES) č. 223/2009 a na národní zákon o statistice potvrzuje irská vláda důležitost nezávislé, objektivní a spolehlivé statistiky jakožto veřejného statku, uznává úlohu oficiálních statistik v utváření efektivní diskuse a rozhodování napříč vládou, podnikáním a společností a oceňuje úlohu národního statistického výboru v určování strategického směřování irského statistického systému.
Belgie: Belgický závazek o důvěryhodnosti statistiky 11 byl dne 31. května 2017 schválen konzultačním výborem a následně zveřejněn na internetových stránkách Belgického federálního statistického úřadu. Svým závazkem o důvěryhodnosti statistiky se federální vláda a orgány samosprávy belgických regionů a společenství zavázaly udělat vše, co je v jejich moci, pro zaručení základních zásad a vysoké kvality veřejné statistiky.
Rumunsko: Rumunský závazek o důvěryhodnosti statistiky přijala rumunská vláda na svém zasedání dne 9. června 2017 12 . Obsahuje pevný závazek rumunské vlády zaručit a bránit odbornou nezávislost národního statistického úřadu a dalších tvůrců oficiálních statistik a zaručit právo a povinnost předsedy národního statistického úřadu vykonávat odborné a řídicí úkony související s tvorbou národních oficiálních statistik.
13 Malta: Závazek o důvěryhodnosti statistiky podepsal předseda maltské vlády dne 17. května 2018. Maltská vláda uznala, že evropská statistika je vyvíjena, vytvářena a šířena v souladu se zásadami stanovenými v článku 338 Smlouvy o fungování Evropské unie a v nařízení (ES) č. 223/2009, a ocenila roli vedení Maltského statistického úřadu a národního statistického úřadu při určování strategického směřování a dalšího rozvoje maltského statistického systému. Také se zavázala nadále zaručovat odbornou nezávislost maltského národního statistického úřadu, pomáhat mu při udržování nebo zlepšování podmínek pro provádění kodexu a vytvářet podmínky pro přístup národního statistického úřadu k údajům z administrativních a jiných zdrojů, a zajistit tak vývoj a vytváření kvalitní statistiky ve všech oblastech a zároveň snižovat zatížení respondentů z řad jednotlivců, domácností a podniků.
Stanovené samostatné závazky se značně liší, co se týče podoby, obsahu a délky. To je plně v souladu se záměrem zohledňování specifických prvků národních statistických systémů. Také si lze všimnout toho, že i když stávající závazky vykazují různorodost, inspirují se závazky předchozími i dvěma možnými šablonami, které Komise (Eurostat) navrhla v roce 2012.
Jedním z prvků převzatých ze šablon je závazek nového stanovení závazku o důvěryhodnosti statistiky v případě, že jsou zjištěny jakékoliv relevantní potřeby pro zlepšení.
V této souvislosti je vhodné uvést, že dvě kandidátské země, Albánie a Černá Hora, nedávno stanovily samostatné závazky o důvěryhodnosti, což svědčí o tom, že tyto závazky jsou uznávány jako osvědčené postupy i za současnými hranicemi Evropské unie,
2.3Vnitrostátní právní předpisy tvořící závazek
Patnáct členských států ve svých zprávách prohlásilo, že určité položky jejich právních předpisů tvoří závazek o důvěryhodnosti statistiky. Některé z nich tudíž oznámily, že nebudou stanovovat samostatný závazek. Velká většina těchto patnácti členských států jasně určila konkrétní položky, které tvoří jejich závazek, a poskytla další vysvětlení.
Tato možnost stanovení závazku je také proveditelná, pokud jsou splněny určité podmínky. Nejdůležitější je to, že dotčené právní předpisy musí pokrývat politický prvek závazku, jak je nejlépe popsáno v 17. bodě odůvodnění pozměňujícího nařízení (ES) č. 2015/759.
17. bod odůvodnění udává základní důvody pro zavádění závazků dle nařízení (ES) č. 223/2009 a poskytuje další pokyny ohledně jejich stanovení a obsahu. Objasňuje potřebu zahrnout do závazku politický prvek („...konkrétní činnosti vlády daného členského státu...“). Legislativní nařízení přijaté vládou může poskytovat dostatečný politický prvek samo o sobě, avšak vnitrostátní zákon o statistice přijatý parlamentem dostatečný být nemusí.
Během dialogu s členskými státy, které si tuto možnost zvolily, si Komise povšimla, že vlády si po zavedení právní povinnosti přijetí závazku o důvěryhodnosti začaly mnohem výrazněji uvědomovat svou odpovědnost za kvalitu statistiky. Lze to odvodit z diskusí o závazku – o nichž byly podány zprávy – mezi národními statistickými úřady a vládami dotčených členských států.
Během pokračování dialogu Komise posoudí, zda jsou příslušné právní předpisy vhodné pro zlepšování či udržování podmínek pro provádění kodexu. V této souvislosti je třeba uvážit, jestli tyto právní předpisy jasně uvádějí, že je třeba stanovit zajišťování vysoké kvality nebo monitorovací rámce, a jestli jsou účinně doplňovány opatřeními zaměřenými na zlepšení a sebehodnocením. Důležitý zde může být i postup pro přijetí dotčených právních předpisů, zejména pokud z něj jasně vyplývá podpora ze strany vlády členského státu.
Dalším důležitým aspektem je to, že závazek zakotvený v právních předpisech by měl mít přidanou hodnotu přesahující hodnotu zákona jako takového. Závazky nemají být pouhými sliby dodržování zákona; takové sliby nebudou mít na zachování důvěry veřejnosti v evropskou statistiku zamýšlený účinek.
2.4Zprávy podávané členskými státy
Článek 11 odst. 4 nařízení (ES) č. 223/2009 uvádí, že Komise musí pravidelně sledovat plnění závazků členských států na základě výročních zpráv zasílaných členskými státy, které je podle potřeby budou aktualizovat. Pokud nebude do 9. června 2017 závazek stanoven a zveřejněn, příslušný členský stát předloží Komisí a zveřejní zprávu o pokroku při provádění kodexu a případně o úsilí vyvinutém pro stanovení závazku. Tyto zprávy o pokroku musí být zveřejněny a každé dva roky aktualizovány.
Všechny členské státy podaly Komisi (Eurostatu) zprávy o závazcích v souladu s čl. 11 odst. 4 nařízení (ES) č. 223/2009. Zprávy šesti členských států, které nepřijaly samostatný závazek ani žádný závazek nezačlenily do svých právních předpisů, většinou nechávají otevřenou možnost stanovení závazku v budoucnu.
Většina členských států podala zprávy zároveň se zprávami o provádění opatření Kodexu evropské statistiky zaměřených na zlepšení, na jejichž základě podávají členské státy Komisi (Eurostatu) každoročně v lednu zprávy o veškerých opatřeních, která přijaly v návaznosti na vzájemné hodnocení. Příslušná část zprávy o vzájemném hodnocení musí být rovněž zveřejněna, aby posloužila jako zpráva o pokroku ohledně závazku.
a)Nejčastěji popisované události ve zprávách členských států
Mnohé členské státy se ve svých zprávách zmiňují o začlenění konkrétních článků týkajících se závazku do právních předpisů o národní statistice. Jde například o začlenění výslovného právního závazku vytvářet a šířit vysoce kvalitní oficiální statistiky. Jiné členské státy uvádějí začlenění konkrétních ustanovení o statusu národního statistika, o statistické nezávislosti a o koordinační roli NSÚ v oblasti oficiálních statistik.
Dále zprávy uváděly začlenění jasného postupu provádění kodexu do systému oficiálních statistik a začlenění závazku stanovujícího, že tvorba oficiálních statistik bude probíhat v souladu s Kodexem evropské statistiky, a to za účelem zachování důvěry společnosti v oficiální statistiky.
Některé členské státy uvedly, že se stále ještě věnují revidování právních předpisů o statistice, aby do nich mohly začlenit ustanovení odrážející změny, které vyplývají z revize nařízení (ES) č. 223/2009, a především závazky.
b)Příklady dokládající významný nebo typický vývoj událostí
Jelikož podrobný popis zpráv členských států je nad rámec této zprávy, mohou následující příklady posloužit jako ukázky významného nebo typického vývoje událostí vyvolaného závazky (a případně i jinými událostmi).
Dánsko: Dne 1. července 2018 má vstoupit v platnost revidovaný zákon o statistice. Obsahuje konkrétní ustanovení o statusu národního statistika, o statistické nezávislosti a o koordinační roli NSÚ v oblasti oficiálních statistik. Dále obsahuje jasný postup provádění kodexu v systému oficiálních statistik.
Španělsko: Do zákona o statistickém programu pro rok 2018 byl začleněn konkrétní článek o závazku s jasným odkazem na zásady kvality uvedené v nařízení (ES) č. 223/2009 a v Kodexu evropské statistiky jakožto na prvky, které jsou nezbytné pro zachování důvěry společnosti ve statistiku pro státní účely. Kromě toho bylo zveřejněno shrnutí programu pro rok 2018 pro veřejnost, které obsahuje odkaz na závazek.
Lotyšsko: Dne 1. ledna 2016 vstoupil v platnost nový zákon o statistice, jenž se zabývá několika důležitými zásadami kodexu. Například potvrzuje a posiluje nezávislost NSÚ, uvádí soulad s kodexem jako zákonnou povinnost a přináší změny do institucionálního prostředí. Zpráva zdůrazňuje, že navržením zákona na základě vlastního práva podnětu vyjádřila vláda politickou podporu zásadám kodexu.
Litva: Návrh zákona připravený a schválený vládou dne 10. ledna 2018 stanoví zásady oficiálních statistik, jako je odborná nezávislost, nestrannost a objektivita, statistická důvěrnost a přiměřenost zdrojů, přičemž odkazuje přímo na nařízení (ES) č. 223/2009 a na Kodex evropské statistiky. Dále velice jasně uvádí, že generální ředitel a NSÚ jako celek musí mít odbornou nezávislost.
Slovensko: Text samostatného závazku o důvěryhodnosti byl dokončen a bude konzultován se slovenskou vládou.
3.Shrnutí a výhled
Zavedení závazků o důvěryhodnosti jakožto nástrojů k zajištění důvěry veřejnosti v evropskou statistiku a podpory provádění statistických zásad stanovených v kodexu zvýšilo povědomí vlád členských států o důležitosti jejich přispění k udržování a zvyšování důvěry veřejnosti v oficiální statistiky.
Všechny členské státy o svých činnostech a výsledcích v oblasti závazků řádně podaly zprávu Komisi. Zatímco sedm zemí už stanovilo samostatné závazky, patnáct jich oznámilo, které právní předpisy tvoří závazky jejich vlád, a sedm jich poslalo požadovanou zprávu. S členskými státy, jež ve zprávě uvedly, že závazek o důvěryhodnosti statistiky je stanoven v jejich národních právních předpisech, bude Komise (Eurostat) dále vést dialog o nezbytném politickém prvku. Několik zemí také ve zprávě uvedlo, že jejich vlády se zabývají stanovováním samostatného závazku.
Stručně řečeno, členské státy, které podnikají nezbytné kroky pro vytvoření přidané hodnoty svého závazku prostřednictvím vybudování nebo zlepšení institucionálního propojení mezi jejich vládou a Kodexem evropské statistiky, koncepci závazků o důvěryhodnosti ve velké míře uznávají. Lze očekávat, že výsledné dodatečné záruky kvalitních oficiálních statistik budou mít požadovaný účinek a posílí důvěru veřejnosti.
Opatření pro zachování a posílení důvěry veřejnosti v evropskou statistiku zůstane zásadní i v budoucnu. Členové ESS, jejichž úkolem je poskytovat nezávislé kvalitní informace o hospodářství a o společnosti, které jsou přístupné každému, musí s uživateli komunikovat v souladu se zásadami Kodexu evropské statistiky. Nástroj závazků o důvěryhodnosti statistiky spolu se setrvalým sledováním ze strany Komise (Eurostatu) přispěje k různým snahám vyvíjeným členy ESS za účelem zachování a zvýšení důvěry veřejnosti v oficiální statistiky. Předpokládá se, že závazky budou nadále ujišťovat širokou veřejnost o tom, že národní statistické úřady se ve svém úsilí o poskytování kvalitních statistik těší podpoře vlád.
